郭 玥

(中共四川省委黨校黨建教研部,四川成都610072)

2018年7月31日,中共中央政治局召開會議審議了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。8月26日,中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱《新條例》),從2018年10月1日起實(shí)施。這是十八大以來第二次修訂紀(jì)律處分條例,體現(xiàn)了黨中央對紀(jì)律建設(shè)的高度重視,對于推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展和提高黨的紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化水平,具有重要意義。

新《條例》把黨的十八大以來紀(jì)律建設(shè)理論、實(shí)踐、制度創(chuàng)新成果總結(jié)提煉為黨規(guī)黨紀(jì),進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的紀(jì)律的強(qiáng)制力和硬約束,要求各級黨組織和全體黨員按照新的標(biāo)尺規(guī)范自己的行為,嚴(yán)守紀(jì)律底線,為在新時代推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供了基本遵循。同時,新《條例》體現(xiàn)了新時代紀(jì)律建設(shè)的新理念、新思路、新經(jīng)驗(yàn),凸顯了黨的紀(jì)律建設(shè)的內(nèi)在價值,即服務(wù)于黨的建設(shè)的總目標(biāo),維護(hù)黨的先進(jìn)性和純潔性,提高黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力,從而使黨的紀(jì)律建設(shè)更加完備和成熟,提高紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化水平。

1 十八大以來黨的紀(jì)律建設(shè)的新成果

重視紀(jì)律建設(shè)是黨的建設(shè)的一條重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》就作了有關(guān)遵守紀(jì)律的規(guī)定。從黨的二大起,黨章就專章規(guī)定黨的紀(jì)律。中國革命勝利前夕,1949年6月30日,毛澤東在《論人民民主專政》中,把黨的建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)概括為：“一個有紀(jì)律的,有馬克思列寧主義的理論武裝的,采取自我批評方法的,聯(lián)系人民群眾的黨。”[1]1480紀(jì)律是放在第一位的。在黨的歷史上,由于形勢、任務(wù)和黨的歷史方位的變化,黨總是重視加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè),以確保全黨步調(diào)一致地適應(yīng)新變化和新發(fā)展,這在改革開放的歷史條件下體現(xiàn)得尤為充分。

1997年2月,針對改革開放和市場經(jīng)濟(jì)條件下黨的建設(shè)的新情況和新問題,黨中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》。試行條例共172條,在規(guī)定紀(jì)律處分的同時,將違紀(jì)行為劃分為“政治類”“組織、人事類”“經(jīng)濟(jì)類”“失職類”“侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利類”“嚴(yán)重違反社會主義道德類”“違反社會管理秩序類”等7個方面,對各級黨組織和黨員的行為,制定了基本的規(guī)范和底線。

2003年12月,中央正式印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。去掉了“試行”的《條例》共178條,將違紀(jì)行為重新劃分為“違反政治紀(jì)律的行為”“違反組織、人事紀(jì)律的行為”“違反廉潔自律規(guī)定的行為”“貪污賄賂行為”“破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序的行為”“違反財經(jīng)紀(jì)律的行為”“失職、瀆職行為”“侵犯黨員權(quán)利、公民權(quán)利的行為”“嚴(yán)重違反社會主義道德的行為”“妨害社會管理秩序的行為”等10個方面,細(xì)化了違紀(jì)行為的類別,涵蓋面更加寬泛。

十八大以來,在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局下,以及在全面從嚴(yán)治黨的新形勢和新要求背景下,過去的紀(jì)律處分條例很多部分已經(jīng)不適應(yīng)了,紀(jì)律規(guī)范需要更加完善和嚴(yán)格。

十八大以來的紀(jì)律建設(shè),首先建立了作為紀(jì)律建設(shè)基本依據(jù)的紀(jì)律體系。黨紀(jì)黨規(guī)究竟包括哪些內(nèi)容,過去是不夠清楚和不夠準(zhǔn)確的。習(xí)近平指出,黨的規(guī)矩包括：其一,黨章是總規(guī)矩;其二,黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律是剛性約束;其三,國家法律必須模范執(zhí)行;其四,黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例[2]7。這四個方面是廣義的黨的紀(jì)律,構(gòu)成了黨的紀(jì)律體系。其中黨的紀(jì)律是指黨內(nèi)紀(jì)律,是狹義的黨的紀(jì)律,紀(jì)律處分條例屬于這一個方面。由于紀(jì)律處分條例不能涵蓋黨組織和黨員的所有行為規(guī)范,所以還必須有其他的規(guī)定共同構(gòu)成黨的紀(jì)律體系。這樣,黨的紀(jì)律的制度體系就建立起來了,共同構(gòu)成了紀(jì)律建設(shè)的基本規(guī)范。

