顏昌武

(暨南大學公共管理學院,廣東廣州510632)

問題對于學科的發(fā)展起著至關重要的作用,它既是學科發(fā)展的起點,也是學科發(fā)展的動力,還是學科發(fā)展的最終歸宿。以學科為依托提出問題、分析問題和解決問題,是現(xiàn)代學術研究的基本形態(tài)。某一學科發(fā)展的歷史,就是其所探討的問題發(fā)展的歷史,是問題不斷豐富和深入的歷史。人類今天面臨的很多問題日益呈現(xiàn)出一種復雜化和綜合化的趨勢,這就要求我們打破學科壁壘,突破單一學科的狹隘視野,聚焦問題本身來開展學術研究。但某一學科之所以成其為學科,就因為其具有專業(yè)性,是現(xiàn)代學術研究專業(yè)分工的結(jié)果,是以其“所專有的方式掌握世界”[1]701的體現(xiàn)。一門學科如果不能對人類所共同面臨的問題貢獻自己獨特的學科視野、不能做出富有意義的回答,它就喪失了作為一門獨立學科的資格。本文立足于公共管理學科的發(fā)展,嘗試在問題導向的學術研究與獨特的學科視野之間建立一種恰當?shù)倪壿嬯P聯(lián),以使中國的公共管理研究既能直面問題本身,又能彰顯中國公共管理學的學科特色和學科貢獻。

1 從問題研究的學科化到學科研究的問題化① 余虹曾用“問題的學科化”和“學科的問題化”來描述迄今為止的學術思想史。參見余虹等人的《當代思想學術的問題意識七人談》,《中華讀書報》2003年1月22日。

“問題”是學術研究中的一個高頻詞。人們經(jīng)常說做研究首先要有“問題意識”,但對于什么是“問題”,其邊界與意涵究竟何指,實踐問題與研究問題是怎樣的關系,在研究中可能都缺乏深入探究。因而我們從問題本身的特性、學科研究的定位入手,梳理從問題研究的學科化到學科研究的問題化的演變路徑,從而切入公共管理學的問題導向以及中國公共管理學的發(fā)展。

1.1 問題研究的學科化及其局限

著名數(shù)學家希爾伯特把問題看做是學科發(fā)展的靈魂。他說：“只要一門科學分支能提出大量的問題,它就充滿著生命力;而問題缺乏則預示著這門科學獨立發(fā)展的衰亡或中止。”[2]38問題與學科發(fā)展的關系主要體現(xiàn)在三個方面。首先,學術研究起源于問題。只有提出疑問,才能激發(fā)人們探索的熱情,“正是問題才激勵我們?nèi)W習,去發(fā)展我們的知識,去實驗,去觀察”[3]318。其次,問題推動著學術研究的發(fā)展,學術研究的歷史就是問題不斷展開和深入的歷史。問題推動研究,指導研究,問題的深入常常也就意味著研究的深入?！耙环N理論對科學知識增長所能作出的最持久的貢獻,就是它所提出的新問題”[3]318。最后,在學術研究中,發(fā)現(xiàn)問題比解決問題更重要?！耙驗榻鉀Q一個問題也許僅是一個數(shù)學上的或?qū)嶒炆系募寄芏选６岢鲂碌膯栴},新的可能性,從新的角度去看舊的問題,卻需要創(chuàng)造性的想象力,而且標志著科學的真正進步?！盵4]67例如,早在100多年前愛因斯坦就預測了引力波的存在,直到2016年科學家們才得以探測到引力波的真實存在。但正是因為愛因斯坦找到了引力波這個有價值的研究問題,從而為現(xiàn)代物理學開辟了一個嶄新的研究領域。

從學科發(fā)展的角度看,迄今為止,我們主要是以學科化的方式來提出問題、確立問題、分析問題和解答問題的。“學科在逐代傳授知識中起了重大作用”[5],其作用具體表現(xiàn)在：首先,學科對于其成員具有培養(yǎng)身份認同感和個體責任感的作用。不同的學科形成不同的“想象的共同體”,致力于某一專門領域的共同體,共享某種價值和理念,接受相似的學科訓練,有著相同的思維方式和話語框架。其次,每一門學科都有它自己獨特的研究視野。對于相同的主題或?qū)ο?當不同學科共享同一問題時,是什么區(qū)分了它們之間的界限呢?事實上,正是“一些長期性的研究問題”,或者“基本的連貫性問題與長期關注的問題”,賦予了某一學科以獨特的輪廓和邊界[6]35。最后,解決問題要有“專業(yè)化”的積累。每一個體的精力、時間、興趣乃至偏好,都會影響其對問題關注的投入程度。以學科為單元來組織學習,便成為一種基本的研究方式,這也是適應了現(xiàn)代社會“專業(yè)人做專業(yè)事”的必然要求。

