夏立平， 謝 茜

(1. 同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院， 上海 200092; 2. 上海海事大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 上海 201306)

北極區(qū)域合作機(jī)制經(jīng)歷了一個(gè)演變和發(fā)展的進(jìn)程，對北極區(qū)域治理和全球治理都有一定的積極影響。如何有效利用北極區(qū)域合作機(jī)制，抓住北極航道開通的有利機(jī)會，積極打造“冰上絲綢之路”，是值得深入研究的問題。

一、 當(dāng)前北極區(qū)域合作機(jī)制的演變與特點(diǎn)

北極區(qū)域合作機(jī)制和北極區(qū)域合作制度既有密切聯(lián)系又有區(qū)別。國際機(jī)制(International Regime)指“國家間達(dá)成的關(guān)于國際關(guān)系特定系列問題的包含明確規(guī)則的安排”。*[美]羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》，蘇長和等譯，上海:上海人民出版社，2001年，第70頁；第69頁。國際制度(International System)指“持久的、相互聯(lián)系的正式的和非正式的規(guī)則，這些規(guī)則規(guī)定行為角色、限定行動(dòng)并塑造預(yù)期，包括三個(gè)部分：正式的政府間組織和跨國的非政府間組織、國際機(jī)制、國際慣例”。*Stephen D. Krasner ed., International Regime, Ithaca: Cornell University Press, 1983, p.29.根據(jù)這些定義，國際機(jī)制是國際制度的組成部分之一。因此北極區(qū)域合作機(jī)制是北極區(qū)域合作制度的組成部分之一，具體指北極區(qū)域合作的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)認(rèn)為：“原則是指對事實(shí)、因果關(guān)系和誠實(shí)的信仰；規(guī)范是指以權(quán)利和義務(wù)方式確立的行為標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)則是指對行動(dòng)的專門規(guī)定和禁止；決策程序是指流行的決定和執(zhí)行集體選擇政策的習(xí)慣?！?[美]羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》，蘇長和等譯，上海:上海人民出版社，2001年，第70頁；第69頁。本文將側(cè)重討論北極區(qū)域合作機(jī)制，它的演變和發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段：起步階段(20世紀(jì)初至20世紀(jì)80年代)

在這一階段，北極區(qū)域出現(xiàn)了一個(gè)區(qū)域局部合作機(jī)制、若干保護(hù)動(dòng)物的條約和少數(shù)有關(guān)北極航行的規(guī)則。

北極區(qū)域局部合作機(jī)制主要指《斯瓦爾巴條約》(Svalbard Treaty，又稱《斯匹次卑爾根群島條約》)。該條約構(gòu)成了一個(gè)保證對斯瓦爾巴群島及其水域的開發(fā)與和平利用的北極區(qū)域局部合作機(jī)制。1596年，荷蘭探險(xiǎn)者巴倫支試圖尋找通往中國和印度的東北航道，進(jìn)而到達(dá)斯瓦爾巴群島地區(qū)。隨后歐洲人在斯瓦爾巴群島及其鄰近海域開展了探險(xiǎn)和捕鯨等活動(dòng)。為規(guī)制各國在斯瓦爾巴群島不斷增多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，英國和美國等18個(gè)國家于1920年簽署《斯瓦爾巴條約》。1925年，中國等33國加入該條約，成為《斯瓦爾巴條約》締約國。該條約在斯瓦爾巴群島確立了“主權(quán)確定,共同開發(fā)”的原則：承認(rèn)挪威對該群島“具有充分和完全的主權(quán)”，該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”；各締約國公民可以自由進(jìn)入該群島，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)，包括捕魚和狩獵的權(quán)利、航行的權(quán)利、開展科學(xué)調(diào)查活動(dòng)的權(quán)利等；各締約國船只擁有在斯瓦爾巴群島及其水域(領(lǐng)海)、峽灣和港口的“自由進(jìn)入權(quán)”。*The Svalbard Treaty, http://svalbardmuseum.no/en/kultur-og-historie/svalbardtraktaten/.該條約的適用范圍為東經(jīng)10度至35度之間及北緯74度至81度之間的所有島嶼。該條約使斯瓦爾巴群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是唯一一個(gè)非軍事區(qū)，在條約區(qū)內(nèi)建立了一種公平制度，保證對該地區(qū)的開發(fā)與和平利用。

保護(hù)動(dòng)物的條約包括《關(guān)于保護(hù)毛皮海豹公約》、《關(guān)于保護(hù)北極和亞北極候鳥的協(xié)議》、《保護(hù)北太平洋海狗臨時(shí)公約》(Interim Convention on Conservation of North Pacific Fur Seals)、《關(guān)于保護(hù)北太平洋和白令海峽魚類的協(xié)議》、《國際捕鯨管制公約》(International Convention on the Regulation of Whaling)、《北極熊保護(hù)協(xié)定》、《關(guān)于保護(hù)北極候鳥及其生存環(huán)境的協(xié)議》等。關(guān)于北極航行的規(guī)則包括20世紀(jì)30年代芬蘭和瑞典政府頒布的《芬蘭—瑞典冰級規(guī)則》等。

在此期間，關(guān)于北極地區(qū)的國際合作是零散的，只涉及局部地區(qū)合作、動(dòng)物保護(hù)以及有關(guān)北極航行的規(guī)則，參與主體也比較分散，北極國際合作機(jī)制尚在起步階段，并未涉及北極地區(qū)的諸多領(lǐng)域。

第二階段：初步形成階段(20世紀(jì)90年代至20世紀(jì)末)

冷戰(zhàn)的結(jié)束使北極地區(qū)的美蘇對抗消除，安全形勢緩和。在這種背景下，北極區(qū)域合作機(jī)制得到發(fā)展，成立了北極理事會。

1991年北極八國簽署了《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(The Arctic Environmental Protection Strategy，英文縮寫AEPS)。這是冷戰(zhàn)后國際社會關(guān)于北極治理開展多邊交流與合作的首個(gè)成果，也為北極理事會的成立奠定了基礎(chǔ)。1996年9月，北極八國簽署《渥太華宣言》(The Ottawa Declaration),標(biāo)志著北極理事會成立。根據(jù)《渥太華宣言》，北極理事會旨在維護(hù)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)處理軍事安全相關(guān)事宜，北極理事會的主要工作由六個(gè)工作組承擔(dān)。

北極理事會創(chuàng)立伊始，只是一個(gè)不具有法律約束力的政府間論壇。隨著自身制度的不斷完善和發(fā)展，北極理事會逐漸成為具有引領(lǐng)作用的區(qū)域性治理機(jī)制，在北極治理中起著不可替代的作用。

第三階段：深入發(fā)展階段(21世紀(jì)初至今)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著北極地區(qū)氣候迅速變暖和北冰洋海冰加速融化，北極國家越來越認(rèn)識到，必須加強(qiáng)區(qū)域合作以應(yīng)對氣候變化所帶來的新問題和新挑戰(zhàn)。北極區(qū)域合作機(jī)制向著法治化治理方向深入發(fā)展。

2011年至2017年，北極理事會連續(xù)頒布《北極海空搜救合作協(xié)定》(The Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic)、《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》(The Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic)和《促進(jìn)國際北極科學(xué)合作協(xié)定》(The Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation)。這些擁有法律約束力的政策文件的出臺，為北極地區(qū)的航運(yùn)、治理污染和科學(xué)合作提供了法律保障。北極理事會在北極治理領(lǐng)域加強(qiáng)了管理、研究和評估能力，并且逐漸轉(zhuǎn)型為擁有一定立法能力的國際組織，以北極理事會為核心的北極區(qū)域合作機(jī)制逐步形成。