其次是對黨組織和黨員的行為開列負(fù)面清單。從黨的紀(jì)律建設(shè)的實(shí)踐來看,最重要、最關(guān)鍵的是黨內(nèi)紀(jì)律的剛性約束。所以,在改革開放以來“試行”和正式制定紀(jì)律處分條例的基礎(chǔ)上,2015年10月,中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,從原來的3編、15章、178條縮減為3編、11章、133條。把黨的紀(jì)律明確規(guī)定為“政治紀(jì)律”“組織紀(jì)律”“廉潔紀(jì)律”“群眾紀(jì)律”“工作紀(jì)律”“生活紀(jì)律”6項(xiàng)。這樣的劃分更加科學(xué)和準(zhǔn)確,把黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中的紀(jì)律和要求加以整合,基本囊括了新的歷史條件下黨組織和黨員行為的基本方面。圍繞這6個方面,開列負(fù)面清單,把黨紀(jì)的尺子亮出來,把黨紀(jì)的硬約束立起來,使黨的紀(jì)律成為全體黨員的行為底線,對違紀(jì)行為形成震懾。

再次是明確了紀(jì)律建設(shè)的重要方式和作用是把紀(jì)律挺在前面。十八大以來紀(jì)律建設(shè)重要的新思想是提出了把紀(jì)律挺在前面,實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開,堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前,發(fā)揮紀(jì)律建設(shè)的教育和預(yù)防功能。十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定,必須把紀(jì)律挺在前面,運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”。把運(yùn)用好“四種形態(tài)”作為各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管黨治黨的重要職責(zé)。

在2015年條例修訂后,隨著全面從嚴(yán)治黨形勢任務(wù)的新發(fā)展,習(xí)近平對加強(qiáng)新時代黨的建設(shè)提出了一系列新要求,黨的十八屆六中全會專題研究了全面從嚴(yán)治黨,制定了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,黨的十九大提出了新時代黨的建設(shè)總要求,把紀(jì)律建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局,在新黨章中充實(shí)完善了紀(jì)律建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。黨的紀(jì)律建設(shè)的理論、實(shí)踐和制度形成的一系列重大的創(chuàng)新成果,亟待以黨規(guī)黨紀(jì)形式固化下來。所以,從2015年10月至今不到3年時間,黨中央再次修訂紀(jì)律處分條例。

新《條例》內(nèi)容更科學(xué),邏輯更嚴(yán)謹(jǐn),指導(dǎo)性和可操作性更強(qiáng)。比如,新《條例》將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、兩個“堅(jiān)決維護(hù)”、新時代黨的建設(shè)總要求、“四個意識”列入第一章,突出了黨的紀(jì)律的思想政治屬性。又比如,新《條例》新增第五條,把十八大以來紀(jì)律建設(shè)寶貴經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”列入,明確了紀(jì)律建設(shè)的功能和作用。再比如,針對黨的十八大以來違紀(jì)行為的新特點(diǎn),新《條例》提出重點(diǎn)查處黨的十八大以來不收斂、不收手,問題線索反映集中、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈,政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件,違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問題,加強(qiáng)了紀(jì)律建設(shè)的針對性。

所以,新《條例》是總結(jié)黨的紀(jì)律建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn),特別是在十八大以來黨的紀(jì)律建設(shè)的理論、實(shí)踐和制度一系列創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上,形成的新的法規(guī)化成果。

2 新《條例》的主要特點(diǎn)

