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官僚主義是現(xiàn)代政治的頑疾，也是國家治理的頑疾。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行革命和建設(shè)、走向民族復(fù)興的近百年的歷程中，一以貫之地堅持反對官僚主義，積累了豐富的歷史經(jīng)驗，無疑是現(xiàn)在乃至未來一筆寶貴的財富。在今天新的歷史條件下，全面深刻地總結(jié)這些經(jīng)驗，對推進新時代的政治建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)民族復(fù)興無疑具有重要的實踐意義，對深化中國政治研究的學(xué)術(shù)價值亦毋庸置疑。

一、官僚主義：現(xiàn)代政治與國家治理的頑疾

何謂官僚主義，中國共產(chǎn)黨對官僚主義的內(nèi)涵、本質(zhì)以及在現(xiàn)代政治和現(xiàn)時代國家治理中屬性的認(rèn)知，是其反官僚主義的一個基本前提及其歷史經(jīng)驗的重要組成部分。

(一)所謂官僚主義

官僚主義并不是中國獨有的，而是一個人類社會普遍的政治現(xiàn)象，通常被用來概括和描述與官僚政治相伴而生的各種問題。中國共產(chǎn)黨人將官僚主義視為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)容易犯的一種“政治病癥”和剝削階級長期統(tǒng)治的遺產(chǎn)。它既表現(xiàn)為“獨斷專行、專橫跋扈”的觀念與意識，也表現(xiàn)為“脫離實際，脫離群眾，只知發(fā)號施令”的不當(dāng)行為、作風(fēng)和做派，還表現(xiàn)為部門林立，機構(gòu)臃腫，層次繁多，虛職過多，以致人浮于事，工作效率低下的組織結(jié)構(gòu)和制度安排。[1](P335)官僚主義的這些問題在從古至今任何一個設(shè)官而治的社會都有可能見到，因為“官僚政治”本身是一種政府權(quán)力完全把握于官僚手中、官僚有權(quán)侵奪普通公民自由的政治制度。[2](P7)近代以來，或許是從減低古代官僚政治之弊害的考量，人類創(chuàng)造和發(fā)展出一種近乎理想化的基于法律權(quán)威和技術(shù)理性的科層官僚制，[3](P305)成為國家政治現(xiàn)代性的一個突出特征和國家治理的基本方式之一。但在科層官僚制的等級結(jié)構(gòu)中，信息傳輸可能扭曲信息內(nèi)容、產(chǎn)生溝通障礙，使官僚政治表現(xiàn)出功能失調(diào)和效率低下的特征，供職于政府的官僚也可能因自利的沖動而產(chǎn)生損害公共利益和理性準(zhǔn)則的行為，其權(quán)力的不斷膨脹將最終背離它原本的價值和目標(biāo)。這是現(xiàn)代國家中普遍存在著的官僚主義形式。

但正如王亞南所指出的，對官僚政治的研究需要從技術(shù)和社會兩方面去說明，在技術(shù)層面表現(xiàn)出的官僚主義可以通過制度的革新而加以抑制，而在社會層面表現(xiàn)出的官僚主義所反映的乃是專制、剝削與壓迫的階級關(guān)系。從根本上說，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，官僚主義的本質(zhì)是執(zhí)政黨、政府及其工作人員與作為國家主體的人民之間關(guān)系的錯置乃至顛倒。這種認(rèn)識基于馬克思主義理論。馬克思認(rèn)為，在階級與國家尚未消亡之前，供職于政府機關(guān)中的工作人員應(yīng)當(dāng)有做“社會公仆”的自覺，而所謂官僚主義正是一種身份的倒置，國家機關(guān)及其工作人員由社會的公仆變成了社會的主人，“這些人表面上是替國民服務(wù)，實際上卻是對國民進行統(tǒng)治和掠奪”。[4](P15)中國共產(chǎn)黨對這種主仆關(guān)系的倒置始終保持著高度的警惕。1956年，鄧小平在作關(guān)于修改黨章的必要性報告時指出，新中國成立以來，黨內(nèi)有一些人“把黨和人民的關(guān)系顛倒過來，完全不是為人民服務(wù)，而是在人民中間濫用權(quán)力，這是一種很惡劣的反人民的作風(fēng)”。[5](P138)1958年，毛澤東在中共“八大”二次會議上再次批評部分干部“靠資格吃飯，做了官，特別是做了大官，就不愿意以普通勞動者的姿態(tài)出現(xiàn)”，[6](P378)毛澤東強調(diào)這種“擺架子、擺資格、不平等待人”是一種低級趣味，是亟待破除的官僚主義習(xí)氣。

