趙 冰

一、引言

深圳老年人口膨脹的速度快，從2000年到2010年，全市60歲以上戶(hù)籍老人從7.6萬(wàn)人迅速攀升為20萬(wàn)人，10年增加了160%。①?lài)?guó)家統(tǒng)計(jì)局：《深圳統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010年。截至2017年底，全市戶(hù)籍老年人28.87萬(wàn)人，占戶(hù)籍老年人口的6.6%，預(yù)計(jì)在2025年進(jìn)入老齡化社會(huì)。

深圳的老齡化出現(xiàn)了八個(gè)顯著特點(diǎn)：一是人口結(jié)構(gòu)加速老化。到2030—2050年，正是深圳人口老齡化最嚴(yán)峻的時(shí)期。二是老年人數(shù)批量膨脹。深圳缺乏人口年齡分布的自然梯級(jí)，老齡人群從兩個(gè)方面快速增多：首先是改革開(kāi)放初期建設(shè)深圳的開(kāi)拓者，現(xiàn)在幾乎都到了退休的年齡。其次是跟隨子女來(lái)深的養(yǎng)老隊(duì)伍也很龐大。三是老年群體“冷漲熱縮”。即依據(jù)來(lái)深圳的原因和居住期限，深圳老人群體可分為原籍老人群體、就業(yè)入深戶(hù)籍老人群體、隨子女遷入戶(hù)籍老人群體、隨子女常住非戶(hù)籍老人群體、“候鳥(niǎo)型”非戶(hù)籍老人群體。四是深圳老年人戶(hù)籍嚴(yán)重倒掛。深圳的非戶(hù)籍老年人口數(shù)量大大超過(guò)戶(hù)籍老年人人口數(shù)量，占老年人口總數(shù)的2/3以上。五是空巢老人持續(xù)增多。根據(jù)羅湖區(qū)民政局統(tǒng)計(jì)，目前在羅湖區(qū)共有5.3萬(wàn)退休老人，沒(méi)有與子女一起居住的老人將近80%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了目前全國(guó)49.7%的老人空巢率。可以預(yù)見(jiàn)的是，深圳的“空巢老人”將越來(lái)越多。六是家庭規(guī)模趨于縮小。深圳空巢老人的增多，“421”家庭模式普遍存在。七是規(guī)模分布外擴(kuò)內(nèi)減。根據(jù)第六次人口普查的結(jié)果，深圳老年人口的空間分布已經(jīng)呈現(xiàn)出外圍增加、內(nèi)部減少的趨勢(shì)。八是高齡化趨勢(shì)愈發(fā)突出。由于生活水平的提高，人們享受高質(zhì)量醫(yī)療條件，老年人口趨向高齡化。

盡管深圳市在老齡化來(lái)臨之前就意識(shí)到養(yǎng)老問(wèn)題的重要性和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的迫切性，并積極采取一系列措施應(yīng)對(duì)進(jìn)入老齡化社會(huì)的問(wèn)題，未雨綢繆，推動(dòng)養(yǎng)老工作各方面協(xié)同發(fā)展，初步建成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營(yíng)良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的都市養(yǎng)老服務(wù)體系。但是，深圳政府在積極推進(jìn)養(yǎng)老規(guī)劃進(jìn)行的過(guò)程中發(fā)展瓶頸逐步顯現(xiàn)，如公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少，民辦機(jī)構(gòu)空置率高；居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高；養(yǎng)老現(xiàn)代信息技術(shù)低；養(yǎng)老護(hù)理專(zhuān)業(yè)人才短缺等問(wèn)題。這些發(fā)展瓶頸的背后實(shí)際上都是深層次的體制機(jī)制問(wèn)題。因此，深圳正積極探索并推進(jìn)都市養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制改革。