全面從嚴(yán)治黨是十八大以來黨的建設(shè)的主題,這是由黨要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、肩負(fù)的使命和黨的自身狀況決定的。全面從嚴(yán)治黨就是依規(guī)治黨,定規(guī)矩、立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩是全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)。習(xí)近平指出：“從嚴(yán)治黨,最根本的就是要使全黨各級黨組織和全體黨員、干部都按照黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨的各項(xiàng)規(guī)定辦事?！盵3]46新《條例》站在新的歷史起點(diǎn),適應(yīng)新時代黨的建設(shè)總要求,呈現(xiàn)許多特點(diǎn)和亮點(diǎn)。

2.1 突出政治屬性

新《條例》明確紀(jì)律建設(shè)的指導(dǎo)思想,把“兩個維護(hù)”作為紀(jì)律建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新《條例》共142條,與原《條例》相比新增了11條,修改了65條,整合了2條。在總則的指導(dǎo)思想和要求中增寫了“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)”和“堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記在黨中央的核心、全黨的核心地位,堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”,以及新時代黨的建設(shè)總要求和“黨組織和黨員必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”,這體現(xiàn)了黨的紀(jì)律堅(jiān)持黨的政治路線和保證黨的集中統(tǒng)一的政治屬性。

嚴(yán)明黨的紀(jì)律,首要的是嚴(yán)明政治紀(jì)律。紀(jì)律建設(shè)的政治性突出了,政治紀(jì)律嚴(yán)明了,各級黨組織和黨員干部才能始終在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致,確保全黨令行禁止。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān),必須旗幟鮮明地講政治。新《條例》第六條規(guī)定,“本條例適用于違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員”[4]6。作為條例實(shí)施主體,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會合署辦公,代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān),也不是司法機(jī)關(guān),而是從事政治活動執(zhí)行政治任務(wù)的政治機(jī)關(guān)。政治屬性是第一屬性、根本屬性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過程中,必須牢固樹立“四個意識”,始終把講政治放在首位。

2.2 完善內(nèi)容體系

新《條例》分則針對新時代紀(jì)律建設(shè)的新情況和新問題,紀(jì)律條文有較多新增、修改和整合,使其內(nèi)容更科學(xué),邏輯更嚴(yán)謹(jǐn)。

新增的紀(jì)律條文如下：第四十四條在重大原則問題上不同黨中央保持一致等,第五十條黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是,搞山頭主義等,第五十一條對黨不忠誠不老實(shí),表里不一等,第五十五條干擾巡視巡察工作或者不落實(shí)巡視巡察整改要求,第六十二條對信仰宗教的黨員,第七十六條在干部選拔任用工作中,有任人唯親等,第九十條借用管理和服務(wù)對象的錢款、住房、車輛等,影響公正執(zhí)行公務(wù)等,第九十五條利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響,為配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關(guān)系人謀取利益,第一百一十五條利用宗族或者黑惡勢力等欺壓群眾等,第一百三十六條黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不重視家風(fēng)建設(shè)等,并對這些方面的違紀(jì)行為規(guī)定相應(yīng)的處分。

修改的紀(jì)律條文如下：第四十五條和第四十六條增寫搞資產(chǎn)階級自由化和丑化歪曲黨和國家的行為方式,第五十二條增寫政治謠言和政治品行惡劣的行為,第七十條增寫故意規(guī)避集體決策和集體違規(guī)的行為,第七十五條增寫拉票賄選或者用公款拉票賄選的行為,第八十五條增寫黨員干部清正廉潔,反對任何濫用職權(quán)、謀求私利的要求,第八十八條收受財物增寫有價證券、股權(quán)、其他金融產(chǎn)品等財物,第九十四條違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動增寫利用參與企業(yè)重組改制、定向增發(fā)、兼并投資、土地使用權(quán)出讓等決策、審批過程中掌握的信息買賣股票等非正常獲利的行為,第一百零五條公款旅游增寫變相公款旅游和借機(jī)旅游的行為等違紀(jì)處分。

這些紀(jì)律條文的新增和修改,使作為黨組織和黨員行為底線的負(fù)面清單更加完善、細(xì)致和準(zhǔn)確,使新時代的紀(jì)律建設(shè)有章可循、有法可依,體現(xiàn)了紀(jì)律規(guī)范的與時俱進(jìn)。習(xí)近平指出：“加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè),一是要健全完善制度,以黨章為根本遵循,本著于法周延、于事有效的原則,制定新的法規(guī)制度,廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度,健全黨內(nèi)規(guī)則體系,扎緊黨紀(jì)黨規(guī)的籠子。”[5]115