同時(shí)，國際海事組織將一些全球性的有關(guān)北極航行的國際機(jī)制應(yīng)用于北極地區(qū)，在與區(qū)域合作機(jī)制相結(jié)合方面發(fā)揮了重要作用。國際海事組織是聯(lián)合國負(fù)責(zé)海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。該組織于2002年12月和2009年12月分別發(fā)布了《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》(Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-Covered Waters)和《極地水域船舶航行指南》(Guidelines for Ships Operating in Polar Waters)。這兩個(gè)文件為冰級船舶和其他船舶在包括北極在內(nèi)區(qū)域的極地航行提供了指導(dǎo)，為最終形成具有強(qiáng)制約束力的多邊制度打下了基礎(chǔ)。

一些非政府組織在加強(qiáng)北極區(qū)域合作機(jī)制的過程中發(fā)揮了一定的作用。例如1968年正式成立的國際船級社協(xié)會(International Association of Classification Societies， IACS)，作為一個(gè)非政府組織，其目標(biāo)是促進(jìn)海上安全標(biāo)準(zhǔn)的提高，與有關(guān)的國際組織包括國際海事組織進(jìn)行合作，并與世界海運(yùn)業(yè)保持緊密合作。2006年，國際船級社協(xié)會出臺《極地船級要求》，使國際海事組織的相關(guān)規(guī)定成為極地航行船舶的強(qiáng)制性要求。一些雙邊合作也為加強(qiáng)北極區(qū)域合作機(jī)制發(fā)揮了功能性作用。例如，芬蘭和瑞典政府2010年對20世紀(jì)30年代頒布的《芬蘭—瑞典冰級規(guī)則》進(jìn)行了修改，加強(qiáng)了對在冰區(qū)航行船只的螺旋槳和軸系的要求。

經(jīng)過多年的發(fā)展和演變，北極區(qū)域合作機(jī)制已經(jīng)逐漸形成，表現(xiàn)出如下主要特點(diǎn)：

1. 多樣性

北極區(qū)域合作機(jī)制具有多樣性，不僅有北極理事會，還有其他一些領(lǐng)域性的北極區(qū)域合作機(jī)制。其中，北極理事會在北極區(qū)域合作機(jī)制中具有核心作用。

北極理事會是主要的北極區(qū)域政府間論壇，其宗旨是促進(jìn)北極國家、北極原住民社群和其他北極居民在共同面臨的北極問題上特別是有關(guān)北極區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面的合作、協(xié)調(diào)和互動(dòng)。*The Arctic Council Indigenous People Secretariat, “A Guide to the Arctic Council,” Gordon Foundation, October 2015, p.4.部長級會議是理事會決策機(jī)構(gòu)，每兩年召開一次。高官會是理事會執(zhí)行機(jī)構(gòu)，每年召開兩次會議。理事會八個(gè)成員國*北極八國是北極理事會成員國，包括加拿大、丹麥、挪威、冰島、芬蘭、瑞典、俄羅斯和美國。輪流擔(dān)任主席國，任期兩年。其中，2017-2019年主席國為芬蘭。北極理事會是北極八國之間及與相關(guān)各方就北極治理進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)的重要平臺，在環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)性發(fā)展、經(jīng)濟(jì)合作、原住民權(quán)益保護(hù)等方面開展了積極、有效的治理，成為北極區(qū)域合作多邊治理的一個(gè)重要機(jī)制。通過不斷加強(qiáng)自身職能和推行機(jī)構(gòu)改革，北極理事會不斷完善和發(fā)展，在功能上也出現(xiàn)了由政府間合作論壇向地區(qū)性國際組織的積極轉(zhuǎn)型。2013年5月，中國成為北極理事會永久觀察員國。截至2018年2月，該理事會共有32個(gè)觀察員國和觀察員。

此外，還有一些專門領(lǐng)域的北極區(qū)域合作機(jī)制。例如在北極漁業(yè)領(lǐng)域，2017年11月，北冰洋沿海五國與中國、日本、韓國、冰島、歐盟在美國華盛頓達(dá)成了《防止北冰洋中部無管制公海捕魚協(xié)定》?！端雇郀柊蜅l約》也是一個(gè)有關(guān)北極斯瓦爾巴群島及其水域的區(qū)域局部合作機(jī)制。

2. 全球性與區(qū)域性相結(jié)合

北極區(qū)域合作機(jī)制具有全球性與區(qū)域性相結(jié)合的特點(diǎn)，即一些全球性的國際機(jī)制與區(qū)域合作機(jī)制相結(jié)合，共同適用于北極地區(qū)。以有關(guān)北極航行的北極區(qū)域合作機(jī)制為例，適用于北極地區(qū)的全球性國際機(jī)制可以分為五大類：

一是綜合性的全球性國際機(jī)制，主要包括《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)。該公約于1994年11月15日生效，對船只在公海、用于國際航行的海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和他國領(lǐng)海等的航行都有規(guī)定，這些規(guī)定適用于北極地區(qū)。1996年5月15日，中國全國人大常委會批準(zhǔn)該公約；同年7月，《聯(lián)合國海洋法公約》對中國生效。此外，該公約關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究等方面的一些規(guī)定也適用于北極地區(qū)。

二是關(guān)于海上船只自身安全保障和船只航行的國際機(jī)制，包括《國際海上避碰規(guī)則公約》(Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea)、《極地水域操作船舶國際規(guī)則》(The International Code for Ships Operating in Polar Waters)等。

三是關(guān)于海運(yùn)船只人員資格和權(quán)利、人身安全保障方面的國際機(jī)制，包括《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》(The International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers)、《海事勞工公約》(Maritime Labour Convention)、《國際海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea，英文縮寫SOLAS) 等。

四是與航行有關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)方面的國際機(jī)制，包括《防止石油污染海洋國際公約》(International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil)、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter，簡稱《倫敦公約》)、《國際防止船舶造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution From Ships)、《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-Operation, 1990，英文縮寫OPRC)、《2001年國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》(International Convention on the Control of Harmful Anti-fouling Systems on Ships, 2001)、《國際船舶壓載水及沉積物控制與管理公約》(International Convention for the Control and Management of Ships’Ballast Water and Sediments)、《國際干預(yù)公海油污事故公約》(International Convention on Oil Pollution Accidents on the High Seas)、《1973年國際干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》(Protocol Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Marine Pollution by Substances Other Than Oil 1973)等。

五是關(guān)于海上搜救的國際機(jī)制，包括《國際海上搜尋救助公約》(International Convention on Maritime Search and Rescue)、《國際海上打撈救助公約》(International Convention on Salvage)等。

北極理事會在北極海上搜救和與北極航運(yùn)有關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)問題上為全球性機(jī)制與北極區(qū)域機(jī)制的合作與協(xié)調(diào)發(fā)揮了重要作用。在北極海上搜救方面，2008年，在北極理事會發(fā)布的《伊盧利薩特宣言》(The Ilulissat Declaration)中，北冰洋沿岸國表明了制定海上搜救協(xié)定的意愿：“我們有義務(wù)在保護(hù)北冰洋水域內(nèi)生命安全的框架內(nèi)，通過相關(guān)國家間的雙邊和多邊協(xié)議實(shí)施聯(lián)合工作?！薄侗睒O航運(yùn)評估報(bào)告2009》(Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report)建議北極國家制定和實(shí)施一個(gè)綜合性的和多國的搜救法律文件。在參考《國際海上搜尋救助公約》和《國際海上打撈救助公約》的基礎(chǔ)上，2011年北極理事會出臺《北極海空搜救合作協(xié)定》，這是首個(gè)專門針對北極航運(yùn)治理的有約束力的國際法。該協(xié)定規(guī)定，必要時(shí)締約國可以依據(jù)現(xiàn)有國際協(xié)定與可能對搜救行動(dòng)做出貢獻(xiàn)的非協(xié)定締約國發(fā)展合作。在與北極航運(yùn)有關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)方面，北極理事會2013年出臺的《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》就參考了《聯(lián)合國海洋法公約》《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》《國際干預(yù)公海油污事件公約》的有關(guān)規(guī)定。該協(xié)定對成員國有明確的規(guī)定，極大地提高了北極理事會的約束力和行動(dòng)力，成為理事會凸顯其立法職能的重要標(biāo)志性文件。

