張永會

機(jī)構(gòu)改革不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。黨的十九大對深化機(jī)構(gòu)改革作出了決策部署并隨后出臺了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，其中要求“合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)……。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。這為不同地方探索適宜本地治理實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置指明了方向。從實(shí)踐中看，深圳的機(jī)構(gòu)改革具有典型性。自成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，深圳持續(xù)的政府機(jī)構(gòu)改革促發(fā)的政府職能轉(zhuǎn)變與日益繁榮的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、不斷規(guī)范的社會管理和逐漸覺醒的市民力量相互影響、彼此促進(jìn)，有力地推動著深圳經(jīng)濟(jì)社會文化的健康、快速向前發(fā)展。鑒于對深圳政府機(jī)構(gòu)改革的論著已然頗豐，本文將在簡要敘述機(jī)構(gòu)改革歷程的基礎(chǔ)上，分析機(jī)構(gòu)改革對職能轉(zhuǎn)變的影響，并為進(jìn)一步的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提出一些建議。

一、深圳政府機(jī)構(gòu)改革的簡要?dú)v程

需要指出的是，這里所稱的深圳“政府”，是包括了黨委、政府等在內(nèi)的整個深圳治理體系，但以行政系統(tǒng)為主。這是因?yàn)椋钲诘臋C(jī)構(gòu)改革，特別是早期的改革歷程中，職能調(diào)整不可避免地涉及黨、政等機(jī)構(gòu)的重構(gòu)。建市至今，深圳共進(jìn)行了八次大的政府機(jī)構(gòu)改革。①前五次改革內(nèi)容參考了孫福金、張慶祝：《深圳機(jī)構(gòu)改革探索形成的大系統(tǒng)管理體系》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》1998年第6期；卞蘇徽等：《走向現(xiàn)代化的行政改革：深圳政府體制創(chuàng)新之路》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2000年。后三次參考了深圳市歷年政府公報(bào)及相關(guān)報(bào)道。

第一次：1981年8月到1982年5月

基本思路是精兵簡政，主要措施是撤銷專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，并將之改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)公司化，如將糧食局改為糧油公司、物資局改為物資總公司等。這為特區(qū)迅速啟動、加速發(fā)展提供了良好的前提。從結(jié)果看，通過精簡政府機(jī)構(gòu)，向企業(yè)和市場讓渡政府權(quán)力，改革了政府辦企業(yè)、政企不分、政府對企業(yè)經(jīng)營活動直接進(jìn)行干預(yù)的舊體制。

第二次：1983年12月到1985年5月

為加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力和科學(xué)決策能力，加快建設(shè)外向型經(jīng)濟(jì)的速度，深圳市在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面建立了“四委”：社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會（由市計(jì)劃委員會改革而成）、工業(yè)發(fā)展委員會（增設(shè)）、城市規(guī)劃委員會（規(guī)劃決策審議機(jī)構(gòu)）、特區(qū)咨詢委員會（政府智囊機(jī)構(gòu)），“五辦”：基建、財(cái)貿(mào)、文教、交通和農(nóng)牧五個辦公室（非一級行政機(jī)構(gòu)，只是協(xié)助市長辦公的辦事機(jī)構(gòu)）。改革后政府機(jī)構(gòu)為22個。

第三次：1986年9月到1987年8月

本次改革將政府經(jīng)濟(jì)管理的行政架構(gòu)由原來三級管理（市政府——市長辦公室——局）改為二級管理（市政府——委、辦、局），整體上減少了一個行政層級，大力簡化辦事程序和辦事手續(xù)。同時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，新組建了貿(mào)易發(fā)展局，設(shè)立了引進(jìn)外資辦公室。特別是，在全國率先成立行政監(jiān)察局，完善了行政監(jiān)督體制。改革后，政府機(jī)構(gòu)增加到39個。

第四次：1988年2月到1988年9月

此次改革是根據(jù)中共十三大關(guān)于黨政分開的精神，改革領(lǐng)導(dǎo)體制，劃分黨政職能，理順黨政關(guān)系，合并精簡黨政管理部門。比如，改革撤銷了市委經(jīng)濟(jì)工作部，將市委宣傳部的文化管理權(quán)，如新聞出版、廣播電視移交給政府部門，將市委組織部的部分干部人事管理權(quán)移交政府人事局。再如，調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理和城市管理的職能，政府不再按產(chǎn)業(yè)分工設(shè)置機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，濃縮其管理事務(wù)。這種改革所形成的管理體系直接對于投資環(huán)境的優(yōu)化提供了幫助。改革后，政府機(jī)構(gòu)為41個。