二、制約深圳養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的體制機(jī)制難題與原因

（一）養(yǎng)老總體存在“斷崖式”養(yǎng)老壓力

深圳老齡化雖然低于全國(guó)其他地區(qū)，但是養(yǎng)老總體存在“斷崖式”養(yǎng)老壓力。深圳缺乏人口年齡分布的自然梯級(jí)，老齡人群迅速增加，從成年型社會(huì)到老年型社會(huì)，全國(guó)平均時(shí)間為18年，但深圳大約只用十年左右的時(shí)間。①《年輕的深圳正在變老 2020年將進(jìn)入老齡會(huì)》，http://www.sohu.com/a/54207455_124752.2016.1.23。由于老年人口快速增加和老齡群體數(shù)量不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)難以應(yīng)對(duì)老年人養(yǎng)老需求，養(yǎng)老工作壓力大。

導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因主要有兩方面：一是深圳老齡人口的特點(diǎn)。改革開(kāi)放初期建設(shè)深圳的開(kāi)拓者變老，從2011年開(kāi)始，深圳市每年退休人員逐年大幅增加；從四面八方隨子女遷入深圳的養(yǎng)老隊(duì)伍越來(lái)越龐大。這兩路大軍使得深圳老年人口短期內(nèi)迅速膨脹；老年群體“冷漲熱縮”，具有不穩(wěn)定性?！昂蝤B(niǎo)型”非戶(hù)籍老人群體是指冬天來(lái)深圳過(guò)冬，天暖后返回內(nèi)地的老人。內(nèi)地老人來(lái)深圳過(guò)冬的情況始于20世紀(jì)90年代末，可以分為半年期的短時(shí)間停留和1至2年的長(zhǎng)時(shí)間停留。在戶(hù)籍制度的各種限制下，龐大的非戶(hù)籍老人群體使深圳現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)體系面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。二是深圳市養(yǎng)老服務(wù)不夠健全。如面向全體社會(huì)老人的居家養(yǎng)老服務(wù)處于初步發(fā)展階段，規(guī)模需要擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量有待提升，特別是對(duì)高齡、失能、獨(dú)居、空巢和帶病老年人的生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)。

（二）養(yǎng)老資源存在“不對(duì)等”供需現(xiàn)象

如何利用有限的養(yǎng)老資源，減少養(yǎng)老資源浪費(fèi)一直是一個(gè)難題，供需“不對(duì)等”是造成養(yǎng)老資源浪費(fèi)的主要原因。首先，在供需方面，目前深圳的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位供給只能夠滿(mǎn)足深圳戶(hù)籍老年人使用，非戶(hù)籍老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求無(wú)法滿(mǎn)足，供需數(shù)量失衡問(wèn)題突出。其次，無(wú)效供給居多，新型專(zhuān)業(yè)化的有效供給不足，供給與需求脫節(jié)，供給與需求錯(cuò)位。深圳目前居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高，老人的居家養(yǎng)老需求難以得到滿(mǎn)足。社區(qū)老年人日間照料中心未能真正發(fā)揮養(yǎng)老功能，大多淪為老年人的活動(dòng)場(chǎng)所。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)只能為自理老人提供一般性生活照料，為失能失智老人提供康復(fù)護(hù)理的能力欠缺。兩極分化現(xiàn)象普遍，代表著優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老床位資源供給的市、區(qū)社會(huì)福利中心“一床難求”，街道敬老院和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則出現(xiàn)“門(mén)可羅雀”現(xiàn)象。

導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因有以下兩個(gè)方面：一是政府對(duì)公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持力度差距大。政府大力扶持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有資金保障，機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)較好。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府扶持力度相對(duì)較弱，資金保障弱，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)較差。二是民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏自主性和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，不利于改善服務(wù)、提升效率。深圳的民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)組織，相當(dāng)一部分本身就是由政府推動(dòng)至上而下建立起來(lái)的，這種行政依附限制了養(yǎng)老服務(wù)組織的主動(dòng)性、開(kāi)拓性和自主空間。他們提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、檔次和方式，不是根據(jù)老人的實(shí)際需求，而是完成政府下達(dá)的指標(biāo)，因而其服務(wù)產(chǎn)品不夠細(xì)化、針對(duì)性不強(qiáng)。②劉紅：《我國(guó)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2008年第7期。導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)不符合老年人養(yǎng)老需求，在一定程度上不受老人喜愛(ài)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容存在“低端化”狀況

