阮開江

黨的十九大報告提出了中國全面發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進入了新時代。新時代必然伴隨著新問題、新矛盾和新要求，這既是社會治理體系和治理能力提高的挑戰(zhàn)，也是機遇。在這樣的背景之下，深圳松崗街道率先在基層治理方面進行了有益的探索，以期為新時代現(xiàn)代化社區(qū)治理體系提供現(xiàn)實素材。

一、現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的內涵和基本維度

全球治理委員會認為，“治理是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和”。①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，香港：牛津大學出版社，1995年，第35頁。社區(qū)治理就是政府、社會組織、居民個人及轄區(qū)的各類營利和非營利組織以市場為基礎、滿足公共利益和社區(qū)需求為原則，供給社區(qū)公共物品，優(yōu)化社區(qū)秩序的行為和機制?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理體系應當與國家治理體系現(xiàn)代化標準相對應，至少具備以下五個方面的標準：一是公共權力制度化規(guī)范化運行；二是民主；三是法治；四是效率；五是協(xié)調。②中共深圳市委組織部課題組：《社區(qū)治理體系現(xiàn)代化進程中發(fā)揮黨組織作用問題研究》（節(jié)選），《組織人事報》2015年第12期。綜合來看，制度設置、權力協(xié)調與資源分配是社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須面對的三個基本維度。③徐曉軍、程星：《制度設置、權力協(xié)調與資源分配：社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個基本向度》，《江漢大學學報》（社會科學版）2017年第12期。

第一，制度設計的現(xiàn)代化?！爸贫仁巧鐣牟┺囊?guī)則，是人類設計的制約人們相互行為的約束條件”，①道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海：格致出版社，2008年，第3-4頁。制度設計的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的前提和基礎。首先，現(xiàn)代化的制度設計是現(xiàn)代文明的表現(xiàn)，它體現(xiàn)了現(xiàn)代人所追求的契約、法制、自由、平等、公正的精神。其次，制度具有塑造功能，“好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞”。再次，現(xiàn)代化的制度具有激勵作用。激勵機制在個人的行為選擇中起了十分重要的作用，良好的制度設計能夠對行為人起到很強的正向激勵作用。

第二，權力協(xié)調的現(xiàn)代化。權力是人類社會的稀缺資源，不論是在私人領域或公共領域，掌握權力的主體在意志表達和事物處理過程中往往占有優(yōu)勢。所以，與社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關的是，如何在實現(xiàn)治理目標的過程中協(xié)調好不同治理主體之間的權力關系。②張虎祥：《社區(qū)治理與權力秩序的重構》，上海：上海大學，2005年。尤其是要激發(fā)居民個人、居民組織、非營利社會組織和駐區(qū)單位等非政府主體的積極性，提高他們的參與度，就必然要賦予他們參與社區(qū)治理的權力。這個過程就是“賦權”和“分權”的階段，也是實現(xiàn)“多元共治”的必經(jīng)之路。

第三，資源配置的現(xiàn)代化。社區(qū)治理的目標是對社區(qū)的公共事務進行管理，增進社區(qū)成員的社會福利，其根本上的問題是對人、財、物的管理和服務，這就面臨著資源配置的問題?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理體系必然具有科學、高效的資源配置機制，在保證有限的公共資源公平合理地配置到每個社區(qū)和社區(qū)治理主體的同時，確保資源能夠得到有效的利用。

二、松崗街道在社區(qū)治理過程中的做法和探索

松崗街道地處改革開放的前沿陣地，歷來以一種開放的姿態(tài)探索基層社會治理，為全國的基層治理和社區(qū)治理先行先試。2018年以來，松崗街道按照寶安區(qū)委區(qū)政府《關于進一步加強現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設的實施方案》和“做大做強社區(qū)黨委，打造準街道辦社區(qū)”的部署要求，積極探索現(xiàn)代化社區(qū)治理新路徑，并取得了初步成效，對當前現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設具有一定的借鑒意義。

（一）強化社區(qū)黨委領導核心作用和基層黨組織建設

第一，優(yōu)選配強社區(qū)黨委領導班子，強化社區(qū)黨委領導核心作用。2018年，松崗街道以社區(qū)“兩委”換屆為契機，從街道職能部門選派22名工作骨干到社區(qū)任職，調整優(yōu)化社區(qū)警務室管轄范圍，13名派出所警長兼任社區(qū)黨委副書記，13名網(wǎng)格所（站）長兼任社區(qū)黨委委員（副站長）。多方力量進駐社區(qū)后，社區(qū)黨委力量有效增強。

