華金輝

當前，各級政府正積極構建和完善政務服務平臺、監(jiān)管執(zhí)法平臺、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、數(shù)據(jù)共享交換平臺、信用信息平臺、公共資源交易平臺等諸種平臺。政府運作逐漸邁向平臺化，平臺化即將主導政府的運作。政府管理服務伴隨著平臺的推進而步入新階段，新階段的政府管理服務面臨著全面而深刻的重構性變革。把握和推進好新的“重構”，對加快建設人民滿意的服務型政府意義重大。

平臺是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的產(chǎn)物，它首先以新的企業(yè)形式誕生。作為新的企業(yè)形式，它與傳統(tǒng)企業(yè)有同有異，“同”在它具有傳統(tǒng)企業(yè)的組織結構及參與市場競爭之特點，“異”在它不具有傳統(tǒng)企業(yè)那種直接生產(chǎn)或銷售商品的特點，其主要業(yè)務是組織和運作市場，類似一個大集市，促進生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者在其中活動，形成一個“雙邊市場”，讓雙方開展信息、商品、服務和金錢的交換。

平臺引入到政府系統(tǒng)，其特點有了一定的變化。政府平臺，不再是一種組織機構，而是一種新的機制，是政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術推行的新的管理與服務方式；是政府提高工作效率的新型“管理工具”，它能更好地改進和創(chuàng)新政府原有的管理工具，尤其是平臺內(nèi)在的互聯(lián)互通、即時性等特征，會引發(fā)一系列新的變革；也是政府實行相對集中的管理與服務“場所”，具有實體辦事大廳的功能，即能集中地受理、辦理、完成政府相關工作任務，即時傳達信息等?？傊钠脚_是一種新的機制、新的工具、新的場所。

政府平臺之新特點，為政府管理服務的“重構”添加了新的強大動能，為整個政府改革提供了重要支撐。為此，我們應充分運用好平臺潛在或顯在的動能，加大力度“重構”政府管理服務。

一、重構管理服務主體

政府管理服務主體是為了實現(xiàn)行政目標而按照一定權責關系組合在一起具有一定結構形式的組織機構，它是政府職能的載體。一直以來，政府依據(jù)專業(yè)化分工而進行職能劃分、設立機構，職能分工制形成了承擔不同公共事務的職能部門，確立了不同公共事務的管轄權，使得同級政府在橫向上形成了部門體系。同時，縱向上自上而下形成了等級科層組織架構，政府管理與服務嚴格依賴逐級的架構體系，上級通過科層制架構管控下級。這種橫向上的部門分化，縱向上的結構層級化，導致政府部門往往設置過多，職責不清、相互扯皮推諉，本位主義和部門利益較重，溝通協(xié)調(diào)不暢，管理鏈條長，適應性、回應性較差，運行效率低、成本高等，難以適應現(xiàn)代信息社會發(fā)展的新要求。

政府正在建設的平臺，則通過現(xiàn)代信息通信技術打破部門之間的界限，整合政府各部門、人員和相關資源，實現(xiàn)跨部門融合，徹底改變部門分割的格局，如目前一些省市運行較好的互聯(lián)網(wǎng)+政務服務平臺，基本上能做到“進一扇門、辦所有事”，不再需辦事人員一個個部門來回跑，“單點登錄、全網(wǎng)通辦”的能力較強，不受部門邊界的制約。不僅如此，平臺還穿透了科層制，一體化的網(wǎng)絡穿越傳統(tǒng)的等級科層結構，管理服務的信息傳遞與工作開展，既可自底層直達上層，也可自上層直抵底層，中間的科層鏈條可予壓縮或取消，實現(xiàn)組織結構扁平化。目前，在一些省市公安系統(tǒng)的指揮調(diào)度等方面已完全做到，城市市一級公安指揮部門接到相關信息后，可直接指揮離事發(fā)點最近的民警處警，不需經(jīng)分局、派出所層層轉(zhuǎn)遞指令?？梢?，平臺完全能打破部門分化、結構層級化的組織體系，構建起新的平臺結構。

