楊茜茜/中山大學(xué)資訊管理學(xué)院、中山大學(xué)檔案科學(xué)技術(shù)研究院

政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用和管理是智慧社會(huì)背景下“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)工作新的實(shí)踐方式，對(duì)于檔案工作而言可謂是一個(gè)全新領(lǐng)域。隨著行政審批文件檔案規(guī)范化管理的不斷深化，政務(wù)服務(wù)過程中頻繁利用的數(shù)據(jù)資源勢(shì)必要作為政務(wù)服務(wù)檔案證據(jù)鏈的組成部分，受到檔案化管理要求的約束。筆者曾深度參與《廣東省政務(wù)電子證照管理暫行規(guī)定》的調(diào)研與編制工作，本文將基于廣東省電子證照應(yīng)用管理的總體設(shè)計(jì)思路與實(shí)踐模式，探討政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源采集存儲(chǔ)和利用過程的檔案化管理需求，并提出面向政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理的元數(shù)據(jù)框架。

1 電子證照的應(yīng)用模式與管理方式

2016年12月20日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》（國辦函〔2016〕108號(hào)）（下簡(jiǎn)稱《建設(shè)指南》）下發(fā)，其核心思想是構(gòu)建一個(gè)自下而上、層次完備的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)技術(shù)體系，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通，提高政務(wù)服務(wù)效率?！督ㄔO(shè)指南》明確了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源包括人口庫、法人庫、地理空間庫、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)庫、電子證照庫、投資項(xiàng)目庫、辦件過程信息庫和監(jiān)管信息共享庫等子數(shù)據(jù)庫[1]，其中電子證照作為政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源之一，為互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)提供支撐，在業(yè)務(wù)應(yīng)用層的政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)中實(shí)行統(tǒng)一管理。

廣東省從2014年起開展電子證照管理的相關(guān)工作?！稄V東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省政務(wù)電子證照管理暫行規(guī)定》（粵辦函〔2015〕645號(hào)）（下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）于2015年12月印發(fā)，是廣東省電子證照管理的首份規(guī)范性文件，其中所明確的電子證照應(yīng)用模式和管理方式與《建設(shè)指南》基本一致，主要要求包括：（1）集約建設(shè)。電子證照的軟硬件設(shè)施采用集約建設(shè)模式，由省級(jí)電子證照管理部門統(tǒng)一開發(fā)并部署應(yīng)用，各行政部門使用。電子證照集中存儲(chǔ)在省、市兩級(jí)電子證照庫并聯(lián)通，各單位可按照電子證照共享規(guī)則在同層級(jí)內(nèi)、跨層級(jí)間調(diào)用共享。（2）同等效力。明確電子證照與紙質(zhì)證照具有同等效力，采集與利用過程的邏輯設(shè)計(jì)和技術(shù)條件是保障電子證照應(yīng)用效力的基礎(chǔ)。（3）規(guī)范調(diào)用。電子證照屬于基礎(chǔ)政務(wù)數(shù)據(jù)資源，涉及個(gè)人隱私與商業(yè)敏感信息，應(yīng)依據(jù)政務(wù)服務(wù)需要，通過規(guī)范、可溯的調(diào)用實(shí)現(xiàn)共享。

綜上，電子證照的應(yīng)用模式與管理方式已然符合檔案管理的三個(gè)基本要求：（1）集中統(tǒng)一管理。電子證照的集約建設(shè)模式符合檔案集中統(tǒng)一管理的基本原則。（2）真實(shí)性保障。電子證照在技術(shù)層面上由照面圖像和元數(shù)據(jù)字段構(gòu)成，并輔以電子簽章、數(shù)字水印、時(shí)間戳等技術(shù)。（3）規(guī)范利用。電子證照的利用共享本質(zhì)上是有條件的共享，通過制度和程序規(guī)范加以約束。

盡管如此，在上述框架下，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的檔案化管理依然存在特殊性。首先，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源具有動(dòng)態(tài)性[2]。其次，電子證照要作為行政審批等辦事檔案案卷的組成部分進(jìn)行歸檔。再次，目前已有學(xué)者提出將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于電子證照管理[3][4]。從檔案管理的角度看，上述特點(diǎn)和趨勢(shì)要求政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的元數(shù)據(jù)采集、信息固化等存儲(chǔ)和利用管理過程采取與之相適應(yīng)的措施。

2 政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源采集存儲(chǔ)的檔案化管理

2.1 維護(hù)來源聯(lián)系。這里所說的來源聯(lián)系是一種廣義的來源。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源之間的來源聯(lián)系分為主體來源、職能來源、事由來源，這些來源聯(lián)系都可基于檔案學(xué)的基礎(chǔ)理論加以分析和理解，為采用檔案化管理措施提供理論依據(jù)。

