楊琴

（中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

《鐵路法》是新中國交通運輸行業(yè)第一部專門法律，自1991年5月1日實施以來，對規(guī)范鐵路行業(yè)發(fā)展、依法治路起到了積極的作用。但是《鐵路法》實施二十多年來，我國社會政治經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化，國家法律體系不斷完善，鐵路改革實現(xiàn)了政企分開，鐵路建設(shè)快速發(fā)展，現(xiàn)行《鐵路法》明顯不適應鐵路改革與發(fā)展的需要，亟需修改。

1 現(xiàn)行《鐵路法》存在問題分析

現(xiàn)行《鐵路法》實施以來，對促進鐵路事業(yè)的發(fā)展，維護鐵路運輸企業(yè)的合法權(quán)益，起到了積極的作用。一是《鐵路法》作為鐵路的基本法，對完善鐵路法制建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用；二是《鐵路法》確立的鐵路保價運輸法律制度，為鐵路運輸企業(yè)贏得了數(shù)百億的可見收益；三是《鐵路法》第58條關(guān)于鐵路人身傷亡損害賠償法律制度的規(guī)定，既有利于鐵路處理事故，也避免了不少經(jīng)濟損失；四是初步確立了鐵路運輸安全保護制度，奠定了鐵路安全立法的基礎(chǔ)。這些積極的方面，應當堅持。但是，《鐵路法》也有其歷史的局限性，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，明顯不適應新形勢的需要，比如，鐵路公益性線路建設(shè)和運營補貼，都是在改革開放過程中出現(xiàn)的新情況，現(xiàn)行《鐵路法》沒有規(guī)范，需要補充完善?，F(xiàn)行《鐵路法》中有關(guān)鐵路運輸管理體制、鐵路建設(shè)以及鐵路客貨運輸合同等內(nèi)容，均需要根據(jù)鐵路發(fā)展的現(xiàn)實情況與國家相關(guān)法律作出修改和完善。

從鐵路行業(yè)角度考察，鐵路行業(yè)涉及的全部法律關(guān)系可以歸結(jié)為三大類[1]，一類是鐵路發(fā)展中的法律關(guān)系，包括公益性運輸、鐵路建設(shè)用地等均涉及國家與鐵路的關(guān)系，需要在法律層次予以明確；二是鐵路運輸管理關(guān)系，涉及國家對鐵路的行政管理活動，包括運價管理、安全管理、行業(yè)準入管理、建設(shè)管理以及治安等方面的管理活動，這些行政權(quán)力需要在法律上予以明確規(guī)范；三是鐵路運輸合同關(guān)系，屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，要根據(jù)現(xiàn)行有效的有關(guān)民事基本法律制度結(jié)合鐵路的實際作出規(guī)范，這方面現(xiàn)行《鐵路法》存在問題較多，需要全面梳理。

下面就現(xiàn)行《鐵路法》各章需要修改的內(nèi)容歸納如下：

第一章，總則9條(1-9)，主要包括立法目的、適用范圍、管理體制、鐵路發(fā)展政策、鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營原則、公民基本義務、地方政府職能、鐵路技術(shù)管理規(guī)程以及鐵路科技政策等方面。目前來看，鐵路已經(jīng)政企分開，國家對鐵路的管理方式發(fā)生了很大的變化，鐵路類型也有明顯的不同，合資鐵路正成為鐵路建設(shè)的主要方式。本章的內(nèi)容需要重新改寫，把目前的鐵路管理體制、各種鐵路現(xiàn)狀、國家對鐵路的基本政策以及環(huán)保等方面的內(nèi)容，梳理后轉(zhuǎn)化為法律條文。