但是,從問題本身的特性來看,許多重大的時代問題都不單獨屬于某一學科。比如制度問題,經(jīng)濟學、社會學、政治學、管理學、法學等多個社會科學都可以就此開展研究。我們不能簡單地下結(jié)論說：制度是一個經(jīng)濟學問題,或者是一個政治學問題。它很難說是專屬某一學科的問題,也沒有哪一個學科能提供回答這些問題的全部概念和邏輯。如果我們過分強調(diào)學科的界限,就會限制我們認識問題和解決問題的視野和想象力。因為不斷地將注意力集中在同一個學科,不管這個學科是多么有趣,都會限制我們的思維和行為,使我們形成一種“鐵錘人思維”——在只有鐵錘的人看來,每個問題都非常像一顆釘子[7]305。

1.2 學科研究的問題化：擺脫“鐵錘人思維”的束縛

要擺脫“鐵錘人思維”的束縛,就必須打破學術界限,回歸問題本身,以問題為中心來開展學術研究,這就是所謂“學科研究的問題化”,也即我們通常所說的問題導向。這種導向強調(diào)我們做研究時要有問題意識,要堅持從問題本身出發(fā)去尋找解決問題的徑路,只有這樣,才能突破單一學科的狹隘視野,發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)造更多可能的答案。但正所謂“熟知非真知”,不少學者在呼吁要有問題導向、要有問題意識的同時,對于什么是“問題”、如何理解“問題”本身、如何界定學術研究中的“問題”,并未展開深入的討論,或者并未給出令人信服的答案。人們只是使用“問題”這個詞,或者引用他人關于問題的各種表述,但對這個詞本身的內(nèi)涵和外延,則未加深究,甚至在使用時顯得較為隨意和混亂。美國科學哲學家尼克斯(Thomas Nickles)就此批評說：學者們極少去研究科學問題的本質(zhì)、結(jié)構和關系,雖然我們隨處可見關于理論本質(zhì)的著作與文章,但我們很難找到一本研究問題本身的著作,這一忽視使得我們的研究出現(xiàn)了一種“理論導向”的偏見。尼克斯呼吁,應當用“問題導向”的研究來對之進行矯正[8]34。那么,究竟什么是問題呢?

“問題”既是一個日常用語,也是一個學術用語。作為一個多義詞,它可以用來表示疑問、困惑;話題、議題;麻煩、困擾;矛盾;關鍵、重點;缺陷、毛病;事故、意外等多種意思。不管問題的外延多么廣泛,但其內(nèi)核始終是主體在無知狀態(tài)下產(chǎn)生的一種求知或求解的欲望,一種消除理想(期望狀態(tài))與現(xiàn)實(實際狀態(tài))之間差距的沖動。問題可分為現(xiàn)實生活中的問題(實踐問題)和學術研究中的問題(研究問題)。在社會科學領域,研究問題最終只能來源于實踐之中,是實踐問題在人類理智活動中的智識反應。從實踐的角度看,問題不是抽象的,它是特定時空條件下的社會狀況的集中體現(xiàn),如馬克思所言：“問題卻是公開的、無所顧忌的、支配一切個人的時代之聲。問題是時代的格言,是表現(xiàn)時代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實際的呼聲?！盵9]203因而,人們只有通過置身于特定的時代背景之中,才能更好地認識世界,認識到社會制度安排中的某個或某些不足、缺陷或危機,“感到他們所珍視的某種價值受到了威脅”[10]7,這就是人們常說的“問題情境”。

在社會科學領域,并不是所有的實踐問題都會變成研究問題,學術研究所探討的僅僅是問題的一部分。一個問題能否成為研究問題,首先在于其能否喚醒研究主體的問題意識。所謂問題意識,是指研究主體對實際的問題情境的一種反應,即主體意識到其所面臨的令人不安的境況并致力于獲得某種擺脫這種境況的解答。問題意識發(fā)源于研究主體背景知識中固有的預期與其經(jīng)驗觀察之間的差距或沖突,常常以驚異或者懷疑的形式表現(xiàn)出來,是“人們在考慮任何問題時都要把這些問題放在一定的歷史的、社會的背景下,都要分析無數(shù)個個人是怎樣主動參與,‘共謀’這樣的行為規(guī)范,并采用‘適當’的理論解釋或詮釋人們的行為或觀念”[11]。其次,研究型問題具有累積性,個體的驚異能不能成為研究問題,有賴于他能不能從現(xiàn)有的知識庫存中找到答案,只有那些學術共同體乃至整個人類的知識庫存都沒有解決或無法回答的疑問才真正具有研究的價值。最后,研究問題建立在抽象思維的基礎上,只能運用特定的概念框架與“概念的邏輯”[12]才能對其加以專門的研究,因而,對研究問題的探討,很大程度上依賴于研究者的學術訓練、知識結(jié)構、理論積累乃至個體感悟。

鑒于人類知識的無限性與個體精力的有限性,在現(xiàn)代社會,個體往往依托某一學科或某幾個學科來開展專業(yè)研究,因而對研究問題的探討通常是以學科的方式來進行的。面對問題本身,并不意味著我們要拋棄我們的學術積累,學科化的知識體系正是我們進入問題的切入點。我們要以合乎學科特性的方式開展研究,與此同時,我們還要注意避免那種不顧學科特性盲目追求問題導向的傾向。比如,在文藝學關于形象思維問題的研究中,一些研究者打著問題導向的旗幟開展所謂的跨學科研究,引入了腦科學、神經(jīng)科學等學科來分析大腦的機制,結(jié)果把“這一藝術創(chuàng)作中的重要問題變成了一個‘四不像’的問題”[12]。

