伍杰源孫洪濤

（1、2中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員、副研究員，北京 100038）

0 引言

區(qū)際鐵路通道連接至少兩個(gè)城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)或重要的經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)，承擔(dān)著區(qū)際運(yùn)輸聯(lián)系的大部分或者全部客貨運(yùn)輸任務(wù)，客貨運(yùn)輸量較大且集中，包括高速鐵路和普速鐵路。我國(guó)幅員遼闊，區(qū)際鐵路使得區(qū)域間在商品、勞務(wù)、資金、技術(shù)和信息方面能夠交流順暢，是鐵路運(yùn)輸網(wǎng)的骨干。到“十二五”末，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12.1萬km，其中區(qū)際鐵路規(guī)模達(dá)到6.8萬km，約占全國(guó)鐵路總規(guī)模的56%。區(qū)際鐵路貫通了全國(guó)各大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，形成了南北通道、東西通道、“三西”煤運(yùn)通道、進(jìn)出關(guān)通道、西北地區(qū)東通道、西南地區(qū)東通道、西北西南聯(lián)接通道等縱橫全國(guó)、聯(lián)系各大經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)際鐵路通道，以其快捷、順暢、大能力的特點(diǎn)在全國(guó)交通運(yùn)輸體系中發(fā)揮著重要支撐作用。

新一輪《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》提出了構(gòu)建“八縱八橫”國(guó)家高速鐵路主通道和形成京津冀—東北等12條重要的區(qū)際快捷大能力通道的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善路網(wǎng)骨架，提高路網(wǎng)質(zhì)量和可靠性，便捷區(qū)際間客貨交流，區(qū)際鐵路通道將仍然是路網(wǎng)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。然而區(qū)際鐵路建設(shè)項(xiàng)目多、投資大，完全依靠各級(jí)政府和鐵路企業(yè)投資建設(shè)存在較大難度，需要更多借助社會(huì)資金的投入，目前部分新建成運(yùn)營(yíng)的區(qū)際鐵路通道存在虧損問題，可持續(xù)發(fā)展模式需要進(jìn)一步探索，同時(shí)鐵路企業(yè)的債務(wù)過于龐大，面臨著巨大的財(cái)務(wù)壓力，在一定程度上影響了其路網(wǎng)建設(shè)的積極性，需要各方加快研究解決。

發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路發(fā)展建設(shè)起步早，歷經(jīng)多年的發(fā)展和變革，目前路網(wǎng)規(guī)模較為穩(wěn)定，進(jìn)入了發(fā)展平穩(wěn)期，在鐵路的建設(shè)模式、籌融資、運(yùn)營(yíng)管理模式和建設(shè)債務(wù)處理等方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)國(guó)外鐵路發(fā)展建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)鐵路發(fā)展特別是區(qū)際鐵路通道建設(shè)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1 國(guó)外鐵路發(fā)展模式

1.1 鐵路建設(shè)融資

1）政府出資。政府資金是鐵路發(fā)展建設(shè)的重要資金來源，對(duì)于大部分國(guó)家和地區(qū)的路網(wǎng)建設(shè)發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。日本鐵路在民營(yíng)化前，高速鐵路建設(shè)資金主要以日本政府的財(cái)政投資為主，中央政府承擔(dān)了全部或者說大部分的新干線建設(shè)資金，包括日本政府給予的財(cái)政預(yù)算撥款和政府提供的財(cái)政投資貸款（一般通稱為財(cái)政融資）兩種類型[1]。德國(guó)一直都是由政府承擔(dān)鐵路投資責(zé)任，改革后，除了有效益回報(bào)的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由德國(guó)鐵路路網(wǎng)公司自籌資金解決外，其他鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均由政府財(cái)政撥款或提供無息貸款。