第二章，鐵路運輸營業(yè)23條(10-32)，主要內(nèi)容包括運輸合同 (11)，鐵路運輸企業(yè)基本義務(10,12,13,16,17)，計劃運輸(15)，免責條款(18)，旅客義務(14)，托運人和收貨人義務(19,20,21,22)，損害賠償(23)，專用鐵路和專用線開展公共運輸(24)，鐵路運價與票證(25,26,27)，禁運與限運(28)，特殊運輸(29,30,31)，糾紛處理(32)。這一章主要規(guī)范鐵路運輸行為。現(xiàn)行《鐵路法》實施時，我國還沒有頒布《合同法》和《侵權(quán)責任法》等有關(guān)民事合同和侵權(quán)方面的基本法律。二十多年來，我國民事法律制度不斷完善，建立起了以《民法通則》《合同法》和《侵權(quán)責任法》為主體的法律體系，同時鐵路運輸?shù)膶嵺`也對鐵路運輸法律制度提出了新要求，比如鐵路客貨運輸電子化所形成的電子合同、車票實名制等，都對傳統(tǒng)的運輸合同提出了挑戰(zhàn)，亟需根據(jù)新形勢、新情況加以完善。另外，公益性運輸補貼也需要有相應的法律制度，這對促進鐵路運輸企業(yè)的健康發(fā)展是十分重要的。

第三章，鐵路建設(shè)9條 (33-41)，包括規(guī)劃(33,35)，建 設(shè) 計 劃(34)， 鐵 路 用 地(35,36,37)， 軌 距(38)，鐵路與道路交叉(40)，橋梁(41)。這些內(nèi)容非常簡單，因為在立法時，鐵路建設(shè)規(guī)模小且都是國家投資，還沒有社會資本進入，更談不上外商投資。同時，國家基本建設(shè)立法也非常落后，許多基建程序和要求都是在上世紀九十年后期才逐步形成法律制度，其主要標志是1997年11月1日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國建筑法》(2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議作了修正)，這部法律的實施，使建筑市場初步有了法律依據(jù)。1999年8月30日，第九屆人大第十一次會議通過了《中華人民共和國招標投標法》，2007年10月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議才通過 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，逐步形成了建設(shè)法規(guī)體系。而鐵路投資融資體制改革一直步伐緩慢。1999年，國務院法制辦曾經(jīng)起草了《外商投資鐵路建設(shè)條例》(草案)，經(jīng)過國務院常務會議討論但沒有通過。隨著鐵路政企分開，中國鐵路總公司承擔國家鐵路的建設(shè)任務，管理鐵路建設(shè)項目。要保證鐵路建設(shè)的順利進行，對鐵路建設(shè)和投資的法律需求提到了議事日程。這一章修改的重點：一是建設(shè)規(guī)劃和計劃需要根據(jù)現(xiàn)在的實際情況重新作出合理的規(guī)范；二是要增加鐵路投資融資方面的法律規(guī)定；三是要明確鐵路分類建設(shè)及其投資責任主體；四是要明確支持鐵路的優(yōu)惠政策。

第四章，鐵路安全與保護18條(42-59)，本章的內(nèi)容需作較大的修改。要根據(jù)鐵路政企分開改革的實際，進一步明確監(jiān)管機構(gòu)的職責與權(quán)限，明確監(jiān)管與事故調(diào)查處理的程序規(guī)范。可以參照《鐵路安全管理條例》《鐵路交通事故應急救援和調(diào)查處理條例》的規(guī)定，增強操作性。特別是對鐵路行車事故造成人身損害賠償?shù)姆蓷l文，要進一步明確鐵路運輸企業(yè)承擔責任的范圍、要件與免責條件，合理界定當事人的法律責任。

第五章，法律責任12條(60-71)，本章主要是民事責任、行政責任和刑事責任的規(guī)定。其中民事責任要根據(jù)《侵權(quán)責任法》予以調(diào)整；行政責任要把《鐵路安全保護條例》中重要的內(nèi)容歸納整理進來；刑事責任則要刪除，因為已經(jīng)被相關(guān)的刑法條文所涵蓋，不需要在《鐵路法》中規(guī)定。因此，本章需要重新起草。

第六章，附則3條(71-74)，第72條的規(guī)定明顯不符合鐵路現(xiàn)實，要刪除。另外要增加對城市軌道交通的規(guī)定[2]。

2 其他運輸行業(yè)的立法研究

我國的民航運輸、海上（內(nèi)河航運）運輸、道路運輸已經(jīng)建立較為完善的法規(guī)體系，修改《鐵路法》時可以參考相關(guān)法律制度。

2.1 民用航空法律制度與借鑒

《中華人民共和國民用航空法》是民用航空基本法律，國務院先后制定了 《民用機場管理條例》《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《民用航空運輸不定期飛行管理暫行規(guī)定》等行政法規(guī)，民航總局根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定制定了大量的規(guī)章，構(gòu)成了較為完整的民用航空法規(guī)體系。修改《鐵路法》可以參考《民用航空法》的規(guī)定。