第二，構建完整的社區(qū)黨組織體系，解決黨建“碎片化”問題。一是構建黨組織三級管理體系。建立28個二級股份公司黨支部，在社區(qū)形成社區(qū)黨委——一級股份公司黨總支——二級股份公司黨支部三級管理機制。根據(jù)下沉黨員情況，成立各社區(qū)現(xiàn)代化治理工作臨時黨支部和小整治格臨時黨小組，將支部建在“格”上。二是將鏈條延伸到黨組織“神經(jīng)末梢”。逐步在各社區(qū)成立小區(qū)黨支部，在工業(yè)園區(qū)、商圈、出租屋樓棟建立黨組織，健全基層組織體系。

（二）賦權增能優(yōu)化基層治理機制

第一，深化“一格多元”工作機制。將全街道13個社區(qū)409個基礎網(wǎng)格劃分為13個大網(wǎng)格158個整治格，由各社區(qū)書記擔任大格長，社區(qū)兩委班子成員、下沉部門骨干擔任小格長，每個格內配置7-8名格員。格長承擔本格內所有事項排查整治和重大隱患發(fā)現(xiàn)上報等職責，負責統(tǒng)籌管理、調配、指揮格內各類人員，每個格就是一個戰(zhàn)斗單元，隨時拉動、方便靈活、處置高效。格內學校、園區(qū)、廠區(qū)建立聯(lián)系機制，入格履行主體責任。

第二，厘清部門與社區(qū)職責邊界。從街道下沉綜合執(zhí)法、安監(jiān)、網(wǎng)格綜管、城管等人員999人，出臺相關制度規(guī)定，明確下沉人員與社區(qū)職責，各司其職、各盡其責。下沉人員與社區(qū)工作人員“搭幫干活、捆綁作業(yè)”，小微事件即巡即辦，一般性事件、較大事件由小格長統(tǒng)籌開展聯(lián)合整治行動，重大事件則由小格長上報社區(qū)大格長（社區(qū)黨委書記），社區(qū)書記視情形報街道辦啟動專項整治，網(wǎng)格內各類問題隱患第一時間得到了化解處置，實有事件案件辦結率達99.45%。

第三，賦予社區(qū)對下沉人員的管理權。制訂編外人員、社區(qū)專職人員以及下沉人員分類績效考核方案，對下沉人員實行社區(qū)考評與街道考評相結合，考評成績與每月績效工資掛鉤，建立下沉人員定期輪崗機制，使社區(qū)黨委對人員管理落到實處。

第四，做好經(jīng)費及后勤保障。將社區(qū)作為下屬單位納入部門預算，充分保障社區(qū)各項開支和建設。完善社區(qū)財務管理制度，提高社區(qū)財政自主權限。結合社區(qū)人員過渡情況，統(tǒng)籌建設社區(qū)飯?zhí)?，提高社區(qū)工作者“歸屬感”和主人翁意識。

（三）完善制度建設增強基層治理體系的實效性

松崗街道在推進社區(qū)治理體系各項實際工作的同時，非常注重制度建設，以制度為保障嚴防基層治理體系空轉。首先，松崗街道探索建立“五個一”（每周至少一次全面巡查、每周至少一次集中整治、每周至少一次小格長例會、每周至少一次社區(qū)“兩委”專題研究會、每兩周至少一次聯(lián)席會議）制度，真正用制度管人管事管權。以往住宅式低端加工廠是松崗社區(qū)管理的痛點和難點，涉及多個職能部門多頭管理，部門人員下沉社區(qū)后，社區(qū)統(tǒng)籌各職能部門資源力量，由小網(wǎng)格長直接調度網(wǎng)格內安監(jiān)、派出所等部門工作人員到現(xiàn)場進行整治。2018年松崗火災事故同比下降30.77%，充分體現(xiàn)了制度建設的有效性。其次，以制度建設為保障提高社區(qū)事務處理的權威性和時效性。率先出臺社區(qū)“四議兩公開”議事決策機制，健全社區(qū)黨委會、社區(qū)班子會、社區(qū)黨群聯(lián)席會等工作例會制度，制定《松崗街道現(xiàn)代化社區(qū)治理聯(lián)席會議制度》等16項相關制度，為社區(qū)治理工作提供強有力的制度保障。

（四）以“黨建+”模式構建共建共治共享的治理格局

第一，發(fā)揮黨組織的示范帶動作用推動社區(qū)各方力量促進社區(qū)多元共治。首先，松崗街道全面落實“五員下訪”的工作機制，街道領導班子成員帶隊，每周定期到社區(qū)接待群眾、走訪調研，發(fā)現(xiàn)收集問題及時協(xié)調解決。其次，發(fā)揮黨員的帶頭引領作用，將“兩新”組織499名黨員下沉到158個小整治格中，帶領社工、義工、志愿者等3.5萬人參與交通志愿服務、市容環(huán)境整治等公益活動。再次，組建街道社工聯(lián)盟，成立黨組織和理事會，為社區(qū)黨委建言獻策，激發(fā)社工的積極性和聰明才智更好地服務社區(qū)。