2）設(shè)立基金。建設(shè)基金成為鐵路發(fā)展和建設(shè)的重要支持。歐盟占用財(cái)政預(yù)算量最大、適用范圍最廣的四種基金中，歐盟結(jié)構(gòu)基金（Structure Fund）作為財(cái)政支出比例最大的基金，其主要作用是增強(qiáng)受援助地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施的改善；歐盟聚合基金（Cohesion Fund）為跨歐洲交通網(wǎng)路尤其是歐盟確定的關(guān)系到歐洲利益的優(yōu)先項(xiàng)目提供資金支持；共同倡議計(jì)劃和歐洲投資基金為共同體內(nèi)跨國(guó)交通、能源、環(huán)保、通信網(wǎng)絡(luò)提供資金支持與保障。日本通過經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基金運(yùn)作產(chǎn)生的收益來彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)赤字，保障鐵路公司正常經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了積極效果；鐵路整備基金為日本鐵路建設(shè)公團(tuán)提供建設(shè)資金、低息融資和無息貸款等。瑞士通過對(duì)本國(guó)和外國(guó)重載貨物卡車的收費(fèi)建立了鐵路專項(xiàng)基金，用于瑞士鐵路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)（資金有一半以上來自對(duì)公路運(yùn)輸?shù)氖召M(fèi)）。法國(guó)陸路運(yùn)輸投資基金一半以上用于鐵路。

3）資本市場(chǎng)。對(duì)于資本市場(chǎng)逐漸成熟的國(guó)家，資本市場(chǎng)是籌集鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金的途徑。美國(guó)鐵路公司通過發(fā)行股票、債券、抵押貸款以及出售設(shè)備、路線等多種方式來吸納國(guó)內(nèi)外資金，其中發(fā)行鐵路債券是比發(fā)行股票應(yīng)用更廣泛、更有效和更容易操作的一種融資方式[2]。俄羅斯鐵路公司的一些子公司正在推進(jìn)公司改制、上市進(jìn)程，但均為運(yùn)輸公司，如集裝箱運(yùn)輸公司、貨運(yùn)公司等。

4）私人或企業(yè)資金。私人或企業(yè)資金注入拓寬了鐵路籌資渠道。德國(guó)鐵路民營(yíng)化改革后允許私人資本注入，一方面無差別地允許其他企業(yè)從事鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，另一方面鐵路財(cái)團(tuán)出售部分鐵路股票，以籌集鐵路建設(shè)資金。俄羅斯通過立法，允許私人企業(yè)和外資企業(yè)參與某些環(huán)節(jié)的鐵路國(guó)有資產(chǎn)拍賣和參股、投資，維護(hù)私人企業(yè)權(quán)益，制訂出相應(yīng)的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，并為私人資本合資、參與鐵路新線建設(shè)提供了準(zhǔn)入條件。

1.2 運(yùn)營(yíng)管理模式

世界各發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)鐵路的運(yùn)營(yíng)管理模式進(jìn)行了諸多探索和嘗試，在長(zhǎng)期的鐵路運(yùn)營(yíng)和實(shí)踐中逐步形成了較為完善的鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式。按照目前廣泛認(rèn)可的觀點(diǎn)，主要有三種較為成熟的鐵路運(yùn)營(yíng)管理模式[3]。

1）以歐盟為代表的“網(wǎng)運(yùn)分離”模式。網(wǎng)運(yùn)分離，即客貨運(yùn)和路網(wǎng)分離的運(yùn)輸組織模式，這種組織模式的基本做法是組建獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的路網(wǎng)公司和運(yùn)輸公司，具體分為“一對(duì)一”和“一對(duì)多”兩種。前者以瑞典為典型，其鐵路重組后劃分為一家路網(wǎng)公司和一家運(yùn)輸公司；后者以英國(guó)為典型，英國(guó)鐵路重組后形成了一家路網(wǎng)公司和多家運(yùn)輸公司的模式，把鐵路運(yùn)輸公司劃分為長(zhǎng)途客運(yùn)公司、短途客運(yùn)公司、大宗貨物運(yùn)輸公司、集裝箱運(yùn)輸公司、行包快運(yùn)公司、郵政運(yùn)輸公司等。網(wǎng)運(yùn)分離具有不同程度的實(shí)現(xiàn)方式，主要有在企業(yè)內(nèi)分設(shè)部門的“部門分離”以及完全分離為獨(dú)立企業(yè)的“組織分離”。