2.2 海上（內(nèi)河航運）運輸法律制度與借鑒

海上運輸基本法律法規(guī)包括：《中華人民共和國海上交通安全法 （1983）》《中華人民共和國海商法（1992）》《中華人民共和國港口法（2003）》《中華人民共和國航道管理條例（1987）》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例（2002）》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例 （2009）》《國內(nèi)水路運輸管理條例（2012）》《中華人民共和國國際海運條例（2013）》等?！逗Ｉ谭ā泛汀逗Ｉ辖煌ò踩ā分贫ū容^早，目前也面臨需要修改的狀態(tài)。

2.3 道路運輸法律制度與借鑒

道路運輸法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國公路法（1997）》《中華人民共和國道路運輸條例（2004）》《公路安全保護條例（2011）》以及交通運輸部的若干規(guī)章?！豆贩ā饭?章87條，規(guī)定了公路法的立法目的、適用范圍、公路規(guī)劃、公路建設(shè)、公路養(yǎng)護、公路路政管理、收費公路、監(jiān)督檢查和法律責任等內(nèi)容。

此外，美國、歐盟、英國、日本等國外的鐵路法律制度，也是修改《鐵路法》的重要借鑒[3]。

3 《鐵路法》修正案框架

3.1 基本思路

編制《鐵路法》修正案框架結(jié)構(gòu)，需要體現(xiàn)《鐵路法》調(diào)整對象內(nèi)在的邏輯關(guān)系，全面反映鐵路行業(yè)的現(xiàn)實，滿足依法治路的要求，與其他運輸行業(yè)相協(xié)調(diào)，并且在法律規(guī)范上要符合國家基本法律原則。因此，在具體編制《鐵路法》修正案框架結(jié)構(gòu)時，主要考慮以下因素：

一是國家基本法律原則的應用。《鐵路法》是部門法，其規(guī)范的內(nèi)容既有民事經(jīng)濟法律關(guān)系，也有行政管理法律關(guān)系。作為部門法，一方面要反映行業(yè)對法律的需求的基本特征，另一方面，更要遵守國家基本法律的原則。目前，在民事法律方面，國家已經(jīng)頒布實施的基本法律包括《合同法》《侵權(quán)責任法》《民法總則》《民法通則》等；涉及鐵路行業(yè)的經(jīng)濟管理基本法律包括《價格法》《城市規(guī)劃法》《土地管理法》《反不正當競爭法》《反壟斷法》等；涉及行政管理的則有 《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》等。這些法律都是修訂《鐵路法》的基本依據(jù)。要把法律原則應用到修訂《鐵路法》之中，既能保證修改后的《鐵路法》符合基本法律原則，又能充分反映鐵路的實際；既具有鐵路特點，又具有法律上的可操作性。

二是鐵路法規(guī)規(guī)范體系的完整性。《鐵路法》是鐵路法規(guī)體系的龍頭與基礎(chǔ)，在《鐵路法》確定的法律原則之下，通過配套立法，不斷完善鐵路法規(guī)體系，以滿足依法治路的需要。根據(jù)鐵路行業(yè)的特點，鐵路法規(guī)體系主要由建設(shè)、運營、安全三個板塊組成，這三個板塊相應的法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成鐵路法規(guī)體系的全部內(nèi)容。因此，在修改《鐵路法》時，既要考慮國家法律的整體性，又要滿足構(gòu)建鐵路法規(guī)體系的完整性的需要。