目前深圳養(yǎng)老服務(wù)存在“低端”狀況：一是高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少，一般及低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比較普遍；二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)單、原始，現(xiàn)代化信息化智能化養(yǎng)老水平低；三是養(yǎng)老服務(wù)低端，主要以生活照料為主，缺乏康復(fù)理療、營(yíng)養(yǎng)保健、精神慰籍等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因是：一方面由于養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)處于萌芽起步階段，社會(huì)和市場(chǎng)配置資源效能發(fā)揮不顯著，社會(huì)力量和資源參與不足，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)遲滯于全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平；另一方面是養(yǎng)老現(xiàn)代化信息化智能化水平不高，養(yǎng)老服務(wù)主要依托于傳統(tǒng)媒介，效率低。社會(huì)上養(yǎng)老智能化研究處于籌備、快速發(fā)展，呈現(xiàn)出“百花齊放”的態(tài)勢(shì)，如智能手表、智能定位拐杖、養(yǎng)老智慧云平臺(tái)等。但是養(yǎng)老智能化產(chǎn)業(yè)處于初步試探發(fā)展階段，不同產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)功能大同小異。由于產(chǎn)品成本和使用者觀念的問(wèn)題，養(yǎng)老智能化產(chǎn)品推廣存在一定難度，普及率不高。

（四）養(yǎng)老服務(wù)人員存在“高流動(dòng)”情況

目前，我國(guó)各個(gè)地方的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在缺專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員和養(yǎng)老服務(wù)人員“高流動(dòng)”現(xiàn)象，深圳也是如此。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師、社工等專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員，具有養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格證書(shū)的服務(wù)人員不到50%。因此，許多養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（組織）只好招收外地和本市“40、50”下崗失業(yè)人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)水平低。同時(shí)部分經(jīng)過(guò)培訓(xùn)合格的護(hù)理人員，又會(huì)轉(zhuǎn)到待遇更高的地區(qū)就業(yè)，人才流失嚴(yán)重。

導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因：一是人才培養(yǎng)投入力度還不夠。目前政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒅攸c(diǎn)放在硬件設(shè)施，實(shí)行用地優(yōu)惠、床位補(bǔ)助等，但對(duì)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才無(wú)論是從資金投入還是培訓(xùn)投入較少。二是職業(yè)培訓(xùn)與專(zhuān)業(yè)教育不能滿(mǎn)足實(shí)際需求。首先，職業(yè)培訓(xùn)不夠。深圳建立了養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能鑒定站，進(jìn)行養(yǎng)老護(hù)理員初、中、高級(jí)培訓(xùn)，如“千人養(yǎng)老護(hù)理員”培訓(xùn)計(jì)劃，但是培訓(xùn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；其次是專(zhuān)業(yè)教育不夠，深圳培養(yǎng)養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人才院校較少。三是職業(yè)認(rèn)同感較低。一方面是傳統(tǒng)觀念束縛，另一方面是待遇低且工作強(qiáng)度大。因此，養(yǎng)老護(hù)理人員知識(shí)層次和專(zhuān)業(yè)化技術(shù)水平普遍較低，難以為老人提供專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，加上養(yǎng)老服務(wù)勞動(dòng)量大、工資報(bào)酬相對(duì)較低，護(hù)理人員流動(dòng)性比較大，嚴(yán)重影響服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定和知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。

三、境外都市養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際上尤其是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的西方國(guó)家，在長(zhǎng)期的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐探索中，摸索出了許多可以學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。