二、重構管理服務流程

流程是根據(jù)職能特點及要實現(xiàn)的管理服務目標而確定的不同人員共同完成某項工作的業(yè)務關系，包括業(yè)務辦理順序與需完成的工作內(nèi)容等。受專業(yè)分工和科層制的制約，傳統(tǒng)的政府管理服務流程一般是由各部門各層級依據(jù)自身的工作特點和管理需要設計、建立，同一事項如涉及多部門、多層級，則有多套流程，不同部門、不同層級按照自身工作完整性設計流程，從起點到終點，形成了完整的鏈條，且是線性運行，單向流動，不同部門、不同層級間銜接不暢，甚有重復或缺漏，部門流程的局部完整性取代并破壞了事項本身所需流程的整體性，往往一個完整的管理服務鏈條被切割成若干環(huán)節(jié)，相互隔離，形成壁壘，阻礙了政府協(xié)調(diào)、高效運行。

政府正力推的平臺，則通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的跨界、融合、共享之功能，在打破組織機構邊界的同時，打破按部門、層級分別構建流程的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)而以服務對象為導向，重構業(yè)務流程，跨部門、跨層級再造新的業(yè)務流程，按全事項能最快捷辦結的要求，重構全流程，盡可能地將不必要的非重要的流程節(jié)點予以取消，將處理問題、解決事由相近的節(jié)點予以合并，保留關鍵性流程節(jié)點，從根本上實現(xiàn)企業(yè)、群眾辦事“接觸點最少”，政府管理服務流程最簡。目前的改革實踐之中，浙江推行的“最多跑一次”、江蘇推行的“不見面審批”、廣東開展的“一門一網(wǎng)式政務服務”，均是依托平臺再造業(yè)務流程實現(xiàn)的。同時，平臺還將單向線性運行流程，重構為彼此間直接交互，將串聯(lián)運行流程轉(zhuǎn)為協(xié)同運行，多個節(jié)點直接互動溝通，多邊需求在平臺上同時得到快速回應，實現(xiàn)在扁平化的基礎上協(xié)同化，如深圳市寶安區(qū)在推行智慧管理服務之中，通過統(tǒng)一的管控平臺實現(xiàn)了區(qū)、街、社區(qū)的執(zhí)法、審批服務等業(yè)務協(xié)同化，巡查員在社區(qū)網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題后將信息傳遞到平臺，平臺根據(jù)不同事項自動匹配部門辦理，涉及多部門、多層級的，平臺同時傳遞信息，各部門依職責權限及時協(xié)同聯(lián)辦。這種依托平臺實行的整體協(xié)同聯(lián)動的運作方式，徹底改變了過去那種按層級自下而上、再自上而下地在層級內(nèi)、層級間來回多輪且單向線性運作的格局，推動政府管理服務的根本變革。

三、重構管理服務規(guī)則

規(guī)則是依管理服務體制機制而設計的，對政府部門和公眾互動關系具有約束、引導作用。傳統(tǒng)政府管理服務規(guī)則是依據(jù)部門專業(yè)分工和科層制的要求確立的，各部門、各層級基本上是以自我為本位，依據(jù)自身管理服務的需要制定規(guī)則，很少考慮相關部門的需求，更未考慮公眾的期求，彼此間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，規(guī)則之間存在較多摩擦與痛點，比如公眾申請辦事不少事項互為前置，讓人無所是從，一些奇葩的證明讓人哭笑不得，一些規(guī)則含糊不清，不同的公職人員理解不同，同一事項不同的辦事人員、不同的區(qū)域辦理結果不同，自由裁量權與隨意性都較大，規(guī)則之中存在較多的不合理、不協(xié)調(diào)甚至相互沖突之處，既影響政府辦事效率，又影響公平，也影響了公眾辦事的便捷度，直至損害政府的公信力等。