3. 包含多種行為體

北極區(qū)域合作機(jī)制包含多種行為體，不僅包括北極八國、非北極國家等國家行為體，也包括政府間組織、議會間組織、全球性組織、區(qū)域性組織、非政府組織、原住民團(tuán)體等非國家行為體。

例如，北極理事會的正式成員是北極八國，六個(gè)代表北極地區(qū)原住民的組織是北極理事會的永久參與方。賦予其永久參與方地位主要是為了向它們提供積極參與的機(jī)會，可以在北極理事會中與北極地區(qū)原住民進(jìn)行充分諮商。北極地區(qū)原住民組織包括阿留申國際協(xié)會、北極阿薩巴斯卡理事會、哥威迅國際協(xié)會、因紐特人北極圈大會、俄羅斯北方土著人民協(xié)會、薩米理事會等。

北極理事會可以接受非北極國家為觀察員。觀察員地位也可以授予理事會認(rèn)為可以對其工作做出貢獻(xiàn)的其他政府間、議會間、全球、區(qū)域和非政府組織。在2011 年第七屆北極理事會宣言中，北極八國明確采納了高官報(bào)告對觀察員地位提出的標(biāo)準(zhǔn)：(1)接受并支持《渥太華宣言》中指明的北極理事會宗旨；(2)承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)享有主權(quán)和管轄權(quán)；(3)承認(rèn)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的廣泛法律框架適用于北冰洋；(4)尊重北極地區(qū)原住民和其他當(dāng)?shù)鼐用竦膬r(jià)值、利益、文化與傳統(tǒng)；(5)證明有政治意愿和經(jīng)濟(jì)能力，能為永久參與方及其他北極原住民群體提供幫助；(6)證明有實(shí)際意愿和能力支持北極理事會的各項(xiàng)工作，包括通過與成員國和永久參與方的合作將北極問題提交全球決策機(jī)構(gòu)。

北極理事會永久觀察員國還有法國、英國、德國、西班牙、荷蘭、波蘭、印度、意大利、日本、韓國和新加坡等非北極國家。北極理事會永久觀察員還包括全球性或地區(qū)性國際組織，如紅十字會國際聯(lián)合會和紅新月會、聯(lián)合國環(huán)境署、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會、國際自然保育聯(lián)盟、北歐理事會、北極地區(qū)議員常設(shè)委員會等。一些非政府組織也是北極理事會永久觀察員，如海洋保護(hù)咨詢委員會、世界馴鹿牧民協(xié)會、北極圈保護(hù)聯(lián)盟、國際北極科學(xué)委員會、北歐環(huán)境金融集團(tuán)、國際北極社會科學(xué)聯(lián)合會、北大西洋海洋哺乳動(dòng)物委員會、北極圈國際衛(wèi)生聯(lián)盟、土著事務(wù)國際工作組、世界自然基金會全球北極項(xiàng)目、環(huán)北極之路、北極大學(xué)、北方論壇等。

一些非政府組織在北極區(qū)域合作機(jī)制中發(fā)揮了積極作用。例如，國際北極科學(xué)委員會( IASC )是1990年8 月28 日由美國、蘇聯(lián)、加拿大、丹麥、冰島、挪威、瑞典和芬蘭等8 個(gè)北極國家發(fā)起并簽署成立的非政府組織，旨在鼓勵(lì)、發(fā)起和促進(jìn)對北極區(qū)域進(jìn)行基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究,為了解和解決北極事務(wù)提供科學(xué)咨詢。1991年1月，英國、法國、德國、日本、荷蘭、瑞士和波蘭等7國加入。1996年4月23日，國際北極科學(xué)委員會宣布，特別理事會會議一致通過中國成為國際北極科學(xué)委員會成員國,中國極地考察工作咨詢委員會(CACPR) 是國際北極科學(xué)委員會理事會的中國代表。由此，中國成為國際北極科學(xué)委員會的第16 個(gè)成員國。

二、 北極區(qū)域合作機(jī)制對“冰上絲綢之路”建設(shè)的機(jī)制性作用

2017年7月3日，在對俄羅斯進(jìn)行國事訪問之際，中國國家主席習(xí)近平在接受俄羅斯主流媒體采訪時(shí)表示，中方歡迎并愿積極參與俄方提出的共同開發(fā)建設(shè)濱海國際運(yùn)輸走廊的建議，希望雙方共同開發(fā)和利用海上通道特別是北極航道，打造“冰上絲綢之路”。*《習(xí)近平接受俄羅斯媒體采訪》，載《人民日報(bào)》，2017年7月4日，第3版。同年7月4日，習(xí)近平主席在莫斯科會見俄羅斯總理梅德韋杰夫時(shí)強(qiáng)調(diào)，俄羅斯是中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要伙伴，要開展北極航道合作，共同打造“冰上絲綢之路”，落實(shí)好有關(guān)互聯(lián)互通項(xiàng)目。*《習(xí)近平會見俄羅斯總理梅德韋杰夫》，載《人民日報(bào)》，2017年7月5日，第1版。

“冰上絲綢之路”是“一帶一路”的重要組成部分?！耙粠б宦贰笔菄H合作的新平臺。面對國際風(fēng)云變幻，中國支持和平合作，倡導(dǎo)開放包容，將“一帶一路”的合作平臺越搭越大。習(xí)近平主席提出的共商共建“一帶一路”的倡議和共同打造“冰上絲綢之路”的倡議得到積極響應(yīng)，贏得國際社會積極參與，成為中國倡導(dǎo)的重要國際公共產(chǎn)品，是構(gòu)建國際合作開放新格局的重要利器。

2017年6月20日，國家發(fā)改委與國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，首次將“北極航道”明確為“一帶一路”三大主要海上通道之一。國務(wù)院新聞辦公室2018年1月26日發(fā)表《中國的北極政策》白皮書提出：“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’?！?中國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》白皮書，載《人民日報(bào)》，2018年1月27日，第3版。

近年來，由全球氣溫上升帶來的變化使北極航道得以在夏季部分時(shí)間通行。從中國大陸沿海港口經(jīng)過北極航道前往歐洲各港口，航程由傳統(tǒng)航線的1.3萬海里縮短至8000海里，運(yùn)輸時(shí)間節(jié)約30%左右。

2013年8月，中遠(yuǎn)集團(tuán)旗下商船“永盛”輪從大連港出發(fā)，經(jīng)東北航道到達(dá)荷蘭鹿特丹港，后經(jīng)蘇伊士運(yùn)河返航。這是中國商船在北極的處女航。2015年7月，“永盛”輪再次從大連港出發(fā)，經(jīng)東北航道往返德國漢堡港，實(shí)現(xiàn)中國商船對北極航道的雙向通航。2016年中國中遠(yuǎn)集團(tuán)有5艘船6個(gè)航次通過北極東北航道，為了保障航行安全，都使用了俄方核動(dòng)力破冰船的領(lǐng)航服務(wù)。

