曹麗媛，夏 瓏

(華北電力大學(xué)，河北 保定 071000)

一、問(wèn)題的提出

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)；2018年3月5日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了按照《決定》制定的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)和副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)的基礎(chǔ)上，部門(mén)之間通過(guò)優(yōu)化配置成立了“大市場(chǎng)監(jiān)管”“大生態(tài)”“大應(yīng)急管理”“大關(guān)檢”(海關(guān)總署與出入境檢驗(yàn)檢疫)等“超級(jí)大部門(mén)”，與之前大部制改革出現(xiàn)的“大交通”“大工業(yè)”“大衛(wèi)生”等“超級(jí)大部門(mén)”一起廣泛存在于我國(guó)政府的整個(gè)序列之中。這次改革是對(duì)黨的十七大探索實(shí)行大部制改革和黨的十八大穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革的承繼與深化，標(biāo)志著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革自新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)不僅已走出了“膨脹—精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)”的“怪圈”，更是探索出了具有中國(guó)特色的政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)律：一是始終堅(jiān)持黨對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革；二是緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變的核心；三是始終以堅(jiān)持建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)；四是始終堅(jiān)持中央與地方政府機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同一致，既強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)、由中央到地方、自上而下逐步推進(jìn)，也鼓勵(lì)地方大膽創(chuàng)新、自下而上為中央乃至全國(guó)各地機(jī)構(gòu)改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大之后，我國(guó)大部制改革在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義背景下進(jìn)入了第二個(gè)階段，也就是后大部制時(shí)期。

在后大部制時(shí)期，“大部門(mén)之中，原來(lái)由獨(dú)立部門(mén)合并進(jìn)來(lái)的內(nèi)部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對(duì)獨(dú)立性，在這些相對(duì)獨(dú)立的管理局或執(zhí)行局之間，如何建立起協(xié)調(diào)和內(nèi)部溝通的機(jī)制，也是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題”[1]。20世紀(jì)70年代英國(guó)大部門(mén)制改革失敗的教訓(xùn)告訴我們，由于沒(méi)有在部門(mén)內(nèi)部建立溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，成立還沒(méi)有幾年的貿(mào)易工業(yè)部又重新分為四個(gè)獨(dú)立的部門(mén)，“就像從鯨魚(yú)肚子里出來(lái)的約拿一樣，一切又回到了六十年代初期的老樣子”[2](p.212)。因此，在后大部制時(shí)期，研究“超級(jí)大部門(mén)”中各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)問(wèn)題即部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)，不僅對(duì)于深化和推進(jìn)大部門(mén)制改革有重要意義，對(duì)當(dāng)前我國(guó)改革攻堅(jiān)階段國(guó)家重大戰(zhàn)略在中央層面的提出和地方層面的落實(shí)也具有重要意義。

二、后大部制時(shí)期“超級(jí)大部門(mén)”實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)面臨的困境

部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)是相對(duì)于部際協(xié)調(diào)而言的，部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)是指政府各組成部門(mén)對(duì)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員之間的權(quán)能和利益進(jìn)行整合的行為過(guò)程。部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)與部際協(xié)調(diào)在一定程度上呈反比例的關(guān)系。大部制改革就是將政府職能相同及相近的部門(mén)進(jìn)行整合，通過(guò)化部際沖突為部?jī)?nèi)沖突以實(shí)現(xiàn)部際協(xié)調(diào)的一種方法。隨著部際協(xié)調(diào)的逐步實(shí)現(xiàn)，部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的壓力將越來(lái)越大。

結(jié)合國(guó)外在建立超級(jí)大部門(mén)之后出現(xiàn)的問(wèn)題，以及之前我國(guó)各級(jí)政府推動(dòng)大部制的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)在后大部制時(shí)期“超級(jí)大部門(mén)”實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)面臨著以下困境。

(一)部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的“松散聯(lián)合”影響了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的有效性