以電子證照為例：（1）其主體來源指電子證照的持有人，即通過向有關(guān)部門申請(qǐng)而獲得證照的申請(qǐng)人，可以是自然人也可以是法人。（2）電子證照的職能來源可以理解為電子證照簽發(fā)部門的職能，即依據(jù)法定依據(jù)開展公共管理職能活動(dòng)并最終簽發(fā)電子證照的行政機(jī)關(guān)單位所行使的相應(yīng)職能，可映射到具體行政機(jī)關(guān)單位。（3）電子證照的事由來源則是指證照所關(guān)乎的問題，即證照所表明的持證人資質(zhì)，如食品生產(chǎn)、藥品生產(chǎn)、特種設(shè)備生產(chǎn)等。

上述三種來源聯(lián)系同樣可以應(yīng)用于其他類型的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源之中，可以說，主體來源、職能來源和事由來源是描述社會(huì)活動(dòng)三個(gè)核心要素，分別代表政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源“關(guān)于誰”、“從何來”以及“描述何事”。從檔案管理的角度看，需要分別圍繞主體來源、職能來源和事由來源構(gòu)建元數(shù)據(jù)項(xiàng)及其著錄標(biāo)準(zhǔn)，使得數(shù)據(jù)資源之間的來源聯(lián)系得以顯現(xiàn)且可被組織。

2.2 維護(hù)版本聯(lián)系。版本聯(lián)系是政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理中尤為需要關(guān)注的一種有機(jī)聯(lián)系。電子證照庫等政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源在動(dòng)態(tài)性方面更接近于關(guān)系型數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用特點(diǎn)，具有數(shù)據(jù)更新、增刪修改、版本更替的現(xiàn)實(shí)需求。要兼顧政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的實(shí)時(shí)性和歷史可溯性，需要對(duì)其內(nèi)容更新和版本更替記錄實(shí)行檔案化管理。以電子證照庫為例，其存儲(chǔ)管理方式主要有三種模式。

2.2.1 采用結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)，即采用關(guān)系型數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)電子證照的各項(xiàng)元數(shù)據(jù)，并建立電子證照照面圖像模板，通過數(shù)據(jù)與照面圖像的合成實(shí)現(xiàn)電子證照的最終呈現(xiàn)和共享利用，通過在關(guān)系型數(shù)據(jù)庫中更改數(shù)據(jù)項(xiàng)的值完成數(shù)據(jù)更新或版本更替。這一模式能較好適應(yīng)電子證照的動(dòng)態(tài)變化，要在電子證照版本之間建立版本關(guān)聯(lián)，需要建立一條新的電子證照記錄，并與舊記錄之間建立關(guān)聯(lián)，這同時(shí)也意味著數(shù)據(jù)量的倍增。

2.2.2 采用半結(jié)構(gòu)化信息包存儲(chǔ)，即采用電子檔案的管理方法，對(duì)每一份電子證照實(shí)行封裝文件包管理，封裝文件包內(nèi)集中存儲(chǔ)該電子證照的各項(xiàng)元數(shù)據(jù)、照面圖像以及數(shù)字簽名等，通過在數(shù)據(jù)包之中著錄修改記錄的相關(guān)元數(shù)據(jù)來完成數(shù)據(jù)更新或版本更替。這一模式能夠較好地兼顧動(dòng)態(tài)性和證據(jù)性要求，筆者認(rèn)為它是最適用于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源版本聯(lián)系管理的存儲(chǔ)模式。

2.2.3 采用區(qū)塊鏈存儲(chǔ)，即通過區(qū)塊鏈的非中心鏈?zhǔn)接涊d，將電子證照的簽發(fā)狀態(tài)作為初始區(qū)塊，其后續(xù)的修改乃至利用共享記錄均作為該電子證照的區(qū)塊數(shù)據(jù)進(jìn)行鏈?zhǔn)酱鎯?chǔ)，使其具備真實(shí)性、可靠性[5]。從電子證照應(yīng)用的角度看，該模式在安全性方面保障了數(shù)據(jù)更新和版本更替的不可抵賴性，每一次采納利用都以數(shù)據(jù)區(qū)塊的形式疊加到電子證照本身之上，其版本聯(lián)系也融合于這種利用記錄之中。

3 政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源利用過程的檔案化管理

《建設(shè)指南》明確：“審批事項(xiàng)辦結(jié)后，將審批形成的電子證照、決定及回執(zhí)，申請(qǐng)人上傳的各類電子文書及提報(bào)的審批項(xiàng)目基本信息，實(shí)施行政審批受理（或者不予受理）、審查、辦理等過程形成的電子表單，行政審批關(guān)鍵業(yè)務(wù)行為的受理人、受理時(shí)間、辦理情況等過程描述元數(shù)據(jù)，按照檔案管理有關(guān)要求在線或離線進(jìn)行電子歸檔?！盵6]由此可見，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源被調(diào)用的記錄也應(yīng)當(dāng)實(shí)行檔案化管理。

