□陳煒

倫敦在十九世紀(jì)就已經(jīng)成為國(guó)際城市，第二次世界大戰(zhàn)后的倫敦進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)繁榮期，中心城區(qū)人口超過(guò)800萬(wàn)。龐大的人口規(guī)模給倫敦城市管理部門(mén)提出了諸多挑戰(zhàn)，尤其是著名的“煙霧事件”發(fā)生后，倫敦在世界上率先提出了限制城市蔓延、疏解城市功能的思路，在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城市管理水平提升方面進(jìn)行了多次嘗試，較為成功地實(shí)現(xiàn)了人口疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市競(jìng)爭(zhēng)力提升。倫敦百年城市疏解過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)值得廣州借鑒。

一、倫敦的城市疏解歷程

倫敦有三種概念，分別是倫敦城、大倫敦和倫敦都市圈，其中倫敦城僅2.9平方公里，一般所指的倫敦是指大倫敦的概念，包括了內(nèi)倫敦和外倫敦兩部分，總面積為1572平方公里。十九世紀(jì)大倫敦地區(qū)人口就已經(jīng)從94萬(wàn)增加到716萬(wàn)，特別是內(nèi)倫敦地區(qū)以319平方公里的面積承載了500萬(wàn)人，人口密度達(dá)到15700人每平方公里，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，倫敦地區(qū)人口達(dá)到862萬(wàn)，交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源嚴(yán)重短缺等問(wèn)題日益突出。1944年，倫敦巴羅委員會(huì)制定了“大倫敦規(guī)劃”，提出將倫敦周邊134個(gè)郡、總面積為6735平方公里的土地納入疏解規(guī)劃范圍，目的是將倫敦部分人口和產(chǎn)業(yè)從中心疏解到外圍，涉及人口1250萬(wàn)。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，倫敦在隨后40年間陸續(xù)建立起14座新城，構(gòu)建了內(nèi)環(huán)、郊區(qū)、綠化帶、鄉(xiāng)村外環(huán)等四個(gè)同心圓，同時(shí)發(fā)展快速交通干線(xiàn)，將220多萬(wàn)人口和部分產(chǎn)業(yè)從中心區(qū)疏解到周邊，較為成功地實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)。

在新城運(yùn)動(dòng)實(shí)施40年后，倫敦地區(qū)進(jìn)入了后工業(yè)化時(shí)期，人口與產(chǎn)業(yè)過(guò)度遷移使得倫敦內(nèi)城開(kāi)始空洞化，許多區(qū)域或者被拋棄，或者淪為貧民窟，引發(fā)城市財(cái)政危機(jī)和社會(huì)治安問(wèn)題。在撒切爾政府執(zhí)政后，倫敦通過(guò)《內(nèi)城地區(qū)法》，開(kāi)始促進(jìn)中心地區(qū)復(fù)興。進(jìn)入2000年后，隨著大倫敦政府成立，倫敦先后在2004年、2008年、2011年和2016年制定了四部城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確將倫敦建設(shè)為歐洲主導(dǎo)型城市和世界級(jí)城市。在這四部規(guī)劃中可以看出，規(guī)劃者已經(jīng)意識(shí)到人才聚集對(duì)于金融、科技、創(chuàng)意設(shè)計(jì)等新興產(chǎn)業(yè)的重要性，不能片面地因?yàn)槿丝诩蹎?wèn)題而簡(jiǎn)單地限制城市規(guī)模擴(kuò)張。[1]（P115）為此，倫敦規(guī)劃委員會(huì)提出回歸市中心、鼓勵(lì)核心區(qū)域加密、緊湊、豎向開(kāi)發(fā)，同時(shí)對(duì)地理位置優(yōu)越但長(zhǎng)期被忽視的區(qū)域進(jìn)行更新，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)、公平與可持續(xù)的平衡發(fā)展。在2016年版的大倫敦遠(yuǎn)景規(guī)劃中，倫敦未來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)為多中心、分散式的發(fā)展，中心區(qū)與周邊13個(gè)較大次級(jí)城區(qū)均勻散布在泰晤士河兩岸，不同中心承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)功能，以吸引不同的人口聚集，但每個(gè)中心都擁有獨(dú)立而完善的公共設(shè)施，未來(lái)的城市形態(tài)將會(huì)是中心區(qū)與周邊城區(qū)環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同發(fā)展。