中國交通部已就鼓勵(lì)商船通行北極航道有所行動(dòng)。針對中國商船缺乏北極航道水文氣候資料的情況，中國交通部先后于2014年和2016年分別出版了《北極航行指南(東北航道)2014》和《北極航行指南(西北航道)2015》。

中國打造“冰上絲綢之路”既面臨前所未有的機(jī)遇，也面臨嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)。在這種情況下，中國不僅應(yīng)該加強(qiáng)與相關(guān)北極國家的雙邊關(guān)系，而且必須發(fā)揮北極區(qū)域合作機(jī)制的積極作用，以克服困難和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)共建“冰上絲綢之路”的目標(biāo)。中國積極參與北極理事會和其他與北極治理相關(guān)的全球性和區(qū)域性合作機(jī)制的工作，包括《聯(lián)合國海洋法公約》、國際海事組織、關(guān)于北極漁業(yè)的十方會談等，為共建“冰上絲綢之路”爭取更有利的外部環(huán)境。

1. 北極理事會對“冰上絲綢之路”建設(shè)可以起到一定的保障和促進(jìn)作用。

進(jìn)入21世紀(jì)后，作為北極區(qū)域最具影響力的國際多邊治理機(jī)制，北極理事會不斷加強(qiáng)自身職能和推行機(jī)構(gòu)改革，不斷強(qiáng)化執(zhí)行力和法律約束力，出現(xiàn)了由政府間合作論壇向地區(qū)性國際組織的成功轉(zhuǎn)型。

首先，北極理事會頒布了一系列擁有法律約束力的政策文件，為北極地區(qū)治理提供保障，對“冰上絲綢之路”建設(shè)也有一定的保障作用。北極理事會2011年出臺的第一個(gè)具有法律約束力的協(xié)議《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，是對原先地區(qū)機(jī)制的突破，也是理事會立法功能的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。該協(xié)議對“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中在北極航行的船只提供了一定的搜救保障。

北極理事會2013年出臺的第二份具有法律約束力的協(xié)議《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》，對北極石油污染防治的具體職責(zé)和行動(dòng)做了規(guī)定，是對適用于北極地區(qū)的全球性國際公約的一種補(bǔ)充，進(jìn)一步完善了區(qū)域治理制度。認(rèn)真履行該協(xié)議對在“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中防止北極區(qū)域污染具有促進(jìn)作用。

北極理事會2017年出臺的第三份具有法律約束力的協(xié)議《促進(jìn)國際北極科學(xué)合作協(xié)定》，有助于中國參與北極區(qū)域科研合作，對“冰上絲綢之路”服務(wù)起到促進(jìn)作用。

其次，北極理事會逐步完善其組織結(jié)構(gòu)，有助于中國更多地參與理事會工作，為“冰上絲綢之路”建設(shè)服務(wù)。原先的理事會秘書處工作實(shí)際上是由輪值主席國負(fù)責(zé)。2011年北極理事會努克會議決定在挪威特羅姆瑟建立常設(shè)秘書處，2013年正式運(yùn)行。這標(biāo)志著北極理事會擁有了永久性機(jī)構(gòu)，在向制度化和機(jī)制化的國際組織轉(zhuǎn)型方面取得了積極進(jìn)展。常設(shè)秘書處處理日常政務(wù)，彌補(bǔ)輪換主席國時(shí)產(chǎn)生的職能空白期，增強(qiáng)了理事會工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2009年北極理事會第六屆部長級會議通過增設(shè)副部長會議的決議。副部長級會議補(bǔ)充了部長級會議的部分職能空白，加強(qiáng)了北極理事會的組織機(jī)構(gòu)。

北極理事會是北極區(qū)域合作機(jī)制的核心，其在北極治理中的影響正在進(jìn)一步上升。中國作為北極理事會的永久觀察員國，應(yīng)該充分利用北極理事會，為與各方共建“冰上絲綢之路”發(fā)揮作用。中國參與北極理事會的方式包括組織參與、制度建設(shè)參與和議題參與。根據(jù)《渥太華宣言》規(guī)定的北極理事會宗旨、作用和機(jī)制，觀察員(國)在列席北極理事會會議之外，主要通過工作組(Working Group)來參與北極理事會的工作。北極理事會下設(shè)六個(gè)工作組，包括可持續(xù)發(fā)展工作組、北極監(jiān)測與評估工作組、北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組、北極污染物行動(dòng)計(jì)劃工作組、北極動(dòng)植物保護(hù)工作組、突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備反應(yīng)工作組等。這些工作組研究的領(lǐng)域包括北極航行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋環(huán)境保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、資源開發(fā)的條件和應(yīng)對突發(fā)事件等。每個(gè)工作組均有運(yùn)作的特定授權(quán)，設(shè)有管理理事會或指導(dǎo)委員會，并由一個(gè)秘書組支持。北極理事會頒布的一些重要法規(guī)和文件，都是首先在工作組中討論和研究過的。

北極理事會還可以成立臨時(shí)組建的特遣組(Task Force)。特遣組由北極理事會部長級會議任命以完成特定任務(wù)，一直工作到任務(wù)完成為止。特遣組由工作組中的專家和成員國代表組成。北極理事會頒布的一些重要法規(guī)，包括《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》和《促進(jìn)國際北極科學(xué)合作協(xié)定》，都是先在特遣組中研究醞釀、提出文件草案，最后提交給北極理事會討論通過的。例如，《促進(jìn)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》是“八個(gè)北極國家之間改善科研合作”特遣組三年的工作成果。現(xiàn)在，北極理事會有兩個(gè)特遣組：一個(gè)是北極海洋合作特遣組(Task Force on Arctic Marine Cooperation，英文縮寫TFAMC)，其任務(wù)是研究如何加強(qiáng)北極區(qū)域海洋合作，并在2019年向北極理事會部長級會議提出為加強(qiáng)北極海洋合作建立國際機(jī)制的建議。*“Task Force on Arctic Marine Cooperation (TFAMC),” Current Task Forces, Task Forces of the Arctic Council, http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.另一個(gè)是改進(jìn)北極互聯(lián)互通特遣組(Task Force on Improved Connectivity in the Arctic，英文縮寫 TFICA)，其任務(wù)是“著眼于泛區(qū)域解決方案，在比較北極地區(qū)與其他地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和電信工業(yè)之間的情況基礎(chǔ)上，于2019年向北極理事會部長級會議提交如何在北極地區(qū)建立所需基礎(chǔ)設(shè)施的研究報(bào)告”。*“Task Force on Improved Connectivity in the Arctic (TFICA),” Current Task Forces, Task Forces of the Arctic Council, http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.該特遣組如能出臺有利于改進(jìn)北極互聯(lián)互通的研究報(bào)告并為北極理事會部長級會議通過，將有助于“冰上絲綢之路”互聯(lián)互通的建設(shè)。

由于這些工作組和特遣組發(fā)揮著極為重要的作用，中國必須在提升北極問題上的軟實(shí)力的基礎(chǔ)上，派出精干的研究人員和官員參加這些工作組，加強(qiáng)在其中的話語權(quán)，并爭取使工作組中來自中國的專家入選特遣組。建設(shè)“冰上絲綢之路”需要解決的一些有關(guān)海洋合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)和區(qū)域治理等的問題可以先在工作組和特遣組中研究和醞釀，在深入研究的基礎(chǔ)上與其他參與者一起形成文件或規(guī)則草案，然后提交給北極理事會會議。中國也可以通過在這些工作組和特遣組中的努力來阻止某些不利于“冰上絲綢之路”建設(shè)的條款通過。

