徐曉迪

2015年9月22日，蔡英文提出“未來民進黨政府將推動‘新南向政策’”，①《蔡英文提出新南向政策》，《經濟日報》（臺灣）2015年9 月23日A1 版。并宣布這個政策與過往的“南向政策”不一樣，“過去的政策（南向政策）主要是引導臺灣企業(yè)增加在東南亞國家的投資，未來民進黨將強化對東協(xié)（東盟）和印度的整體關系”。②劉玉秋：《民進黨慶蔡英文闡述新南 向等“外交”政策》，“中央廣播電臺”（臺灣），2015年9月22日報道。2016年民進黨上臺后，開始大力推進“新南向政策”。

一、臺灣當局“南向政策”的歷史沿革

基于經濟貿易原因，特別是政治、安全等方面考慮，臺灣當局從冷戰(zhàn)時期就高度重視、積極推動與東南亞國家的經濟合作。臺灣當局明確提出“南向政策”是從李登輝時期開始，后來的陳水扁時期也延續(xù)了李的“南向政策”。因此此前臺灣當局的“南向政策”可以分為兩個階段。

第一，李登輝時期的“南向政策”。1994年，因擔心當時方興未艾的“西進大陸”會導致臺灣經濟“過度依賴大陸”，并以維護臺灣“經濟安全”為由，頒布了所謂的“加強對東南亞地區(qū)經貿工作綱領”，“提出要用三年的時間，加強與當時的東盟國家（當時的東盟只有七個國家，包括菲律賓、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、越南、文萊等）的經貿合作，并將菲律賓和越南作為第一次‘南向政策’的重點目標國家”。①盛九元：《蔡英文的“新南向政策”及對兩岸關系的影響》，《臺海研究》2016年第3期。但是，“1997年7月至1998年6月，除越南和馬來西亞外，臺商在東南亞地區(qū)（越南、馬來西亞除外）的投資減少78%，而在大陸投資增長78%”。②劉相平：《蔡英文新南向政策評析》，《臺灣研究》2015年第6期。

第二，陳水扁時期的“南向政策”。2002年，陳水扁當局擔心兩岸同時加入WTO會加速臺灣經濟向大陸傾斜、過度依賴大陸，提出要重啟“南向政策”以作為其“積極開放，有效管理”政策組成部分。但是“臺灣對東盟國家的投資總額從2000年的3.89億美元提升到2008年的13.8億美元，而同期內臺商對大陸的投資總額則從26億美元上升至106.9億美元。不論從投資的總量或增長速度來看，東盟市場都無法與大陸市場相比，尤其在遭遇全球金融危機的打擊后，2009年臺灣對東盟的投資總量劇減至僅有4億美元”。③王正：《蔡英文用新南向政策“遠中”》，鳳凰大參考，2017年5月6日，http://wemedia.ifeng.com/14700273/wemedia.shtml。

2008年5月馬英九就任臺灣地區(qū)領導人后，臺灣當局雖然沒有公開提出“南向政策”，“但也積極采取各類措施深化與東盟各國的經貿聯(lián)系，也是在推行實質的‘ 南向政策’，只是沒有公開冠以‘南向政策’的名稱而已”。④王鼎鈞：《蔡英文提南向政策 陳以信：李扁政府失敗，馬英九做到了》， 今日新聞網（臺灣），2008年 9月23日。

二、蔡英文當局“新南向政策”的主要特征與動機選擇

（一）“新南向政策”主要特征

2016年，走馬上任的蔡英文就推出了 “新南向政策”綱領，并于同年 9月正式提出“新南向政策推動計劃”，其主要內容包括：“從經貿合作、人才交流、資源共享與區(qū)域鏈結等四個方面著手，重點規(guī)劃人才培育、醫(yī)藥衛(wèi)生合作與產業(yè)鏈發(fā)展、創(chuàng)新產業(yè)合作、區(qū)域農業(yè)發(fā)展以及青年交流平臺等所謂的五大旗艦計劃，并在公共工程、觀光、跨境電商等三大潛力領域提前籌劃，同時成立‘新南向政策’相關的18個國家‘一國一平臺’的產業(yè)合作平臺”。⑤社論：《產官合作 推動新南向的關鍵工作》，《工商時報》（臺灣） 2017年3月12日。目標是要建立所謂的“經濟共同體意識”，本質上是一個全方位的多維度的“離西向南”涉外政策。