2）以美國(guó)為代表的 “貨網(wǎng)合一、客貨分離”模式。美國(guó)擁有一家全國(guó)性的鐵路客運(yùn)公司Amtrak和500多家貨運(yùn)公司。美國(guó)鐵路的主體是在自由競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的私營(yíng)鐵路，現(xiàn)有的7家Ⅰ級(jí)鐵路貨運(yùn)公司全部是私營(yíng)的，采取“貨網(wǎng)合一、客貨分離”的運(yùn)營(yíng)模式。該模式中客運(yùn)和貨運(yùn)分別組織運(yùn)營(yíng)，路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施由貨運(yùn)公司所有和運(yùn)營(yíng)，客運(yùn)公司根據(jù)所簽署的商業(yè)協(xié)議在貨運(yùn)線路上運(yùn)營(yíng)。該模式主要被貨運(yùn)主導(dǎo)型的國(guó)家采用，如美國(guó)、加拿大和俄羅斯等。

3）以日本為代表的 “客網(wǎng)合一、客貨分離”模式。日本國(guó)鐵于1987年分割為6家區(qū)域性客運(yùn)公司和1家全國(guó)性貨運(yùn)公司，并將原本國(guó)有的經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)為民營(yíng)（國(guó)鐵分割民營(yíng)化），其所分離而出的各公司即合稱為“日本鐵路公司”。在運(yùn)營(yíng)管理上，日本鐵路公司采取“客網(wǎng)合一、客貨分離”的運(yùn)營(yíng)模式。該模式中客運(yùn)和貨運(yùn)分別組織運(yùn)營(yíng)，路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施由客運(yùn)公司所有和運(yùn)營(yíng)，貨運(yùn)公司根據(jù)所簽署的商業(yè)協(xié)議在客運(yùn)線路上運(yùn)營(yíng)。該模式適用于日本這樣的客運(yùn)主導(dǎo)型的國(guó)家。

1.3 鐵路改革過程中的債務(wù)處理

1）日本。日本1987年民營(yíng)化改革時(shí)，政府對(duì)其債務(wù)的處理本著“分割繼承、分別償還”的原則進(jìn)行。當(dāng)時(shí)的債務(wù)總額為37.2萬億日元，而對(duì)各鐵路公司所能承擔(dān)的債務(wù)分割，主要依據(jù)各公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況確定。JR東日本、JR東海和JR西日本3家客運(yùn)公司承擔(dān)債務(wù)總額的15.86%。JR北海道、JR四國(guó)、JR九州3家公司免去其承擔(dān)的債務(wù)。國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)代表政府擔(dān)負(fù)近70%的債務(wù)，最大程度地減輕了鐵路公司經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，使其“輕裝上陣”，靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2）德國(guó)。德國(guó)政府1993年底專門組建了聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)管理局（BEV），處理鐵路改革遺留問題，主要包括：原西德鐵路約670億馬克的長(zhǎng)期債務(wù)，9.5萬名原公務(wù)員的收入和福利補(bǔ)差責(zé)任，并負(fù)責(zé)24萬名退休人員養(yǎng)老金的支付和7萬名裁減人員的就業(yè)安排，以及當(dāng)時(shí)估價(jià)約500億馬克的特殊資產(chǎn)，還對(duì)原東德鐵路提供了172.98億歐元的落后投資補(bǔ)償。1999年6月1日起，BEV管理的長(zhǎng)期債務(wù)轉(zhuǎn)為普通聯(lián)邦債務(wù)，移交財(cái)政部管理，德國(guó)政府每年拿出50億馬克用于償還這筆債務(wù)的本金和利息。

3）法國(guó)。法國(guó)鐵路改革時(shí)，國(guó)營(yíng)鐵路公司（SNCF）累計(jì)負(fù)債 2 080億法郎，由國(guó)家財(cái)政、路網(wǎng)公司（RFF）、SNCF公司共同分擔(dān)，其中路網(wǎng)公司接管了1 342億法郎基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債和所有財(cái)政欠款，SNCF公司承擔(dān)了約450億法郎的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。