再次，北極理事會拓展合作領(lǐng)域?qū)⒂兄凇氨辖z綢之路”經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。2013年，北極理事會第八屆部長級會議發(fā)布《基律納宣言》，提出要優(yōu)先治理北極經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，與治理北極生態(tài)資源同步推進(jìn)，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一。在北極理事會的發(fā)起下, 2014年9月北極經(jīng)濟(jì)理事會(Arctic Economic Council)宣布成立。該理事會旨在強(qiáng)化北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，為北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供商機(jī)，創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的、可預(yù)見的、透明的商業(yè)氛圍，為北極地區(qū)的貿(mào)易與投資提供便利，并為北極地區(qū)原住民和中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)創(chuàng)造條件。北極經(jīng)濟(jì)理事會同北極理事會保持著特殊關(guān)系，在職能執(zhí)行方面需要向北極理事會提交報(bào)告，通過北極理事會的審批和決策來支持北極經(jīng)濟(jì)理事會的具體推行目標(biāo)。它的成立豐富與完善了北極理事會的機(jī)構(gòu)職能，提升了北極理事會的地位，使其在北極地區(qū)的治理能力進(jìn)一步強(qiáng)化，也意味著在北極理事會的引領(lǐng)下北極走向開發(fā)時(shí)代。由此，“冰上絲綢之路”建設(shè)可以借助北極理事會來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。

2. 北極區(qū)域合作機(jī)制有助于“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中北極航行的保障。

北極航運(yùn)的北極區(qū)域合作機(jī)制和全球機(jī)制包括海上航行權(quán)利機(jī)制，有關(guān)海上船只本身安全保障和船只航行的機(jī)制，有關(guān)海運(yùn)船只人員的資格、權(quán)利及人身安全保障的機(jī)制，與航行有關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制，海上搜救機(jī)制，等等。依據(jù)國際法，中國在這五個(gè)方面都有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)積極參與北極航運(yùn)治理，同時(shí)嚴(yán)格履行義務(wù)，依法享有權(quán)利，為共建“冰上絲綢之路”服務(wù)。中國是世界航運(yùn)大國，利用好有關(guān)北極航行的北極區(qū)域合作機(jī)制，參與北極航運(yùn)治理，對打造“冰上絲綢之路”具有重要意義。

在海上航行權(quán)利方面，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了各國船舶在不同海域的航行權(quán)利和義務(wù)，因而成為中國船舶在北極海域航行最主要的法律依據(jù)。中國船舶在北冰洋沿岸國領(lǐng)海享有該公約規(guī)定的國際航行的海峽的過境通行權(quán)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由權(quán)、領(lǐng)海的無害通過權(quán)、公海的航行自由權(quán)等。*唐堯、夏立平：《中國參與北極航運(yùn)治理的國際法依據(jù)研究》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第3期。中國在行使上述航行權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)履行相關(guān)義務(wù)，如行使過境通行權(quán)時(shí)“應(yīng)遵守一般接受的關(guān)于海上安全的國際規(guī)章、程序和慣例，包括《國際海上避碰規(guī)則》”*《聯(lián)合國海洋法公約》第39 條第2 款a 項(xiàng)。；行使無害通過權(quán)時(shí)“應(yīng)遵守所有這方面的法律和規(guī)章以及關(guān)于防止海上碰撞的一般接受的國際規(guī)章”*《聯(lián)合國海洋法公約》第21 條第4 款。; 行使航行自由權(quán)時(shí)“須適當(dāng)顧及其他國家行使公海自由的利益，并適當(dāng)顧及本公約所規(guī)定的同‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利”*《聯(lián)合國海洋法公約》第87條第2 款。。

在海運(yùn)船只人員資格和權(quán)利、人身安全保障方面，中國船舶在北極海域航行時(shí)應(yīng)遵守《國際海上人命安全公約》。例如，作為船旗國，中國船舶必須提供有效證書；作為港口國，中國必須監(jiān)督他國船舶提供有效證書。中國在遵守《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》強(qiáng)制性規(guī)定的同時(shí)，也可以通過遵守建議性標(biāo)準(zhǔn)確保船舶在北極海域的安全運(yùn)營。中國也應(yīng)通過遵守《海事勞工公約》的強(qiáng)制性規(guī)定和建議性導(dǎo)則為船員提供社會保護(hù)。

在與航行有關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)方面，中國船舶在北極海域航行有義務(wù)遵守《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》及其議定書，同時(shí)中國也可以與俄羅斯等北冰洋沿岸國達(dá)成相關(guān)的區(qū)域協(xié)定?！秶H控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》 《國際船舶壓載水及沉積物控制與管理公約》和《極地水域操作船舶國際規(guī)則》等的相關(guān)規(guī)定適用于航經(jīng)北極海域的船舶，也是中國應(yīng)履行的義務(wù)。

在海上搜救方面，根據(jù)《國際海上搜尋救助公約》《國際海上打撈救助公約》和《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，中國有履行北極海域搜救的義務(wù)，也有當(dāng)本國船只和飛行器在北極海域遇難時(shí)要求他國搜救的權(quán)利，特別是與鄰近國家如俄羅斯開展相關(guān)合作。

3. 北極區(qū)域合作機(jī)制可以為“冰上絲綢之路”油氣資源開發(fā)提供一定的法律依據(jù)。

北極冰蓋融化加快后，北極區(qū)域包括北冰洋海底油氣資源開發(fā)的前景突顯。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局的估計(jì)，北極地區(qū)油氣儲量占世界總儲量的20%，其中石油儲量達(dá)到900億桶，天然氣47萬億立方米，可燃冰440億桶，是地球上可與中東媲美的油氣資源戰(zhàn)略儲備倉庫。

通過雙邊協(xié)議與合同參與北極油氣資源開發(fā)是現(xiàn)階段中國采取的主要方式。2017年12月，中俄能源合作重大項(xiàng)目——亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目正式投產(chǎn)。該項(xiàng)目位于俄羅斯境內(nèi)的北極圈內(nèi)，是目前全球在北極地區(qū)開展的最大型的液化天然氣工程，屬于世界特大型天然氣勘探開發(fā)、液化、運(yùn)輸、銷售一體化項(xiàng)目。亞馬爾項(xiàng)目是“冰上絲綢之路”的重要支點(diǎn)。它不僅將帶動(dòng)俄羅斯能源產(chǎn)業(yè)和邊疆地區(qū)發(fā)展，還能夠豐富中國的清潔能源供應(yīng)，加快推進(jìn)中國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。由于北極地區(qū)絕大部分油氣資源分布在主權(quán)國家管轄的空間之內(nèi)，中國與北極國家通過雙邊協(xié)議進(jìn)行合作將是中國在北極參與開發(fā)資源的主要方式。

同時(shí)，中國應(yīng)積極參與有關(guān)油氣資源開發(fā)的北極區(qū)域合作機(jī)制?！堵?lián)合國海洋法公約》第82條規(guī)定：沿海國對其200海里以外大陸架非生物資源的開發(fā)應(yīng)繳付費(fèi)用或?qū)嵨铮毁M(fèi)用或?qū)嵨飸?yīng)通過聯(lián)合國國際海底管理局(International Seabed Authority，英文縮寫ISA)繳納；公約各締約國有權(quán)獲得這些費(fèi)用或?qū)嵨铩?《聯(lián)合國海洋法公約》第82條第1-4款。據(jù)此，如果將來北冰洋沿海國對其200海里以外的大陸架非生物資源進(jìn)行開發(fā)，一方面，中國有權(quán)獲得這些費(fèi)用或?qū)嵨?，另一方面，如果中國參與開發(fā)，中國有義務(wù)通過管理局來分配這些費(fèi)用或?qū)嵨?。迄今為止，在《?lián)合國海洋法公約》所規(guī)定的繳納制度如何實(shí)施方面還沒有國家實(shí)踐，也沒有可以提供指導(dǎo)的國際指南。今后中國可以在北冰洋沿海國開發(fā)其外大陸架非生物資源之前，就該公約第82條的完善提出符合絕大多數(shù)國家利益的政策主張；同時(shí)還可以通過積極參與聯(lián)合國國際海底管理局未來的規(guī)則制定工作以爭取對繳付費(fèi)用或?qū)嵨飭栴}促成有利的分享安排。