2 公共管理學起源于破解時代重大問題的需要

學術研究固然同研究者個人的興趣與背景相關聯(lián),但學術研究主要還是一種公共品,需要面對時代提出的問題。公共管理學正是如此。其興起固然離不開威爾遜等人豐厚的學術素養(yǎng),但主要還是時代發(fā)展的產(chǎn)物。國家與社會之所以需要一門新興的公共管理學,是因為它為解決那個時代的公共問題提供了當時已有學科(比如政治學)無法給出的答案。沒有對時代問題的回應,就不會有公共管理學的興起,反過來,公共管理學的興起,為推動社會發(fā)展與解決時代問題貢獻了自己獨特的學科視野。

2.1 公共管理學興起的問題情境

學科的發(fā)展是為實踐的需要服務的。一個具有世界歷史意義的重大學科的產(chǎn)生,“一定是與一個或多個具有歷史意義的重大社會現(xiàn)實問題相關,并為解決這些問題服務,只要這些問題依然存在,那么反映并要解決它的理論就不會被拋棄”[13]。一般來說,公共管理學肇始于1887年威爾遜的《行政學研究》一文,他也因此被譽為“行政學之父”[14]。威爾遜為何要創(chuàng)設一門獨立的行政學①公共管理學在學科名稱上一直存在爭議。依據(jù)學科發(fā)展與建制的不同階段,該學科分別有行政學、行政管理學、公共行政學和公共管理學等不同名稱,實際都是“Public Administration”,因而本文在同一意義上使用行政學與公共管理學這兩個概念。?對這個問題的回答引導我們走進威爾遜的問題情境。

“理論在一個國家實現(xiàn)的程度,總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度”[15]11。在19世紀80年代之前,兩大因素使得美國人嚴重缺乏對公共管理學的“需要”。首先,美國人具有強烈的“反國家主義”意識,即對政府及其官僚體系表示高度警惕甚至敵視的政治傳統(tǒng)?！霸跉W洲人眼中,龐大且有力的行政組織,對于一個現(xiàn)代民主國家是必需的甚至是令人稱心的;美國人卻始終對這種行政組織深感不安?！盵16]1美國人普遍認為政府不僅是邪惡的也是沒有必要的,行政官僚是民主治理的敵人而非朋友,因而主張盡可能地減少和限制政府的活動與功能。

其次,美國在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束時還是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國,其經(jīng)濟上的自給自足、地理上的隔絕、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治、國防形勢的相對有利,以及少量的公共服務需求,等等,都使得美國缺乏對公共管理及其制度與實踐的需要,其公共管理活動差不多全憑口述和傳統(tǒng)進行,也沒有留下什么成文的東西,自然也不成其為一種理論[17]。威爾遜曾這樣描述19世紀晚期之前美國行政實踐的發(fā)展狀況：“當時,在行政方面很少或完全沒有遇到麻煩,至少沒有什么可以引起行政官員注意的問題。那時候的政府職能很簡單,因為生活本身就很簡單?！菚r候沒有使財政人員感到麻煩的公共收入和公債的復雜制度,因此也不存在為此感到麻煩的財政人員。所有掌握權力的人都不會對如何運用權力感到困惑。”[18]威爾遜據(jù)此斷言：“沒有任何一門實用科學,在人們還沒有了解它的必要時,會對它加以研究?！盵18]

美國人觀念上的反國家主義傳統(tǒng)和實踐上行政體系的無所作為,在19世紀末期凸顯為美國崛起的一個主要障礙。這一時期,美國社會經(jīng)歷了一次大轉(zhuǎn)型,從一個“農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、孤立的、地方的和傳統(tǒng)的社會”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“工業(yè)的、城市的、一體的、全國的和現(xiàn)代的社會”[19]9。隨著美國從一個簡單的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€復雜的工業(yè)社會,原有建立在農(nóng)業(yè)文明基礎上的“立法國家”形象開始被撕碎,一幅嶄新的“行政國家”圖景展露在世人眼前,“政府職能日益變得復雜和困難,在數(shù)量上也同樣大大增加。行政機構將手伸向每一處角落以執(zhí)行新的任務”[18]。人們迫切需要一個順應時代要求的、有能力的、負責任的、有效率的政府,但是,原有的政府體系未能很好地回應崛起中的美國日益增加的“對有效率活動的需求”,反而留下了“權力分散”“責任不清”等根本缺陷[20]26。這就為美國公共管理學的興起奠定了問題意識與研究基礎。

