何天銘　吳成鋼　李宗梁

摘要：杭州慶春路過江隧道項(xiàng)目作為采用PPP模式投資建設(shè)運(yùn)營的城市道路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中項(xiàng)目投資、質(zhì)量、安全、工期和運(yùn)營都得到了很好的控制。本文主要側(cè)重介紹該項(xiàng)目在PPP模式下的具體模式、實(shí)施流程、資金籌措、回報(bào)機(jī)制等，進(jìn)一步對隧道在建設(shè)和運(yùn)營過程中的問題進(jìn)行了探討，對其他城市道路隧道PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有一定借鑒意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市道路隧道；思考

0引言

杭州慶春路過江隧道項(xiàng)目引入PPP模式不僅解決項(xiàng)目建設(shè)資金問題，而且還為城市跨江道路交通的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動力。PPP投融資模式改變了城市重大基礎(chǔ)設(shè)施僅靠政府出資的單一形式，調(diào)動了社會資本參與城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。由于城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建設(shè)屬于資本密集型和技術(shù)密集型行業(yè)，如何有效的推動PPP項(xiàng)目的實(shí)施，關(guān)乎工程建設(shè)本身的好壞和項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等問題。

1項(xiàng)目概況

1.1項(xiàng)目基本情況

杭州慶春路過江隧道是杭州市首個(gè)采用BOT模式建設(shè)的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，是連接杭州市錢江新城和杭州蕭山錢江世紀(jì)城，均衡錢塘江兩岸發(fā)展的重要過江通道。隧道選址位于錢江三橋下游約2.3公里處，北接慶春東路，南連市心北路。工程投資概算194727萬元，因重大設(shè)計(jì)變更調(diào)整概算為213083萬元。

1.2項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模

慶春路過江隧道項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容包括隧道土建結(jié)構(gòu)、交通工程及安全設(shè)施、隧道管理中心以及江北接線道路。隧道主線為分離式雙向4車道，江北布置一對與主線并行的匝道。根據(jù)結(jié)構(gòu)形式不同隧道分為江中盾構(gòu)段、兩岸工作井、兩岸明挖暗埋段和兩岸敞開段等幾個(gè)部分。隧道主線左線長3765m，右線長3761.97m，盾構(gòu)段總長3532.64m。

1.3項(xiàng)目背景情況

隨著杭州市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和區(qū)域發(fā)展空間的擴(kuò)大，對城市道路建設(shè)提出了新的要求。加快城市交通建設(shè)，完善路網(wǎng)布局，對于進(jìn)一步提升城市競爭力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的作用。杭州慶春路過江隧道項(xiàng)目的建成有利于形成以錢塘江為軸線的跨江、沿江發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)從“西湖時(shí)代”轉(zhuǎn)向“錢塘江時(shí)代”：有利于優(yōu)化城市路網(wǎng)布局，緩解過江交通壓力。

慶春路過江隧道項(xiàng)目于2008年5月全面開工建設(shè)，2010年12月28日建成通車并投入運(yùn)營，目前日均車流量超過4萬輛。

1.4社會資本方概況

浙大網(wǎng)新集團(tuán)是本項(xiàng)目的投資人。浙大網(wǎng)新集團(tuán)依托浙江大學(xué)學(xué)科優(yōu)勢，將傳感、控制、計(jì)算機(jī)、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，通過智慧園區(qū)、智慧城市管理、軌道交通、能源環(huán)保、智慧商務(wù)、智慧生活領(lǐng)域的技術(shù)、產(chǎn)品、解決方案為公共服務(wù)、民生、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，城市可持續(xù)發(fā)展提供專業(yè)化、高品質(zhì)的服務(wù)，已經(jīng)成為信息技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先者，機(jī)電系統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新者和城市建設(shè)領(lǐng)域的新興力量。

2運(yùn)作模式

2.1具體模式

杭州慶春路過江隧道項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目采用BOT模式建設(shè)，由杭州市政府授權(quán)的項(xiàng)目PPP招標(biāo)人通過公開招標(biāo)結(jié)合競爭性談判的方式選擇項(xiàng)目投資人，政府授權(quán)投資人擁有特許專營權(quán)。投資人按規(guī)定成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)以及運(yùn)營管理，并在特許專營期滿后向PPP招標(biāo)人或PPP招標(biāo)人指定的部門無償移交項(xiàng)目。項(xiàng)目公司在設(shè)立后按程序向主管部門申請變更為項(xiàng)目的建設(shè)單位。