2008年大部制改革出現(xiàn)的一個(gè)“短板”，就是機(jī)構(gòu)歸并后，缺乏對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的梳理重組，有的新組部門(mén)像是一個(gè)“松散聯(lián)合體”[3]。例如，部門(mén)原有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大多原封未動(dòng)，只是增加或者減少一個(gè)司局的設(shè)置，各司局之間缺乏有機(jī)整合；有的部門(mén)合并后轉(zhuǎn)為部管局，仍各干各的，一些部管局的決策并沒(méi)有提到大部層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，只是制定規(guī)章時(shí)“形式化”地通過(guò)一下部，內(nèi)部各司局尤其是新成立的司局與原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的磨合還有很長(zhǎng)的路要走。這種情況也出現(xiàn)在20世紀(jì)六七十年代的英國(guó)大部門(mén)制改革中，當(dāng)時(shí)成立的許多特大部門(mén)很多都沒(méi)有形成真正的內(nèi)聚力，例如，環(huán)境事務(wù)部好像是由許多部門(mén)湊在一起組成的一個(gè)混合物，而不是一個(gè)緊密結(jié)合的統(tǒng)一體[4](p.34)。這嚴(yán)重影響了部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的整合以及職能的有機(jī)統(tǒng)一，部門(mén)的“一體化”難以實(shí)現(xiàn)，部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)更是被看作可有可無(wú)的過(guò)程而被擱置一旁，嚴(yán)重制約了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的有效性。

(二)部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員的增多降低了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的效率

2008年大部制改革產(chǎn)生了一些規(guī)模比較大的“超級(jí)大部”?！安块T(mén)內(nèi)部的意見(jiàn)分歧有時(shí)和部門(mén)的形式有關(guān)，部門(mén)的規(guī)模如果太大，就會(huì)由于內(nèi)部工作單位多而變得四分五裂?！盵4](p.37)更重要的是，“組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性”[5](p.195)。這一方面體現(xiàn)在部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增多上，如工業(yè)和信息化部在2008年大部門(mén)制改革中，相較于之前的信息產(chǎn)業(yè)部，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增加到了24個(gè)，比之前多了11個(gè)，增長(zhǎng)率達(dá)85%；另一方面體現(xiàn)在人員的增多上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月，在國(guó)務(wù)院現(xiàn)有25個(gè)組成部門(mén)中，有17個(gè)部門(mén)的副職人數(shù)超過(guò)了4人，約占78%，其中發(fā)改委副職人數(shù)達(dá)到9人，人力資源和社會(huì)保障部達(dá)到7人，新成立的國(guó)家衛(wèi)計(jì)委也達(dá)到了8人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》關(guān)于副部長(zhǎng)2至3人、副主任2到4人的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)規(guī)定①。盡管“在行政首長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置若干副職分管業(yè)務(wù)，大大增強(qiáng)了政府的管理能力……實(shí)行分管領(lǐng)導(dǎo)制度是中國(guó)行政管理實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)”[6]，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能部門(mén)逐漸細(xì)化、拆分，副職在各部門(mén)之間的這種協(xié)調(diào)作用尤為關(guān)鍵；但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，在不斷精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，副職人數(shù)仍未得到有效限制，按照帕金森定律“增加部署”②的法則，這不僅不能發(fā)揮其協(xié)調(diào)職責(zé)，反而會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的人員膨脹，降低部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的效率，形成部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的副職“悖論”，即為了促進(jìn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)而設(shè)置的分管型副職領(lǐng)導(dǎo)，反過(guò)來(lái)成為部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的一大障礙。這個(gè)“悖論”在地方推行大部制改革的過(guò)程中體現(xiàn)得尤為明顯，深圳某市直部門(mén)在改革后出現(xiàn)了“一正二十副”的現(xiàn)象，幾十個(gè)副職分管的領(lǐng)域難免會(huì)有所交叉，導(dǎo)致下屬在遇到問(wèn)題向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)時(shí)無(wú)所適從，這樣反而降低了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的效率。

(三)部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的職能重疊加大了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的難度

穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革要兼顧部際協(xié)調(diào)和部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)兩方面的內(nèi)容。在探索改革的過(guò)程中，不僅要根據(jù)職能有機(jī)統(tǒng)一原則整合相關(guān)部門(mén)，還要重視新成立的“超級(jí)大部門(mén)”各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)能的科學(xué)、合理配置。但由于目前的大部制改革并未邁入“有機(jī)統(tǒng)一”的軌道，更多地帶有“合并同類(lèi)項(xiàng)”和部門(mén)新一輪擴(kuò)權(quán)的趨向，新成立的“大部門(mén)”不得不面對(duì)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多造成的職能重疊問(wèn)題。例如，2016年7月，為了滿足建設(shè)國(guó)際大都市對(duì)城市管理的更高要求，成立了北京市城市管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)北京市城管委)，在原市政市容管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上合并了市發(fā)改委、商務(wù)委、園林綠化局、水務(wù)局等多個(gè)委局辦的相關(guān)職能，“大城管”的組織框架初步形成。新成立的北京市城管委在增設(shè)5個(gè)處室后，共有32個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的“超級(jí)大部門(mén)”。其中，涉及城市環(huán)境的處室有環(huán)境衛(wèi)生管理處、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施處、固體廢棄物管理處、市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督檢查處、市容環(huán)境整治處、環(huán)境建設(shè)規(guī)劃處等7個(gè)部門(mén)，城管委內(nèi)部各處室間因職能重疊發(fā)生的矛盾與沖突，不會(huì)少于合并前“九龍治水”時(shí)市政市容管委會(huì)與市發(fā)改委、商務(wù)委、水務(wù)局、園林綠化局之間的矛盾?！胺植块T(mén)而治時(shí)的糾紛不會(huì)因?yàn)橥瑢僖粋€(gè)部門(mén)而消失，部門(mén)內(nèi)部司局之間或處室之間的矛盾甚至絲毫不亞于部際之間的矛盾?！盵7]這種矛盾和沖突的增多加大了“超級(jí)大部門(mén)”進(jìn)行部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的難度。

(四)部門(mén)利益司局化或處室化趨勢(shì)加大了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的壓力

絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同部門(mén)利益是推行大部制改革的最大阻力。同樣，部門(mén)利益的司局化或處室化趨勢(shì)也是實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)和深化大部制改革的最大阻力。部門(mén)利益的司局化或處室化趨勢(shì)是指在大部制改革過(guò)程中，由于缺乏對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)尤其是新成立的司局(或處室)與原司局(或處室)之間權(quán)能的有效調(diào)整，導(dǎo)致在被撤并之前就已經(jīng)形成的部門(mén)利益，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛块T(mén)內(nèi)部的司局或處室利益并有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。這是因?yàn)檫@些部門(mén)雖然被合并進(jìn)了新成立的“大部門(mén)”，但在事實(shí)上仍然壟斷了制定原職能領(lǐng)域政策方案所需的技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，壟斷了現(xiàn)行政策缺點(diǎn)的大部分情報(bào)，特別是在新成立的大部門(mén)對(duì)這些技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)還不甚了解的情況下，原部門(mén)可以通過(guò)技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)和對(duì)不利于自己的信息實(shí)行封鎖甚至絞殺，保存了其原有部門(mén)利益并進(jìn)一步鞏固了其在新部門(mén)中的利益，從而形成了新的司局利益或處室利益。例如，在2008年的大部制改革中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將工業(yè)行業(yè)管理的有關(guān)職責(zé)劃入工業(yè)和信息化部，成立了產(chǎn)業(yè)政策司，發(fā)改委的“出身”加上其技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)上的優(yōu)勢(shì)，使得產(chǎn)業(yè)政策司相對(duì)于工信部的其他司局具有一定的優(yōu)勢(shì)地位。部門(mén)利益的這種司局化或處室化趨勢(shì)導(dǎo)致這些司局或處室依賴其技術(shù)優(yōu)勢(shì)消極抵制部門(mén)行政首長(zhǎng)和綜合性辦公室/廳的統(tǒng)一指揮和規(guī)劃。因?yàn)椤皡f(xié)調(diào)常常會(huì)使從屬單位的自主程度受到限制；所以，獨(dú)特的政策單位和官員們有時(shí)不愿意看到自己的自主權(quán)由于部門(mén)中成立計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)而受到威脅”[5](p.37)。這不僅加大了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的難度，也給“超級(jí)大部門(mén)”的行政首長(zhǎng)和綜合性辦公室/廳的協(xié)調(diào)增加了壓力。

三、后大部制時(shí)期“超級(jí)大部門(mén)”突破部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)困境的路徑