2.2 公共管理學興起所指向的問題束

威爾遜的《行政學研究》旨在回應時代的這一呼聲,他要為建立一個高效的、負責任的政府設計一個可行的方案。嚴格說來,威爾遜想要解決的并非是一個單一的問題,而是一個問題束。這個問題束的中心問題,是如何回應和引導人們對美好社會的向往,如何保存和發(fā)展美國的民主政體。美國人對美好社會的設想就是將民主帶到世人面前,他們所能想到的常常是一幅依照諸如自由、民主等概念被設計出來的憲政體制。但是,到19世紀末期美國人引以為傲的民主政體事實上變得腐敗不堪、效率低下,諸如“市政府的污濁氣氛、州政府的幕后交易,以及華盛頓的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化”等屢見不鮮[18]。為什么會出現(xiàn)這樣的反差呢?在威爾遜看來,根源在于“政黨分肥制”這一體制性障礙。正是這一制度將行政領域和政治領域混合在一起,如果行政人員過多地以一種政治方式行事,無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中扮演原有角色,均可能產(chǎn)生貪污腐化,也幾乎肯定會出現(xiàn)獨斷專行的決策。如何保存和發(fā)展美國民主政體的問題,就被轉(zhuǎn)換成如何消除政黨分肥制之體制性弊端的問題。

威爾遜希望建立一個高效、廉潔且負責任的行政體系以消除政黨分肥制的弊病。要做到這一點,就要引入源于歐洲大陸的行政學。為什么是引入歐陸行政學而不是借助于原有的政治學呢?首先,“迄今為止,我們所能閱讀的全部的政治學著作都僅僅圍繞下列問題來開展思考、爭論和論證：政府的組成;國家性質(zhì),主權的本質(zhì)與地位,民眾的權力與君主的特權;關涉政府的核心與依據(jù)人之本質(zhì)與人之目的而確立的政府的高階目標的最深含義”[18],但它們對于“政府能夠恰當?shù)睾统晒Φ刈鍪裁础焙汀罢鯓硬拍芤员M可能高的效率和盡可能少的成本完成這些恰當?shù)娜蝿铡盵18]漠不關心。既然政治學不能很好地回答這些問題,我們就需要有一門新的學科——行政學,以使政府不走彎路,使政府盡職盡責。其次,起源于歐陸的行政學,是一門為了適應高度集權的政府形式而建立起來的學問,它能夠給我們帶來“井然有序、舉止得體與效率”[21]47。這就是我們?yōu)槭裁匆幸婚T行政學的原因。但是歐陸的行政體系是為專制君主服務的,要使引進來的行政學能夠?qū)θ嗣褙撠熑?就要將其牢固地建立在美國民主原則的根基上。要言之,如何將一個強有力的君主式執(zhí)行者與真正共和制政府的自由精神融合起來,如何打造一個融力量與自由于一體的行政體系,就成了困擾威爾遜的主要問題[22]。正是對這一問題的回答直接促成了公共管理學的興起。

3 公共管理學的發(fā)展史是一部問題展開和深入的歷史

公共管理學的興起,源于破解時代問題的實踐需要。公共管理學的發(fā)展史,也是一部時代問題展開和發(fā)展的歷史。歷史表明,公共管理學如果能有效地回應和回答人類所共享的大問題,就能實現(xiàn)理論與學科上的飛速發(fā)展;如果脫離了時代的需要,沉迷于自說自話的理論游戲,公共管理學就會陷入“身份危機”。

3.1 公共管理學的身份危機源于對實踐問題的偏離

“社會一旦有技術上的需要,這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進”[23]732。由威爾遜開創(chuàng)的公共管理學,在興起之初,回應時代的呼聲,并以兼容并蓄之勢,大膽地借鑒政治學、管理學、社會學等學科的優(yōu)秀成果,著力解決治理實踐中存在的突出問題,于20世紀30年代迎來了發(fā)展的黃金時代,形成了以POSDCORB①POSDCORB是古利克(Luther Gulick)和厄威克(Lyndall Urwick)提出的行政學七原則的縮略詞,從字面上看,它們是關于計劃(Planning)、組織(Organization)、人事(Staffing)、指揮(Directing)、協(xié)調(diào)(Coordinating)、報告(Reporting)和預算(Budgeting)的原則,但實際上是正統(tǒng)論行政學的代名詞。為代表的“正統(tǒng)論”公共管理學。正統(tǒng)論的興起可謂生逢其時,因為它有助于幫助政府成功地處理那個年代一些最為緊迫的問題,如經(jīng)濟危機和第二次世界大戰(zhàn)等。“要應對這些空前的危機,如何計劃、組織、安排人力資源,等等,就顯得非常重要。以POSDCORB為代表的正統(tǒng)論恰好就是解決問題的‘藥方’?！盵24]20隨著POSDCORB的影響與日俱增,產(chǎn)業(yè)界也要求公共管理學者提供理論支持與指導。但好景不長,公共管理學在20世紀40年代遭遇到了嚴重的身份危機,在不同的學者那里,這種危機也常常用諸如“認同危機”“合法性危機”“研究質(zhì)量危機”“信任危機”等詞來表示。身份危機始終伴隨著公共管理學的成長和發(fā)展,以至于身份危機本身成為了公共管理學的一個標簽[25]13。