2.2實(shí)施流程

2.2.1項(xiàng)目確立

項(xiàng)目可行性研究報(bào)告經(jīng)浙江省發(fā)改委批復(fù)立項(xiàng)，根據(jù)《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，由杭州市發(fā)改委會同市政公用事業(yè)行政主管部門對項(xiàng)目組織PPP模式論證，報(bào)杭州市政府批準(zhǔn)。

2.2.2擬定PPP實(shí)施方案

項(xiàng)目PPP實(shí)施方案由杭州市市政公用事業(yè)行政主管部門會同杭州市發(fā)改委擬定實(shí)施方案，并組織規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政、價(jià)格、國資等部門按各自職責(zé)對特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查和論證，經(jīng)修改后報(bào)杭州市政府批準(zhǔn)。通過多次召開聯(lián)席會議商定關(guān)于項(xiàng)目的PPP招標(biāo)主體、PPP招標(biāo)范圍、期限、稅收分成、費(fèi)用分擔(dān)以及融資成本等事項(xiàng)。

2.2.3 PPP招標(biāo)準(zhǔn)備

PPP招標(biāo)人聘請咨詢機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，制定資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)備PPP招標(biāo)文件。

2.2.4資格預(yù)審

資格預(yù)審包括預(yù)審申請人提交的申請文件及對各申請人實(shí)地調(diào)研兩部分。

2.2.5準(zhǔn)備投標(biāo)文件

PPP招標(biāo)文件發(fā)出，項(xiàng)目潛在投資人準(zhǔn)備投標(biāo)文件。

2.2.6投標(biāo)文件評審

慶春路過江隧道項(xiàng)目參照《招標(biāo)投標(biāo)法》中的公開招標(biāo)方式，邀請不特定的法人或組織參與投資方案的競爭，PPP招標(biāo)投標(biāo)截止后，由PPP招標(biāo)人組建評審委員會，按照PPP招標(biāo)文件中規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)對投標(biāo)人提交的標(biāo)書進(jìn)行評審。經(jīng)招標(biāo)人組織的評審后按照綜合得分從高到低選擇前兩名進(jìn)入第二階段的競爭性談判。

2.2.7競爭性談判

由PPP招標(biāo)人組建的談判小組與入選的前兩名進(jìn)行競爭性談判，競爭性談判的程序參照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，并將最終談判結(jié)果上報(bào)市政府，由政府部門正式發(fā)文確定項(xiàng)目投資人。

政府部門專題會議明確通過PPP招標(biāo)競爭性談判同意浙大網(wǎng)新集團(tuán)作為項(xiàng)目投資人：要求PPP招標(biāo)人進(jìn)入合同商洽；杭州市財(cái)政局牽頭落實(shí)專營補(bǔ)貼支付細(xì)則；杭州市發(fā)改委牽頭落實(shí)項(xiàng)目主體變更等工作。

2.2.8合同授予

2007年6月，根據(jù)市政府批復(fù)，PPP招標(biāo)人與投資人簽訂《投資框架協(xié)議》，投資人組建項(xiàng)目公司。同月，項(xiàng)目公司與PPP招標(biāo)人簽訂項(xiàng)目BOT合同。

2.2.9項(xiàng)目實(shí)施

項(xiàng)目公司依據(jù)BOT合同通過公開招標(biāo)確定設(shè)計(jì)施工總承包單位和監(jiān)理單位，并簽訂各項(xiàng)與項(xiàng)目執(zhí)行相關(guān)的合同。2008年5月慶春路過江隧道岸上段主體結(jié)構(gòu)開工（合同執(zhí)行），2010年12月28日建成通車，特許專營期至2029年12月27日止。endprint

2.3資金籌措

項(xiàng)目資本金由投資人以自有資金投入。后期資金采用銀行質(zhì)押貸款，項(xiàng)目公司以項(xiàng)目專營權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，并向PPP招標(biāo)人辦理質(zhì)押登記后取得相應(yīng)貸款。

2.4回報(bào)機(jī)制

政府部門授予項(xiàng)目公司在PPP招標(biāo)確定的期限內(nèi)（建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年）享有建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)項(xiàng)目并向PPP招標(biāo)人收取專營補(bǔ)貼的專營權(quán)。每年度專營補(bǔ)貼基數(shù)固定，僅因利率浮動、實(shí)際繳稅、法律法規(guī)變動而調(diào)整，其他因素不再調(diào)整。同時(shí)授權(quán)項(xiàng)目公司擁有隧道冠名權(quán)以及電力、電信經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地范圍內(nèi)的廣告經(jīng)營權(quán)。