具體而言，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源被調(diào)用記錄的檔案化管理包括兩個(gè)方面：一是從數(shù)據(jù)資源調(diào)入端看，需要保證所采納的數(shù)據(jù)資源狀態(tài)固化，并能夠作為政務(wù)服務(wù)歸檔文件的附件長(zhǎng)期保存；二是從數(shù)據(jù)資源調(diào)出端看，也需要記錄數(shù)據(jù)資源被調(diào)用的基本情況。

3.1 維護(hù)形成背景的連續(xù)性

對(duì)于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的利用者而言，采納特定的數(shù)據(jù)資源作為行政審批的依據(jù)性附件，本質(zhì)上是對(duì)數(shù)據(jù)資源形成背景的一種遷移性應(yīng)用，其所采納的不僅僅是該數(shù)據(jù)資源本身，更是數(shù)據(jù)資源背后被賦予的資質(zhì)認(rèn)定以及連續(xù)的認(rèn)定過程。從檔案管理的角度看，這一過程可以被理解為該數(shù)據(jù)資源連續(xù)的形成背景。

對(duì)此，應(yīng)該在政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源被采納的過程中，對(duì)其形成背景及采納時(shí)的資源狀態(tài)進(jìn)行固化。根據(jù)政務(wù)服務(wù)歸檔形式的不同，這種固化可采取的措施又稍有區(qū)別，主要有以下幾類。

3.1.1 “數(shù)字化”：政務(wù)服務(wù)辦件材料及附件信息包

參照紙質(zhì)條件下政務(wù)服務(wù)辦件材料歸檔的常規(guī)做法，將申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料、審批部門的審批及申請(qǐng)人確認(rèn)過程，以及最終辦事結(jié)果與回執(zhí)作為歸檔案卷的三個(gè)組成部分。其中政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源在用作證明材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)抽取數(shù)據(jù)資料的信息內(nèi)容照面及其基本元數(shù)據(jù)，統(tǒng)一固化為一份完整的版式文件用以參考利用并歸檔。這樣一份材料可以理解為原始數(shù)據(jù)資源的一份數(shù)字化副本，如同紙質(zhì)條件下被確認(rèn)為“與原件一致”的證明材料復(fù)制件。其中元數(shù)據(jù)除涵蓋照面信息內(nèi)容之外，還應(yīng)包括利用者的調(diào)用緣由、數(shù)字簽名、調(diào)用時(shí)間戳等背景元數(shù)據(jù)。

3.1.2 “數(shù)據(jù)化”：政務(wù)服務(wù)辦件一體式電子表單

政務(wù)服務(wù)具有規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程和結(jié)構(gòu)化的材料形式。從文件材料的角度看，這一過程包含申請(qǐng)人填寫的申請(qǐng)表單、審批部門出具的審批與確認(rèn)表單，以及最終出具的結(jié)果表單，上述表單都可以采用結(jié)構(gòu)化形式進(jìn)行集成，集中通過一份電子表單來記錄并歸檔。在這一前提下，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源將以“數(shù)據(jù)化”方式提供利用。利用者從政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源庫中調(diào)用所需數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)內(nèi)容及其審核確認(rèn)情況以元數(shù)據(jù)的形式填充至集成的電子表單中，伴隨業(yè)務(wù)流程進(jìn)度，最終形成一份描述政務(wù)服務(wù)完成流程的集成表單，用以歸檔。

在數(shù)據(jù)資源調(diào)用過程中，需要同時(shí)提供資源內(nèi)容元數(shù)據(jù)（如申請(qǐng)人姓名、法人名稱、所用證照名稱等信息）、背景元數(shù)據(jù)（如證照簽發(fā)部門、簽發(fā)時(shí)間、有效期等信息）、利用過程元數(shù)據(jù)（如是否采納、調(diào)用時(shí)間戳、數(shù)字簽名等信息），并將整個(gè)業(yè)務(wù)過程中提取、采納和新增記錄的元數(shù)據(jù)作為整個(gè)辦件過程文件的完整元數(shù)據(jù)一并歸檔，從而實(shí)現(xiàn)基于“一張表單”的政務(wù)服務(wù)資源利用過程檔案化管理。