學者們何以會熱衷于討論公共管理學的身份危機?根本原因就在于公共管理學在度過其黃金時代之后,就漸漸地陷入理論體系的構建中而淡忘了當初的問題情境。丹哈特指出：“公共行政理論家似乎永無休止地在做理論爭辯,也正因如此,在這個領域中試圖發(fā)展出任何接近范式的概念似乎是希望渺茫。這種困惑感已經(jīng)被學者從許多令人關注的角度加以描述……因為關于公共行政領域發(fā)展方向的觀點散亂各異,使得我們無法處理某些問題,這種情形被稱為公共行政的身份危機。”②譯文略有改動。[26]163危機的持續(xù)存在使得公共管理理論“無法反映或響應公共行政領域當中包括理論家、實踐者以及公民等各行動者的需求”[26]163。

公共管理學的身份危機主要體現(xiàn)在兩個方面：其一,迄今為止,公共管理學作為一門獨立學科的合法地位難以得到學術界的認同,該領域尚未出現(xiàn)為大多數(shù)人所共同接受的研究范式;其二,該領域的理論研究與現(xiàn)實的行政活動存在脫節(jié)的地方,其研究難以得到公共管理實踐者的認同。前者可以看做是一種學科性質(zhì)上的認同危機,后者則表現(xiàn)為一種實踐性質(zhì)上的認同危機。

公共管理學科性質(zhì)的危機既包括公共管理缺乏一種廣泛的自我認同感,也包括公共管理研究難以贏得其他學科同行的尊重。就后者而言,由于公共管理所涉及的問題關乎國計民生,以至于其他的學科,如經(jīng)濟學、社會學、法學、政治學、心理學等往往會對其某個議題感興趣而進入公共管理的某個研究領域,但公共管理研究本身對這些論題的研究似乎未能達到這些“外行”的深度,以至于被持續(xù)地降格到“人類智力努力的低層”和學科體系中“二等公民”的地位[27]譯者序。

除了學科上的認同危機外,公共管理學還面臨著一種實踐上的認同危機,即公共管理研究難以得到公共管理實踐者和公民等行動者的認同。不少學者從理論與實踐整合的視角,認為要同時建立包含效率(實務層面)與民主(理論層面)的公共管理,在整合上有其困難,因而危機在所難免。奧斯特羅姆指出,當前公共管理學的知識有害于公共管理的實踐,無法體現(xiàn)大眾的公共需要[28];丹哈特則認為,“在行動的領域中,理論和實踐應該是合一的”,但在當代公共管理的研討中,“理論和實踐間的鴻溝似乎無法彌補”,實務工作者常常抱怨公共管理學者終日在象牙塔里生活與研究,致使他們提出的原則和發(fā)表的觀點幾乎無法符合實際的生活[26]3。

3.2 時代問題的特定需求塑造公共管理學的理論飛躍

雖然公共管理學的發(fā)展一直飽受身份危機的困擾,但幾乎每隔20年,它都會迎來一輪新的理論飛躍,而這些理論飛躍“在很大程度上是由其所處的時代的特定需求來塑造的”[24]20。一般來說,在正統(tǒng)論之后,公共管理學經(jīng)歷了傳統(tǒng)主義、行為主義、新公共行政學、新公共管理、新公共服務等幾個發(fā)展階段[29]。傳統(tǒng)主義強化了公共管理的“公共性”,其代表人物有沃爾多(Dwight Waldo)、達爾(Robert Dahl)、阿普爾比(Paul Appleby)、朗(Norton Long)、雷福德(Emmette Redford)、塞爾(Wallace Sayre)等人,他們在二戰(zhàn)前后挑戰(zhàn)正統(tǒng)論所主張的政治與行政二分原則及效率價值至上論。在他們看來,公共管理在人類文明和人類生活中扮演了十分重要的角色,但這樣一種重要的人類實踐沒有在正統(tǒng)論中得到恰當?shù)姆从常赫y(tǒng)論學者們聲稱,為了實現(xiàn)人類的美好生活,政府應當采取民主的治理方式;而為了使民主運轉(zhuǎn)起來,民主本身就必須被看做是一種外在于公共管理的東西[21]。正統(tǒng)論對民主的摒棄,威脅到了美國的立國根基,因而,傳統(tǒng)主義者呼吁公共管理學必須正視回應性、公平、代表性和法治等規(guī)范性價值。

在傳統(tǒng)主義者的影響下,20世紀60年代末,美國興起了新公共行政運動。這一時期,美國的民權運動、學生運動、都市暴動等問題層出不窮,所有這些問題都“給社會、政府以及公共行政留下了難以磨滅的痕跡”,“導致了一些新的政府項目并且改變了公共行政的思維方式和實踐方式”[30]2,因為原有的官僚制行政反應遲鈍,未能及時地、充分地回應公眾的需求,無法有效應對危機。新公共行政學由此勃興,這一學派認為公共管理最重要的目的是促進人類幸福,但正統(tǒng)論缺乏適應社會發(fā)展的能力,無力承擔應有的社會責任,因而應該代之以主張“社會公平”的新公共行政,為推動社會改革、促進社會進步提供智力支持。20世紀80年代的“經(jīng)濟問題促使政府重新評估其官僚制組織,并要求變革”[31]2,新公共管理浪潮自此發(fā)端,大有席卷全球之勢,此后更是成為各國行政變革的思想基礎。新公共管理運動同樣是現(xiàn)代社會實踐催生的產(chǎn)物。休斯(Owen Hughes)指出,新公共管理“是對某些相互關聯(lián)的緊迫問題作出的一種回應,這些緊迫問題包括：(1)對公共部門的抨擊;(2)經(jīng)濟理論的變革;(3)私營部門的變革,尤其是全球化作為一種經(jīng)濟力量帶來的沖擊;(4)技術變革”[31]10。針對這些問題,新公共管理期待從根本上改變政府的行為方式,即從一種自上而下的官僚體制轉(zhuǎn)向一種自下而上的企業(yè)家政府模式。20世紀末期興起的新公共服務理論認為,新公共管理運動所推崇的市場和企業(yè)組織并不是解決官僚制弊病的唯一良方,而且它忽略了諸如公平、正義、代表性與公民參與等規(guī)范性價值,看不到政府在民主治理中的積極意義,降低了公民對社會的責任感,因而對民主治理構成了威脅。因此,新公共服務致力于促進公共服務的尊嚴和價值,以期重新恢復對民主、公民權和公共利益等規(guī)范性價值的尊崇[32]。