2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及政策建議

2.1 理清鐵路發(fā)展階段，適時(shí)轉(zhuǎn)變政府角色

根據(jù)國(guó)外鐵路發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)，在鐵路不同的發(fā)展階段，政府在鐵路建設(shè)中扮演的角色和發(fā)揮的作用是不同的，應(yīng)該根據(jù)鐵路發(fā)展的階段，適時(shí)轉(zhuǎn)變政府的角色。

在鐵路建設(shè)的初期或者路網(wǎng)形成的重要時(shí)期，中央政府投資在構(gòu)建和完善鐵路網(wǎng)骨架的過程中起到至關(guān)重要的作用。美國(guó)在鐵路大建設(shè)時(shí)期，1880年美國(guó)政府投入鐵路的資金為國(guó)民總收入的12.7%；日本鐵路民營(yíng)化前建設(shè)資金主要以日本政府的財(cái)政投資為主，通過制定《全國(guó)新干線鐵道整備法》，加大政府對(duì)于高速鐵路的投資，有力促進(jìn)了高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展。

在經(jīng)歷了建設(shè)高潮期后，政府應(yīng)以發(fā)揮引導(dǎo)作用為主，促進(jìn)鐵路建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引社會(huì)資金進(jìn)入，推動(dòng)鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)可持續(xù)化發(fā)展。如英國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)家均實(shí)行了鐵路管理體制改革，政府不再直接負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2.2 明確政府投資重點(diǎn)，發(fā)揮區(qū)際鐵路通道作用

從國(guó)外鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)際鐵路通道作為國(guó)家的骨干線路，在路網(wǎng)中具有不可替代的關(guān)鍵作用，相關(guān)國(guó)家高度重視區(qū)際鐵路的建設(shè)，促進(jìn)跨區(qū)域通道成網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，便捷區(qū)際間交流，如德國(guó)基本由政府負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，日本新干線建設(shè)早期也是由政府大力推動(dòng)，歐盟設(shè)立基金投資鐵路，重點(diǎn)投資共同體內(nèi)跨國(guó)交通項(xiàng)目和關(guān)系到歐洲整體利益的項(xiàng)目。由此可見，國(guó)家的支持對(duì)于區(qū)際鐵路建設(shè)具有重要作用。

我國(guó)目前區(qū)際鐵路通道正處于建設(shè)和完善階段，中西部地區(qū)區(qū)際鐵路通道仍不夠完善，中央政府應(yīng)施行不同的政策和資金支持，促進(jìn)鐵路持續(xù)健康發(fā)展，大力支持和重點(diǎn)投資公益性較強(qiáng)的區(qū)際通道建設(shè)，同時(shí)引導(dǎo)和支持社會(huì)資本投資鐵路。為了保證調(diào)度指揮統(tǒng)一和發(fā)揮路網(wǎng)總體的最大效能，對(duì)于重要通道需要國(guó)家主導(dǎo)投資建設(shè)。

2.3 拓寬鐵路融資渠道，保障項(xiàng)目建設(shè)資金

從發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路建設(shè)高潮時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)自身鐵路建設(shè)發(fā)展的實(shí)踐歷程來看，鐵路建設(shè)投資巨大，投資回收期長(zhǎng)，完全依靠國(guó)家和政府的資金和力量來大規(guī)模地上馬鐵路建設(shè)項(xiàng)目是不現(xiàn)實(shí)的，也會(huì)讓鐵路經(jīng)營(yíng)背負(fù)巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)，不利于鐵路的良性發(fā)展。