“新南向政策”與李登輝和陳水扁時期所謂“南向政策”的區(qū)別，主要體現(xiàn)在四個方面：

第一，不同于以往僅強調在東南亞、南亞投資的基調，“本次政策還鼓勵在當?shù)氐呐_商臺企主動延伸產業(yè)鏈條，與美國、日本、歐洲等地的經濟主體建立更加直接的經濟聯(lián)系”。⑥吳宜：《新南向政策”的困境與臺商的選擇》，《統(tǒng)一論壇》2016第5期。第二，擴大交流合作領域，變單向交流為雙向交流。合作范疇不僅包括傳統(tǒng)的經貿、投資，還包括文化、教育、人才交流與觀光旅游等領域。第三，把東南亞、南亞國家作為臺灣內需市場的延伸，而不僅是臺商投資地。臺“新南向政策辦公室主任”黃志芳聲稱：“臺灣的競爭優(yōu)勢不多，要抓住機會，將東盟國家作為臺灣內需市場的延伸，為臺灣經濟尋求外部支撐。”⑦張宜鑫、葉源濤：《蔡英文推動“新南向政策”的意圖措施及前景分析》，《現(xiàn)代臺灣研究》2017年第2期。第四，以往的“南向政策”更多的是政策宣示，而蔡英文當局推動“新南向政策”可謂不遺余力，“不僅成立了專責機構‘新南向政策辦公室’，還設立‘東協(xié)人力教育中心’ 、‘東協(xié)及南亞研究智庫’等研究單位”，⑧黃子桐、孔小惠：《“新政策”還是“老路子”——蔡英文“新南向政策”評析》，《現(xiàn)代臺灣研究》2017年第1期。主動與有關國家對接，以非官方名義與印度等國家簽訂合作協(xié)議。

（二）民進黨推出“新南向政策”的動機

蔡英文“新南向政策”突出了“新”的概念，某種意義上是要與以往的“南向政策”進行區(qū)隔，但其政策考慮和設計邏輯跟以往的“南向政策”一脈相承，雖然蔡英文提出的“新南向政策”的環(huán)境和當年已有較大改變。

第一，臺灣當局對兩岸日益緊密的經貿往來感到警惕，希望降低對中國大陸的“過度依賴”。1994年兩岸經貿往來伊始，臺灣當局規(guī)劃“南向政策”就是不希望“大陸熱升溫”，擔心臺灣經濟過度依賴中國大陸，以免“政治上和經濟上陷入被動”。①姜殿銘：《臺灣1993》，北京：中國友誼出版公司，1994年，第35頁。簡而言之，就是要降低對中國大陸的經濟依賴，以維護經濟安全和自主性為由“遠離中國”、推動“柔性臺獨”。

第二，融入?yún)^(qū)域經濟一體化進程，擺脫臺灣的“經濟困境”。蔡英文的“新南向政策”希望沿著當年李登輝、陳水扁探索過的老路，“走出臺灣當前的新困境，即改變臺灣在全球化、區(qū)域經濟一體中的邊緣化地位”。②林紅：《“一帶一路”視角下的兩岸經濟合作與“新南向”政策》，《臺海研究》2017年第2期。但因蔡英文當局拒不承認“九二共識”，臺灣難以通過RCEP、TPP等機制融入?yún)^(qū)域一體化進程。

第三，呼應美國的“印太戰(zhàn)略”，應對大陸的崛起。從“新南向政策”發(fā)展路徑來看，表面上蔡英文當局強調其所謂的“新南向政策”并非針對中國大陸，主要是協(xié)助臺商分散投資風險。但事實卻是有意配合“美國的‘自由開放的印度─太平洋’亞太戰(zhàn)略構想與印度、日本共同倡議的‘自由經濟走廊’，進而賦予‘新南向政策’戰(zhàn)略意涵，主要目的旨在抗衡大陸的‘一帶一路’計劃，防堵大陸崛起”。③吳銘彥：《新南向戰(zhàn)略化 只會變更難 新南向2.0》，《中國時報》（臺灣） 2017年12月28日 A14。