2.3 堅(jiān)持問題導(dǎo)向

在新時代,黨的紀(jì)律規(guī)范出現(xiàn)一些短板和缺失以及不配套和缺少針對性的情況。新《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向,不斷完善,防止脫離實(shí)際、滯后于實(shí)踐,確保務(wù)實(shí)管用。

首先,新增對違紀(jì)行為的處分規(guī)定。針對管黨治黨的突出問題和新出現(xiàn)的違紀(jì)行為,新《條例》增加了對干擾巡視巡察工作或者不落實(shí)巡視巡察整改要求;黨員信仰宗教;對借用管理和服務(wù)對象的錢款、住房、車輛等,影響公正執(zhí)行公務(wù)和通過民間借貸獲取大額回報,影響公正執(zhí)行公務(wù);對利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取利益;對利用宗族、黑惡勢力欺壓群眾和為黑惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”;對形式主義、官僚主義突出表現(xiàn);對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不重視家風(fēng)建設(shè)等行為作出處分規(guī)定。由此使紀(jì)律規(guī)范更加完善、細(xì)致和準(zhǔn)確。

其次,強(qiáng)化對重點(diǎn)領(lǐng)域的紀(jì)律約束。即黨的十八大以來不收斂、不收手,問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈,政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件。體現(xiàn)在反腐敗斗爭上堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍和重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾的堅(jiān)定立場。

同時,凸顯監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“六個從嚴(yán)”：對組織、利用宗教活動反黨,破壞民族團(tuán)結(jié);組織利用宗族勢力對抗中央方針政策、破壞基層組織建設(shè);搞有組織的拉票賄選或者用公款拉票賄選;在扶貧領(lǐng)域侵害群眾利益;在社會保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)中優(yōu)親厚友、明顯有失公平;貫徹新發(fā)展理念失職等六種違紀(jì)行為從重或加重處分。這些從重加重處分主要體現(xiàn)在政治紀(jì)律、群眾紀(jì)律和工作紀(jì)律方面,凸顯了紀(jì)律規(guī)范的問題導(dǎo)向。

最后,突出紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法。新《條例》在執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、維護(hù)紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性上作了新規(guī)定。例如,第二十九條規(guī)定,“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的,原則上先作出黨紀(jì)處分決定,并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后,再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理”[4]15。體現(xiàn)了黨紀(jì)黨規(guī)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。紀(jì)律一經(jīng)制定,就要嚴(yán)格遵守,堅(jiān)持紀(jì)律面前人人平等、執(zhí)行紀(jì)律沒有例外,維護(hù)紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,使紀(jì)律成為黨員、干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束。新《條例》體現(xiàn)了黨的紀(jì)律的剛性約束,讓紀(jì)律成為帶電的高壓線,實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)。

堅(jiān)持紀(jì)律建設(shè)的問題導(dǎo)向,就是緊緊圍繞管黨治黨存在的突出問題,扎緊制度和黨紀(jì)黨規(guī)的籠子。把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來,把黨紀(jì)和國法銜接起來。嚴(yán)格按照紀(jì)律和法律的尺度,堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法協(xié)同,強(qiáng)化日常管理和監(jiān)督,抓早抓小、防微杜漸。使鐵的紀(jì)律真正轉(zhuǎn)化為黨員干部的日常習(xí)慣和自覺遵循,推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

2.4 強(qiáng)化實(shí)踐操作

新《條例》立足于新時代紀(jì)律建設(shè)的新實(shí)踐和新要求,更具有操作性和針對性。

首先,遵守紀(jì)律的界限更加清晰。例如,新《條例》對“七個有之”的處分規(guī)定非常明確并具有操作性。第七十六條針對搞任人唯親、排斥異己等行為,第四十九條針對搞團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派等行為,第五十二條針對搞匿名誣告、制造謠言等行為,第七十五條針對搞收買人心、拉動選票的行為,第七十六條針對搞封官許愿、彈冠相慶等行為,第五十、五十一條針對搞自行其是、陽奉陰違等行為,第四十六、五十條針對搞尾大不掉、妄議中央等行為作出處分規(guī)定,等等。這些規(guī)定,使遵守紀(jì)律的界線更加清晰,紀(jì)律審查的標(biāo)準(zhǔn)更加明確?？朔俗袷丶o(jì)律和執(zhí)行紀(jì)律的寬松軟現(xiàn)象和紀(jì)律建設(shè)的形式主義,使黨的紀(jì)律務(wù)實(shí)有效、切實(shí)管用。