拓寬融資渠道，吸收民間和國(guó)外的資本，不僅可以減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，活躍資本市場(chǎng)，加快推動(dòng)鐵路建設(shè)投融資改革，同時(shí)也有益于集中國(guó)家財(cái)政資金，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，促進(jìn)鐵路建設(shè)和路網(wǎng)完善，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。同時(shí)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)建立財(cái)政投入、資源整合和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的多元化投融資體制，開辟多種投資渠道，滿足各類建設(shè)項(xiàng)目融資需求。國(guó)家通過投入資金的引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，引導(dǎo)社會(huì)各界出資，解決鐵路建設(shè)資金來源不足的問題。

2.4 強(qiáng)化配套政策支持，加快處理鐵路企業(yè)債務(wù)問題

政策、法規(guī)是融資的保證，從國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，相關(guān)各國(guó)均出臺(tái)了與投融資模式相關(guān)的政策，保護(hù)了投資者權(quán)益，包括投資股權(quán)、債權(quán)及企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)等，為保障交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著通道的建設(shè)，沿線土地具有一定的升值空間，應(yīng)挖掘潛力，做好土地經(jīng)營(yíng)工作，使沿線土地開發(fā)成為建設(shè)融資的重要渠道。從國(guó)內(nèi)外鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，政府或者鐵路建設(shè)單位通過轉(zhuǎn)讓沿線的土地使用權(quán)或?qū)⒃撏恋貜氖戮C合開發(fā)，可獲得建設(shè)資金，能有效解決建設(shè)資金不足問題，提高各方參與鐵路建設(shè)的積極性。因此，需要繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)鐵路投融資體制改革，落實(shí)國(guó)家相關(guān)文件精神，明確沿線土地綜合開發(fā)具體實(shí)施工作細(xì)則和各方權(quán)益。

在債務(wù)處理和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方面，從國(guó)外鐵路發(fā)展來看，日本、德國(guó)、法國(guó)政府都承擔(dān)了一部分鐵路建設(shè)債務(wù)，為改革后鐵路企業(yè)發(fā)展減輕了債務(wù)壓力。目前我國(guó)鐵路企業(yè)背負(fù)了巨額建設(shè)債務(wù)，每年需要償還大量利息，而且還本高峰期即將到來，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力過大，需要各方加快研究解決鐵路建設(shè)債務(wù)問題，為鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展創(chuàng)造更好的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。同時(shí)由于鐵路運(yùn)輸具有一定的公益性，國(guó)外政府對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)和維護(hù)給予資金補(bǔ)貼較為普遍，如美國(guó)政府對(duì)鐵路客運(yùn)公司Amtrak長(zhǎng)期實(shí)施補(bǔ)貼，緩解公司運(yùn)營(yíng)虧損狀況；英國(guó)政府為改善路網(wǎng)設(shè)施的條件，對(duì)路網(wǎng)公司提供了一部分改造資金。我國(guó)中西部地區(qū)部分區(qū)際鐵路在運(yùn)營(yíng)后由于運(yùn)量不足，存在經(jīng)營(yíng)虧損問題。目前國(guó)家財(cái)政僅對(duì)青藏鐵路格拉段實(shí)施了虧損補(bǔ)貼，沒有形成較大的覆蓋面，應(yīng)盡快探索建立覆蓋面更廣、更有針對(duì)性的公益性補(bǔ)貼機(jī)制，以支持相關(guān)線路的運(yùn)營(yíng)，保障其可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

區(qū)際鐵路通道是國(guó)家鐵路網(wǎng)的重要組成部分，在路網(wǎng)中發(fā)揮著骨干作用，其規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。從國(guó)外鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，政府對(duì)于區(qū)際鐵路通道的規(guī)劃建設(shè)起著關(guān)鍵的主導(dǎo)作用，需要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展實(shí)際施行不同的投融資和支持政策。目前我國(guó)鐵路企業(yè)建設(shè)債務(wù)過大，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重，制約了其對(duì)區(qū)際鐵路通道建設(shè)的積極性，需要各方加快研究化解巨額債務(wù)問題，減輕鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，同時(shí)進(jìn)一步吸引社會(huì)資本進(jìn)入?yún)^(qū)際鐵路通道建設(shè)，促進(jìn)區(qū)際鐵路通道加快完善和可持續(xù)發(fā)展。

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