政府正大力建設的平臺，則需按照“互聯(lián)網(wǎng)+”所具的互聯(lián)互通、協(xié)作共享等精神重構管理服務規(guī)則，徹底改變部門本位所定規(guī)則，即從過去便于政府部門管理轉(zhuǎn)向從公眾、企業(yè)需求出發(fā)，按照管理服務對象的需要來設計和確定規(guī)則，實現(xiàn)以部門為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心，以權力為中心轉(zhuǎn)向以服務為中心；從過去以部門的職責任務為主轉(zhuǎn)向以考慮如何又快又好地完成全事項的工作為主，按照高效、公平、協(xié)調(diào)、共享的要求設計和確定規(guī)則，確保同一事項在不同的區(qū)域無論誰辦，結果一致無差別化，實現(xiàn)自由裁量不再隨意自由，彈性的管理服務失去任意彈性。

依據(jù)公眾、全事項的角度重構規(guī)則涉及的內(nèi)容是全方位的、系統(tǒng)的，如對支撐平臺運作的數(shù)據(jù)，需對數(shù)據(jù)的收集、匯聚、共享、標準等進行全面規(guī)范，確保組織與流程重構后，平臺上的數(shù)據(jù)能更順暢流動和合理利用，真正保障政府管理服務協(xié)同聯(lián)動、一體化運作。再如，開放的平臺在政務公開方面，要求全面完善程序公開、結果公開、信息公開等規(guī)則，并全面公開這些新規(guī)則；進而從政務公開的新要求出發(fā)，需重新規(guī)范政府管理服務的績效與責任，將績效和責任由過去僅注重結果轉(zhuǎn)向過程與結果并重。過程通過重構的流程內(nèi)嵌于系統(tǒng)、網(wǎng)絡，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批服務、網(wǎng)上監(jiān)管執(zhí)法等均全程電子化，處處留痕，整個管理服務過程可追溯，績效和責任如何，在平臺上都有全過程的記錄，不僅方便公眾查詢，也便于部門監(jiān)督其工作人員履職盡責情況，防止違紀違規(guī)，目前政府在運行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”等平臺基本上都推行了這種“數(shù)據(jù)鐵籠”的新規(guī)則，效果頗佳，公眾辦事“獲得感”大增。

重構政府管理服務已勢不可擋，不僅僅因為現(xiàn)代信息技術應用有了良好的開端，平臺的運行顯現(xiàn)了強大的促進功能，更為重要的是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能已引發(fā)了政府公共管理賴以存在的基礎——社會結構形態(tài)深刻的變革，政府管理服務無法脫離社會而獨自在外，必須適應正在形成的網(wǎng)絡型社會的新要求，跟上社會發(fā)展變化的節(jié)奏。但“重構”并非輕而易舉，事關政府管理服務理念、硬件和軟件等一系列的變革，不是簡單的技術應用，核心是調(diào)整職責權限，改變原有工作方式等，觸及每個部門的切身利益、傷筋動骨?！爸貥嫛比蝿掌D巨，推動起來難度不小，為此，在注重平臺建設的同時，更要從頂層設計、體制改革等方面狠下功夫，否則，搭建的平臺難以發(fā)揮好重構的作用。加強頂層設計，即要通過強有力的組織領導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重構工作，設計好重構的整體框架、目標任務、重點難點、推進路徑，梳理好各項工作，如平臺構建涉及系統(tǒng)整合、標準規(guī)范、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務集成、整合協(xié)同集聚服務、不同層級平臺建設等等。深化體制改革，重點要進一步簡政放權，從整體效能出發(fā)，對現(xiàn)有法律法規(guī)明確的職責、權限、程序等進行全面梳理、調(diào)整，對政府必須承擔的職責，按照平臺化運作要求，重新配置，再造流程。同時要從公開透明要求出發(fā)，建立好公眾參與治理的渠道與機制，政府不能因為平臺功能強大，又借此包攬一切，要發(fā)揮好平臺問政于民、問需于民，公眾問政于政府等功能，積極推進社會共治，全面提升治理能力，等等。

重構是實施平臺化的要求，重構是實現(xiàn)平臺化的標志。在深化機構改革、加快建設服務型政府過程中，既要著力推行統(tǒng)一的平臺建設，更要力推保障平臺有效發(fā)揮作用的“重構”變革。