我們再以西蒙(Herbert Simon)為例,具體闡明公共管理學如何能夠為回應時代問題的呼聲貢獻自己獨特的學科視野。西蒙一生的研究橫跨政治學、公共管理學、經(jīng)濟學、心理學、計算機科學等多個學科領域,且都做出了重要貢獻。無論西蒙在多少個學科做出了怎樣的貢獻,但其研究具有很強的連續(xù)性,終其一生始終是圍繞“一個事關人類生存與發(fā)展的重大基礎性問題”展開研究的,這就是人的決策行為。對這一問題的探討,引導他在“連續(xù)不斷的迷宮岔路中”[33]229進行著漫長而愉快的探索。西蒙之所以會以人的決策行為作為畢生研究的大問題,關鍵是在早期的公共管理研究中,他第一次意識到了在生活中理性行動是困難的,但也是必要的,也第一次意識到聚焦決策問題的重要性,從而形成了他關于有限理性和大型組織的基本概念[34]135-162。正是在這個意義上,我們可以斷言,西蒙一生的智識努力自始至終扎根于他早期的公共管理研究,“許多伴隨他一生的觀念和圖景都是在他的公共管理研究框架中首次得到闡明的”[35]。但另一方面西蒙又不局限于公共管理學,在遭遇瓶頸時,勇敢地甩掉“鐵錘人思維”,從政治學到行政學,從邏輯實證主義到管理學,再從心理學到人工智能,他用更廣闊的思路探索決策問題的答案,既拓展了決策問題的廣度,也拓展了決策問題的深度,從而形成了對決策問題更加全面和更加深刻的理解[36]。西蒙的經(jīng)歷和成就啟示我們：面對共享的問題,公共管理學者要有明確的問題意識,自覺立足于自身的學科領域,在此基礎上開展學習遷移,從而為回答問題貢獻自己獨特的學科視野。

綜觀美國公共管理學所走過的百年歷程,我們可以發(fā)現(xiàn),如果學者們“很少關注或者不關注公共服務和公共利益的發(fā)展”,而是“更多地投身于理論,與實踐越走越遠”,或者“很少接近實踐,難以滿足實務者的直接需求”[24]25,那么,公共管理學就會陷入身份危機。幸運的是,公共管理領域一代一代的大師們,“用他們跨學科的創(chuàng)造性,從多種新的視野理解、界定和處理突出的公共問題”[24]29,從而使得公共管理學研究能夠回應時代的呼聲,進而迎來了理論上的突破與飛躍。正是在這個意義上,斯蒂爾曼二世(Richard StillmanⅡ)斷言：“低調(diào)地回應時代的直接的公共需求,恰恰是美國公共管理學最偉大的力量所在。”[24]27

4 以問題為導向重構中國公共管理學

社會科學發(fā)展的理論邏輯,必須與其歷史邏輯相適應。中國公共管理學的興起離不開中國改革開放的實踐背景,其發(fā)展也應立足中國土壤、主動回應時代需求、強化問題導向。作為中國的公共管理學者,我們生活在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天,就必須承擔起這個時代賦予的責任和使命,促進學科發(fā)展再上新臺階。這種“從中國出發(fā)”的研究指向,正是重構問題導向的中國公共管理學的邏輯起點和歸宿。

4.1 中國公共管理學的身份危機及其根源

無論是作為一個學科還是一個應用領域來說,中國的公共管理學都存在著嚴重的身份危機,具體表現(xiàn)在研究重心的“非中國化”、“管理主義”盛行、缺乏對真實世界的了解、缺乏歷史性、規(guī)范理論的貧困、研究質(zhì)量不佳、缺乏學術規(guī)范、缺乏指導實踐的能力等八個方面[37]。是什么導致了中國公共管理學的這些缺陷呢?一定程度上,中國公共管理學的誕生也是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。沒有改革開放以來中國行政改革的偉大實踐,就不會有中國公共管理學的興起和發(fā)展。但是,中國的公共管理學更多地呈現(xiàn)出一種反映和適應這一偉大實踐的發(fā)展趨勢,缺乏一種引領和預測改革的前瞻性和創(chuàng)新性?？梢哉f,“適應性”是我們公共管理學的主流話語,如“適應全球化”“適應社會主義市場體制”“適應加入WTO”等的需要,那么,我們學科自身發(fā)展的理由在哪兒呢?這種適應性話語體系的危害是顯而易見的,它不僅忽視了公共管理有著自身發(fā)展和構建目標的事實,也降低了本學科知識求取的層次。因而歷經(jīng)30余年的發(fā)展后,我們的公共管理學科仍然未能擺脫政府職能轉(zhuǎn)變、機構改革等基本話題,難以對作為當代中國治理核心制度基礎的公共管理提出建設性的想象和謀劃[38]。