第四，通過經貿聯(lián)系，拓展實質“外交”關系。臺灣的“南向政策”一直都有很深的政治烙印，不論是李登輝、陳水扁時期還是現(xiàn)在的蔡英文當局，都是希望通過與東南亞國家的經貿往來，拓展“國際空間”，發(fā)展與有關國家的“多面向伙伴關系”。就島內選舉政治而言，蔡英文的“新南向政策”也是有與國民黨的兩岸政策進行區(qū)隔，用對外經貿政策論述為其“臺獨”主張?zhí)峁├碚摵驼咧巍?/p>

三、蔡英文“新南向政策”可行性分析

“新南向政策”承載著蔡英文當局很多經濟和政治上的愿望，而且跟以往的“南向政策”相比，包含了不少新的理念和舉措。但諸種因素和跡象表明，“‘新南向政策’的走向與政策設計的初衷會有很大差距，‘新南向’甚至有可能出現(xiàn)‘撞南墻’的結局”。④吳宜：《“新南向政策”的困境與臺商的選擇》，《統(tǒng)一論壇》2016年第5期。

（一）“新南向政策”設計存在結構性缺陷

第一，“新南向政策”不符合經濟規(guī)律。雖然蔡英文聲稱，“東南亞是不可放棄的經濟新興市場，并不會取代原先的大陸市場”，⑤鄭仲嵐：《專訪：蔡英文“新南向政策”能否落實？》，BBC中文網，http://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2016/05/160528_taiwan_southward_tsai_interview。但“新南向政策”并沒有脫離歷次“南向政策”的政治邏輯：臺灣經濟過于依賴大陸市場會對臺灣“經濟安全和自主性”產生威脅。問題是，兩岸經貿合作發(fā)展到今天，臺灣經濟對大陸形成的高度依賴并不是臺灣當局政策導向的結果，是市場規(guī)律作用的產物。目前來看，臺灣在這個選項上并無太多空間。過往“南向政策”也表明，決定臺商投資布局主要是市場因素，臺當局試圖利用政策杠桿達到政治目的，“必將重蹈李、陳時期‘南向政策’的覆轍，這種以意識形態(tài)掛帥、違反經濟規(guī)律的做法注定逃不過失敗的下場”。⑥朱穗怡 ：《“新南向政策”畫餅充饑》，《大公報》（香港） 2016年6月8日 A19。

第二，“新南向政策”定位不明確?！靶履舷蛘摺彪m是經濟政策，卻肩負著“外交使命”。蔡英文提出“新南向政策”是在民進黨29年黨慶“外交使節(jié)”酒會上作為“外交政策”提出來的，而且后來宣示“新南向政策”三大目標的時候突出強調的是“多面向伙伴關系”。事實上，“‘新南向政策’推出后，有關國家反應也是比較謹慎的，刻意降低政治敏感度”。⑦楊昊：《臺灣新南向政策的格局與路向》，《全球政治評論》（臺灣）2016年第55期。

第三，“新南向政策”如何對接臺灣產業(yè)升級的論述不明確。臺灣當局的南向政策是本末倒置，鼓勵臺企通過轉移到東南亞和南亞地區(qū)追逐低成本優(yōu)勢，繼續(xù)原有的經營與發(fā)展模式。而且東南亞和南亞地區(qū)的低成本只是相對的，當?shù)氐牡统杀竞艽蟪潭壬弦划數(shù)卣托?、基礎設施不健全所抵消。