二、倫敦城市疏解的成功經(jīng)驗(yàn)

第二次世界大戰(zhàn)后倫敦的城市疏解經(jīng)歷了“分散—重聚—多中心”的歷程，經(jīng)過(guò)多次區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，形成了當(dāng)前“中心引領(lǐng)、周邊協(xié)同”的分布式城市形態(tài)，有效解決了“大城市病”問(wèn)題。倫敦城市疏解的主要舉措及經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）劃定城市增長(zhǎng)邊界，控制中心區(qū)蔓延

在戰(zhàn)后倫敦城市急速膨脹的階段，倫敦制定了“內(nèi)城—城郊—綠化帶—鄉(xiāng)村外城”的同心圓規(guī)劃，其中最關(guān)鍵的一環(huán)是綠化帶。綠化帶作為倫敦中心城區(qū)的邊界，寬度在10公里左右，總面積達(dá)到2000多平方公里，將開(kāi)放性空間串聯(lián)成環(huán)形封閉帶，阻隔了城市進(jìn)一步擴(kuò)張。倫敦議會(huì)通過(guò)了《綠帶法》，嚴(yán)格控制綠帶周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)，并在綠帶內(nèi)分批建立森林公園、牧場(chǎng)、果園、農(nóng)田等休閑觀(guān)光設(shè)施，提高了綠化帶的使用價(jià)值。

（二）建設(shè)自足型新城，承接人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

倫敦在新城運(yùn)動(dòng)中建設(shè)了三代新城：第一代新城設(shè)計(jì)規(guī)模僅數(shù)萬(wàn)人，遠(yuǎn)達(dá)不到疏解人口的目標(biāo)；第二代新城將人口承載量提高到了30萬(wàn)人，但這些新城距離中心區(qū)太近，人們開(kāi)始了白天在中心區(qū)工作、晚上回新城休息的模式，新城淪為“睡城”，不但沒(méi)有減少中心區(qū)的人口數(shù)量，反而增加了城市通勤的壓力；第三代新城建設(shè)設(shè)置在距離中心區(qū)100公里左右的地區(qū)，擁有完善的生活、醫(yī)療和教育設(shè)施，同時(shí)倫敦市政府還將部分企業(yè)總部和工廠(chǎng)遷移到新城。倫敦政府將這些新城視為“反磁力中心”，意思是能夠抗御中心區(qū)人口引力、自成一體的地區(qū)。[2]（P33）新城最終安置了225萬(wàn)人口，提供了110萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，包括奔馳、奧迪、保潔、葛蘭素史克等知名企業(yè)均位于新城內(nèi)。

（三）提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)疏解

倫敦在1956年頒布了世界第一部《清潔空氣法案》，劃定了煙塵控制區(qū)，迫使燃煤電廠(chǎng)和重工業(yè)企業(yè)離開(kāi)中心區(qū)。1995年《環(huán)境法》的實(shí)施，更是幾乎將城市中所有高耗能行業(yè)關(guān)停搬遷。[3]這部分企業(yè)的離開(kāi)不僅為倫敦的產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了空間，同時(shí)也改變了中心區(qū)產(chǎn)業(yè)人口的構(gòu)成，新興行業(yè)人才開(kāi)始進(jìn)入倫敦，為倫敦的后工業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。此外，倫敦在2008年設(shè)立了機(jī)動(dòng)車(chē)“低排放區(qū)”，從管制時(shí)間、地域、對(duì)象、排放標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)金額及處罰規(guī)定等方面規(guī)定了進(jìn)入低排放區(qū)車(chē)輛要求，從而將倉(cāng)儲(chǔ)、物流、批發(fā)等業(yè)態(tài)從中心區(qū)剝離出去，由新城承載。