蘇聯(lián)共產(chǎn)黨執(zhí)政后嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)也引起了中國共產(chǎn)黨對政黨官僚化的認(rèn)識與反思。蘇聯(lián)執(zhí)政黨的官僚化表現(xiàn)為對權(quán)力的壟斷以及在組織內(nèi)形成人身依附關(guān)系，以對掌握和分配權(quán)力的個人的效忠代替了對組織的忠誠。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級和中華民族的先鋒隊，作為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對國家的政治過程產(chǎn)生著重大的影響，對經(jīng)濟和社會發(fā)展也產(chǎn)生著重要作用。若任由黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部中官僚主義等現(xiàn)象泛濫，將會“嚴(yán)重侵蝕黨的思想道德基礎(chǔ)，破壞黨的團結(jié)和集中統(tǒng)一，損害黨內(nèi)政治生態(tài)和黨的形象，影響黨和人民事業(yè)發(fā)展”。[7](P1)

(二)現(xiàn)代政治與國家治理的“頑疾”

官僚主義所反映的觀念、行為、作風(fēng)、權(quán)力關(guān)系的扭曲和主仆身份的錯位，不僅深植于現(xiàn)代政治的歷史之中，而且存在于國家治理的現(xiàn)實之中，顯現(xiàn)為一種難以徹底根除的頑疾。

從現(xiàn)代政治發(fā)展的角度看，在古代盡管也存在“官僚壓迫”的現(xiàn)象，但君主專制之下人民和統(tǒng)治機構(gòu)只存在單純的服從關(guān)系，現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治的最大不同在于人民是國家的主人，而國家機器中的“官僚”是人民的仆人?，F(xiàn)代政治的一個基本任務(wù)是建立統(tǒng)一的國家并防范權(quán)力的獨斷和對人民包括個體利益的侵害，這一方面要求權(quán)力集中，另一方面又要求對集中的權(quán)力進行制約。為此，人們選擇將國家機器交付到理論上保持“中立”的具有專業(yè)行政技能的官僚群體手中，理性官僚制成為現(xiàn)代政治的一個典型的表征。特別是隨著社會分工的復(fù)雜化，社會治理的難度日益提升，官僚也成為社會專業(yè)分工的一個部分，不僅政府部門，各種公共組織都或多或少地采用官僚制或借用其中的某些要素。在不違反法律的基礎(chǔ)上，人們可以專注于擴大自己的利益，而當(dāng)他們感到國家機器可能侵害個體的利益，也可以通過與國家討價還價來澄清公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。然而從實踐中看，當(dāng)國家機器被一個龐大的官僚群體所掌握、以官僚制的形式體現(xiàn)出來，個體單獨面對這個官僚機器時會顯得過于孱弱無力，而如不加限制，掌握公共權(quán)力的官僚對人民利益的侵害將肆無忌憚，并最終因嚴(yán)重的官僚主義而喪失民眾對政府的認(rèn)可與支持。現(xiàn)代政治史普遍昭示了基于歷史遺留和現(xiàn)代官僚制的政治不斷滋生和形成的官僚主義，成為一種難以克服和根除的“頑疾”。

從國家治理的角度看，在當(dāng)下，國家治理包括相輔相成的治理體系和治理能力這兩個方面，它是國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理的目標(biāo)在于“為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”，[8](P104)同時又使這套制度體系更好的運轉(zhuǎn)，發(fā)揮更佳的能力。理性官僚制是為了提高現(xiàn)代國家治理的效率而設(shè)計出來的一套制度體系，但它卻存在著滋生官僚主義的漏洞。一方面，身處官僚制等級結(jié)構(gòu)之中的個人從其切身利害出發(fā)更易于表現(xiàn)為取悅上級而不是取悅民眾；另一方面，官僚群體在欠缺法律和道德約束的情況下，能夠利用他們所掌握的公共權(quán)力換取財富、地位和聲譽，這反過來加強了古代“官本位”意識對現(xiàn)代社會的普遍滲透，造成社會中出現(xiàn)“仇官”與“求官”并存的畸形認(rèn)識和觀念。與此同時，由于官僚制在實踐中傾向于將手段和規(guī)則置于目標(biāo)之上，追求“制約”和“服從”而不是“效率”，身處其中的工作人員雖然是因具有專門的知識技能而獲得職位，但最終也可能失去了根據(jù)具體情況自主運用知識的權(quán)力，[9](P19)在這種制度導(dǎo)向之下，體制內(nèi)的官僚可能“整日消磨周旋于官樣文章和案牘之中”，“他們對機構(gòu)權(quán)力的濫用和管理失當(dāng)，將使政府機構(gòu)離原本的目標(biāo)差距越來越大”。[10](P3、47)中國共產(chǎn)黨已深刻地意識到官僚主義滋生，極有可能導(dǎo)致具有良好初衷的政策措施在治理過程中不落實不到位不精準(zhǔn)，浪費國家財富，造成事倍功半的結(jié)果?？梢?，現(xiàn)實也顯現(xiàn)了官僚主義成為國家治理的“頑疾”。