其次,與國家法律相銜接更加合理。新《條例》進(jìn)一步推進(jìn)了黨紀(jì)與國法的銜接,特別是紀(jì)律規(guī)定與新制定的國家監(jiān)察法的聯(lián)系,充分吸收監(jiān)察法的新精神和新規(guī)定,與國家監(jiān)察體制改革相適應(yīng),這是新《條例》的一個亮點(diǎn)。如新《條例》第二十七條在對黨員違反法律涉嫌犯罪行為的處分規(guī)定中,將原條例的“貪污賄賂、失職瀆職”改為“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國家資財”[4]14。第三十條增加了被監(jiān)察機(jī)關(guān)“留置”的黨員要中止黨員權(quán)利。第三十三條增加了黨員受到政務(wù)處分的,要依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理。新《條例》與國家監(jiān)察法緊密銜接,讓紀(jì)律處分、政務(wù)處分、法律懲治有效銜接,形成一個有機(jī)整體。同時,有利于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法,避免出現(xiàn)工作空白或規(guī)則沖突,更好地解決紀(jì)法銜接不順暢、不及時、不規(guī)范等問題。

再次,對一些違紀(jì)行為和違紀(jì)處分的規(guī)定更加具體和完整。比如第九條,2015年《條例》的規(guī)定是：“對嚴(yán)重違犯黨紀(jì)的黨組織的紀(jì)律處分措施：(一)改組;(二)解散?！毙隆稐l例》修改為“對于違犯黨的紀(jì)律的黨組織,上級黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令其作出檢查或者進(jìn)行通報批評。對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織,上一級黨的委員會在查明核實(shí)后,根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度,可以予以：(一)改組;(二)解散。”[4]8第十一條撤銷黨內(nèi)職務(wù),2015年的《條例》規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)明確是撤銷其一切職務(wù)還是某個職務(wù)。”新《條例》修改為“應(yīng)當(dāng)明確是撤銷其一切職務(wù)還是一個或者幾個職務(wù)。”[4]8第十三條黨員受到開除黨籍處分,增加了“不得推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)”[4]10。針對新形勢下出現(xiàn)的新型違紀(jì)行為,新《條例》新增了對八種新型違紀(jì)行為的處分規(guī)定。違反廉潔紀(jì)律行為在第八十七條利用職權(quán)謀取私利的“配偶、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員”之后增加了“其他特定關(guān)系人”[4]38。違反群眾紀(jì)律的行為在第一百一十六條增加了“庸懶無為、效率低下”和“其他不作為、亂作為等損害群眾利益行為”[4]49等。

最后,語言表述更加科學(xué)和準(zhǔn)確。在新《條例》中,使用了“違犯黨的紀(jì)律”和“違犯黨紀(jì)”的表述,更加準(zhǔn)確地說明對黨的紀(jì)律的違背和觸犯行為。還比如,在第十七條對從輕或者減輕處分的情形中,將2015年《條例》“在初核、立案調(diào)查過程中,涉嫌違紀(jì)的黨員能夠配合調(diào)查工作,如實(shí)坦白組織已掌握的其本人主要違紀(jì)事實(shí)的,可以從輕處分”的表述修改為“在組織核實(shí)、立案審查過程中,能夠配合核實(shí)審查工作,如實(shí)說明本人違紀(jì)違法事實(shí)的”[4]11可以從輕或者減輕處分,一是在“違紀(jì)”后面增加了“違法”,二是將“坦白”修改為“配合”。第二十八條對黨員違法但不構(gòu)成犯罪行為的處分,將原來“不涉及犯罪”改為“不構(gòu)成犯罪”[4]15。這些語言表述,使紀(jì)律規(guī)定的內(nèi)涵更加清晰和明確。