《斯瓦爾巴條約》第三條規(guī)定：“締約國國民……均應(yīng)享有平等自由進(jìn)出本條約地域的水域、峽灣和港口的權(quán)利；在遵守當(dāng)?shù)胤珊鸵?guī)章的情況下，他們可毫無阻礙、完全平等地在此類水域、峽灣和港口從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動(dòng)，但不得以任何理由或出于任何計(jì)劃而建立壟斷?！?The Svalbard Treaty, http://svalbardmuseum.no/en/kultur-og-historie/svalbardtraktaten/.據(jù)此，中國作為締約國有權(quán)參與該條約區(qū)內(nèi)油氣資源的勘探和開發(fā)。

在北極區(qū)域進(jìn)行油氣資源開發(fā)，環(huán)境保護(hù)工作非常重要。北極油氣資源治理與開發(fā)的環(huán)境保護(hù)主要涉及近海開發(fā)活動(dòng)和海洋運(yùn)輸兩個(gè)層面的內(nèi)容。就前者而言，油氣資源開發(fā)的不同階段——地質(zhì)與地球物理調(diào)查、勘探、開發(fā)與生產(chǎn)、設(shè)備拆除都與環(huán)境影響相關(guān)聯(lián)。*Kamrul Hossain, Timo Koivurova and Gerald Zojer, “Understanding Risks Associated with Offshore Hydrocarbon Development,” Elizabeth Tedsen, Sandra Cavalieri and R. Andreas Kraemer, Arctic Marine Governance: Opportunities for Transatlantic Cooperation, Heidelberg: Springer, 2014, p. 160.就后者而言，隨著石油運(yùn)輸需求的增加，在北冰洋發(fā)生油輪泄漏事故的可能性也隨之增大。*劉中民等：《國際海洋環(huán)境制度導(dǎo)論》，北京：海洋出版社，2009年，第67頁。

為此，北極理事會2009年制定了《北極近海油氣開發(fā)指南》(Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines，英文縮寫AOOGG)，提出北極油氣開發(fā)與生產(chǎn)的原則、合作機(jī)制以及成員的權(quán)利與義務(wù)。該指南雖然不具有法律約束力，但有助于決策者實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該指南第1.2條、第3.6條、第7.1條的規(guī)定，中國可就“北極油氣活動(dòng)的規(guī)劃、勘探、開發(fā)、生產(chǎn)等活動(dòng)”參與協(xié)商，也可以參與應(yīng)急的國際協(xié)作?！侗睒O近海油氣開發(fā)指南》的實(shí)施涉及國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization)、國際海事組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Program)等政府間國際組織和國際機(jī)構(gòu)。中國是這些組織和機(jī)構(gòu)的成員國，可以通過這些組織和機(jī)構(gòu)參與北極油氣開發(fā)。該指南還規(guī)定，管理北極油氣活動(dòng)及其對北極近海和近岸海域的影響，要求政府、公眾、非政府組織、經(jīng)營者的共同參與。因此非政府組織和其他非國家行為體成為參與該指南實(shí)施的組成部分，這也為中國的參與提供了多樣化的路徑。

中國是《國際干預(yù)公海油污事件公約》和《1973年國際干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》的簽署國?！秶H干預(yù)公海油污事件公約》關(guān)于沿海國行使干預(yù)權(quán)利的規(guī)定指出，沿海國在采取措施之前有義務(wù)與船旗國協(xié)商。因此，船舶在北冰洋公海發(fā)生油污事故后，北冰洋沿海國有權(quán)依據(jù)該公約采取干預(yù)措施。作為船旗國，中國同樣有義務(wù)通過與北冰洋沿海國協(xié)商來防止、減輕和消除北冰洋公海上發(fā)生油污事故造成的后果?！秶H控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》規(guī)定了國際合作和互助、油污事故報(bào)告程序、油污應(yīng)急計(jì)劃、國家和區(qū)域性防備與反應(yīng)能力、技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓方面的內(nèi)容。就中國參與來看，一方面涉及油污事故報(bào)告程序的義務(wù)，如船長將船舶發(fā)生或可能發(fā)生泄漏油的任何事件及時(shí)報(bào)告給最近的沿海國；另一方面，中國有義務(wù)與其他締約國努力締結(jié)關(guān)于油污防備和反應(yīng)的雙邊或多邊協(xié)定。*唐堯、夏立平：《中國參與北極油氣資源治理與開發(fā)的國際法依據(jù)》，載《國際展望》，2017年第6期。

北極理事會2013年通過了《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》，旨在加強(qiáng)締約國在北極地區(qū)石油污染預(yù)防和應(yīng)急方面的合作、協(xié)調(diào)以及共同協(xié)助，以保護(hù)海洋環(huán)境免遭石油污染。該協(xié)定對締約國與非締約國合作做出了規(guī)定，也規(guī)定締約國可以與石油界、航運(yùn)界、港口當(dāng)局等實(shí)體合作建立項(xiàng)目、機(jī)制或安排。因此，中國可以通過不同的方式在該領(lǐng)域開展與北極國家的相關(guān)合作。

上述有關(guān)油氣資源開發(fā)的北極區(qū)域合作機(jī)制為中國參與提供了法律依據(jù)和可能。一方面，中國應(yīng)履行船旗國義務(wù)，防止、減少和控制本國船舶對北冰洋環(huán)境造成的污染。同時(shí)，基于《聯(lián)合國海洋法公約》確立的船旗國、沿海國、港口國管轄原則，中國應(yīng)開展與北極國家的廣泛合作，包括簽署新的雙邊和多邊協(xié)定等。《北極近海油氣開發(fā)指南》的實(shí)施不僅需要北極國家與非北極國家之間的合作，也需要非國家行為體的參與。因此，中國可以通過軟法在北極油氣資源治理與開發(fā)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。

4. 北極區(qū)域合作機(jī)制可以為“冰上絲綢之路”有關(guān)科學(xué)合作提供一定的便利。

發(fā)展與北極國家的科學(xué)合作是中國北極事業(yè)不斷取得進(jìn)展的重要支持。2017年5月，北極理事會部長級會議8個(gè)北極國家簽署《促進(jìn)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》，旨在打破科學(xué)研究和探索的障礙，積極促進(jìn)北極科學(xué)合作。該協(xié)定規(guī)定：制定確保8個(gè)北極國家的科學(xué)家快速獲得簽證和入境許可的程序；將之前的歷史數(shù)據(jù)和其他硬拷貝形式的數(shù)據(jù)數(shù)字化，創(chuàng)建共享平臺來搜索位于各數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，并與北極數(shù)據(jù)委員會(Arctic Data Committee)和北極持續(xù)觀測網(wǎng)(Sustaining Arctic Observing Networks)做好協(xié)調(diào)工作；利用協(xié)定中提到的國際組織和非政府組織建立并監(jiān)督跨界研究伙伴關(guān)系；加大對北極區(qū)域內(nèi)學(xué)校和暑期學(xué)校的支持，增加培養(yǎng)下一代北極科學(xué)家的相關(guān)手段；促成關(guān)于整個(gè)北極不同地區(qū)共同問題的成熟的比較研究；最大限度地使用破冰船和其他具有科學(xué)用途的基礎(chǔ)設(shè)施； 創(chuàng)造性地融合自然科學(xué)、社會科學(xué)及本土知識的創(chuàng)新資源以解決共同關(guān)心的問題。