三是參考其他運輸方式的法律規(guī)范。我國是按照不同運輸方式進行立法的，因此，其他運輸方式的法律規(guī)范也是修訂《鐵路法》應當參考的內(nèi)容。

3.2 《鐵路法》修正案框架體系

基于以上思考，《鐵路法》修正案框架體系主要由以下八個部分組成：總則、鐵路建設(shè)、鐵路運輸管理、鐵路運輸營業(yè)、鐵路安全與保護、監(jiān)督管理、法律責任和附則[4]。鐵路運輸管理與鐵路運輸營業(yè)都屬于鐵路運輸經(jīng)營的內(nèi)容，分成兩章來編寫，主要考慮運輸管理主要解決國家與鐵路的運輸行政管理關(guān)系，而運輸營業(yè)主要解決鐵路運輸企業(yè)與客戶的民事合同關(guān)系，兩者分屬于不同的法律部門，分開寫有利于更好地表述相關(guān)內(nèi)容。各章內(nèi)容如下。

3.2.1 第一章 總則

總則主要規(guī)定鐵路行業(yè)發(fā)展的一些基本問題，內(nèi)容包括：

1）適用范圍。應當理清鐵路分類問題，分析鐵路分類的標準，明確鐵路法律規(guī)范應當調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)容。

2）鐵路運輸管理體制。應當明確在政企分開后，國家、鐵路與其他主管部門之間的職責與分工,鐵路與地方各級政府的關(guān)系等。

3）鐵路運輸基本原則。包括堅持安全第一的原則、堅持鐵路市場化改革方向的原則等。

4）鐵路發(fā)展政策。包括鐵路在國民經(jīng)濟發(fā)展中的定位、鐵路在綜合交通運輸中的定位；鼓勵外商和社會資本進入鐵路領(lǐng)域；鼓勵市場化競爭；提倡運輸功能創(chuàng)新；財政稅收的支持；鼓勵鐵路科技研究政策等。

本章的難點在鐵路管理體制與發(fā)展政策。鐵路管理體制涉及的問題較多，立法要解決國家對鐵路運輸企業(yè)與鐵路運輸行業(yè)的行政管理問題，如何表述管理主體的職責與權(quán)限，目前還有很大的爭議；鐵路發(fā)展政策是鐵路行業(yè)的發(fā)展政策，包括鐵路工程、工業(yè)與運輸?shù)确矫?，目前國家有許多支持鐵路發(fā)展的政策規(guī)定，如何將這些政策規(guī)定梳理后上升為法律規(guī)范，需要做深入的研究分析。

3.2.2 第二章 鐵路規(guī)劃與建設(shè)

鐵路規(guī)劃與建設(shè)管理涉及的內(nèi)容主要是行政關(guān)系，也有部分涉及民事主體的民事關(guān)系。鐵路規(guī)劃要解決的是編制主體與程序，鐵路建設(shè)要解決的是鐵路建設(shè)主體、建設(shè)內(nèi)容與程序等問題。目前，涉及鐵路建設(shè)的法律法規(guī)和規(guī)章很多，《鐵路法》在考慮其他法律已有規(guī)定的同時，要把有鐵路特殊性要求的內(nèi)容用法律形式作出規(guī)范。初步考慮主要包括以下方面：

1）鐵路規(guī)劃的編制。包括編制原則，堅持鐵路規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)的原則、鐵路規(guī)劃適度超前原則等；明確編制主體；編制程序等。

2）鐵路建設(shè)。主要內(nèi)容包括：一是明確鐵路建設(shè)主體、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)程序；二是鐵路建設(shè)用地，包括鐵路建設(shè)用地規(guī)劃、鐵路建設(shè)用地規(guī)劃與城市用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)、鐵路建設(shè)用地的取得、鐵路建設(shè)用地的綜合開發(fā)政策、鐵路建設(shè)用地的保護等；三是規(guī)范鐵路建設(shè)管理，內(nèi)容主要是鐵路建設(shè)許可、鐵路建設(shè)項目招標與投標；鐵路建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工與監(jiān)理、鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理、竣工驗收與保修；四是鐵路分類建設(shè)，包括鐵路分類建設(shè)的標準、鐵路分類建設(shè)的投資主體。