新《條例》使黨的紀(jì)律規(guī)定操作性、實(shí)踐性和針對性更強(qiáng),體現(xiàn)了紀(jì)律規(guī)定不留“空白”、不開“天窗”,減少紀(jì)律執(zhí)行的自由裁量空間,黨員的任何違紀(jì)行為都將受到黨規(guī)黨紀(jì)追究,并與國家法律緊密銜接,提升法規(guī)制度的整體效應(yīng)。

3 進(jìn)一步提高紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化水平

中國特色社會主義進(jìn)入新時代,這是黨面臨的新的歷史方位。新的形勢、任務(wù)和黨的建設(shè)的新情況和新問題,凸顯了紀(jì)律建設(shè)的重要性。十九大把紀(jì)律建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局,對紀(jì)律建設(shè)提出了新要求。這個新要求,就是要不斷提高黨的紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化水平。

什么是紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化?就是要研究黨的紀(jì)律建設(shè)的規(guī)律,加強(qiáng)和完善以黨章為核心的黨紀(jì)黨規(guī)制度體系和運(yùn)行機(jī)制,使黨規(guī)黨紀(jì)所呈現(xiàn)的,不僅僅是單個的具體的條文規(guī)定,而是制度化、規(guī)范化、程序化的體制機(jī)制。

按照科學(xué)化的要求,新《條例》體現(xiàn)了紀(jì)律建設(shè)科學(xué)化的五個要素,在黨的紀(jì)律建設(shè)中具有重要意義。

第一,強(qiáng)制和服從。紀(jì)律建設(shè)首先是強(qiáng)制和服從。遵守黨的紀(jì)律規(guī)范是強(qiáng)制的,要求黨員無條件地予以服從。黨員入黨的前提是個人利益服從黨的奮斗目標(biāo)。黨章規(guī)定所有黨員都必須編入黨的一個組織,就是使每一名黨員接受黨組織的監(jiān)督和紀(jì)律的約束。強(qiáng)制和服從是黨的紀(jì)律建設(shè)的基本內(nèi)涵。這在新《條例》中得到充分體現(xiàn)。

但強(qiáng)制和服從是建立在黨員對信仰和組織的忠誠,從而自覺遵守之上。所以,新《條例》新增了黨的創(chuàng)新理論,即“兩個堅(jiān)持”和“四個意識”。忠誠和自覺是強(qiáng)制和服從的基礎(chǔ)。在忠誠和自覺之上,強(qiáng)制和服從才能夠得以實(shí)現(xiàn),它們是統(tǒng)一的整體。黨員的堅(jiān)定信仰和對黨的忠誠,是黨實(shí)行鐵的紀(jì)律的邏輯起點(diǎn)。

這樣,新《條例》所表現(xiàn)出的嚴(yán)格就不是為嚴(yán)而嚴(yán),就嚴(yán)說嚴(yán),而是建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上,防止“兩面派”“兩面人”的出現(xiàn)。使全體黨員對黨的紀(jì)律真正發(fā)乎于心,踐之于行。

第二,約束和懲處。在強(qiáng)制和服從的基礎(chǔ)上,對于黨組織和黨員就是紀(jì)律約束和違反紀(jì)律的懲處。約束是自律和他律的結(jié)合,使黨組織和黨員必須在紀(jì)律容許的范圍內(nèi)活動,一旦違反,就必須受到嚴(yán)肅懲處,這在新《條例》中有所體現(xiàn)。新《條例》要求黨組織和黨員從“四個意識”出發(fā),自覺遵守黨章,嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律,自覺接受黨的紀(jì)律約束,模范遵守國家法律法規(guī)。使約束建立在內(nèi)生的自律基礎(chǔ)上。對于違反紀(jì)律的行為堅(jiān)決查處,特別對是十八大以來不收斂、不收手,問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈,政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件,違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問題,要重點(diǎn)查處。對于一些嚴(yán)重違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律的違紀(jì)行為更要從重或加重處分。

約束和查處是有紀(jì)必執(zhí)、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的表現(xiàn),相互聯(lián)系,相輔相成。約束是查處的前提,查處是約束的結(jié)果。習(xí)近平指出：“必須嚴(yán)明黨的紀(jì)律,黨的各項(xiàng)紀(jì)律都要嚴(yán)。遵守黨的紀(jì)律是無條件的,要說到做到,有紀(jì)必執(zhí)、有違必查,而不能合意的就執(zhí)行,不合意的就不執(zhí)行,不能把紀(jì)律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文?！盵2]7