雖然只有北極國家是締約國，但該協(xié)定強(qiáng)調(diào)這些國家“可以繼續(xù)加強(qiáng)和促進(jìn)與非締約方在北極科學(xué)方面的合作”。*Arctic Council, “Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation,” signed at the 10th Ministerial Meeting of the Arctic Council in Fairbanks, Alaska on 11 May 2017, Article 17,這種整體性和包容性的科學(xué)合作擴(kuò)大了協(xié)議覆蓋的范圍。

中國在與北極國家進(jìn)行雙邊科技合作方面已經(jīng)取得很大進(jìn)展。雖然中國不是《促進(jìn)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》的締約國，但可以更好地發(fā)揮科學(xué)外交的作用，通過強(qiáng)化與北極國家的雙邊科技合作來參與該協(xié)定的項(xiàng)目。中國是國際北極科學(xué)委員會的正式成員國，也可以通過該委員會參與北極區(qū)域的多邊科學(xué)合作。中國也應(yīng)加強(qiáng)與協(xié)定中提到的一些國際組織和非政府組織的科研合作，更多地參與北極區(qū)域的多邊科學(xué)合作。

三、 “冰上絲綢之路”對北極區(qū)域合作機(jī)制未來發(fā)展的影響

根據(jù)國際機(jī)制理論，“冰上絲綢之路”建設(shè)對北極區(qū)域合作機(jī)制的未來發(fā)展將產(chǎn)生積極的影響。羅伯特·基歐漢以相互依賴的理性行為體需要的邏輯解釋了國際機(jī)制的產(chǎn)生。他認(rèn)為雖然國家追求的是絕對利益而不是相對利益，但國家是理性的，這是國家間合作的可能性所在。國際社會不存在世界性政府， 但是國家間也會愿意以非沖突的方式付出最小的代價(jià)并獲取最大的利益，從而避免沖突、實(shí)現(xiàn)合作。這是國際機(jī)制能夠產(chǎn)生并發(fā)揮作用的前提?；鶜W漢指出，國際機(jī)制不可能像國內(nèi)法律一樣有強(qiáng)制力，它不能對國際行為體產(chǎn)生絕對的或者強(qiáng)大的控制力，而且在國際機(jī)制發(fā)揮作用時(shí)往往會跟國家的自助和主權(quán)發(fā)生沖突。但國際機(jī)制在自助體系的國際社會中可以對國際社會的無政府性起到限制作用。國際機(jī)制最重要的作用就是緩和無政府狀態(tài)對國家間合作的限制，促進(jìn)國際合作。

基歐漢提出：“國際機(jī)制不僅與自身利益是一致的，而且在一定條件下對有效地追求自身利益來說是必要的。它們促進(jìn)非集中的國際政治體系的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，并因此對各個(gè)國家具有重要的作用。在一個(gè)日益相互依賴的世界政治經(jīng)濟(jì)中，國際機(jī)制可能對那些希望解決共同問題和追求互補(bǔ)的目標(biāo)，而又不愿意將自己從屬于一個(gè)等級控制體系的各國政府來說，變得越來越有用。”*② [美]羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》，蘇長和等譯，上海:上海人民出版社，2001年，第76頁；第96頁。國際機(jī)制的作用主要表現(xiàn)在創(chuàng)建法律責(zé)任模式、降低交易成本、提供更為完備的信息等三個(gè)方面。“冰上絲綢之路”建設(shè)對北極區(qū)域合作機(jī)制未來發(fā)展的積極影響包括：

1. 將形成新的與“冰上絲綢之路”相關(guān)的創(chuàng)建法律責(zé)任模式的北極區(qū)域合作機(jī)制。

基歐漢認(rèn)為：“促進(jìn)國際機(jī)制形成的激勵(lì)因素從更根本的意義上講，取決于共享或者共同利益的存在?！雹凇氨辖z綢之路”建設(shè)強(qiáng)調(diào)在共同利益基礎(chǔ)上的共商共建共享，這要求創(chuàng)建相關(guān)的法律責(zé)任模式的北極區(qū)域合作機(jī)制。國際機(jī)制的作用在于塑造行為者關(guān)于他者行為的預(yù)期，國際機(jī)制可以提供規(guī)范國家行為的基本標(biāo)準(zhǔn)，并且把不同領(lǐng)域的行為標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，從而有助于國家對其潛在合作伙伴以往常的行為方式去推斷該國未來最有可能的行為方式。國際機(jī)制確立了行為體權(quán)利的界定原則和行使的范圍，提供了爭議解決的決策程序。因此在合作之前，行為體可以預(yù)見潛在合作者的行為，即使合作中出現(xiàn)爭議，行為體在選擇合作之前即可依據(jù)國際機(jī)制預(yù)見到維護(hù)自身利益的手段和方式。

北極理事會下屬的北極海洋合作特遣組將在2019年向北極理事會部長級會議提出為加強(qiáng)北極海洋合作而建立國際機(jī)制的建議。北極海洋合作將是“冰上絲綢之路”的重要內(nèi)容之一，它應(yīng)該不僅包括北極國家，也應(yīng)該包括非北極國家，它還應(yīng)該是有法律責(zé)任模式的北極區(qū)域合作機(jī)制。因此，中國應(yīng)該積極促進(jìn)構(gòu)建加強(qiáng)北極海洋合作的國際機(jī)制，并推動(dòng)這一國際機(jī)制在“冰上絲綢之路”建設(shè)中發(fā)揮有效作用。

北極理事會下屬的改進(jìn)北極互聯(lián)互通特遣組將于2019年向北極理事會部長級會議提交如何在北極地區(qū)建立所需基礎(chǔ)設(shè)施的研究報(bào)告，北極理事會部長級會議將對此進(jìn)行討論，并可能通過相關(guān)決議或制定相關(guān)法律。北極地區(qū)建立新的基礎(chǔ)設(shè)施也將是“冰上絲綢之路”建設(shè)的重要內(nèi)容之一。如果中國能夠參與北極地區(qū)所需基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，將有助于“冰上絲綢之路”互聯(lián)互通的推進(jìn)。

2. 將形成新的與“冰上絲綢之路”相關(guān)的能夠提供更為完備信息的北極區(qū)域合作機(jī)制。

國際機(jī)制的作用之一是為行為體提供較為完備的信息。首先，國際機(jī)制一般會要求行為體提供關(guān)于自身某一領(lǐng)域的真實(shí)情況，而且根據(jù)國際組織規(guī)則，成員國須提供一些客觀的數(shù)據(jù)，這些信息將為成員國所共同分享。國際機(jī)制提供的這些行為規(guī)范有利于各國判斷潛在合作伙伴的政治質(zhì)量。

北極區(qū)域合作機(jī)制成員國過去主要以北冰洋沿海國為主。隨著 “冰上絲綢之路”的推進(jìn)和域外國家(包括中國)在北極發(fā)揮更大的作用，新的北極區(qū)域合作機(jī)制將不得不包括域外國家。未來將形成某些為北冰洋沿岸國和重要利益攸關(guān)方提供更為完備信息的與“冰上絲綢之路”相關(guān)的北極區(qū)域合作機(jī)制。