（一）全面考慮老年人的養(yǎng)老需求

從總體來(lái)看，西方國(guó)家主要從養(yǎng)老實(shí)際全方位的需求出發(fā)，資金資助、生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉。西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，國(guó)家社會(huì)保障投入較高，老年人福利好，老年人的資金資助和醫(yī)療護(hù)理方面需求基本得到滿(mǎn)足。生活照料與精神慰藉是西方國(guó)家主要關(guān)注的問(wèn)題，尤其是精神慰藉需求方面。西方國(guó)家采取各種措施滿(mǎn)足老年人精神慰藉需求，如積極支持老年人再就業(yè)、鼓勵(lì)老年人參與社會(huì)活動(dòng)、號(hào)召年輕人多陪伴老年人。

（二）建立多樣化與多層次的養(yǎng)老模式體系

老年人的養(yǎng)老需求與老年人的身體狀況、家庭及個(gè)人條件、個(gè)人愛(ài)好等有直接關(guān)系，所需要的養(yǎng)老模式也不同。首先，根據(jù)老年人的年齡階段來(lái)分析，低齡老年人，身體比較健康經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好，有較高的自理能力，這個(gè)階段的老年人更偏在家養(yǎng)老。中高齡老年人伴隨身體機(jī)能日益下降，老年人自理能力逐漸變?nèi)?，這時(shí)老年人會(huì)借助機(jī)構(gòu)來(lái)養(yǎng)老。其次，從老年人家庭和老年人自身?xiàng)l件來(lái)分析，物質(zhì)條件較好的老年人在選擇養(yǎng)老模式方面更加自由，會(huì)選擇基礎(chǔ)設(shè)施完善、服務(wù)質(zhì)量高的高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；條件一般的老年人，會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)惠型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。最后，從老年人的興趣愛(ài)好來(lái)看，有條件的老年人會(huì)根據(jù)自身特點(diǎn)選擇自己喜愛(ài)的養(yǎng)老模式。因此，西方國(guó)家十分注重老年人的多樣化需求，建立多層次養(yǎng)老模式體系。

（三）發(fā)揮政府的保障和引導(dǎo)作用

在完善養(yǎng)老模式過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮兩方面的作用：首先是對(duì)困難老人的保障作用。任何一個(gè)國(guó)家都要為貧困老年人提供基本保障。目前，英國(guó)、美國(guó)等都為貧困老年人建大量的福利院，為困難老年人提供養(yǎng)老去處。英國(guó)的政府保障性護(hù)理院占護(hù)理院總數(shù)的17%。其次是對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的引導(dǎo)作用。政府是社會(huì)公共事務(wù)主持者，社會(huì)養(yǎng)老主要依靠政府來(lái)引導(dǎo)及推動(dòng)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，養(yǎng)老的法律法規(guī)、養(yǎng)老政策、養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)都是由政府來(lái)制定，在實(shí)施的過(guò)程中由政府來(lái)監(jiān)督。

（四）調(diào)動(dòng)家庭和社會(huì)力量的積極性

根據(jù)福利多元化理論，養(yǎng)老是社會(huì)各個(gè)主體的責(zé)任，需要不同主體共同努力。從國(guó)外的養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)了解到，政府、社會(huì)、家庭在老年人養(yǎng)老中都起到至關(guān)重要的作用。由于社會(huì)不斷發(fā)展，老年人及年輕人對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的觀念發(fā)生極大變化，獨(dú)立意識(shí)漸強(qiáng)。由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老及其他方式養(yǎng)老很難滿(mǎn)足老年人對(duì)家庭的情感需求，家庭養(yǎng)老開(kāi)始被大多數(shù)西方國(guó)家重視，積極采取多種措施，讓子女多陪伴老人。同時(shí)西方國(guó)家政府，也積極激活養(yǎng)老市場(chǎng)，讓社會(huì)團(tuán)體參與養(yǎng)老事業(yè)中。在英國(guó)，私人部門(mén)興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的60%左右，還有大量的私營(yíng)企業(yè)從事著社區(qū)的日間養(yǎng)老照料服務(wù)。