3）鐵路標準。明確鐵路技術(shù)規(guī)范、軌距、環(huán)境保護等內(nèi)容。

4）相鄰關(guān)系處理。主要考慮鐵路與道路交叉，鐵路與電力線路、管道等架空與地下管線交叉，橋梁與河流，隧道與山坡地整治等內(nèi)容。

5）國家支持鐵路建設(shè)優(yōu)惠政策。明確鐵路建設(shè)用地的保障；國家支持鐵路建設(shè)融資、多渠道籌集社會資金；完善鐵路建設(shè)的外部環(huán)境；外商和其他社會資本投資鐵路的權(quán)益保障等問題。

本章難點主要有三個：一是鐵路建設(shè)要規(guī)范哪些內(nèi)容？是規(guī)定主體權(quán)利義務與責任，還是從鐵路建設(shè)流程出發(fā)規(guī)定相關(guān)各方的權(quán)利義務？哪些方面需要在《鐵路法》中體現(xiàn)？與其他建設(shè)法律相比，鐵路有何特殊性要求在《鐵路法》中體現(xiàn)?對于已經(jīng)在現(xiàn)有法律中規(guī)范的建設(shè)工程共性的內(nèi)容要不要再寫？

二是相鄰關(guān)系處理。鐵路建設(shè)涉及大量相鄰權(quán)利人的不動產(chǎn)權(quán)益，正確處理這些權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)利益，對保證鐵路建設(shè)的順利進行具有積極意義。因此，《鐵路法》應當對相鄰關(guān)系處理原則、權(quán)利分配等相關(guān)問題作出規(guī)范。

三是鐵路分類建設(shè)與優(yōu)惠政策。分類建設(shè)的標準如何確定，要不要在法律中明確？分類建設(shè)的主體責任如何明確？國家對鐵路的優(yōu)惠政策能不能直接寫到法律中？如果要寫，寫到什么程度？這些都是相當難把握的。

3.2.3 第三章 鐵路運輸管理

設(shè)立這一章的目的，是要將國家對鐵路運輸實施行政管理以及鐵路運輸企業(yè)所必須遵守的基本義務規(guī)定清楚。包括市場主體的法律資格、運輸組織、互聯(lián)互通、危險品檢查、公益性運輸補貼、運價管理等。

1）鐵路運輸市場準入。對進入鐵路運輸市場的主體資格作出規(guī)范，其目的一是為了促進鐵路運輸市場的公平競爭，避免惡性競爭而造成的運力資源的浪費；二是為了保護消費者的權(quán)益。主要內(nèi)容：鐵路運輸企業(yè)定義；鐵路運輸企業(yè)的條件與基本義務（普遍服務、公益運輸?shù)龋昏F路運輸企業(yè)申請運輸經(jīng)營許可申請程序；鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營許可的審查審批程序；鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營許可證的管理。

2）鐵路統(tǒng)一調(diào)度。鐵路統(tǒng)一調(diào)度涉及問題較多，重點：調(diào)度主體，即誰來調(diào)度？調(diào)度原則，首要原則是按照運行圖調(diào)度；調(diào)度范圍，路網(wǎng)性調(diào)度與區(qū)域性調(diào)度，區(qū)域性調(diào)度與鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部調(diào)度；調(diào)度責任，因調(diào)度不當（失誤）造成損失如何賠償？

3）鐵路運行圖。需要明確：鐵路運行圖性質(zhì)（是設(shè)計運力變成實際運力的過程，直接體現(xiàn)了經(jīng)濟效益，運行圖一旦公布，非經(jīng)法定程序不得隨意變更）；編制運行圖主體；編制運行圖原則；鐵路運輸企業(yè)在編制運行圖過程中的權(quán)利義務。

4）鐵路專用設(shè)備與運輸設(shè)施。主要內(nèi)容包括：鐵路專用設(shè)備質(zhì)量標準規(guī)范；鐵路機車車輛運營許可、產(chǎn)品質(zhì)量召回、質(zhì)量責任追究；鐵路機車車輛權(quán)利登記；鐵路專用設(shè)備的管理;運輸設(shè)施統(tǒng)一標識、符合安全標準、維護主體及責任；非正常運輸?shù)膽贝胧┡c公告，包括應急措施內(nèi)容、公告等。