第三,教育和提高。進(jìn)行紀(jì)律建設(shè),光靠執(zhí)行紀(jì)律是不夠的,必須進(jìn)行長期的經(jīng)常性的學(xué)習(xí)教育。在古田會議決議中,毛澤東就強(qiáng)調(diào)“從教育上提高黨內(nèi)的政治水平”“加緊官兵的政治訓(xùn)練”“教育黨員使黨員的思想和黨內(nèi)的生活都政治化,科學(xué)化”[6]92。廣義的紀(jì)律教育包括馬克思主義理論教育、理想信念教育、黨的組織原則教育、群眾路線教育、正風(fēng)肅紀(jì)教育等;狹義的紀(jì)律教育就是黨章和黨規(guī)黨紀(jì)的教育。黨中央在關(guān)于新《條例》的通知中,要求抓好學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí),切實(shí)加強(qiáng)紀(jì)律教育,把學(xué)習(xí)《條例》納入黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容和黨校(行政學(xué)院)教育課程,使鐵的紀(jì)律真正轉(zhuǎn)化為黨員干部的日常習(xí)慣和自覺遵循。

教育和提高的成果,是內(nèi)化和潛在的過程,所以要持之以恒,久久為功。通過學(xué)習(xí)教育,強(qiáng)化黨員的組織觀念和紀(jì)律意識,明規(guī)矩、知敬畏、存戒懼,提高遵規(guī)守紀(jì)的自覺性。

第四,監(jiān)督和管理。紀(jì)律建設(shè)并非只是執(zhí)紀(jì)和辦案,而是要貫穿監(jiān)督和管理。監(jiān)督和管理的目的在于預(yù)防違紀(jì),減少違紀(jì)或避免造成嚴(yán)重違紀(jì)。新《條例》增寫了對不履行全面從嚴(yán)治黨“監(jiān)督責(zé)任”和對違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等錯誤思想和行為“不報告、不抵制、不斗爭”的違紀(jì)行為的處分以及貫徹黨中央決策部署不力,搞形式主義、官僚主義的違紀(jì)行為的處分。特別是增寫運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”,要求經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢,讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。

監(jiān)督和管理是紀(jì)律建設(shè)的重要環(huán)節(jié),其重要特點(diǎn)是常態(tài)化、具體化和制度化,通過加強(qiáng)日常監(jiān)督執(zhí)紀(jì)來實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移,實(shí)現(xiàn)紀(jì)律挺在前面,切實(shí)筑牢防線。

第五,激勵和效率。紀(jì)律建設(shè)的基本方面是強(qiáng)制、約束和懲戒。紀(jì)律不是高標(biāo)準(zhǔn)而是底線,是黨員必須遵守的基本行為規(guī)范,但同時黨的紀(jì)律建設(shè)也會形成激勵,提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效率。

首先,懲處違紀(jì)者是對守紀(jì)者的肯定和激勵。通過嚴(yán)格執(zhí)紀(jì),提高對違紀(jì)行為的查處率,加大違紀(jì)者的成本,減少違紀(jì)行為的發(fā)生。其次,通過抓早抓小,防微杜漸,避免黨員干部犯更大的錯誤,是對黨員干部最大的愛護(hù),也能夠減少嚴(yán)重違紀(jì)行為的發(fā)生,提高紀(jì)律建設(shè)的效率。再次,制定了違紀(jì)處分的救濟(jì)規(guī)定。新《條例》第四十二條增寫了“黨員對所受黨紀(jì)處分不服的,可以依照黨章及有關(guān)規(guī)定提出申訴”。既是對黨員權(quán)利的保障,也是避免黨紀(jì)處分的偏差,提高執(zhí)紀(jì)效率。

紀(jì)律建設(shè)五個要素,是衡量紀(jì)律建設(shè)成效的重要尺度,體現(xiàn)了紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化水平,使其更加科學(xué)、更加嚴(yán)密、更加有效。貫穿五個要素之中的,是提高紀(jì)律建設(shè)的整體效益,實(shí)現(xiàn)制度和體制機(jī)制的創(chuàng)新。從這個角度上看,有三項(xiàng)原則需要堅(jiān)持。