第四，“新南向政策”投資環(huán)境的不確定性。“由于東南亞和南亞地理分散，種族、語言、文化、政治、宗教、基礎設施與物流運輸?shù)葪l件不同，天然資源種類、產業(yè)發(fā)展型態(tài)和技術發(fā)展的層次不一，市場特性和人民消費習性不同，甚至于各國在經濟發(fā)展過程中所面對的產業(yè)轉型升級和強化政府公共服務的需求也截然不同”。①社論：《產官合作 推動新南向的關鍵工作》，《工商時報》（臺灣）2017年3月12日 A2?！岸_灣長期以來沒有培養(yǎng)相關方面的人才，在臺灣人成長、生活的過程，幾乎沒機會認識東盟國家的歷史、文化、政經局勢、社會概況”。②朱穗怡：《“新南向政策”畫餅充饑 》，《大公報》（香港）2016年6月8日 A19。

第五，“新南向政策”在臺灣青年人當中接受度不高。近年來，隨著大陸不斷公布鼓勵臺灣民眾赴陸就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的惠臺政策，臺灣民眾有意赴大陸發(fā)展的年輕人越來越多。據(jù)臺灣2017年“遠見研究調查”的“臺灣公共政策民意”結果顯示，“超過六成民眾期待臺當局優(yōu)先拼經濟，而即便蔡英文當局自上臺來極力鼓吹所謂‘新南向政策’，但民間首選依舊是去大陸”。③蘇虹：《“新南向”為何令蔡英文“暈頭轉向”？》，《大公報》（香港） 2017年4月6日 A12?！芭c去年調查相比，越南雖是南向國家中最被青睞的，但臺灣民眾去越南發(fā)展的意愿，仍由去年的18.5%，跌至今年的13.8%；而印尼的跌幅最高，達6個百分點，從13.8%掉到7.8%”。④藍孝威：《新南向吸引力下降 53%年輕世代有意赴陸發(fā)展》《時報》（臺灣） 2018年2月13日A8。

（二）“新南向政策”注定難有成效

“新南向政策”推出后，島內和不少學者都不看好，主要是在兩岸關系不穩(wěn)定的情況下，“新南向政策”外部環(huán)境嚴峻，難有大的進展。

第一， 兩岸缺乏政治互信，臺灣參與區(qū)域經濟一體化的難度較大。如果臺灣“新南向政策”企圖在繞開區(qū)域一體化合作機制，“推動與有關國家的經貿合作，可能會事與愿違，結果將是島內資本單向流出和產業(yè)空心化，不僅不能推動臺灣經濟的轉型升級，甚至將推高自己的失業(yè)率”。⑤張宜鑫、葉源濤：《蔡英文推動“新南向政策”的意圖措施及前景分析》，《現(xiàn)代臺灣研究》2017年第2期。

第二，在“新南向”地區(qū)市場，臺灣不可避免地要和韓國等同質對手的激烈競爭。“韓國目前已與54個國家簽署生效15個自由貿易協(xié)定（FTA），貿易覆蓋率高達77%，遠勝臺灣的7個FTA及9.69%的覆蓋率；據(jù)統(tǒng)計，韓國在東盟市場市占率由2007年的5%成長至2016年的7.4%；而臺灣僅由5.7%成長至5.8%，目前韓國在手機、面板、數(shù)位電視、半導體、汽車市占率均居于領先。另一方面韓國企業(yè)一向以大財團為主，而臺灣則以中小企業(yè)為主，韓國在‘新南方政策’的執(zhí)行上，大多由政府組織廠商或以國家隊前往投資，能發(fā)揮較大成效；而臺商一向單打獨斗，甚少看到臺灣當局的支持”，⑥李沃墻：《新南向腹背受敵》，《中國時報》（臺灣） 2017年12月13日 A15。從長遠來看是很難與韓國競爭的。

東盟與中國大陸、日本、韓國都簽訂了自由貿易協(xié)定，目前正在積極推動自由貿易區(qū)升級版和RECP談判。另一方面，在“一帶一路”的倡議下，大批內地企業(yè)進軍東南亞和南亞市場，也會和臺企就有限的市場展開競爭，特別是因臺灣并未與東南亞和南亞國家簽訂自由貿易協(xié)定，在關稅和投資保障上是處于劣勢地位的。