（五）注重信息化在養(yǎng)老體系中的運(yùn)用

隨著科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展與運(yùn)用，老年人享受的安全監(jiān)護(hù)和養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量在提升。如美國(guó)正在推廣的家庭緊急救助系統(tǒng)，為老年人日常安全提供一定保障。該系統(tǒng)運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和智能化技術(shù)連接的電腦、電視界面、電話和一系列傳感器組成。這些傳感器放在老年人生活關(guān)鍵的地方，如房屋門(mén)旁、床頭、洗浴旁、廚房等關(guān)鍵地方。技術(shù)管理中心人員，可以通過(guò)感應(yīng)系統(tǒng)傳達(dá)的老年人日?；顒?dòng)信息來(lái)判斷老年人生活狀態(tài)，如出現(xiàn)異常，會(huì)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并解決。

四、深圳市養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制的改革成效與改進(jìn)路徑

（一）深圳市養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制的改革成效

面對(duì)日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題，深圳積極采取一系列措施應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題。初步建立起以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，市委市政府高度重視養(yǎng)老問(wèn)題，把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為重要的社會(huì)事業(yè)、民生工程和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)全面發(fā)展的重要內(nèi)容加快發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)養(yǎng)老政策創(chuàng)新，根據(jù)深圳市老年人實(shí)際需求出臺(tái)眾多政策文件，為深圳市社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提供較好的體制機(jī)制環(huán)境，構(gòu)建起具有深圳特色的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。

1.養(yǎng)老頂層政策制度創(chuàng)新。不斷加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)制，養(yǎng)老服務(wù)政策制度體系初步形成。以《深圳市人民政府關(guān)于加快發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》、《深圳市養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（2011—2020）》、《深圳市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)與改造規(guī)劃（2013—2015）》等政策文件為基礎(chǔ)，以《深圳市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》、《深圳市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)指引》、《深圳市民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資助試行辦法》、《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)老年人專(zhuān)用智能產(chǎn)品與服務(wù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2017年）》等文件為配套措施，初步形成了一套具有深圳特色的社會(huì)養(yǎng)老政策體系。2016年，深圳市又編制并印發(fā)了《深圳市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。明確了未來(lái)五年的發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃了發(fā)展方向，制定了總體方略，為推動(dòng)深圳市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展提供了強(qiáng)有力的方向指引和政策支撐。2017年，深圳市先后出臺(tái)了《深圳市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)工作方案的通知》、《深圳市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候管理辦法》、《關(guān)于深圳市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于調(diào)整公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《深圳市養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作方案》等，在《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》局部修訂中將社區(qū)老年人日間照料中心的配建提高至750平方米/處。深圳市以政策為導(dǎo)向，不斷加強(qiáng)頂層制度的設(shè)計(jì)和政策的創(chuàng)制，為深圳市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)后續(xù)發(fā)展構(gòu)建了良好的政策環(huán)境，時(shí)刻為深圳市養(yǎng)老工作指引方向。

2.養(yǎng)老資源供給主體創(chuàng)新?！渡钲谑叙B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出養(yǎng)老資源供給應(yīng)政府主導(dǎo)、多元驅(qū)動(dòng)。充分發(fā)揮政府在規(guī)制、兜底和監(jiān)督中的主導(dǎo)作用、市場(chǎng)在資源配置中的決定作用、社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)中的主體作用、家庭和個(gè)人的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭與個(gè)人等養(yǎng)老服務(wù)供給的不同主體之間展開(kāi)合作，形成政府、企業(yè)、社會(huì)和家庭四力驅(qū)動(dòng)的機(jī)制，激發(fā)各類(lèi)服務(wù)主體活力，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，努力構(gòu)建具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)均衡、協(xié)調(diào)、健康、多元發(fā)展。2017年，深圳市出臺(tái)了《深圳市加強(qiáng)失能、空巢獨(dú)居、失獨(dú)老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)十條措施》提出構(gòu)建多元主體、多個(gè)層次、多種支撐，服務(wù)全天候響應(yīng)、全方位覆蓋的困難老年人群體關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，進(jìn)一步增進(jìn)民生福祉。深圳市在養(yǎng)老資源供給主體上不斷創(chuàng)新，總體以“充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)各方面積極性”、“吸引社會(huì)各界力量廣泛參與”、“投資主體多元化”、“運(yùn)作機(jī)制市場(chǎng)化”等養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展為總體思路和基本原則。同時(shí)，通過(guò)全方位的扶持政策為各種社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和初始動(dòng)力。