第五次：1991年到1993年

這次改革是深圳作為中央、省確定的行政機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)城市而進(jìn)行的。改革重點(diǎn)是通過 “三定”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制），減少政府對企業(yè)的微觀干預(yù)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，進(jìn)一步理順政府部門之間、市區(qū)之間、政企、政事之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。通過本輪機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)為40個。

第六次：2001年至2002年

按照中央的統(tǒng)一部署，參照1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，2001年7月，《深圳市市級黨政機(jī)構(gòu)改革方案》公布實(shí)施。按照上級意見，本次改革，深圳主要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順各部門和市區(qū)兩級關(guān)系中進(jìn)行了改革微調(diào)。同時還對審批制度進(jìn)行了改革，開始逐步完善了大部門體制機(jī)制?？傮w來看，雖然也涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并等內(nèi)容，但中心內(nèi)容是精簡人員編制。

第七次：2004年

2004年5月正式開始。改革的重點(diǎn)是整合政府機(jī)構(gòu)：在總編制量不變的情況下，市直機(jī)關(guān)實(shí)行“大處制”，方法是歸并4個編制以下的處室。改革也強(qiáng)調(diào)了政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了政府公共服務(wù)職能：由過去偏重于發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)與社會管理并重，強(qiáng)化政府職能的公共性，推進(jìn)政府公共事務(wù)的社會化和市場化，等。

第八次：2009年

這一次的改革備受關(guān)注。除7個機(jī)構(gòu)（教育、公安、民政、司法、審計(jì)、口岸辦、臺辦）暫不作調(diào)整外，市政府其他工作部門、直屬機(jī)構(gòu)都納入了調(diào)整范圍，共減少機(jī)構(gòu)15個，精簡幅度約三分之一。改革中，堅(jiān)持實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、功能定位準(zhǔn)確、部門數(shù)量精干的部門體制，并探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，“委”、“局”、“辦”分別履行不同的職能。在此基礎(chǔ)上，深圳市又在2011年、2012年和2014年對市場監(jiān)管領(lǐng)域的大部制改革進(jìn)行了深化探索，創(chuàng)新和完善了市場監(jiān)管的體制機(jī)制。

二、機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)深圳政府職能轉(zhuǎn)變

深圳建市以來的這八次政府機(jī)構(gòu)改革，總體上適應(yīng)了深圳市建特區(qū)以來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，對于實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略層面對深圳的要求具有極其重要的作用。在八次改革中，除了2001年至2002年的第六次改革是在中央和省的統(tǒng)一要求和部署下、從總體上具有“被動”的執(zhí)行性改革的特點(diǎn)，因而改革沒有明顯特色，力度也不大，在全國也沒有什么影響外，前五次（1981-1993年）幾乎兩年左右就要進(jìn)行一次大規(guī)模的改革，改革具有高頻性、漸進(jìn)性和探索性的特點(diǎn)，對比同時段我國其他地方的政府改革，深圳市的改革具有強(qiáng)烈的主動性特征，是一種自覺的、動力充足的、帶有鮮明使命感的內(nèi)生性改革。而就對職能轉(zhuǎn)變的作用和影響而言，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)（雖然當(dāng)時并無明確的認(rèn)識）趨向轉(zhuǎn)變的先行區(qū)和試驗(yàn)區(qū)，深圳的機(jī)構(gòu)改革從一開始就具有一種“去計(jì)劃化”和政府轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)，而實(shí)際上通過機(jī)構(gòu)改革也確實(shí)在很大程度上實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變以及機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)調(diào)高校。主要表現(xiàn)為：