第三，東南亞和南亞國家對“新南向政策”態(tài)度復雜。如蔡英文推出“新南向政策”的時候，“新加坡、越南、馬來西亞、菲律賓等國家都在不同場合表達過希望通過‘新南向政策’加強合作”。⑦楊昊：《臺灣新南向政策的格局與路向》，《全球政治評論》（臺灣）2016年第55期。但目前，中國大陸已成為這些國家不可或缺的貿易伙伴，他們不會因與臺灣的經貿合作而觸犯中國大陸，對任何可能引發(fā)大陸不滿的議題都會謹慎處理。事實上，臺灣當局一直無法和這些國家簽訂雙邊自由貿易協(xié)定，很大程度上是因為這些國家不認可臺灣的主權身份。總之，蔡英文當局精心建構的所謂“新南向政策”美好愿景，由于其自身既缺乏足夠的吸引力支撐，又沒有提出讓人信服的政見來消除東南亞、南亞這些國家與之加強經貿往來的疑慮，其推進的速度與效果必將大大折扣。

第四，島內民意對“新南向政策”不認同與不接受。如大陸知名臺商郭山輝認為，“（新南向政策）只是給廣大本土臺商提供多一個選擇。但是這個選擇是對與錯，過去的事實已經證明”。①藍孝威：《蔡英文忽視大陸臺商，重量級臺商郭山輝傷心》，中時電子報，http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20160608004923-260401。大陸全國臺企聯(lián)會長王屏生以自己當年響應李登輝號召投資泰國導致血本無歸為例，強調“經濟發(fā)展不是人為意識形態(tài)來做分配，大家不要上當受騙”。②邱文秀：《臺企聯(lián)王屏生：新南向絕對無結果，臺商別上當》，中時電子報，http://www.chinatimes.com/realtimenews/20161028001602-260407。對于目前臺灣力推“新南向”的本質，甚至連民進黨人士私下也坦言，“在財源、人才、教育文化上都還沒有到位，還有很浩大的工程要進行”。③盧佳靜：《蔡英文“新南向政策”遭批“向錢看”：把東南亞當工具》，中國臺灣網，2016年11月9日，http://www.taiwan.cn/taiwan/jsxw/201611/t20161109_11617677.htm。

四、結語

蔡英文“新南向政策”的“新”主要體現(xiàn)具體落實舉措和推進辦法上，但依然是臺灣當局20個世紀90年代以來的“南向政策”的延續(xù)，其底層邏輯依然是對當前兩岸經貿合作感到恐懼，希望繞過中國大陸參與區(qū)域經濟一體化進程，實現(xiàn)產業(yè)轉型升級，發(fā)展與東南亞的務實關系。但是在可預見的將來，東南亞和南亞市場依然無法取代中國大陸市場。首先，臺灣當局尋求繞開中國大陸參與區(qū)域經濟經濟一體化進程猶如緣木求魚難有成效，東南亞和南亞國家也不可能因為與臺灣的經貿合作而開罪中國大陸的，畢竟中國大陸在當?shù)夭粌H有政治影響力還有強大的經濟影響力，臺灣也無法從根本上告別以往過度依賴大陸市場現(xiàn)象。其次盡管臺灣目前與東盟中的六個國家簽有投資保障協(xié)定，但均是在20世紀90年代簽署的，如今世界格局發(fā)展深刻調整，中國大陸的崛起不可阻擋，在新的時空環(huán)境下這些所謂的協(xié)定還是否能夠“舊瓶裝新酒”值得懷疑。最后，蔡英文當局所推行的“新南向政策”本質是要搶奪臺灣島內經貿話語權，積淀各種政治與社會資本，進而向美日等國展現(xiàn)她不同于馬英九時期的大陸政策，以獲取更多的國際勢力關注與支持，同時借助其“遠中”戰(zhàn)略不斷推進其漸進性“臺獨”，達到“脫陸進南”和“聯(lián)美日印對抗大陸”的目的，這不僅把臺灣未來的發(fā)展帶進一個“死胡同”，更是致臺灣2300萬同胞的福祉而不顧的做法，不僅難以獲得島內民眾的認可，也必將遭到大陸的堅決反對，其前景也注定是失敗的。