二、反官僚主義：清除頑疾與建設(shè)新政治并舉

從中國共產(chǎn)黨近百年反官僚主義歷程來看，反官僚主義總體上是“反什么”？“反”的內(nèi)涵如何理解？無疑是總結(jié)這一歷史經(jīng)驗需要進一步體認(rèn)和厘清的問題。

反官僚主義的對象是官僚主義，其核心行為是“反”?！胺础奔从⑽闹小癮nti”，表抵制、抗拒、反對的態(tài)度及動作，而在中文里，“反”還有顛倒的含義。中英文的這一差異反映了中國共產(chǎn)黨的反官僚主義話語體系、行動策略與西方學(xué)界對官僚主義問題研究的最大不同——西方政治與行政學(xué)理論中的反官僚主義是在不改變官僚制體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上對其中的低效等缺點進行防范和修補，而對中國共產(chǎn)黨而言，反官僚主義意味著要從根本上將實踐中錯置的權(quán)力關(guān)系、意識觀念重新顛倒過來，使整個國家的政治生活保持在正確的路線和方向之上。換言之，“反”既包含著“破”，也包含著“立”。所謂“破”，就是直接針對著官僚主義這個現(xiàn)代政治和國家治理的“頑疾”，意欲清除；所謂“立”，就是在此基礎(chǔ)上建設(shè)一種沒有或少有官僚主義的“新政治”。

(一)清除頑疾

既已意識到官僚主義是傳統(tǒng)政治的遺毒和現(xiàn)代政治的頑疾，中國共產(chǎn)黨人在不同的歷史時期對反官僚主義的重要性、緊迫性和堅定的態(tài)度，做過不同的論述和強調(diào)。早在戰(zhàn)爭和革命歲月里，毛澤東就反復(fù)告誡各地各級干部克服官僚主義的作風(fēng)，保證和群眾的親密結(jié)合，認(rèn)為這是達到工作目標(biāo)的根本方法。[11](P933)改革開放之初，鄧小平在談?wù)擖h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革時指出，“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題”。[12](P327)因此，要大張旗鼓地反對它。進入新世紀(jì)以后，江澤民、胡錦濤在論及黨風(fēng)建設(shè)時強調(diào)要防止上下級之間相互隱瞞、糊弄，催生官僚主義，帶壞民風(fēng)政風(fēng)。[13]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更把反對官僚主義作為反對腐敗、加強黨的建設(shè)，推進國家治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)民族復(fù)興的一項重要工作，緊抓不放。2018年3月底舉行的中央政治局會議總結(jié)一些地方精準(zhǔn)扶貧存在的問題時指出，“形式主義、官僚主義、弄虛作假現(xiàn)象時有發(fā)生”，提出要“實行最嚴(yán)格的考核評估制度”。[14]

與之相伴隨，在特定的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和開展了一系列以反官僚主義為主旨的政治運動，這些運動一般都規(guī)模大、影響范圍廣、總體取得成效明顯。此外，中國共產(chǎn)黨歷次黨內(nèi)整風(fēng)以及精簡黨政機構(gòu)等也多以反官僚主義為原則和目標(biāo)?？傊?，從“破”的一面來看，中國共產(chǎn)黨“反官僚主義”至少包含三個層面的意蘊：

1.反對行為、作風(fēng)及工作方法上的官僚主義。

強迫命令、形式主義、脫離群眾是中國共產(chǎn)黨反官僚主義話語體系中最常見的幾個關(guān)鍵詞。在革命戰(zhàn)爭年代，由于戰(zhàn)爭規(guī)模的擴大，戰(zhàn)爭頻率的密集和戰(zhàn)爭動員工作壓力的增強，為應(yīng)付征兵征糧等任務(wù)，簡單粗暴的強迫命令方式在地方政府和各類組織中越來越常見。這種方式短時間內(nèi)能收到一定的成效，但從長時間來看，則超出了下級政府和民眾的承受能力。脫離群眾、空談空喊，以形式代替實質(zhì)也是一種典型的官僚主義弊病，各級干部都按規(guī)定以傳遞文件的形式完成了工作的請示匯報與安排布置，但并沒有將各種計劃和指示落實在實際工作之中，因而也看不到任何工作成效。在中央與地方信息不對等以及信息傳遞方式和效率水平尚不夠先進的情況下，極有可能使上級黨組織和政府部門在很大程度上依賴于下級的匯報文件來了解地方的施政狀況，對地方的控制也顯得有限，因而有可能引發(fā)在工作環(huán)節(jié)中下級對上級的政策指令的曲解、應(yīng)付甚至是欺瞞的現(xiàn)象。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面對兩個新的挑戰(zhàn)：一是執(zhí)政范圍的擴大使中央與地方之間的信息不對等的情況更加嚴(yán)重，給官僚主義的滋生提供了更大的空間；二是政治的穩(wěn)定為組織規(guī)模的快速擴張?zhí)峁┝藯l件，對于新干部審查嚴(yán)格程度以及對干部的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)因此遭到了一些折扣，部分老干部也未能保持住過去的優(yōu)良作風(fēng)。當(dāng)?shù)胤礁刹刻貏e是基層干部，獲得了較大的自主權(quán)，同時掌握著能夠支配一定地區(qū)內(nèi)的公共資源的權(quán)力，而上級直至中央機構(gòu)很難及時和完全地掌握地方情況，貪污腐化與違法亂紀(jì)這種官僚主義表現(xiàn)形式就會凸顯出來。近七十年來，中國共產(chǎn)黨將腐敗墮落、違法亂紀(jì)等現(xiàn)象的滋生蔓延看作是黨內(nèi)政治生活中的突出問題而加以反思、批評與防范。

