萬素欽 傅榮校/浙江大學(xué)公共管理學(xué)院

檔案保管期限表是判斷檔案價值并劃定保管期限的依據(jù)。此次研究以國家檔案局2006年發(fā)布的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》中文書檔案保管期限表（下簡稱文書保管期限表），與美國國家文件與檔案局（署）（NARA）2017年12月更新的第29版通用檔案保管期限表（General Records Schedules，GRS）作為比較對象，從結(jié)構(gòu)與操作兩大方面對兩國檔案保管期限表進行比較分析。

盡管文書檔案保管期限表與GRS在職能定位上有所區(qū)別，但進行比較仍具有意義。一方面，從客觀角度來看，文書檔案保管期限表所包含的檔案類型與范圍要明顯小于GRS。但由于我國并未設(shè)置與美國相似的通用保管期限表體系，并且經(jīng)比較，我國目前所發(fā)布的文書檔案保管期限表、企業(yè)管理類檔案保管期限表等涉及不同檔案文件類型的檔案保管期限表，其體系架構(gòu)、期限設(shè)置、管理操作等都具有較強的相似性。因此，筆者以我國文書檔案保管期限表作為代表，與GRS進行比較分析。另一方面，2017年12月發(fā)布的第29版GRS表對于美國檔案鑒定工作具有重大意義。Managing Government Records Directive明確規(guī)定了NARA在2017年12月31日之前需完成對GRS的修訂，形成具有更為靈活的保管期限、完全按照職能進行劃分的新GRS[1]。因此，第29版GRS相較于前幾版更能為我國檔案保管期限表的優(yōu)化提供參考。

1 比較分析

1.1 結(jié)構(gòu)比較

1.1.1 整體結(jié)構(gòu)

文書檔案保管期限表為我國開展文書檔案鑒定工作提供了具有可操作性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。整體的政策文本結(jié)構(gòu)簡單，除對必要規(guī)定進行闡釋外，并未提供相應(yīng)的解釋性政策文本以及配套的操作指導(dǎo)。

GRS則形成了相對完備的政策文本體系，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，重視新舊檔案保管期限表的對比，除了發(fā)布最新的通用檔案保管期限表外，在網(wǎng)頁中還提供過去發(fā)布的版本內(nèi)容，并對每一舊版中新版本所保留的內(nèi)容進行標(biāo)注，在新版本中用符號強調(diào)更新的內(nèi)容。第二，提供一系列的配套性操作指導(dǎo)，每一章節(jié)都配有相應(yīng)的常見問題解答方案和對照表，前者以問答的形式對可能遇到的問題進行解答與指導(dǎo)，后者則以表格的形式對每一條目及相對應(yīng)的處置策略進行概括。對于有特殊意義的文件檔案保管期限表則提供額外的指導(dǎo)性文件，如針對GRS6.4公眾事務(wù)文件通用檔案保管期限表，除提供常規(guī)的問題解答以及對照表以外，還提供政策文件Scheduling Public Affairs Records作為鑒定指導(dǎo)，并對所有類型公眾事務(wù)文件的鑒定進行詳細(xì)闡釋[2]。

1.1.2 條款結(jié)構(gòu)

文書檔案保管期限表共有一級條款13個、二級條款51個、三級條款43個、四級條款8個，共計115個。每一條款由文件描述和保管期限兩個部分組成，條款結(jié)構(gòu)簡單。

GRS將文件檔案劃分為6個大類，每一大類又包含若干子類，在子類中對每一條款進行闡述。每一條款由“Item”“Records Description”“Disposition Instruction”“Disposition Authority”四個部分組成，“Item”用于定位，例如“GRS1.1 Item010”；“Records Description”多以列舉的方式窮盡此類文件的所有檔案內(nèi)容，與我國文書檔案保管期限表以模糊的語句描述對應(yīng)文件的方式有很大不同；“Disposition Instruction”不僅涉及文件檔案所對應(yīng)的保管期限，更對后置的處置策略做出簡要提示；“Disposition Authority”由一串字母與數(shù)字的形式組成，是NARA分配給每一份檔案保管期限表的項目編號，例如“DAA-GRS-2013-0007-0001”，“DAA”指機關(guān)通過數(shù)字檔案館這一渠道向NARA提交，“GRS”指GRS工作小組，“2013”指提交年度，后續(xù)數(shù)字指序列號[3]。