在新時(shí)代繼續(xù)深化大部制改革的背景下，必須建立起溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制也就是部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，以突破部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)面臨的各種“困境”。

(一)遏制“超級(jí)大部門(mén)”利益司局化或處室化趨向

大部制改革是對(duì)政府權(quán)能在橫向部門(mén)之間的重新分配和優(yōu)化配置。進(jìn)入后大部制時(shí)期，“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部也應(yīng)該按照權(quán)力運(yùn)作程序，對(duì)政府權(quán)能進(jìn)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的劃分。借助政府權(quán)能的再次分配實(shí)現(xiàn)大部門(mén)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范是后大部制時(shí)期落實(shí)大部制改革的關(guān)鍵。

針對(duì)20世紀(jì)六七十年代大部制改革失敗的教訓(xùn)，英國(guó)撒切爾政府為了解決機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜和職能重疊的現(xiàn)象，于20世紀(jì)80年代，按照“下一步行動(dòng)”方案(the Next Steps)啟動(dòng)了所謂“執(zhí)行局”的改革，通過(guò)在中央各部建立政策核心司，將各部中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的職能和人員分離出來(lái)成立執(zhí)行局，由中央各部負(fù)責(zé)統(tǒng)一政策的制定和監(jiān)督，從而遏制了中央各部規(guī)模的再次膨脹。目前，我國(guó)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上沿襲的是蘇聯(lián)的權(quán)力集中模式，在這種模式下，政府每個(gè)職能部門(mén)融決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，自定規(guī)則，自己執(zhí)行，自我監(jiān)督，出現(xiàn)了“部門(mén)職權(quán)利益化”趨向[8]。因此，按照行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三分的思路，在大部門(mén)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的分開(kāi)，通過(guò)集中決策權(quán)和剝離執(zhí)行權(quán)，促進(jìn)政府職能由“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，這不僅是減少政府各部門(mén)之間在執(zhí)行上的交叉和重疊、遏制“部門(mén)職權(quán)利益化”的主要途徑，也是避免合并后的部門(mén)依仗其執(zhí)行上的技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)加劇部門(mén)利益司局化趨向的主要途徑。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中對(duì)鐵道部的拆分合并就是按照理順決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的思路進(jìn)行的，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，組建由交通運(yùn)輸部管理的國(guó)家鐵路局承擔(dān)鐵道部其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬定鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，組建中國(guó)鐵路總公司承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，采取企業(yè)化的運(yùn)作方式，從而實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過(guò)將鐵道部的相關(guān)職權(quán)——行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行劃分，避免了昔日“鐵老大”的部門(mén)利益在新組建的大部門(mén)中進(jìn)一步膨脹的趨勢(shì)，減少了其與大部門(mén)中其他司局的矛盾與沖突，從而緩解了部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的壓力并為實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)提供了運(yùn)行機(jī)制上的保障。