5）鐵路司乘人員。應當明確司乘人員資格許可；司乘人員基本權(quán)利義務；鐵路運輸企業(yè)對司乘人員日常管理的規(guī)范。

6）鐵路運價與公益性運輸補貼。明確鐵路運價管理體制、鐵路運價制定主體、鐵路運價制定原則、鐵路運價制定程序、鐵路運價的實施；公益性運輸補貼，包括公益性運輸界定、公益性運輸補貼范圍、公益性運輸補貼標準、公益性運輸補貼程序。

7）互聯(lián)互通及費用清算。內(nèi)容包括相互開放鐵路線路、鐵路同式運輸管理；直通運輸費用清算，明確費用清算標準、費用清算程序；其他運輸,包括鐵路多式聯(lián)運、鐵路軍事運輸、鐵路涉外運輸。

本章難點在于市場準入與市場調(diào)度。

市場準入，是針對企業(yè)主體還是針對企業(yè)行為，需要作深入的研究。如果針對企業(yè)主體，則要明確鐵路運輸企業(yè)是什么、承擔什么功能、能做什么事等問題；如果針對企業(yè)行為，則要明確企業(yè)具備什么條件就可以從事公共客貨運輸。

鐵路調(diào)度。這個問題比較復雜，同時涉及運行圖編制、直通運輸以及運輸費用清算等問題。特別是鐵路調(diào)度主體的確定、調(diào)度程序、調(diào)度責任等問題，需要與相關(guān)各方充分討論后再定。

3.2.4 第四章 鐵路運輸營業(yè)

設(shè)立這一章的目的，是要解決鐵路客貨運輸中具有共性的法律規(guī)范問題。把鐵路運輸當事人的基本權(quán)利義務上升為法律規(guī)范，一是有利于提高鐵路運輸效率；二是避免鐵路運輸企業(yè)因信息不對稱而導致對旅客、貨主的損害；三是為保障鐵路運輸安全，賦予鐵路運輸企業(yè)一些特定的強制權(quán)利也需要法律有明確的規(guī)定。

3.2.4.1 第一節(jié) 鐵路旅客運輸

1）鐵路客運合同。規(guī)定合同當事人、合同成立與生效；電子合同，明確電子合同形式、電子合同證據(jù)、電子合同履行方式。

2）鐵路客運票證。規(guī)范客運票證的范圍與效力、違反票證管理的義務與責任；鐵路客票實名制、鐵路兒童票、鐵路優(yōu)惠票、鐵路站臺票；退票及其法律責任等問題。

3）當事人的權(quán)利義務。明確承運人基本義務，主要是安全、正點、服務義務；旅客的基本義務，主要是接受安全檢查的義務、遵守鐵路運送規(guī)章的義務、服從站車人員安排義務。

4）承運人責任。明確承運人責任期間、承運人責任范圍（車站、列車）、免除或減輕承運人責任條件；列車晚點責任；第三人侵權(quán)責任等。

5）賠償責任。一是旅客人身損害賠償，包括限額賠償制度、賠償救濟制度、保險制度；二是行李運輸與責任賠償，明確行李損害實行限額賠償制度、自帶行李與托運行李的損害賠償責任。

6）公告。包括公告內(nèi)容、公告地點。3.2.4.2第二節(jié) 鐵路貨物運輸

1）鐵路貨運合同。明確合同當事人、合同成立與生效、收貨人的法律地位；貨運電子合同，明確電子合同形式、電子合同證據(jù)、電子合同履行方式。

2）托運、承運與交付。內(nèi)容包括貨物檢查、貨物包裝、鐵路運費收取依據(jù)與計算方式、運送票據(jù)、鐵路裝載與押運、同式聯(lián)運、貨物交付、無法交付貨物的處理、貨物扣押等。

3）鐵路危險貨物運輸。包括危險品名錄公告；危險品檢查、包裝與裝車；危險品運輸過程安全控制。

4）鐵路貨物運輸責任。包括鐵路承運人責任期間、鐵路承運人責任范圍、鐵路承運人責任方式、免除或者減輕鐵路運輸責任的事由；托運人和收貨人的責任；貨運侵權(quán)責任等。