1.1.3 檔案分類

文書檔案保管期限表基本按照職能分類法進行檔案分類，如按照“本級機關(guān)”“上級機關(guān)”“下級機關(guān)”“同級機關(guān)”等能體現(xiàn)其行政職能的性質(zhì)對文件檔案的保管期限予以區(qū)分。但在對文件檔案進行分類描述時存在用詞含糊、語義概括的特點，如使用“重要的”“一般的”“重要業(yè)務(wù)問題的”“一般業(yè)務(wù)問題”等模糊性短語的地方多達25處。

GRS按照職能分類法進行檔案分類。NARA將文件檔案劃分為行政管理支持職能和使命支持職能兩大塊，其中行政管理支持職能包括所有有關(guān)機構(gòu)行政管理經(jīng)營的活動，使命支持職能包括所有有關(guān)支持機構(gòu)使命的活動。在對每一條款文件檔案進行職能描述時用語準(zhǔn)確、描述細(xì)致，以發(fā)揮GRS在操作過程中的指導(dǎo)意義為目標(biāo)[4]。

1.2 操作比較

1.2.1 靈活性

文書檔案保管期限表的制定秉承靈活、概括、抽象的原則，為機關(guān)進行檔案鑒定帶來了便利，還能快速提升工作人員的鑒定業(yè)務(wù)能力，但也容易導(dǎo)致鑒定不準(zhǔn)確、檔案價值把握彈性大的問題。

GRS在操作上實現(xiàn)了靈活性與機械性的結(jié)合，除對文件檔案進行詳細(xì)描述以及對保管期限做出機械性規(guī)定外，還提供了靈活的后置處置指導(dǎo)，如規(guī)定有商業(yè)用途的文件檔案可延長其保管期限[5]。但美國期限表條款多、解釋語言多，這也這對美國檔案鑒定人員的專業(yè)素質(zhì)提出了極高要求。

1.2.2 時效性

中華人民共和國成立以來，我國一共印發(fā)過6版文書檔案保管期限表，分別是1956年11月制發(fā)的《黨的機關(guān)檔案材料保管期限的一般標(biāo)準(zhǔn)》、1957年2月制發(fā)的《關(guān)于國家機關(guān)一般檔案材料保管期限的暫行規(guī)定》、1964年10月制發(fā)的《機關(guān)文書檔案保管期限參考表（試行草案）》、1983年4月印發(fā)的《關(guān)于文書檔案保管期限的規(guī)定》、1987年12月印發(fā)的《關(guān)于機關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》以及2006年印發(fā)的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》?？梢娢臅鴻n案保管期限表的更新并沒有固定的時間間隔，時效性不強的缺陷明顯，有時不能滿足處于不斷變化發(fā)展之中的檔案鑒定工作的新要求。

GRS進行定期更新，以保證其時效性。GRS在第29版之前已經(jīng)經(jīng)歷了多次更新與擴充?！禡-12-18指令》要求NARA在五年內(nèi)完成GRS的全面更新，因此2013年開始GRS團隊開始長達五年的GRS更新工作，在2017年底實現(xiàn)了對舊版GRS的整合更新。

1.2.3 期限劃分

文書檔案保管期限表的保管期限劃分只有永久、30年、10年三個檔次，呈現(xiàn)跨度大、劃分粗、不夠詳細(xì)的特點。

GRS條款規(guī)定詳細(xì)，保管期限規(guī)定明確，包括1個月、3個月、6 個月、1年、2年、3年、4年、5年、6年、7年、25年、50年、100年、永久等，并允許在參數(shù)范圍內(nèi)進行靈活處置。

1.2.4 管理模式

我國要求“各機關(guān)應(yīng)根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合本機關(guān)職能和各部門工作實際，編制本機關(guān)的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，經(jīng)同級檔案行政管理部門審查同意后執(zhí)行”。但審批管理并不嚴(yán)格，國家檔案行政管理機構(gòu)僅擁有相對的審批控制權(quán)，即審批僅限于機關(guān)文書類檔案保管期限表，不包括機構(gòu)內(nèi)主營業(yè)務(wù)文件材料，這部分文件材料的保管期限仍由各單位自行把握。

GRS由NARA負(fù)責(zé)制定，雖然部門在制定本單位的檔案保管期限表時不受GRS的約束，但各地方部門均要求以GRS為參照、結(jié)合實際制定，經(jīng)審批后才能使用。審批程序大致如下：對于GRS團隊沒有明確規(guī)定必須使用GRS進行檔案鑒定的機關(guān)部門，可以使用機關(guān)部門現(xiàn)存的檔案保管期限表，在繼續(xù)使用之前，必須在新版GRS發(fā)布的前120天內(nèi)向NARA提交使用申請，審批同意后方能繼續(xù)使用；如果沒有在規(guī)定時間內(nèi)完成審批流程，一旦被發(fā)現(xiàn)在鑒定時出現(xiàn)與GRS不匹配的地方，則會有被認(rèn)為操作不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險[6]。