(二)合并“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部職能相近的司局或處室

一項(xiàng)決策落實(shí)到部委以后，并非已是萬(wàn)事大吉，還需由部委內(nèi)各司局甚至處室去具體執(zhí)行。只有把一項(xiàng)決策落實(shí)到了各部委的司局及其處室，才算基本到位[9]。 但正如我們前面分析的，職能的重疊和司局或處室利益的存在導(dǎo)致這些“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部不是“鐵板一塊”，“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部司局或處室之間的矛盾和沖突也是普遍現(xiàn)象。例如，人力資源和社會(huì)保障部為了履行統(tǒng)籌機(jī)關(guān)企事業(yè)單位基本社會(huì)保險(xiǎn)方面的職責(zé)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中設(shè)置了養(yǎng)老保險(xiǎn)司、失業(yè)保險(xiǎn)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司、工傷保險(xiǎn)司和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司，這是一種典型的以管轄對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織進(jìn)行劃分的方法，按照美國(guó)組織理論家古利克的觀點(diǎn)，這種劃分方法被稱(chēng)作“小人國(guó)的管理方法”，類(lèi)似老人醫(yī)院、學(xué)生醫(yī)院和失業(yè)人員醫(yī)院的劃分，必然造成工作上的大量重復(fù)，這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的矛盾和沖突也將不可避免。同時(shí)，相較于國(guó)外各級(jí)政府規(guī)模，我國(guó)中央政府和省級(jí)政府的規(guī)模都比較大，有些部委或省級(jí)政府的規(guī)模甚至比歐洲一些國(guó)家中央政府的規(guī)模還要大，如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到30個(gè)。隨著社會(huì)事務(wù)的發(fā)展和大部制改革的推進(jìn)，類(lèi)似發(fā)改委這種龐大的部門(mén)也逐漸增多，如有31個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的商務(wù)部、有25個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人力資源和社會(huì)保障部等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有些部委呈現(xiàn)出膨脹趨勢(shì)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量在近三年也有所增加。從一定程度上講，矛盾與沖突和部門(mén)數(shù)量呈正比例關(guān)系，這也是我國(guó)推行大部門(mén)制改革的題中之義，通過(guò)減少部門(mén)數(shù)量實(shí)現(xiàn)部際協(xié)調(diào)，但“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增多也使得內(nèi)部矛盾與沖突增多。因此，在后大部制時(shí)期實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)，也應(yīng)該按照大部制改革的思路，在大部門(mén)內(nèi)部按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，對(duì)職能相近或者業(yè)務(wù)范圍趨同的司局進(jìn)行合并，實(shí)行所謂的“大司局”或“大處室”改革，通過(guò)減少司局或處室數(shù)量實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)，以此提高“超級(jí)大部門(mén)”的行政效率，更好地貫徹執(zhí)行中央政府或上級(jí)政府制定出臺(tái)的政策。

(三)加強(qiáng)“超級(jí)大部門(mén)”行政首長(zhǎng)和綜合性辦公廳/室的部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)職責(zé)

對(duì)傳統(tǒng)公共行政來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)的核心是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，可以通過(guò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)解決[10]。作為傳統(tǒng)公共行政理論的核心，以權(quán)威為基礎(chǔ)的等級(jí)制則成為實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的必然選擇。構(gòu)建等級(jí)化的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，是指將“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部行政人員或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分成地位、職務(wù)、權(quán)能高低不同的各種類(lèi)型, 即將行政人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等級(jí)化，從結(jié)構(gòu)體制上保證“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部行政人員之間及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的從屬關(guān)系，從而使其在行政行為中形成以等級(jí)化為紐帶的良好的協(xié)作關(guān)系。這也是當(dāng)前各國(guó)政府強(qiáng)化“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部行政協(xié)調(diào)的普遍做法[11]。這種等級(jí)化的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)主要通過(guò)兩個(gè)途徑建立起來(lái)。首先，通過(guò)對(duì)“超級(jí)大部門(mén)”行政人員在地位、職務(wù)和權(quán)能進(jìn)行等級(jí)化排序，構(gòu)建以正職為主，副職為輔的等級(jí)化協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。顯然，對(duì)“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的矛盾與沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)是“超級(jí)大部門(mén)”行政首長(zhǎng)(部長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、主任等)的主要職責(zé)之一。而下一步的問(wèn)題是，將保持“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部政策和行為的整體性和統(tǒng)一性也就是部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的職責(zé)納入行政問(wèn)責(zé)的范圍內(nèi)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各成員的政策與行為的矛盾和沖突及其產(chǎn)生的不良影響，對(duì)人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任，以此加強(qiáng)“超級(jí)大部門(mén)”行政首長(zhǎng)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的職責(zé)。其次，通過(guò)明確“超級(jí)大部門(mén)”中綜合性辦公廳/室的部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)職能，確立其作為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)辦事機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)中心地位。在法國(guó)，這種等級(jí)化協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建——“就是把某些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)置于總理、總統(tǒng)或部長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)下。這些機(jī)構(gòu)包括政府總秘書(shū)處……部長(zhǎng)辦公廳、部的總秘書(shū)處等。”[12]而在我國(guó)，國(guó)務(wù)院辦公廳、各部委辦公廳作為專(zhuān)門(mén)的等級(jí)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其協(xié)調(diào)職責(zé)還不夠完善，部委辦公廳只是承擔(dān)機(jī)關(guān)文電、日常工作的協(xié)調(diào)和督查、政務(wù)公開(kāi)等一些日常管理工作。所以，以法律、法規(guī)或者“三定”規(guī)定的形式明確辦公廳協(xié)調(diào)部?jī)?nèi)司局關(guān)系的職責(zé)，將是我國(guó)在后大部制時(shí)期構(gòu)建“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部等級(jí)化協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。而部委綜合性辦公廳/室的協(xié)調(diào)職責(zé)的確定“將行政管理中的協(xié)調(diào)職能專(zhuān)業(yè)化、常態(tài)化，它突破了傳統(tǒng)的‘一事一協(xié)調(diào)’、‘一時(shí)一協(xié)調(diào)’的限制，強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的長(zhǎng)期性，有利于提高部門(mén)的綜合治理能力”[7]。