5）限額賠償與鐵路保價運輸。明確貨損計算方式、限額賠償、保價運輸、貨物運輸保險等內(nèi)容。

6）貨運事故處理。包括事故處理主體、程序、期限等。

本章難點包括：鐵路客運電子合同如何表述？鐵路旅客人身傷害賠償能否堅持限額責任？鐵路客運晚點責任要不要規(guī)范？鐵路客票實名制如何規(guī)范？鐵路貨運電子合同如何表述？鐵路保價運輸如何完善？

3.2.5 第五章 鐵路安全與保護

安全管理涉及國家與企業(yè)以及其他組織和個人之間的關(guān)系，從國家層面上講，是安全行政監(jiān)管關(guān)系；從企業(yè)層面上講，是平等主體之間的民事權(quán)利義務關(guān)系。主要內(nèi)容包括：

1）安全責任主體。主要包括鐵路運輸企業(yè)的安全職責；鐵路工業(yè)企業(yè)的安全職責；鐵路建筑企業(yè)的安全職責；其他單位的安全職責；個人的安全職責；違反安全法規(guī)的法律責任。

2）鐵路運輸設(shè)備安全。明確鐵路運輸設(shè)備必須經(jīng)驗收合格后方可投入運營；鐵路運輸企業(yè)應當加強對運營設(shè)備的保養(yǎng)與管理；鐵路運輸企業(yè)應當按照操作規(guī)程使用設(shè)備。

3）鐵路線路安全。主要包括鐵路運輸企業(yè)有義務保證鐵路線路的完好、適運；地方政府和其他單位和個人的安全義務；鐵路線路、橋梁、隧道的安全措施；鐵路道口的安全措施；鐵路電力供應線路的安全措施；鐵路線路與公路、其他管線交叉時的安全措施；落實安全管理責任制度。

4）鐵路運營安全。明確鐵路承運人的安全職責；旅客的安全職責；貨主的安全職責；其他主體的安全職責。

5）高鐵安全管理。包括高鐵線路安全；高鐵車輛安全；高鐵事故救援；高鐵事故處理。

6）鐵路治安與應急管理。包括鐵路治安管理、反恐防暴、傳染病防治、鐵路交通應急措施等。

7）鐵路交通事故處理與賠償。包括鐵路交通事故調(diào)查處理主體、內(nèi)容、程序；鐵路交通事故損害賠償標準、程序等。

本章難點主要有三個：一是高鐵安全比普通鐵路安全有什么特殊要求？二是鐵路交通應急措施如何規(guī)范？三是鐵路交通事故損害賠償如何規(guī)范？這些都需要設(shè)立專題研究。

3.2.6 第六章 監(jiān)督管理

設(shè)立這一章的目的，是要把目前的監(jiān)管體制明確下來。主要內(nèi)容包括：鐵路監(jiān)管主體及其職責、鐵路監(jiān)管對象、鐵路監(jiān)管范圍與內(nèi)容、鐵路監(jiān)管程序、鐵路監(jiān)管責任。

3.2.7 第七章 法律責任

法律責任分為民事責任、行政責任和刑事責任。由于民事責任和刑事責任已有 《侵權(quán)責任法》《刑法》等法律明文規(guī)定，本章主要規(guī)范的是行政責任。法律責任需要把《鐵路安全保護條例》中重要的責任內(nèi)容進行歸納整理，根據(jù)當事人違反法律規(guī)范的具體情節(jié)作出相應的規(guī)定。內(nèi)容包括：行政執(zhí)法主體、行政處罰內(nèi)容。

3.2.8 第八章 附則

附則是作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在的一個組成部分。主要內(nèi)容包含主要名詞解釋、對城市軌道交通的規(guī)定、實施時間等。

以上《鐵路法》框架內(nèi)容，隨著研究的深入和形勢變化，需要進行相應的調(diào)整和完善。

4 結(jié)語

在依法治國的形勢下加快《鐵路法》修訂步伐，需要在全面研究鐵路改革成果的基礎(chǔ)上，以鐵路改革與發(fā)展對法律實際需求為導向，合理界定國家與鐵路關(guān)系，規(guī)范鐵路活動參與人的權(quán)利義務，保護各方當事人的合法權(quán)益，保障鐵路運輸安全，借鑒國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的立法經(jīng)驗，為修改《鐵路法》提供立法建議。