2.反對維護特權(quán)階層的制度安排和權(quán)力結(jié)構(gòu)的官僚主義。

在中國共產(chǎn)黨的認(rèn)識里，官僚主義絕不僅僅是某個具體的官僚個人素質(zhì)低下的反映，而是基于社會中的階級關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)所形成的一種不合理的制度安排的必然結(jié)果。因此，反官僚主義必然包含著反對特權(quán)制度這一方面。在革命之初，中國共產(chǎn)黨就關(guān)注到官僚占據(jù)和操控公共權(quán)力，代表和延續(xù)著中國傳統(tǒng)政治中那些消極的官僚主義的特質(zhì)，是妨礙中國政治進步的主要原因之一，因此，真正的革命必須徹底地打破這種權(quán)力獨占的制度結(jié)構(gòu)。舊的官僚政治組織本身就需要大量的社會資源來供養(yǎng)，組織制度設(shè)計的越冗雜繁復(fù)，它對公共資源的浪費也就越大，民眾因之感受到的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)也就更重。政府機構(gòu)造成了過重的社會負(fù)擔(dān)是官僚主義的表現(xiàn)之一，也是中國共產(chǎn)黨致力于清除的政治頑疾?？箲?zhàn)時期訪問延安的西方記者斯坦因認(rèn)為，“共產(chǎn)黨的成功主要是由于他們創(chuàng)立了一個人民能夠沒有困難負(fù)擔(dān)的，而且比較以往的更能勇于擔(dān)當(dāng)更重大的責(zé)任的行政機構(gòu)”。[15](P200)

當(dāng)然，在新中國成立后，反官僚主義在這方面也留下了深刻的教訓(xùn)，將官僚主義和官僚制等同，作為“反”的對象，造成了嚴(yán)重的后果。

3.反對心理和觀念上的官僚主義——“官本位”意識。

官僚科層制的制度設(shè)計為官僚主義的滋生留下了空間，而傳統(tǒng)政治文化中的官本位意識也對官僚主義發(fā)展成為現(xiàn)代政治的頑疾起到了內(nèi)在的價值性支撐。新中國成立之初，雖然建立起全新的國家政權(quán)，但是革命和建設(shè)的現(xiàn)實需要使留用舊公務(wù)人員成為必然選擇。中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，若不對這些人加以教育和改造，則他們所承載的官僚主義作風(fēng)、官僚政治文化以及舊的權(quán)力觀念將給干部和群眾造成消極影響，反官僚主義就是為了教育干部和群眾摒棄官本位的意識。這種具有強韌性和頑固性的社會意識至今仍在廣泛地影響著社會的各個領(lǐng)域，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，中共對此一直保有清醒和深刻的認(rèn)識。本世紀(jì)初，時任中共中央總書記的江澤民坦言，黨政干部的官僚主義在很大程度上源于“官本位”意識的影響，以致產(chǎn)生跑官要官、買官賣官、弄虛作假、虛報浮夸、明哲保身、不思進取、以權(quán)謀私等一切為了官位穩(wěn)固的亂象，其危害之大，必須狠狠批判和堅決破除。[16](P133)因而，當(dāng)代中國以清除官本位意識為目標(biāo)的反官僚主義依然任重而道遠(yuǎn)。

(二)建設(shè)新政治

與“破”的一面相對應(yīng)，中國共產(chǎn)黨也“立”下了新政治理想，這套新政治理想完整地包含了新制度設(shè)計、新施政方式和新政治道德，而其核心目標(biāo)是構(gòu)建黨、政府與人民的新型關(guān)系，實現(xiàn)“以人民為中心”的政治。