截至2018年一季度，全市共有養(yǎng)老院42家，其中公辦23家、民辦19家，社區(qū)日間照料中心80家，養(yǎng)老總床位10087張。養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元合作的格局已初步形成，社會(huì)力量已成為深圳養(yǎng)老服務(wù)的重要力量。

3.養(yǎng)老福利輸出機(jī)制創(chuàng)新。深圳市政府把建立政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)福利的重要組成部分，政府承擔(dān)著主導(dǎo)和重要的供給責(zé)任。深圳以充分發(fā)揮社會(huì)主體作用，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、社會(huì)主力、市場(chǎng)補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)新格局為導(dǎo)向，積極探索、大膽創(chuàng)新。一是建立養(yǎng)老服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制。根據(jù)《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》指出充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，科學(xué)合理界定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，突出公共性和公益性，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持和監(jiān)督管理。目前，政府買(mǎi)單、民間組織運(yùn)作的“政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)制度”，為社區(qū)老年人提供生活照料等家政服務(wù)，取得較好的效果。①鮑洪杰：《我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式比較及其機(jī)制研究——以四直轄市為例》，《生產(chǎn)力研究》2015年第1期。二是建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)貼機(jī)制。為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)福利事業(yè)的積極性，深圳市民政局與深圳市財(cái)政委聯(lián)合印發(fā)《深圳市民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資助試行辦法》，該辦法規(guī)定自發(fā)布日起，深圳市對(duì)民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)按照有關(guān)護(hù)理等級(jí)分別給予每月每張床位100元、150元、200元的運(yùn)營(yíng)資助。同時(shí)對(duì)民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)每新增一張床位給予1.5萬(wàn)元的床位資助額度，每年3000元，最長(zhǎng)資助期限為5年。引導(dǎo)社會(huì)力量積極投入養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不斷增加。目前市民政局、市財(cái)委已重新修訂《深圳市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助辦法》，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位的資助額度上調(diào)至4萬(wàn)元，每年1萬(wàn)元，最長(zhǎng)資助期限為4年。護(hù)理資助為每人每月300—600元；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)一次性資助10—30萬(wàn)元；評(píng)定為五星級(jí)機(jī)構(gòu)最高資助30萬(wàn)元；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)意外責(zé)任險(xiǎn)實(shí)行全額報(bào)銷(xiāo)。

4.養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)創(chuàng)新。深圳市政府十分注重養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)，持續(xù)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。首先，會(huì)同深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，聯(lián)合設(shè)立深圳健康養(yǎng)老學(xué)院，培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)、心理和社會(huì)工作等專(zhuān)門(mén)人才；其次，與日本微風(fēng)、德國(guó)蕾娜范等具有成熟豐富養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)深入開(kāi)展交流合作，推動(dòng)制定深圳市養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)人才培養(yǎng)；最后，通過(guò)職業(yè)補(bǔ)貼激勵(lì)養(yǎng)老護(hù)理人才投入養(yǎng)老事業(yè)。

（二）深圳市養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制的改革路徑

面對(duì)嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)和養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展中的問(wèn)題，深圳在國(guó)內(nèi)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)累積基礎(chǔ)上，不斷改革和完善養(yǎng)老服務(wù)體系體制機(jī)制。深圳主要以推進(jìn)國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)和國(guó)家級(jí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)工作為抓手，正確處理公益內(nèi)涵和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的關(guān)系，構(gòu)建完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次、適度普惠的養(yǎng)老服務(wù)體系，全面提升老年人的獲得感、幸福感和安全感。