(四)明確“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)宗旨和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容

“從規(guī)范的角度講，對(duì)政府層級(jí)與政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的法治化約束，是將這類(lèi)博弈關(guān)系正常化的唯一出路?！盵12]政府間關(guān)系的法治化是使政府部際協(xié)調(diào)或部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)走出協(xié)調(diào)“困境”、實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)間以及“超級(jí)大部門(mén)”內(nèi)部各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間博弈關(guān)系正?；闹饕緩街?。目前，在中央政府和地方各級(jí)政府層面，政府各部門(mén)圍繞“三定”規(guī)定已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化與法制化。雖然自1988年起，“三定”方案(2008年改稱(chēng)為“三定”規(guī)定)實(shí)際上扮演了部門(mén)組織單行法的部分重要角色[13]，但從性質(zhì)看，“三定”規(guī)定只是行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部規(guī)定，不具有法律屬性，對(duì)行政機(jī)構(gòu)缺乏剛性約束，所以，“三定”規(guī)定不能從根本上解決職能重復(fù)和職能交叉的問(wèn)題，難以發(fā)揮促進(jìn)部門(mén)間關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)借鑒地方政府改革經(jīng)驗(yàn)，提出要在中央和地方各級(jí)政府全面推行權(quán)力清單制度。所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門(mén)或其他主體在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾[14]。權(quán)力清單制度是這屆政府圍繞職能轉(zhuǎn)變的核心，通過(guò)對(duì)“三定”規(guī)定內(nèi)容的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化，推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)政府執(zhí)行力、提高行政效率的方法，也是后大部制時(shí)代政府促進(jìn)部門(mén)間關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革的主要途徑。截至目前，中央與地方各級(jí)政府各部門(mén)權(quán)力清單的編制工作初步完成，對(duì)解決由政府組成部門(mén)間的職責(zé)重疊造成的部門(mén)間沖突具有重要作用。

與政府組成部門(mén)按照職能進(jìn)行分而治之的劃分方式不同(如國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)有農(nóng)業(yè)部、文化部、商務(wù)部、國(guó)家安全部等)，政府各組成部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)的是一種按照管轄或服務(wù)對(duì)象進(jìn)行劃分的方式(如商務(wù)部的亞洲司、歐洲司、歐亞司等，工業(yè)和信息化部的信軟司、裝備司、消費(fèi)品司等)。因此，與政府組成部門(mén)基于職能制定“三定”規(guī)定和權(quán)力清單不同，政府組成部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照“三定”規(guī)定和權(quán)力清單的范圍，結(jié)合本機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，制定基于管轄或服務(wù)對(duì)象的公共服務(wù)清單。