例如，北冰洋的海冰日益減少，未來有望被用作漁場。在此背景下，2010年6月，北冰洋沿海國美國、加拿大、俄羅斯、挪威、丹麥等在挪威奧斯陸舉行了首次關(guān)于制定北冰洋漁業(yè)協(xié)定的談判。至2017年，北冰洋沿海國召開了四次高官會議。北冰洋沿海國還與其他國家和國際組織召開了四次科學(xué)家會議。自2015年12月起，北冰洋沿海五國與中國、日本、韓國、冰島、歐盟進(jìn)行了六次十方會談。2017年11月，第六次十方會談在美國華盛頓達(dá)成了《防止北冰洋中部無管制公海捕魚協(xié)定》，2018年下半年將舉行該協(xié)定的簽署儀式。根據(jù)會議達(dá)成的意見，該協(xié)定初步有效期限為16年，從生效日開始計(jì)算，之后如果沒有任何一個(gè)締約方反對，可以延長5年。

《防止北冰洋中部無管制公海捕魚協(xié)定》屬于預(yù)防性措施，因?yàn)槟壳氨北蠊４蠖鄶?shù)海域還是終年被海冰覆蓋，沒有商業(yè)捕撈活動(dòng)。該協(xié)定是為了防止未來非法捕撈活動(dòng)的發(fā)生，保護(hù)北冰洋脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境，也為了讓人類有更多的時(shí)間了解和研究北冰洋的生態(tài)系統(tǒng)。

《防止北冰洋中部無管制公海捕魚協(xié)定》的主要特點(diǎn)是：規(guī)定在生效后兩年內(nèi)啟動(dòng)“科研與監(jiān)測聯(lián)合項(xiàng)目”；限制了探捕的時(shí)間、范圍和規(guī)模，以盡量減少對魚類種群和生態(tài)系統(tǒng)的影響，這條規(guī)定在一定程度上避免了過多的探捕，甚至是借探捕之名進(jìn)行商業(yè)性捕撈的可能性；關(guān)注到原住民的生計(jì)以及原住民對健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要性；為了促進(jìn)該協(xié)定的執(zhí)行，成員國可以成立一個(gè)委員會或者類似的機(jī)構(gòu)，且北極各社區(qū)和原住民代表都可參與其中。

根據(jù)《防止北冰洋中部無管制公海捕魚協(xié)定》，北冰洋中部公海(面積達(dá)280萬平方公里)將在未來16年內(nèi)禁止商業(yè)捕撈活動(dòng)；同時(shí)，鼓勵(lì)各方開展聯(lián)合北極漁業(yè)科學(xué)研究與監(jiān)測，允許進(jìn)行探捕漁業(yè)活動(dòng)，但要受到嚴(yán)格限制。該協(xié)定認(rèn)為，通過科學(xué)研究與監(jiān)測以及探捕漁業(yè)，可以收集關(guān)于北冰洋公海魚類資源的科學(xué)數(shù)據(jù)，為未來商業(yè)性漁業(yè)活動(dòng)管理提供科學(xué)基礎(chǔ)。中國應(yīng)研制大型冰級科研捕魚船，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)派遣此類船只到北冰洋中部公海進(jìn)行探捕漁業(yè)活動(dòng)，并可與其他國家合作收集關(guān)于北冰洋公海魚類資源的科學(xué)數(shù)據(jù)，為將來在該海區(qū)進(jìn)行商業(yè)捕魚做好充分準(zhǔn)備。

在北冰洋中部公海進(jìn)行探捕漁業(yè)活動(dòng)和未來的商業(yè)漁業(yè)活動(dòng)將成為“冰上絲綢之路”的內(nèi)容之一?！斗乐贡北笾胁繜o管制公海捕魚協(xié)定》在一定程度上是一種能夠提供更為完備的信息和限制漁業(yè)捕撈活動(dòng)的北極區(qū)域合作機(jī)制。它的重要意義在于開啟了北極地區(qū)多邊合作機(jī)制的一種新模式，即A5+5機(jī)制(北冰洋五國與中、日、韓、冰島、歐盟)，由北冰洋沿岸國和重要利益攸關(guān)方一同協(xié)商北極地區(qū)治理的問題，這不同于北極理事會機(jī)制，也不同于北冰洋五國機(jī)制。未來這種模式或?qū)⒖梢赃M(jìn)一步推廣到其他北極問題的治理，如北極航道、北極地區(qū)環(huán)境等的治理。

3. 將使與“冰上絲綢之路”相關(guān)的北極區(qū)域合作機(jī)制降低交易成本、產(chǎn)生規(guī)模效益。

國際機(jī)制有利于降低交易成本。在一定的國際機(jī)制下，各國談判擬定協(xié)議的成本更加低廉。國際機(jī)制提供了各國擬定協(xié)議的原則，有國際組織依托的國際機(jī)制還能為擬定協(xié)議的國家提供論壇和決策程序。如果出現(xiàn)新的談判領(lǐng)域，國際機(jī)制已包含的那些原則和規(guī)則可以應(yīng)用到新的領(lǐng)域。例如，2014年9月成立的北極經(jīng)濟(jì)理事會旨在強(qiáng)化北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，“冰上絲綢之路”的推進(jìn)必然與其發(fā)生越來越密切的聯(lián)系。如果中國與北極經(jīng)濟(jì)理事會能夠建立某種合作框架，將有助于減少與北極地區(qū)各行為體經(jīng)濟(jì)合作的交易成本。

國際機(jī)制還有利于產(chǎn)生規(guī)模效益。一旦一個(gè)機(jī)制建立起來， 處理每一個(gè)追加議題的邊際成本將比沒有機(jī)制更低。*[美]羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》，蘇長和等譯，上海:上海人民出版社，2001年，第97頁。正是因?yàn)檫@樣，各國之間的談判將變得更為方便和容易，而且各國能預(yù)計(jì)潛在合作伙伴的目標(biāo)是在此國際機(jī)制范圍之內(nèi)的，從而在此基礎(chǔ)上可以預(yù)測潛在合作伙伴的未來行動(dòng)，這自然會降低邊際成本。例如，有關(guān)北極航行的北極區(qū)域合作機(jī)制擁有較大規(guī)模，國際海事組織和北極理事會都在其中發(fā)揮重要作用，“冰上絲綢之路”的推進(jìn)必然與這一機(jī)制產(chǎn)生密切的互動(dòng)，從而產(chǎn)生規(guī)模效益。

四、 結(jié) 語

北極區(qū)域合作機(jī)制正在朝越來越多地依靠國際法治理的方向發(fā)展，也將增大對非北極國家的開放性。中國依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建的“冰上絲綢之路”正在逐漸向前推進(jìn)，要走出一條共建、共享、共贏的合作之路，也要做到政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通和民心相通等“五通”。這有利于中國發(fā)展與北極國家和歐美國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，也有利于北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

中國應(yīng)積極參加北極區(qū)域合作機(jī)制的工作，有效利用北極區(qū)域合作機(jī)制，支持北極理事會在區(qū)域治理方面發(fā)揮積極作用。中國在主動(dòng)認(rèn)真履行與北極相關(guān)的國際公約和條約規(guī)定的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)逐步參與北極區(qū)域合作機(jī)制的規(guī)則制定，維護(hù)我國在北極的國家利益和應(yīng)有權(quán)益；繼續(xù)做好北極科學(xué)研究工作，為中國參與北極治理提供有力的科學(xué)依據(jù)，增強(qiáng)在國際上的話語權(quán)；積極參與北極環(huán)境治理，避免北極環(huán)境惡化；在與他國簽訂與“冰上絲綢之路”相關(guān)的協(xié)議時(shí)，也應(yīng)考慮到北極區(qū)域合作機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。