首先,保持相對較低的執(zhí)紀(jì)成本。規(guī)則越簡單易行、通俗明了,規(guī)則認(rèn)同度越高,規(guī)則執(zhí)行越嚴(yán)格和堅(jiān)決,執(zhí)紀(jì)成本就越容易保持一個較低水平。如果所有黨員都相信紀(jì)律面前人人平等,不會有所偏私,黨組織和黨員都在紀(jì)律的框架內(nèi)開展活動,那么執(zhí)紀(jì)效益就會大大增強(qiáng)。新《條例》體現(xiàn)了保持相對較低的執(zhí)紀(jì)成本的原則,通過紀(jì)律規(guī)定的完善、清晰和執(zhí)紀(jì)嚴(yán)格,實(shí)現(xiàn)較低的執(zhí)紀(jì)成本,從而獲得較大的執(zhí)紀(jì)效益。

其次,紀(jì)律的規(guī)定和執(zhí)行應(yīng)以不造成過高代價為上限。紀(jì)律不是越多越好,紀(jì)律的制定和執(zhí)行是有成本的,成本過高,就會降低紀(jì)律執(zhí)行的效益,甚至適得其反。紀(jì)律的完善是一個過程,一方面紀(jì)律應(yīng)當(dāng)于法周延、于事簡便;另一方面紀(jì)律的健全總是問題導(dǎo)向、有的放矢,特別是各地區(qū)、各部門的配套規(guī)定需要根據(jù)中央精神和自身實(shí)際不斷完善,使紀(jì)律規(guī)定細(xì)化、具體化。另外,對于管理和執(zhí)紀(jì)主體要強(qiáng)化問責(zé),把權(quán)力和義務(wù)、責(zé)任和擔(dān)當(dāng)統(tǒng)一起來,使問責(zé)成為常態(tài)。

新《條例》在時代性和針對性上有明顯提高,根據(jù)黨的建設(shè)的總要求,針對出現(xiàn)的突出問題,求真務(wù)實(shí)、切實(shí)具體,重在減少違紀(jì)存量和遏制增量,使紀(jì)律建設(shè)更好地發(fā)揮黨的事業(yè)的保障作用。

再次,紀(jì)律建設(shè)不能單純片面地追求某一個方面的目標(biāo),要注重體現(xiàn)整體效應(yīng)。在特定時期,紀(jì)律建設(shè)會側(cè)重強(qiáng)調(diào)某一個方面。比如,在任務(wù)十分繁重、斗爭異常尖銳的時候,常常強(qiáng)調(diào)鐵的紀(jì)律和嚴(yán)厲執(zhí)紀(jì);在形勢相對穩(wěn)定、各項(xiàng)工作進(jìn)入正軌的時候,注意開展學(xué)習(xí)教育。實(shí)踐證明,應(yīng)當(dāng)盡量減少和避免運(yùn)動式的方法,這不僅會帶來形式主義,而且會扭曲和破壞黨內(nèi)政治生活。

新《條例》把紀(jì)律建設(shè)立足于制度化、常態(tài)化,打通紀(jì)律建設(shè)的教育、管理和執(zhí)紀(jì)各個環(huán)節(jié),聯(lián)系紀(jì)律建設(shè)的各個方面,特別是與國家法律的銜接,提升紀(jì)律建設(shè)的整體效應(yīng)。

總之,紀(jì)律建設(shè)的科學(xué)化,既包括紀(jì)律建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)(紀(jì)律條文內(nèi)容)、制度(紀(jì)律建設(shè)的原則,主體和職責(zé))的建立和不斷完善,也包括流程(紀(jì)律建設(shè)的方面和程序)的規(guī)范和嚴(yán)密,還包括效果(紀(jì)律得到增強(qiáng)的狀況和違紀(jì)處分的情況)的不斷改善,從而形成紀(jì)律建設(shè)的良性運(yùn)行機(jī)制。毫無疑問,新《條例》在黨的紀(jì)律建設(shè)中具有里程碑的重要意義。