第二，建立黨支部共商共議機制。定期召開社區(qū)黨群議事會，社區(qū)內駐街單位、園區(qū)、居民小區(qū)、群眾代表等，對需要協(xié)調解決的“大事”、關系民生福祉的“實事”進行共議共商，由社區(qū)黨委組織實施落地。如松濤社區(qū)黨委通過黨群議事和黨員帶頭作用，促進了小區(qū)黨支部的成立，解決了寶利豪庭小區(qū)十多年沒有業(yè)委會的問題。

第三，創(chuàng)新“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”新媒體宣傳模式。一是與深圳新聞網(wǎng)合作打造“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”新媒體傳播模式，在街道層面率先推出“@圳能量”抖音號，自2008年7月份上線運行以來收獲16萬粉絲、獲“贊” 550萬個。二是在13個社區(qū)全面鋪開“新時代講習所”講堂，累計開辦講習活動110余次。通過開展“黨建+”宣傳系列活動，有效傳遞了基層好聲音、正能量，增強了群眾家園意識、文明意識。

第四，建立“廉政共建”模式規(guī)范權力運行。松崗街道還積極與社區(qū)的“三小”場所、企業(yè)、工業(yè)園區(qū)以及零星工程業(yè)主等各類主體開展“廉政共建”活動，將紀檢監(jiān)察觸角直達基層。類似活動的開展既對基層執(zhí)法人員起到警戒、教育作用，又擴展了群眾參與廉政監(jiān)督的深度和廣度，切實解決權力下放后不作為、慢作為、亂作為等問題。

三、推進現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的路徑和建議

松崗街道從基層單位工作的角度出發(fā)探索基層治理的一些努力，取得了一些成效，而從宏觀方面來看，要推進現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設具有普遍性、制度化和確定性，還要作如下探索。

（一）提升基層黨組織的治理能力

十九大黨章規(guī)定基層黨組織要“領導本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權”，意味著基層黨組織在起到領導作用的同時，還要保證其它組織，尤其是經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權。這就要求社區(qū)黨委合理界定職責權限，有所為有所不為。對社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)和疑難問題，可以通過社區(qū)成員代表大會制度予以推進，這樣既實現(xiàn)了社區(qū)黨委的領導作用，又提高了居民和社會組織的積極性。

（二）向多元主體賦權實現(xiàn)“多元共治”

居民是社區(qū)真正的主體，社會組織是社區(qū)治理不可或缺的因素，現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系首先要獲得居民、社會組織的關注、認可和支持。其中關鍵之處就是向他們“賦權”，給予他們參與、決策和處置社區(qū)事務的權力。一是培育居民主動參與社區(qū)事務的意識，引導居民積極參與社區(qū)治理。二是明確社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的主體地位。三是構建多元主體參與社區(qū)合作治理的協(xié)商機制。四是增加公眾參與、反饋社區(qū)事務的渠道和途徑，確保公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權及時有效。

（三）打造“社工+志愿者”的社區(qū)服務模式

社區(qū)服務是社區(qū)治理的重要組成部分，其本身具有開放性、公共性和社會性等特征。從一些發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，社區(qū)服務很多都是由志愿者提供。2015年的資料顯示，在美國，57%的成年人和69%的年輕人參加義工活動，平均每周工作時間分別為4.2小時和3.5小時，如果把他們的貢獻加在一起，等于增加了1100萬工作人員。①許運峰、許圣義、陳榮輝：《美國，一個充滿義工的國家》，《華人時刊》2017年第5期。社區(qū)義工的工作遍及各個方面，從打掃衛(wèi)生、幫助老弱病殘者過馬路，到護理鰥寡孤獨者，環(huán)保志愿者服務等等?！吧绻?志愿者”的社區(qū)服務模式符合現(xiàn)代化社區(qū)治理體系和多元自治的精神，既能最大限度地發(fā)揮社會力量，又能節(jié)省財政資金。

（四）強化社區(qū)治理的資源保障和科學配置

社會資源的保障和配置是社區(qū)治理的核心問題，也是現(xiàn)代化社區(qū)治理體系成效的關鍵。在實踐中主要是保證社區(qū)資源的充裕及其配置的科學性。首先，要拓寬社區(qū)治理資金來源和渠道，鼓勵社會各界參與社區(qū)服務，鼓勵企事業(yè)單位贊助社區(qū)活動。其次，提高社區(qū)資源的利用效率，讓有限的治理資源發(fā)揮最大的作用。第三，實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展成果與居民共享。社區(qū)發(fā)展成果本身就是一項寶貴的社區(qū)資源，如果社區(qū)發(fā)展成果增加了社區(qū)居民的獲得感和幸福感，必然會得到居民的支持和擁護，自然愿意為社區(qū)發(fā)展出力。如此一來，社區(qū)治理就有了源源不斷的“活水”，形成一種良性循環(huán)。