（四）引導(dǎo)新興業(yè)態(tài)入駐，避免中心區(qū)衰退

為了解決中心區(qū)疏解后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)衰退、城市破敗問(wèn)題，倫敦政府主動(dòng)引導(dǎo)金融、租賃、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、服務(wù)咨詢(xún)等新興業(yè)態(tài)進(jìn)駐中心城區(qū)，譬如對(duì)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，政府每年提供5千英鎊的基金投入，支持創(chuàng)意空間的運(yùn)作，并為就業(yè)人員提供活動(dòng)場(chǎng)所、技能培訓(xùn)和法律咨詢(xún)服務(wù)。倫敦政府還特別重視對(duì)中心城區(qū)中地理位置優(yōu)越但長(zhǎng)期破敗的區(qū)域進(jìn)行更新，比如以貧民聚居區(qū)聞名的東倫敦片區(qū)，政府將倫敦科技城直接落戶(hù)在此地，投入4億英鎊支持科技城周邊的道路建設(shè)和住房維修，帶動(dòng)了思科、英特爾、亞馬遜、高通等大型公司進(jìn)駐，僅2017年投入使用的亞馬遜歐洲總部就給該地區(qū)帶來(lái)了5000個(gè)工作崗位。倫敦政府還利用2012年舉辦奧運(yùn)會(huì)的契機(jī)，將75%的資金投入舊城改造，實(shí)現(xiàn)教育、娛樂(lè)、科技、醫(yī)療、商業(yè)在倫敦中心區(qū)百花齊放的形態(tài)。

（五）優(yōu)化多中心布局，實(shí)現(xiàn)分散式協(xié)同發(fā)展

在最新的城市規(guī)劃中，倫敦將沿泰晤士河自東向西打造13個(gè)城市副中心，這些副中心將承擔(dān)不同的職能，例如希靈頓定位于物流和運(yùn)輸、布倫特定位成商貿(mào)、金斯頓成為休閑娛樂(lè)中心，等等。[4]（P81）這些副中心之間通過(guò)軌道交通、公路和水上交通等方式進(jìn)行連接，其中軌道交通包括了11條地鐵線(xiàn)、26條城市鐵路、1條輕軌和3條機(jī)場(chǎng)軌道快線(xiàn)組成，此外兩條橫貫東西和南北方向的城市鐵路動(dòng)脈也將在2019年投入運(yùn)營(yíng)。倫敦規(guī)劃委員會(huì)的目標(biāo)是將倫敦打造為由中心城驅(qū)動(dòng)（金融、研發(fā)、創(chuàng)意）、周邊多中心實(shí)現(xiàn)（制造、物流、商貿(mào)）的協(xié)同式發(fā)展都市圈。

三、倫敦城市疏解對(duì)廣州的啟示

在最新的廣州城市規(guī)劃方案草案中，廣州提出了有序疏解舊城區(qū)人口，引導(dǎo)人口向城市外圍集聚的目標(biāo)，并將廣州建設(shè)成為引領(lǐng)型全球城市[5]。從城市定位與發(fā)展歷程來(lái)看，廣州與倫敦在城市疏解、產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面有相似性，倫敦的城市疏解經(jīng)驗(yàn)對(duì)廣州有一定的啟示。