如果說對行政改革實踐的適應性遮蔽了中國公共管理學科本應不可或缺的前瞻性與創(chuàng)新性,那么,對行政改革技術性的重視則遮蔽了公共管理學科對時代重大問題的關注。從行政改革的實踐進程來看,我們的改革呈現(xiàn)出一種“政治問題行政化,行政問題技術化,技術問題數(shù)量化”[39]的特征,這樣做的好處是能夠避免敏感性的政治爭論,減少改革進程中可能的阻礙,與此相適應,公共管理學科也呈現(xiàn)出一種重視技術性問題而忽視體制性問題的發(fā)展趨勢,具體表現(xiàn)在我們忽略了對一些重大管理體制問題的研究,而把目光投向了那些技術性和功能性較強的具體問題上,“像績效管理、執(zhí)行力提升、合作治理、應急管理、公共物品提供、政策制定與執(zhí)行等占據(jù)了研究的大部分空間”[40]。不是說績效管理等問題不重要,我們的意思在于強調(diào),如果中國公共管理學不能有效關注重大管理體制等大問題,我們對技術性和功能性的問題探討的成效就會大打折扣。

4.2 中國公共管理學發(fā)展不能忽視的重大共享問題

公共管理學的興起是回應時代呼聲的結(jié)果,如果不是為了回應和引導人們對美好生活的向往,就不會有公共管理學的誕生。我們今天討論中國公共管理學的重構與發(fā)展,就得重新確立以問題為中心的研究導向,這是由問題本身的特性、學科的定位與中國公共管理學科的使命共同決定的。公共管理學科要想在社會科學中占有一席之地,就不能專注于學科體系的理論建構或者自說自話,而必須關注豐富復雜的社會變化,必須要對我們這個時代的重大問題做出建設性的回答。我們研究的問題可以是中國的,也可以是世界的,但首先必須回答好我們自己的問題。離開了中國問題,中國公共管理學的發(fā)展就成了無本之木。那么,今天的中國公共管理學必須直面哪些重大的共享問題呢?中國公共管理學又能對這些重大問題作出怎樣的貢獻呢?

(1)中國黨政體制及其改革的問題。“黨政體制”不僅是理解中國政治的關鍵詞,也是理解中國公共管理的關鍵詞,這種體制“既超越了政黨組織的邏輯,也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起,自我生成了一種新的邏輯”[41]6。因而,對中國公共管理學者來說,恰當?shù)乩斫恻h的領導是我們分析公共管理學重大問題的根本出發(fā)點,如果不涉及黨的領導,就不可能觸及中國公共管理學的核心問題和真正問題。在中國的公共管理實踐中,“政府”歷來是廣義的,在黨的領導下,只有黨政分工、沒有黨政分開①2017年全國“兩會”期間,王岐山同志參加北京代表團審議時指出,“在黨的領導下,只有黨政分工、沒有黨政分開,對此必須旗幟鮮明、理直氣壯”。參見張榮臣：《準確把握“黨政分工”概念》,《北京日報》2017年4月10日。。黨不僅是執(zhí)政黨,也是施政黨,實踐表明：中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨,在運用公共權力的治理行動中,同時展示了執(zhí)政黨“解決公共問題”的施政功能[42]。黨的十八屆三中全會提出了全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標,黨的十九屆三中全會就深化黨和國家機構改革作出了全面部署,因而,如何實現(xiàn)好、平衡好黨的執(zhí)政和施政功能,如何避免以黨代政、使黨和政在職能和載體上進行合理分工,如何在黨的領導下提高公共治理的績效,就成為中國公共管理學的根本性議題。

(2)中國現(xiàn)代行政國家建設的問題。行政國家是當代世界各國一種普遍的政治景觀。在我國,一方面是一種獨特的“黨政體制”,另一方面也無可避免地是一種行政國家的國家形態(tài)。在黨的領導下,人民代表大會與人民政府、人民法院和人民檢察院、國家監(jiān)察委員會有著明確的分工關系：人大及其常委會行使議事權,人民政府行使行政權,人民法院和人民檢察院分別行使審判權和檢察權,監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權。只要我們承認這種分工關系的存在,我們就得承認這種分工關系“實際上也就是一種分權的關系”,且行政權在實踐中的顯著性和優(yōu)先性形成了一種“法理上的人大集權和實際上的政府主導”格局[43]24。中國行政國家建設不僅面臨普遍意義上現(xiàn)代國家建構的固有難題,也有著其自身內(nèi)在的緊張,“其建構是一個充滿政治智慧與行政技巧的歷史過程”[41]27-28,如何防范強勢的行政權力無邊界擴展以確保其有限性,如何使掌握巨大行政權力的行政機關接受人大的有效監(jiān)督,等等,都將成為我們推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化時必然要面對的問題。