（一）促進(jìn)政企分開

機(jī)構(gòu)改革首先針對的就是計(jì)劃體制下政府機(jī)構(gòu)基本上是按產(chǎn)品分類和按部門上下對口設(shè)置的業(yè)務(wù)主管局設(shè)置，通過機(jī)構(gòu)的調(diào)整、合并、精簡乃至于（專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理局）轉(zhuǎn)型為經(jīng)營性的實(shí)體，而改變了政府對經(jīng)濟(jì)活動的職能方式，調(diào)整了政府與企業(yè)之間的關(guān)系，減少甚至取消了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)行為，為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的建立打下了良好的政府職能基礎(chǔ)。特別明顯的是，通過改變國有企業(yè)套用行政級別的傳統(tǒng)做法，按照規(guī)模大小和效益高低進(jìn)行評價，而且實(shí)現(xiàn)企業(yè)無行政主管部門的改革，將政府各部門與企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系徹底斬?cái)啵嬲纬闪诉m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的間接宏觀管理。這種改革，一方面為所有企業(yè)創(chuàng)造了平等競爭的外部市場環(huán)境，一方面革除了政府因企業(yè)所有制不同而管理有別的習(xí)慣做法，促使企業(yè)真正審視自身而積極投入市場競爭，較好地?cái)[正了政府、企業(yè)各自應(yīng)處的位置，建立起了良好的政企關(guān)系。

（二）優(yōu)化政府職能實(shí)現(xiàn)

在20世紀(jì)80年代的機(jī)構(gòu)改革中，除了精簡乃至轉(zhuǎn)型專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)外，對于政府機(jī)構(gòu)的整體設(shè)置采取了一種根據(jù)行業(yè)性質(zhì)，一個機(jī)構(gòu)能夠管理的不設(shè)兩個部門，開創(chuàng)了精干政府機(jī)構(gòu)的大系統(tǒng)管理模式。在實(shí)踐中，凡是職能相近和相關(guān)的，盡可能地歸并整合，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。這實(shí)際上就很接近乃至于可以說就是今天我們政府改革要求的“大部門體制”。因而，可以說，深圳市早已經(jīng)根據(jù)實(shí)踐需要而有意識地開始著這方面的探索。大部門體制對深圳而言并不是新事物。1986年的第三次機(jī)構(gòu)改革，建立了大運(yùn)輸、大交通和大文化三個大系統(tǒng)管理體系。在大系統(tǒng)下，一個大部門就對應(yīng)了傳統(tǒng)體制中的好幾個部門，綜合了他們的職能并統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。這種由于職能綜合歸并、部門整合而形成的大部門體制，一方面減少了政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，有利于提高決策質(zhì)量，增強(qiáng)職能協(xié)調(diào)，降低行政成本，提高行政執(zhí)行力；另一方面在實(shí)際的運(yùn)作中有意無意中實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)向，強(qiáng)化了政府的公共服務(wù)職能和服務(wù)提供能力。

（三）適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變要求的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能調(diào)整

機(jī)構(gòu)是政府職能實(shí)現(xiàn)的載體。再好的職能設(shè)置，如果沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)人員配置，都是無意義的。深圳市改革機(jī)構(gòu)變動之頻繁，很大程度上就是在迅猛發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)程中，發(fā)現(xiàn)原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。比如，在長期的機(jī)構(gòu)改革過程中，發(fā)展和改革部門對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略性和宏觀性職能逐漸提升而審批職能不斷弱化。再如，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)和金融發(fā)展方面的服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)以適應(yīng)深圳市金融和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育和發(fā)展。再如，打破過去行業(yè)協(xié)會掛靠相應(yīng)政、事機(jī)構(gòu)的慣例，在民政局設(shè)立二級局——民間組織發(fā)展局以培育、發(fā)展、規(guī)范行業(yè)協(xié)會民間化改革，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移等。通過這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變革，深圳市較好地解決了政府職能“缺位”“越位”“不到位”等不適應(yīng)形勢發(fā)展方面的問題，實(shí)現(xiàn)了政府職能向公共管理、公共服務(wù)傾斜的重大的機(jī)構(gòu)調(diào)整。

三、深圳政府機(jī)構(gòu)改革的一些啟示

嚴(yán)格來說，政府職能轉(zhuǎn)變在任何情況下都是一種政府行為（包括改革）的后果表現(xiàn)，它既包括政府職能的直接調(diào)整而導(dǎo)致的職能轉(zhuǎn)變，又包括許多政府與其他領(lǐng)域關(guān)系的調(diào)整而引發(fā)的職能調(diào)整，特別是，有時候相關(guān)領(lǐng)域的變化也可能會引起政府職能的轉(zhuǎn)變。因而，政府機(jī)構(gòu)改革并不單純只是體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)數(shù)量上的增減和機(jī)構(gòu)名稱的變化，更重要的是，機(jī)構(gòu)變動的背后是深層的機(jī)構(gòu)職能變遷和行為方式的變化。深圳市政府機(jī)構(gòu)改革、變遷30余年的歷程告訴我們：