從制度層面上看，中國共產(chǎn)黨對“反官僚主義”的內(nèi)涵和新政治的形態(tài)的理解是隨時間推移而不斷深化和拓展的，在不同時期表現(xiàn)出不同的側(cè)重點。在中國共產(chǎn)黨成立后的十年間，由于理論水平不足，“反官僚主義”被簡化為摒棄一切設(shè)官而治的政府形式；從延安時期到新中國成立初期乃至改革開放前，隨著理論水平的提升，反官僚主義在中國共產(chǎn)黨的話語體系內(nèi)已能明確地區(qū)分為兩個層面的含義：打碎具有階級壓迫性質(zhì)的國家政權(quán)、反對自身工作中的官僚主義作風(fēng)和思想，但由于實踐中存在對這兩種含義的混用，“反官僚主義”一度出現(xiàn)了“反官僚制”的極端化偏向。改革開放以后，特別是新時期以來，中國共產(chǎn)黨對反官僚主義和“新政治”的認(rèn)識更加客觀準(zhǔn)確，明確了官僚制作為一種中性的官僚體制和官僚主義消極現(xiàn)象之間的區(qū)別和聯(lián)系，以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、“為國家的長治久安提供更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”為目標(biāo)，在對官僚主義弊害的滋生保持高度警惕的前提下，學(xué)習(xí)和吸納官僚制的這一現(xiàn)代政治基本管理體制中的合理要素。但從根本上說，中國共產(chǎn)黨所堅持的是以“人民民主專政”為國體和以“民主集中制”為政體的制度框架，并認(rèn)為這個“新政治”的設(shè)計和原則體現(xiàn)著適合于中國現(xiàn)實狀況的意識形態(tài)，它包括對人的意志的重視，對自愿合作與參與的強調(diào)，對選舉和受教育權(quán)的保障以及對社會大眾前所未有的動員。

從道德層面上看，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要作為公仆為人民服務(wù)，也要成為高尚道德的典范，他們應(yīng)當(dāng)做“民眾的朋友、誨人不倦的教師，而不是官僚主義的政客”，[17](P643)并具有“大公無私，積極努力，克己奉公，埋頭苦干”的精神?！懊恳粋€黨員都要嚴(yán)格地遵守的共產(chǎn)主義道德”，[18](P159)是一種高于一般紀(jì)律規(guī)則的政治標(biāo)準(zhǔn)，其要求包括將“官民一體”從事勞動視為一種美德，以此區(qū)別于傳統(tǒng)官僚不事生產(chǎn)的特征，同時要摒棄掉一切可能彰顯官民區(qū)隔的“官氣”，以及要求中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政干部改變將“做官”視為奮斗的目標(biāo)的錯誤思想，摒棄通過做官而獲利的意圖，做好為國家建設(shè)和發(fā)展而奉獻的思想準(zhǔn)備，明確發(fā)展一切事業(yè)的根本目的是為了服務(wù)于人民。中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下仍要求廣大黨員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，“堅持問政于民、問需于民、問計于民，決不允許當(dāng)官做老爺、漠視群眾疾苦，欺壓、損害和侵占群眾利益”。[7](P1)

可見，中國共產(chǎn)黨希望能夠依靠領(lǐng)導(dǎo)干部乃至一切公務(wù)人員的德能而不僅僅是科層官僚制的管理來吸引民眾自覺團結(jié)在其周圍，構(gòu)建一個有別于以往的新的政治形態(tài)。

三、反官僚主義：長期而艱巨的歷史任務(wù)

長期以來，盡管中國共產(chǎn)黨對官僚主義的內(nèi)涵、本質(zhì)和弊害有著清醒和深刻的認(rèn)識，并堅持不斷地進行反官僚主義的實踐，但直到今天為止，官僚主義的觀念和現(xiàn)象在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)和國家政治生活中依然存在，并以各種各樣的形式表現(xiàn)出來。對中國共產(chǎn)黨而言，反官僚主義不可能一蹴而就，而必然是一個長期和艱巨的歷史任務(wù)。

(一)反官僚主義的長期性

官僚主義的存在已有悠長的歷史，并將在可預(yù)見的未來繼續(xù)以不同形式存在。對中國而言它不僅表現(xiàn)為現(xiàn)代理性官僚制的弊病，還是千百年家產(chǎn)制官僚(patrimonial bureaucracy)支配*韋伯將“支配”定義為“一群人服從某些特定命令的可能性”。那種正當(dāng)性來自歷代相傳的規(guī)則及權(quán)利的神圣性是傳統(tǒng)型支配。當(dāng)傳統(tǒng)型支配不再依賴親屬團體，而發(fā)展出專門的行政機構(gòu)時，這種支配就被稱為“家產(chǎn)制官僚支配”，古代中國是這種家產(chǎn)制官僚支配的典型代表。參見馬克斯·韋伯：《支配的類型》，第316-327頁，廣西師范大學(xué)出版社，2010年。的歷史遺毒，這種支配的技術(shù)手段與君主專制的政治體制結(jié)合在一起，使得經(jīng)濟剝削與政治壓迫的狀況顯得更為深重。著名漢學(xué)家白樂日曾感嘆“官僚主義是中國社會的一個持久不變的特征，至今陰魂不散”。[19](P19)晚近以來，在中國，對官僚主義的討論早已突破了學(xué)術(shù)的范疇，借助大眾傳媒的發(fā)展，“官僚”與“官僚主義”遭到了人們廣泛而長久的批判，政界、學(xué)界以及一般民眾在“反官僚主義”的觀念上達到了前所未有的一致，“今日一言官僚，即為邦人所厭聞”。[20](P49)作為對這種社會共識的呼應(yīng)，自清末以來中國的革命黨大多將反對乃至根除官僚主義作為其行動的目標(biāo)與綱領(lǐng)之一，其中，尤以中國共產(chǎn)黨對官僚主義的弊害認(rèn)識最為深刻，反思最為徹底。