1.加強(qiáng)制度政策創(chuàng)制與創(chuàng)新。一方面，扎實(shí)推進(jìn)全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作，探索以公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)一步健全完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相關(guān)扶持政策。另一方面，加大養(yǎng)老金融服務(wù)政策、保險(xiǎn)制度創(chuàng)新、財(cái)稅政策創(chuàng)新力度。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)金融支持力度；探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度；探索引進(jìn)社?；鸷徒鹑诒ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)深發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；推動(dòng)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索建立養(yǎng)老福利財(cái)政科目，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年人日間照料中心和居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象、高齡老年人的補(bǔ)助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以及社會(huì)投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。

2.健全社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施和機(jī)構(gòu)的區(qū)域布局和結(jié)構(gòu)，全面建成“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)供給體系和覆蓋市、區(qū)、街道和社區(qū)的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一方面，加強(qiáng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。制定居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加快構(gòu)建以制度體系、設(shè)施體系、服務(wù)體系、關(guān)愛(ài)體系為主要內(nèi)容的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源，推動(dòng)提高社區(qū)老年人日間照料中心配建標(biāo)準(zhǔn)。大力推動(dòng)嵌入式、小規(guī)模、多功能和專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)托養(yǎng)中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)短期托養(yǎng)、日間照料、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合四位一體功能。健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，持續(xù)推進(jìn)適老化改造計(jì)劃，健全老年人緊急救援服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。豐富社區(qū)日間照料中心的服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量和效益。另一方面，健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系。建設(shè)面向全體老年人的整合性“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”健康養(yǎng)老服務(wù)體系，滿(mǎn)足老年人的多元化“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)需求，有助于促進(jìn)健康老齡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。①杜鵬、王雪輝：《“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”與健康養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)》，《蘭州學(xué)刊》2016年第11期。深圳深入推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展，構(gòu)建養(yǎng)老、醫(yī)療相互銜接的服務(wù)模式。進(jìn)一步完善相關(guān)政策，鼓勵(lì)和支持養(yǎng)老院內(nèi)辦醫(yī)院，醫(yī)院辦養(yǎng)老護(hù)理床位，社區(qū)康復(fù)中心增設(shè)老年病防治服務(wù)項(xiàng)目；制定實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，適當(dāng)增加診療護(hù)理服務(wù)許可項(xiàng)目和用藥類(lèi)別；加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌設(shè)置醫(yī)療設(shè)施與養(yǎng)老設(shè)施，推動(dòng)老年人醫(yī)療護(hù)理和生活護(hù)理的有機(jī)銜接。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。推動(dòng)將養(yǎng)老服務(wù)人才納入深圳市中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃。制訂養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人才配置標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位。以深圳健康養(yǎng)老學(xué)院為載體，重點(diǎn)培養(yǎng)老年服務(wù)管理、醫(yī)療保健、護(hù)理康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)調(diào)配、心理咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)人才。積極探索并建立科學(xué)的養(yǎng)老工作人員的薪資標(biāo)準(zhǔn)，為養(yǎng)老工作人員提供高福利，較低人才流失率。加強(qiáng)粵港澳養(yǎng)老服務(wù)合作，為深圳市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)化指導(dǎo)人才。

4.推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)智能信息化水平。大力發(fā)展養(yǎng)老現(xiàn)代化服務(wù)。發(fā)展智能養(yǎng)老服務(wù)和老年病基因診斷、篩查、干預(yù)等先進(jìn)技術(shù)及產(chǎn)業(yè)。深圳是現(xiàn)代化科技之城，深圳養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要充分利用這一點(diǎn)，結(jié)合信息技術(shù)、醫(yī)療技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，加快提升養(yǎng)老服務(wù)的智能化、信息化、現(xiàn)代化管理和服務(wù)水平；在政策方面，給予大力的支持，采用高科技技術(shù)對(duì)老年人疾病進(jìn)行預(yù)防與治療，提高老年人生活質(zhì)量水平，同時(shí)也推動(dòng)深圳養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量與水平。持續(xù)開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量檢查、整治，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化和信息化，建立健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)情況、政府補(bǔ)貼資金的使用情況等的監(jiān)督檢查。推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定，對(duì)達(dá)到省級(jí)三星級(jí)及以上的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)。