2.5主要權(quán)利和義務(wù)的約定

2.5.1 PPP招標(biāo)人的主要權(quán)利和義務(wù)

①協(xié)助項(xiàng)目公司獲得、保持和延續(xù)項(xiàng)目所必須的批復(fù)文件。②協(xié)助項(xiàng)目公司獲得建設(shè)項(xiàng)目、運(yùn)營和維修項(xiàng)目所需的公用設(shè)施，包括電、水和通訊設(shè)施。③除非保護(hù)公共利益、PPP招標(biāo)人履行法定職責(zé)、行使合同約定權(quán)利的需要，不干預(yù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并盡最大努力減少可能第三方對項(xiàng)目的干預(yù)。④為項(xiàng)目公司融資出具相關(guān)的證明文件。⑤承擔(dān)工程的征地拆遷費(fèi)用。⑥監(jiān)督和檢查項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。

2.5.2項(xiàng)目公司的主要權(quán)利和義務(wù)

①在專營期內(nèi)享有使用用地范圍內(nèi)土地、取得專營補(bǔ)貼、隧道冠名及隧道用地范圍內(nèi)廣告經(jīng)營權(quán)和因第三方于用地范圍內(nèi)鋪設(shè)電力、電信線路而享有的向第三方收取租金或有償使用費(fèi)用的權(quán)利。②項(xiàng)目專營權(quán)在專營期內(nèi)專屬于項(xiàng)目公司，不再授予他人。③在專營期間可以依法將本項(xiàng)目專營權(quán)下的有關(guān)收益權(quán)設(shè)定質(zhì)押。④按照合同到位資本金，保證按合同實(shí)施建設(shè)并按期竣工通車。⑤運(yùn)營期必須按照合同負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)、定期檢修保養(yǎng)。⑥在建設(shè)期及運(yùn)營期內(nèi)以投保人身份以重置價(jià)格對本項(xiàng)目進(jìn)行足額保險(xiǎn)。⑦接受PPP招標(biāo)人和市政設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。⑧項(xiàng)目公司按照合同規(guī)定取得的其他經(jīng)營收益，不列入專營補(bǔ)貼投資回報(bào)的計(jì)算范圍。⑨負(fù)責(zé)將符合移交標(biāo)準(zhǔn)的完好隧道移交給PPP招標(biāo)人或其指定的接管機(jī)構(gòu)。

3借鑒價(jià)值及思考

3.1項(xiàng)目推動的難點(diǎn)

3.1.1項(xiàng)目邊界條件復(fù)雜，對實(shí)施方案要求高

采用PPP模式建設(shè)城市過江隧道，國內(nèi)可參考案例少，對于項(xiàng)目公司的專營授權(quán)范圍、項(xiàng)目回報(bào)模式、專營補(bǔ)貼的合理范疇、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)營期監(jiān)管、稅收的分配等復(fù)雜邊界條件均需具體確定，同時(shí)還需兼顧方案的前瞻性和可借鑒性。項(xiàng)目在方案確定階段政府成立了PPP招標(biāo)委員會針對項(xiàng)目復(fù)雜邊界牽頭各職能部門進(jìn)行具體研究，并聘請有類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)參與研究，經(jīng)過科學(xué)研究的實(shí)施方案成為項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。

3.1.2兩個(gè)行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)影響項(xiàng)目執(zhí)行效率

本項(xiàng)目涉及兩個(gè)行政區(qū)劃，PPP招標(biāo)人在項(xiàng)目執(zhí)行中發(fā)揮區(qū)劃間的協(xié)調(diào)作用，但由于兩個(gè)行政區(qū)劃的財(cái)稅、建設(shè)管理體系不同，在稅收歸屬、前期費(fèi)用承擔(dān)、土地批準(zhǔn)、工程規(guī)劃、施工許可等方面均存有協(xié)調(diào)難度。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，專營補(bǔ)貼的收取受到兩地前期費(fèi)用和稅費(fèi)分成等問題影響，收款多次延期，影響項(xiàng)目公司的還本付息和運(yùn)營支出。實(shí)踐證明，跨區(qū)劃項(xiàng)目的深入統(tǒng)籌，對于提高項(xiàng)目執(zhí)行效率和減少項(xiàng)目影響因素具有實(shí)際意義。

3.1.3政府主導(dǎo)的重大變更對BOT合同執(zhí)行影響巨大

本項(xiàng)目在實(shí)施中因政府規(guī)劃調(diào)整被迫進(jìn)行重大變更，變更幅度接近項(xiàng)目概算的10%。受其影響，項(xiàng)目公司被迫停止部分建設(shè)，開展修改初步設(shè)計(jì)的研究和論證，重新完備建設(shè)程序，BOT合同結(jié)算也因此變得異常復(fù)雜，增加了大量的后評價(jià)工作，項(xiàng)目建設(shè)組織和建設(shè)進(jìn)程也受到了巨大的影響。