中國共產(chǎn)黨反官僚主義的實踐貫穿了其領(lǐng)導(dǎo)中國革命與建設(shè)兩大歷史時期，這一事實本身就反映著反官僚主義的長期性，而反官僚主義對革命和建設(shè)事業(yè)的推進也產(chǎn)生了重要的影響。在革命時期，反官僚主義的政治教育和政治運動提升了戰(zhàn)時中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨、政、軍各級組織的工作效率，一定程度上減少了因貪污浪費和部門臃腫帶給根據(jù)地民眾的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，使中國共產(chǎn)黨贏得了保障民主、保護民生的良好口碑和廣泛的群眾支持。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人多次提及反官僚主義的必要性和重要性，要求黨的組織和成員時刻注意拒腐防變，保持自身的團結(jié)、忠誠、廉潔和效率的革命本色，以保證長期執(zhí)政的穩(wěn)定，獲得民眾的支持。

(二)反官僚主義的艱巨性

官僚主義是現(xiàn)代政治中一個不斷滋生的腐蝕劑，若不對其保持高度的警惕，就會對整個國家治理體系產(chǎn)生巨大的破壞效應(yīng)，損害國家的治理能力，并使執(zhí)政黨逐漸遠(yuǎn)離其立黨初心和奮斗目標(biāo)。對于中國共產(chǎn)黨而言，反官僚主義是與其近百年的革命史、建設(shè)史、奮斗史相伴隨的，可以說也是一部持續(xù)地反官僚主義的歷史，并且反官僚主義的策略和成效不同程度地影響到其革命、建設(shè)和奮斗的興衰成敗。

在土地革命時期，因中國共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗不足，控制能力較弱，官僚主義的因素在太過教條的法律體系與極為落后的現(xiàn)實政治文化環(huán)境產(chǎn)生的張力間悄然滋生，強迫命令、貪污腐化、消極怠工等諸種弊病最后集中爆發(fā)，造成了人民逃跑等惡劣后果。與此形成鮮明對比的是，在延安時期，中國共產(chǎn)黨對官僚主義的問題保持了較高的警惕，并通過黨內(nèi)整風(fēng)和精兵簡政等多種措施，實現(xiàn)了精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的。[11](P895)

新中國成立后，在中共“八大”上，鄧小平指出：“執(zhí)政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習(xí)氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少，而是比過去增加了……形形色色的官僚主義傾向正在滋長”。[21](P130)劉少奇總結(jié)新中國成立以來國家工作的經(jīng)驗時指出：“在許多國家機關(guān)中存在著……官僚主義現(xiàn)象。這種脫離群眾、脫離實際的官僚主義，嚴(yán)重地妨礙著國家的民主生活的發(fā)展，妨礙著廣大群眾的積極性的發(fā)揮，妨礙著社會主義事業(yè)的前進”。[22](P248)習(xí)仲勛在主持地方工作時也曾指出：“官僚主義現(xiàn)象非常嚴(yán)重，會腐蝕一切機構(gòu)和革命組織，給國家造成極大的災(zāi)害，有亡黨、亡國的危險”。[23](P19)

中國共產(chǎn)黨從自身長期的反官僚主義歷史經(jīng)驗中已經(jīng)深刻地認(rèn)識到：“權(quán)力是柄‘雙刃劍’，它創(chuàng)造和提供了為人民服務(wù)的機遇，同時也容易成為權(quán)力尋租的主攻目標(biāo)”。[24]官僚主義作為一個世界范圍內(nèi)具有普遍性的問題，夾雜著與形式主義和貪污腐敗等問題之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，頑固而難以根除。在當(dāng)代中國，官僚主義和形式主義、主觀主義、命令主義、事務(wù)主義、文牘主義等相聯(lián)系，或者說，這些所謂的主義，在某種程度上，都是官僚主義的表現(xiàn)形式，這更增加了“反”的復(fù)雜性和難度。官僚主義具有很強的反復(fù)性，與反官僚主義行動交替出現(xiàn)，可謂此起彼伏。每當(dāng)加強反官僚主義時，官僚主義的危害就相對較輕，而當(dāng)反官僚主義的行動力度有些微減弱，官僚主義就會卷土重來，泛起復(fù)燃?？梢哉f，官僚主義是造成十八大報告中提出的“四大危險”，即精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的最主要最直接的原因，或者說這四大危險是官僚主義不同的體現(xiàn)。因此，反官僚主義攸關(guān)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和民族復(fù)興大業(yè)的成敗，其艱巨性無需贅言。