3.2 維護(hù)活動(dòng)證據(jù)的完整性

對(duì)于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的管理者而言，將數(shù)據(jù)資源提供給利用者使用，并作為政務(wù)服務(wù)檔案的附件材料，屬于證據(jù)性利用。為保證檔案利用證據(jù)鏈的完整性，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的提供者、調(diào)出端也應(yīng)當(dāng)記錄數(shù)據(jù)資源提供利用的基本情況，以元數(shù)據(jù)形式著錄到被利用的數(shù)據(jù)資源之下，從而能夠集中反映一份數(shù)據(jù)資源的被利用情況，通過證據(jù)互補(bǔ)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)活動(dòng)的可靠性與可溯性。

具體而言，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源管理者應(yīng)當(dāng)從利用主體、利用緣由、利用時(shí)間等維度出發(fā)，在數(shù)據(jù)資源被調(diào)取利用時(shí)通過接口自動(dòng)采集利用方的身份標(biāo)識(shí)、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、利用時(shí)間等數(shù)據(jù)，集成形成數(shù)字摘要并添加時(shí)間戳，從而使政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的利用過程得以自動(dòng)記錄并固化。

4 政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源檔案化管理的元數(shù)據(jù)框架構(gòu)想

基于上述分析，筆者嘗試從檔案管理的需求出發(fā)，提出政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源元數(shù)據(jù)框架的基本構(gòu)想。需要說明的是，盡管政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的采集、存儲(chǔ)及利用的具體形式仍在不斷發(fā)展和探索，但從檔案管理的角度看，其所需固化的有機(jī)聯(lián)系是一種規(guī)律性認(rèn)識(shí)，是保障政務(wù)服務(wù)活動(dòng)可靠、可溯的內(nèi)在要求。因此，本文所提出的元數(shù)據(jù)框架是以當(dāng)前的主流的信息包歸檔模式為前提的一種表現(xiàn)形式。

該元數(shù)據(jù)框架總體上分為政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的采集存儲(chǔ)和利用過程兩個(gè)部分。（1）面向采集存儲(chǔ)的元數(shù)據(jù)大體分為四個(gè)部分，分別用以描述技術(shù)環(huán)境、真實(shí)性保障、來源聯(lián)系和版本聯(lián)系，其中來源聯(lián)系包括主體來源、職能來源、事由來源的元數(shù)據(jù)，版本聯(lián)系包括版本標(biāo)識(shí)、版本更替、版本狀態(tài)的元數(shù)據(jù)。（2）面向利用過程的元數(shù)據(jù)又分為面向利用者和管理者兩個(gè)情境，前者包括所用資源內(nèi)容、形成背景、數(shù)據(jù)資源固化的元數(shù)據(jù)，后者包括利用主體、利用緣由、利用狀態(tài)固化的元數(shù)據(jù)。從操作層面而言，上述元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過自動(dòng)采集的方式進(jìn)行著錄[7]。從整體上看，該元數(shù)據(jù)框架旨在采用一種相對(duì)全面的構(gòu)建方式，兼顧政務(wù)服務(wù)活動(dòng)過程中所涉及的數(shù)據(jù)資源管理者和利用者的雙方權(quán)益，以維護(hù)政務(wù)服務(wù)活動(dòng)可靠、可溯為原則。這實(shí)質(zhì)上也是以維護(hù)社會(huì)公眾的權(quán)益為目標(biāo)，即通過政務(wù)服務(wù)活動(dòng)的真實(shí)記錄來保障社會(huì)公眾的權(quán)益。

5 智慧社會(huì)背景中的檔案工作定位與拓展

在智慧社會(huì)背景下，普及互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)是重要的發(fā)展趨勢(shì)，面對(duì)以新形式產(chǎn)生的政務(wù)檔案資源，檔案部門需積極采取專業(yè)措施，促進(jìn)政務(wù)檔案資源的積累的保存，以供未來一段時(shí)期內(nèi)的查考利用與價(jià)值發(fā)揮。

就現(xiàn)階段而言，檔案部門應(yīng)當(dāng)制定元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，為盡早實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源規(guī)范化的檔案化管理提供工具。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，檔案部門可以承擔(dān)或輔助承擔(dān)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源交換中心的職能，負(fù)責(zé)監(jiān)管政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源并提供利用。此外，隨著區(qū)塊鏈應(yīng)用探索的普及，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源的交換有可能在未來采用區(qū)塊鏈技術(shù)。這便要求檔案部門積極應(yīng)對(duì)外在環(huán)境的變化，進(jìn)一步思考如何基于已有的檔案工作規(guī)律和價(jià)值維度，將電子數(shù)據(jù)資源的檔案化管理要求遷移到區(qū)塊鏈環(huán)境下，保障相關(guān)的數(shù)據(jù)資源在任何環(huán)境下都能具備長(zhǎng)期保存和價(jià)值發(fā)揮的必要條件。