(3)中國公務員隊伍建設的問題。當今主要西方發(fā)達國家,大都堅持政務官員和常任文官的“兩官分途”原則,強調(diào)公務員在政治上保持中立。在我國黨政體制下,組織領導是黨的領導的重要內(nèi)容,堅持黨管干部是我國干部隊伍建設的重要原則。不管實行哪一種政治體制,“現(xiàn)代社會都需要一個專業(yè)化的、服務導向的、高效和廉潔的官僚體系”[41]27。事實上,自1949年中華人民共和國成立以來,中國共產(chǎn)黨就一直“致力于在黨政體制的框架內(nèi)建設一個理性化的現(xiàn)代官僚體系”[41]119,特別是2006年實施《中華人民共和國公務員法》以來,我們進一步突出了建立現(xiàn)代公務員制度、構建服務型政府的改革目標。如何建設好一支兼顧政治性(紅)與專業(yè)性(專)的現(xiàn)代官僚體系,如何處理好黨的領導與行政官僚相對獨立性之間的關系,如何在確保公務員政治忠誠的同時強化公務員的服務意識、責任意識和專業(yè)意識,是我們建設一支又紅又專的公務員隊伍必然繞不開的話題。

(4)中國公眾參與有序性的問題。自黨的十六大以來歷次黨的代表大會報告中都提出“擴大公民有序政治參與”的問題。這說明“有序政治參與”是我國政治生活中的一大重要問題。在現(xiàn)代民主社會,公眾應當對自己的命運負責任。那么公眾如何對自己的命運負責呢?在政治學中,公眾主要是以選民的身份出現(xiàn)的,政治的合法性高度依賴于公眾的選票。但在投完票之后,公眾是行政過程的外行,是顧客,還是批評者?公眾與政府到底是一種怎樣的關系,兩者在現(xiàn)代治理過程中究竟扮演著怎樣的角色?在實踐中,我們屢屢見到政府決策過程中“閉門決策→公眾鬧大→項目中止”的惡性循環(huán),例如PX項目,自2007年以來先后敗走廈門、大連、寧波、成都、昆明、茂名等地,形成一種強傳染性的“鄰避綜合癥”。要避免政策過程中的“兩敗俱傷”,我們需要恰當?shù)靥幚砗每茖W與民主、政府的專業(yè)性知識與公眾的地方性知識之間的張力問題。這對中國公共管理學構成了不小的挑戰(zhàn)。

5 結(jié)語

實踐問題往往是一體的,具有共享性,并不單獨屬于某一學科;研究問題則呈現(xiàn)學科化的態(tài)勢,具有專業(yè)性,每一學科都以其獨特的視野來探索問題而在學科體系中贏得一席之地。雖然我們當前的研究總體上呈現(xiàn)出一種堅持問題導向、強調(diào)問題意識的趨勢,但有的研究熱衷于從一般性意義上來討論這些話題,缺乏對究竟何為大問題的深入指引與設計,因而難以落定到具體學科的研究實際中;有的研究熱衷于從本學科具體的技術性、功能性問題出發(fā)來展開討論,而對關乎學科走向與時代發(fā)展的大問題的關注顯得不夠。

有鑒于此,本文首先對問題本身的意涵與邊界進行了探討,以期為進一步的討論鋪墊一個基本的概念平臺。通過回溯公共管理學的興起與發(fā)展,本文著力探討了這樣一個問題：既然問題是時代的呼聲,關乎時代發(fā)展的大問題是各學科所共享的,那么中國公共管理學作為一個學科,對這些共享的問題能夠作出怎樣的貢獻呢?我們的研究表明,公共管理學的興起是因應時代需求的產(chǎn)物,它為解決當時棘手的社會問題提供了獨特的學科視野和寶貴的解決方案,公共管理學如果能夠?qū)θ祟愃蚕淼拇髥栴}作出有價值的探討,它就能贏得一個高速發(fā)展的時期,反之,則會陷入“身份危機”不能自拔。要言之,學術思想的意義和分量不再取決于它是否可以成為某學科知識的一部分,而在于它是否提出了有意義的問題,或者為解答有意義的問題提供了有價值的思路。

回到我們自身,中國的現(xiàn)代國家建設還面臨著諸多復雜的挑戰(zhàn),比如中國公共管理實踐的民主化和理性化,都還有很長的路要走。中國公共管理學要想在社會科學體系中找準自己的位置,就必須要對我們這個時代的重大問題做出建設性的探索,能夠幫助我們理解、分析和解答這些重大問題。如何立足中國國情、直面中國問題、服務中國發(fā)展,如何有別于政治學、管理學、社會學、經(jīng)濟學等其他社會科學話語體系并贏得它們的尊重,將是中國公共管理學未來發(fā)展之路上不可回避的話題。我們期待,中國公共管理學者能夠立足自身學科背景,為發(fā)現(xiàn)和回答時代的真問題與中國的重大問題貢獻更多的智慧。