就大部制改革而言，部門(mén)合并只是按照職能轉(zhuǎn)變的要求對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整，減少直接干預(yù)職能、加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)由管制、管控職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，為合并后的“超級(jí)大部門(mén)”提供更好的公共服務(wù)提供體制保障；而“超級(jí)大部門(mén)”各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為各類(lèi)公共服務(wù)的直接提供者，應(yīng)在“超級(jí)大部門(mén)”權(quán)力清單的范圍內(nèi)，針對(duì)各自不同的服務(wù)對(duì)象制定公共服務(wù)清單，一方面可以促進(jìn)“超級(jí)大部門(mén)”權(quán)力的執(zhí)行和責(zé)任的落實(shí)，另一方面可以提高各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為服務(wù)對(duì)象提供公共服務(wù)的效率。更為重要的是，公共服務(wù)清單通過(guò)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象，避免了因服務(wù)對(duì)象重復(fù)、職能重疊導(dǎo)致的部?jī)?nèi)沖突；通過(guò)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“公共利益至上”的服務(wù)宗旨，避免了因目標(biāo)沖突造成的部門(mén)利益最大化導(dǎo)致的部門(mén)間關(guān)系的緊張；通過(guò)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，避免了因標(biāo)準(zhǔn)的模糊化導(dǎo)致的政府內(nèi)部權(quán)能劃分不清；通過(guò)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)程序，避免了因程序繁瑣冗長(zhǎng)造成的政府運(yùn)作成本增加、服務(wù)效率低下?？傊俺?jí)大部門(mén)”各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在權(quán)力清單的框架下，統(tǒng)一制定公共服務(wù)清單，通過(guò)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)宗旨和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，促使政府改革由以組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的大部制改革階段向以業(yè)務(wù)流程再造為主的后大部制時(shí)期轉(zhuǎn)變。這不僅是積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門(mén)制改革的要求，也是“超級(jí)大部門(mén)”避免各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的矛盾沖突，更好、更快地為服務(wù)對(duì)象提供公共服務(wù)的必然要求。

四、“超級(jí)大部門(mén)”部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)引發(fā)的思考與啟示

2016年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出在2020年底前建成覆蓋全國(guó)的整體聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同、省級(jí)統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，目的是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)向公眾提供更方便、更快捷、更有效率的服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系的建設(shè)為政府各組成部門(mén)以及組成部門(mén)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和業(yè)務(wù)流程的升級(jí)再造提供了新的契機(jī)。按照國(guó)務(wù)院《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》的要求，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系的建設(shè)不僅要面向需求側(cè)——面向社會(huì)進(jìn)行政務(wù)服務(wù)信息的匯聚、發(fā)布與展示，也需要面向供給側(cè)——面向政府內(nèi)部進(jìn)行事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化、辦事指南規(guī)范化、審查工作細(xì)則化和業(yè)務(wù)流程協(xié)同化的改革，而這與之前政府按照職能轉(zhuǎn)變要求實(shí)施大部門(mén)制改革以及當(dāng)前為了深化大部制改革推行權(quán)力清單制度改革都是一脈相承的，體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)改革由制度層面向組織結(jié)構(gòu)層面再向技術(shù)層面不斷推進(jìn)和深化的發(fā)展趨勢(shì)。而在這個(gè)過(guò)程中，協(xié)調(diào)一直是政府改革追求的主要目標(biāo)。

與大部制改革在組織結(jié)構(gòu)層面對(duì)部門(mén)進(jìn)行合并重組不同，部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)作為“超級(jí)大部門(mén)”各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在利益和權(quán)能上的重新調(diào)整，更多地體現(xiàn)為一種政府的運(yùn)作過(guò)程?！氨灰暈檎^(guò)程的那種理念需要訴諸一個(gè)更廣闊的對(duì)話視野而不是類(lèi)似政府單位的空間?！盵15](p.212)因此，在后大部制時(shí)期，“超級(jí)大部門(mén)”各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)的過(guò)程也不能局限于政府之中，更不能局限于“超級(jí)大部門(mén)”之中，而是應(yīng)該放到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的大背景下去思考——“超級(jí)大部門(mén)”加強(qiáng)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)應(yīng)緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變的核心，只有促進(jìn)政府職能由“劃槳者”向“掌舵者”和“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的直接干預(yù)，只有深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，才是政府機(jī)構(gòu)改革構(gòu)建職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的“超級(jí)大部門(mén)”的根本途徑。

注釋?zhuān)?/p>

①文中所統(tǒng)計(jì)的“副職人數(shù)”僅指在中央人民政府門(mén)戶網(wǎng)站以及國(guó)務(wù)院部門(mén)的網(wǎng)站上明確標(biāo)明職位名稱(chēng)為“副部長(zhǎng)”“副主任”“副署長(zhǎng)”等的人數(shù)，不包括行政級(jí)別為副部級(jí)的其他職位人數(shù)。

②帕金森定律中的增加部署法則是指當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)的行政官員力所不逮時(shí)，會(huì)選擇增加自己的部署而不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不僅可以解決問(wèn)題，也可以提高官員在官僚機(jī)構(gòu)中的地位。