（一）產(chǎn)業(yè)疏解是實(shí)現(xiàn)城市疏解的關(guān)鍵一招

城市疏解往往被理解為是人口疏解，以行政調(diào)控為手段的人口疏解又常被作為首選。而倫敦的經(jīng)驗(yàn)則是通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)人口流動(dòng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)城市疏解，尤其是要舍得將部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源疏解出去，才能帶動(dòng)相關(guān)人口在城市周邊形成功能區(qū)劃分。倫敦在建設(shè)第三代新城的時(shí)候，就是將超過(guò)20%的知名企業(yè)總部從倫敦搬遷出去，這些企業(yè)中既有英國(guó)本土企業(yè)如BP（石油）、Argos（百貨）、Rightmove（房地產(chǎn)）等，也有國(guó)際企業(yè)如奔馳、大眾、雅馬哈等，這些企業(yè)的遷移不僅帶動(dòng)了職工及其家屬，也轉(zhuǎn)移了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈中的供應(yīng)商，形成了城市疏解的虹吸效應(yīng)。

（二）只有自立宜居的新城才能承接城市疏解

倫敦新城經(jīng)歷了三次探索，最后才取得成功，其中最重要的經(jīng)驗(yàn)是要讓新城實(shí)現(xiàn)自立，避免成為中心區(qū)的“睡城”。這需要滿(mǎn)足三個(gè)基本條件：一是有較大的人口規(guī)模（20萬(wàn)人口以上）以保證新城具有足夠的活力和消費(fèi)需求；二是新城與中心城區(qū)保持一定距離（100公里以外）以減輕新城與中心城區(qū)的通勤壓力；三是新城自身能提供足夠數(shù)量的就業(yè)崗位。為了保證新城的生活品質(zhì)，倫敦的新城建設(shè)采用了政府與私營(yíng)資本合作、共同成立公司進(jìn)行規(guī)劃運(yùn)營(yíng)的模式（PPP），一方面控制新城建設(shè)的方向符合政府預(yù)期，另一方面也通過(guò)市場(chǎng)化模式滿(mǎn)足居住人口的衣、食、住、行等實(shí)際需求。

（三）警惕城市疏解過(guò)后的中心衰敗問(wèn)題

包括倫敦在內(nèi)的許多歐洲國(guó)家在實(shí)施了數(shù)十年的城市疏解戰(zhàn)略后，都遭遇到了中心城區(qū)衰敗的問(wèn)題，表現(xiàn)為中心區(qū)常住人口持續(xù)下降、地區(qū)財(cái)政收入驟減、部分街區(qū)或被遺棄或淪為貧民窟、城區(qū)犯罪率持續(xù)上升等等。倫敦在上世紀(jì)末開(kāi)始停止新城建設(shè)，轉(zhuǎn)而大力復(fù)興內(nèi)城，可以說(shuō)是對(duì)過(guò)去高強(qiáng)度城市疏解的糾正。事實(shí)證明，只要政府有決心，疏解中心區(qū)是比較容易的，但如果疏解不是為了保持城市的健康可持續(xù)發(fā)展，沒(méi)有及時(shí)對(duì)疏解后的城市進(jìn)行填充，則城市疏解極易變成“中心坍塌”，而重建中心的成本非常高昂。

（四）健全城市群協(xié)同機(jī)制

當(dāng)前倫敦城市規(guī)劃的思路不再是簡(jiǎn)單的疏解或重聚，而是發(fā)展城市群協(xié)同，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分工，形成多核結(jié)構(gòu)，城市群內(nèi)主要目的地通勤時(shí)間控制在4個(gè)小時(shí)以?xún)?nèi)，城市群內(nèi)所有人都可公平享用教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)。從世界范圍來(lái)看，成熟的城市群應(yīng)當(dāng)由主核、次核和若干中小城市構(gòu)成的城市生態(tài)，其中主核城市是要素配置中心，主要集中于金融、高端服務(wù)和總部經(jīng)濟(jì)，次核城市主要承擔(dān)高端制造、新技術(shù)開(kāi)發(fā)和貿(mào)易，其余城市則處于產(chǎn)業(yè)鏈末端，開(kāi)展零部件生產(chǎn)。這種城市群形態(tài)應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)珠三角城市群規(guī)劃的藍(lán)本。