四、反官僚主義：兼治和綜治

從歷史上看，中國共產(chǎn)黨已探索出反官僚主義的多種方式和途徑，力求達到標(biāo)本兼治和綜合治理?？傮w而言，可以概括為：教育、監(jiān)督、規(guī)制和領(lǐng)導(dǎo)。正如鄧小平所指出的：“黨必須經(jīng)常注意進行反對官僚主義的斗爭，為此應(yīng)該加強對于黨員的思想教育，并且從國家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴(yán)格的監(jiān)督”，但“更重要的還在于從各方面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)作用”。[25](P130)

(一)以政治教育塑造干部的權(quán)力觀

在官僚制尚不可被完全摒棄和替代的前提下，思想教育能夠帶來信念的堅守以抵抗公器私用的自利沖動。因此，必須通過對干部展開政治訓(xùn)練和政治教育，使反官僚主義的觀念深入人心。1949年，劉少奇曾道出中共重視干部教育的一個重要原因：“很多人擔(dān)心，我們未得天下時艱苦奮斗，得天下后可能同國民黨一樣腐化。他們這種擔(dān)心有點理由?！瓌倮螅欢〞行┤烁?、官僚化。如果我們黨注意到這一方面，加強思想教育，提高紀(jì)律性，就會好一些?！盵26](P413)從干部教育的方式上看，中國共產(chǎn)黨并不拘泥于某一種固定的形式，而是基于實際狀況靈活地選擇政治訓(xùn)練、建立專門的干部培訓(xùn)學(xué)校乃至在政治運動和工作實踐的進程中來完成。真正重要的是教育的內(nèi)容，在中國共產(chǎn)黨的干部教育主題之中，最重要且一以貫之的是“樹立正確的權(quán)力觀”，這是為了抵抗“官本位”思想的侵襲，使中共黨員能夠不忘為人民服務(wù)的初心與宗旨。1962年，鄧小平向黨政干部提出“我們進了城，執(zhí)了政……不是做官，而是當(dāng)人民的勤務(wù)員”。[27](P304)1968年，毛澤東也撰文強調(diào)共產(chǎn)黨員不應(yīng)忘記“我們的權(quán)力是工人階級給的，是貧下中農(nóng)給的，是占人口百分之九十以上的廣大勞動群眾給的”。[28](P581)

改革開放以來，在新的環(huán)境和條件下，中國共產(chǎn)黨不斷強調(diào)與重申其權(quán)力觀和為人民服務(wù)的宗旨。2011年，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上指出，“我們手中的權(quán)力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益。行使權(quán)力就必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督，決不能把權(quán)力變成牟取個人或少數(shù)人私利的工具”。[29]2016年，習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上又提出，反官僚主義必須要靠“各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立正確權(quán)力觀，敬畏人民、敬畏組織、敬畏法紀(jì)”，應(yīng)當(dāng)做到“公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)”。[30]不忘初心，牢記使命，成為新時代中國共產(chǎn)黨對黨員干部的一條最基本要求。

(二)群眾廣泛參與的民主監(jiān)督和政治運動

在“權(quán)力由人民賦予”的思想指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨在開展反官僚主義運動時往往傾向于發(fā)動群眾來達成目標(biāo)。這本身就體現(xiàn)著反官僚主義的理想——將顛倒了的主仆關(guān)系顛倒過來，那么，民眾參與這一政治行動就是應(yīng)有之義了。在運動中，群眾的政治參與意識被喚醒，他們所爆發(fā)出的力量本身就是對黨政干部樹立起正確的權(quán)力觀的最好教材。毋庸置疑，運動式治理在短時間內(nèi)能帶來顯著成效，并能夠普遍而深刻地教育干部群眾，沖擊整個傳統(tǒng)政治文化中的官本位思想。但這種每當(dāng)官僚主義弊病過于顯著時就采用的反官僚主義的方法，其最大的問題在于未能超越官僚主義這一頑疾的反復(fù)性，同時耗費大量的社會精力，其開展過程中也可能出現(xiàn)過激的偏向，而在整體上顯得有些“疲于應(yīng)付”。同時，參與運動的一部分民眾可能本身仍持有官本位的心理，而另一部分民眾可能受自己經(jīng)驗的局限，以及對“官僚”、“干部”、“領(lǐng)導(dǎo)”、“政府工作人員”等概念的混淆，將反官僚主義等同于反對領(lǐng)導(dǎo)，尤其是那些直接面對他們的領(lǐng)導(dǎo)，產(chǎn)生所謂“極端民主化”和“絕對平均主義”的主張和表現(xiàn)。