2 思考與建議

2.1 我國文書檔案保管期限表特點形成的必然性

文書檔案保管期限表作為各專業(yè)檔案保管期限表的代表，在很大程度上體現(xiàn)了我國檔案保管期限表制定及執(zhí)行的特點。在靈活、概括、抽象等制定原則的指導(dǎo)下，我國檔案保管期限表形成了靈活性強、未成體系等特點。盡管與國際上所普遍執(zhí)行的檔案保管期限體系有所不同，但考慮到我國的國情與檔案工作的進程，其存在具有一定的必然性，筆者將從以下兩個方面對此觀點進行論述。

從檔案工作人員的角度來說，其培養(yǎng)方式與教育方式均與國外有較大不同。我國檔案教育所培養(yǎng)的大多為通用型人才，其工作方向會隨著職位的變化而改變，而國外檔案教育培養(yǎng)的大多為專業(yè)型人才，其工作方向在多數(shù)情況下會貫穿其整個職業(yè)生涯。這一差別在很大程度上導(dǎo)致了過于專業(yè)甚至機械的檔案保管期限表在我國并不適用。

從檔案鑒定工作本身來說，我國的檔案鑒定并未成為檔案工作中的關(guān)鍵部分。專業(yè)教育的缺失使大多數(shù)檔案工作者在鑒定環(huán)節(jié)難以舍棄某些已經(jīng)不具備保存價值的文件檔案，鑒定工作從實質(zhì)上的判斷轉(zhuǎn)變?yōu)樾问缴系某绦颍@也使得檔案保管期限表失去其應(yīng)有的意義。

2.2 我國檔案保管期限表存在的不足與改進建議

我國檔案保管期限表的特點形成具有時代必然性，并且鑒于目前檔案工作的開展，難以對其進行實質(zhì)性改變。但筆者經(jīng)過比較研究，認(rèn)為仍可進行力所能及的改進。

2.2.1 電子文件的鑒定

GRS奉行“媒介中立”的原則，具體來說，NARA在制定檔案保管期限表中并未將電子文件和紙質(zhì)文件相分離，而我國則很少涉及電子文件的鑒定。對此，筆者認(rèn)為紙質(zhì)文件數(shù)字化成果或內(nèi)容與紙質(zhì)文件沒有太大出入的電子文件，可以依據(jù)檔案保管期限表進行鑒定與保存，但涉及特殊載體形式的檔案，如聲像檔案、藍(lán)圖檔案等，其價值會隨著技術(shù)、時間、行業(yè)發(fā)展等因素的變化而變化，因此其保管期限需要根據(jù)實際情況和技術(shù)條件重新劃分。

2.2.2 永久文件的鑒定

考慮到我國檔案工作的實際情況，我國永久文件比例高的特點具有其必然性。但與其他國家相比，我國永久文件的比例偏高，這不利于優(yōu)化館藏及提高工作效率。我們對待永久文件必須“有所為”，即應(yīng)由國家檔案行政機關(guān)在已有經(jīng)驗和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定永久文件鑒定指南，建立永久文件的獨立評價體系[7]。

2.2.3 檔案保管期限表體系的建立

除文書檔案保管期限表外，我國還制定了各類型的專業(yè)檔案保管期限表，但并沒有像NARA一樣制定實用的檔案保管期限表體系。建立檔案保管期限表體系意味著檔案鑒定工作實現(xiàn)了統(tǒng)一性與規(guī)范性。盡管期限表在結(jié)構(gòu)上可以趨于靈活、概括，以充分發(fā)揮檔案工作者的主觀能動性，但統(tǒng)一體系的建立仍然是立法所追求的終極目標(biāo)。因此，我國檔案行政管理部門應(yīng)該廣泛學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗，加快檔案保管期限表體系的建立進程。

通過對中美兩國檔案保管期限表的結(jié)構(gòu)和操作兩個方面進行比較，可以看出兩者存在著比較明顯的差異?？傮w而言，我國表現(xiàn)出較為靈活、概括、抽象的特點，但帶來了我國館藏檔案質(zhì)量不高等問題。另外，我國檔案保管期限表不夠系統(tǒng)，人事檔案、科技檔案、會計檔案、電子文件等均沒有涵蓋進來，這與實踐發(fā)展不相匹配，也沒有制度化的周期更新。因而，美國的通用檔案保管期限表為我們提供了比較好的參考借鑒。