（一）必須高度重視機(jī)構(gòu)改革在政府職能轉(zhuǎn)變中的重大作用

不同的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方式對于政府職能的履行及其方式具有重大影響。如深圳市所進(jìn)行的大系統(tǒng)、大行業(yè)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)改革而形成的大部門來說，其部門職能廣泛，但是機(jī)構(gòu)相對精簡，缺乏原來計(jì)劃體制下的部門對應(yīng)式的直接干預(yù)和調(diào)度指揮的相關(guān)資源，因而不得不將精力貫注到綜合、宏觀的層面上來。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，直接的后果就是企業(yè)受到的約束和干預(yù)大大減少，企業(yè)自主性大大增強(qiáng)，活力顯著提升，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮；間接的后果就是政府職能或主動或被動地轉(zhuǎn)變和調(diào)整。因而，從某種意義上說，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，并不單單是政府部門和政府工作人員的增刪并轉(zhuǎn)，而是在更廣泛的意義上的政府職能的調(diào)整，其中蘊(yùn)含著政府與社會、企業(yè)權(quán)力關(guān)系的變化。而這些，都是更為宏大和長遠(yuǎn)的體制變革的一部分。

（二）必須高度關(guān)注政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的相對動態(tài)性和形式多樣性

政府職能有其相對固定的部分，在任何社會形態(tài)下都包含在內(nèi)，也有隨著經(jīng)濟(jì)社會形勢變化而要求調(diào)整的部分，即相對動態(tài)性。后者構(gòu)成了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能變化的最深厚基礎(chǔ)。而這種相對動態(tài)性，也內(nèi)含著機(jī)構(gòu)職能實(shí)現(xiàn)的多樣形式性，有可能“舊瓶裝新酒”，也可能“推倒重來”、“另起爐灶”。這一點(diǎn)，在深圳三十余年的機(jī)構(gòu)變革中表現(xiàn)非常明顯，尤其是在改革開放的前期。隨著對政府職能定位認(rèn)識的逐漸深入，政府機(jī)構(gòu)的整體固化和微觀調(diào)整更為明顯，更多表現(xiàn)為原有機(jī)構(gòu)職能的不斷調(diào)適性變化。

（三）必須高度重視政府機(jī)構(gòu)以及政府不同部門之間政府職能的閉環(huán)性實(shí)現(xiàn)

政府履職效果，首先取決于職能在政府不同機(jī)構(gòu)的清晰和合理配置。模糊、交叉的職能分配，很容易造成“搶權(quán)”和“避權(quán)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而造成履職的部門主義現(xiàn)象。而不合理的職權(quán)配置和責(zé)任劃分，則容易造成“權(quán)責(zé)不對稱”、“有權(quán)無責(zé)”和“有責(zé)無權(quán)”等消極現(xiàn)象。對此，深圳市在大部門體制方面做了持續(xù)、深入的探索，在很大程度上爭取實(shí)現(xiàn)政府職能閉環(huán)性實(shí)現(xiàn)，盡量消除類似“九龍治水”的政府治理困境。

（四）必須堅(jiān)持政府機(jī)構(gòu)改革與其他改革協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)性思路

我國的改革歷程告訴我們，盡管某項(xiàng)具體改革在一定時期和特定場域可能會取得明顯成效，然而，單兵突進(jìn)式的改革最終被證明會陷入困境。因而，必須從宏觀上堅(jiān)持系統(tǒng)性思路設(shè)計(jì)改革并推進(jìn)改革。深圳的機(jī)構(gòu)改革在20世紀(jì)80年代及90年代前期取得了立竿見影的效果，然而隨后其推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的效用呈現(xiàn)出遞減之勢，直到對職能轉(zhuǎn)變更具實(shí)質(zhì)性的審批制度改革才為深圳政府改革注入了新的強(qiáng)大動力。隨后的實(shí)踐發(fā)展更是證明了只有堅(jiān)持職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制等方面的綜合、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和梳理，才能夠在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、改善政府治理方面取得更根本成果。