(三)健全規(guī)制和監(jiān)督體系

相較于以上兩種反官僚主義的方式，法律、制度和監(jiān)督體系的健全則是一種制度化的方式。從土地革命時期至新中國成立，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)始終將“反官僚主義”作為最根本的建政原則之一。在當(dāng)代中國的四部正式憲法中，除“五四憲法”以外的三部憲法都將“反官僚主義”寫入總綱，表明中國共產(chǎn)黨對這一政治原則的堅持與貫徹。

為了將黨的綱領(lǐng)和憲法及具有憲法性質(zhì)的文件中關(guān)于反官僚主義的規(guī)定落到實處，中國共產(chǎn)黨還建立起了一套與之相適應(yīng)的紀(jì)律檢查和巡視等監(jiān)督制度。新中國成立后，中共中央即著手在全國各級黨的機構(gòu)中建立紀(jì)律檢查委員會，在履行檢察監(jiān)督職責(zé)的過程中，各級紀(jì)律檢查委員會“與黨的各級組織部保持密切的聯(lián)系，以便及時了解黨的組織及黨員有無官僚主義的行為或傾向，并制止或預(yù)防這些行為或傾向的發(fā)生。[31](P467)巡視制度不僅僅是一種用來揭發(fā)官僚主義現(xiàn)象的臨時制度或補充制度，還要改變甚至代替形式主義的官僚主義的通告式的公文，以達到鞏固和改造各地黨組織、提高黨的積極性和紀(jì)律性、改善上下級黨部聯(lián)系、減少黨及各種機關(guān)中官僚腐化現(xiàn)象的目的。[32](P70)此外，中共中央、國務(wù)院辦公廳于1988年還專門頒發(fā)了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》，規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部若犯嚴(yán)重官僚主義失職錯誤，將接受黨的紀(jì)律處分，撤銷黨內(nèi)職務(wù)，同時建議撤銷黨外職務(wù)。

誠然，正如無論西方學(xué)者如何對官僚科層制進行修補和完善都無法根除官僚主義的滋生，中國共產(chǎn)黨也不可能僅依靠制訂各項規(guī)章制度就一勞永逸達到反官僚主義的目的，但無論如何，法律、制度和監(jiān)督體系的健全，對反官僚主義來說都更具有根本性、全局性和長期性的意義。

(四)中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)

上述反官僚主義的方式方法各有其優(yōu)勢，也各有其局限性，反官僚主義是一個綜合運用各種方式和手段的治理體系，而這個體系的根本保障就是中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為一個以民主集中制為根本組織原則的使命型政黨，中央是全黨的核心，是理念創(chuàng)造和決策的中樞，中央領(lǐng)導(dǎo)的堅強有力，是黨和國家各項事業(yè)健康發(fā)展的根本保障。各級政治組織的健康運轉(zhuǎn)、國家政治的清明和長治久安都關(guān)乎其使命和目標(biāo)。因此，它絕不會任由黨內(nèi)和政府機構(gòu)發(fā)展出侵害人民利益的所謂“自主性”，黨政公務(wù)人員也必須有堅定理想道德信念，而不能成為科層制中得過且過的機器部件。

反官僚主義的歷史過程也更充分地證明了這一點。政治教育是由中央主導(dǎo)開展，群眾運動是由中央自上而下發(fā)起和推動，而反官僚主義的制度化建設(shè)也是中央及全黨不斷探索的結(jié)果，可以說，沒有中央堅定的決心、堅強的領(lǐng)導(dǎo)和持續(xù)的努力，思想和理念上的反官僚主義就無法落實為一套可見的政治原則并付諸政治行動，也就更不會有歷次自上而下發(fā)動的反官僚主義運動。

結(jié) 語

歷史經(jīng)驗是人們對過往實踐的總結(jié)和認(rèn)識，分析和總結(jié)歷史經(jīng)驗不是為了重現(xiàn)歷史，而是在于啟迪當(dāng)下和未來。中國共產(chǎn)黨反官僚主義的歷史告訴我們：反官僚主義不僅是既往的職任，更是新時代政治建設(shè)之必須，它仍將是一個長期性的艱巨任務(wù)。中國共產(chǎn)黨孜孜以求的新政治即使不是全然沒有官僚主義的政治，也是人類政治迄今為止最少官僚主義的政治形態(tài)。反官僚主義是服務(wù)于中國國家治理現(xiàn)代化的根本要求——使治理更加人民化、人性化和民主化，而絕不是更加官僚化和官僚主義化，走向民族復(fù)興在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)就是中國政治更少官僚主義，更多人民主義。

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