實(shí)踐表明，在BOT項(xiàng)目執(zhí)行中應(yīng)避免政府主導(dǎo)的重大變更，該等變更可能導(dǎo)致投資人收益嚴(yán)重受損，影響到項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程和投資人履約信心。尤其是重大變更導(dǎo)致投資大幅增加時(shí)，直接影響投資人的收益預(yù)期，易造成融資困難、建設(shè)進(jìn)程延誤等后果。

3.2項(xiàng)目的創(chuàng)新點(diǎn)和重要經(jīng)驗(yàn)

3.2.1科學(xué)方式選擇最優(yōu)社會資本方是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)

項(xiàng)目PPP招標(biāo)采用兩階段競爭方式。第一階段，參照《招標(biāo)投標(biāo)法》中公開招標(biāo)方式，組織專家評審委員會對各投資方案進(jìn)行綜合評價(jià)，選擇前兩名進(jìn)入第二階段的競爭。第二階段，參照《政府采購法》中的競爭性談判程序，組織專業(yè)談判小組與前兩名投資人競爭者進(jìn)行競爭性談判，并將最終談判結(jié)果上報(bào)市政府確定項(xiàng)目投資人。通過兩階段競爭方式選擇最優(yōu)社會資本方，保障了項(xiàng)目的PPP招標(biāo)質(zhì)量。

3.2.2充分發(fā)揮社會資本的能動性是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵

項(xiàng)目是錢塘江下第一條大直徑盾構(gòu)隧道，建設(shè)技術(shù)難度要求高，工程風(fēng)險(xiǎn)和建造成本控制是對社會資本方的重要考驗(yàn)。在項(xiàng)目的建設(shè)中浙大網(wǎng)新集團(tuán)充分發(fā)揮浙江大學(xué)在工程領(lǐng)域的優(yōu)勢資源，全程為項(xiàng)目建設(shè)提供了技術(shù)保障，大量的科研成果應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)，不僅保障了項(xiàng)目的成功建成，而且在控制建造成本方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)在科研領(lǐng)域也榮獲得了浙江省科技進(jìn)步一等獎，項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益取得雙豐收。

3.2.3全面可靠的融資解決方案是項(xiàng)目成功的保障

項(xiàng)目融資解決方案是社會資本方控制資金成本、落實(shí)建設(shè)資金需求的重要工作，在項(xiàng)目建設(shè)資金籌措上，浙大網(wǎng)新集團(tuán)先期自有資金的注入保障了項(xiàng)目順利啟動建設(shè)，同時(shí)落實(shí)了多家銀行和保險(xiǎn)公司的項(xiàng)目融資方案，最終通過商洽與國家開發(fā)銀行浙江省分行簽訂項(xiàng)目貸款合同，這是國開行首次在浙江省支持民營企業(yè)投資的項(xiàng)目，以項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押融資，解決了項(xiàng)目建設(shè)資金缺口。政策性銀行對社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支持，對PPP模式的推廣有著極大的推動和示范作用。

3.2.4項(xiàng)目建設(shè)主體關(guān)系明確，有利于提高項(xiàng)目管理效率

項(xiàng)目公司成立后，將BOT范圍內(nèi)的建設(shè)單位調(diào)整為項(xiàng)目公司，明確了項(xiàng)目公司在項(xiàng)目管理中的地位和責(zé)權(quán)利，理順了參建各方的關(guān)系，使得BOT項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)和流程變的清晰明確，提高了項(xiàng)目管理效率。

3.2.5合理的項(xiàng)目實(shí)施方案，有利于項(xiàng)目的推進(jìn)和執(zhí)行

采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入或?qū)I補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)可行，是社會資本方考慮的首要問題：充分的前期研究和技術(shù)可行也是吸引社會資本參與項(xiàng)目的重要因素。合理的實(shí)施方案可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的一方，既能維護(hù)公共的利益，也能最大限度滿足投資人訴求，也是保障項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

3.2.6盡早確定項(xiàng)目模式，有利于社會資本優(yōu)化方案

采用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在前期對項(xiàng)目邊界條件充分研究，盡早在項(xiàng)目可研階段確定項(xiàng)目實(shí)施模式，既可降低政府投資控制風(fēng)險(xiǎn)，也有利于社會資本的投資控制，社會資本方在充分了解功能要求的前提下將有更多的時(shí)間引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和進(jìn)行技術(shù)管理創(chuàng)新。

3.2.7明確政府職責(zé)之重點(diǎn)是監(jiān)管，有利于提升項(xiàng)目管理水平

政府授權(quán)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)通過監(jiān)管措施落實(shí)PPP項(xiàng)目的管控，盡最大努力減少或不干預(yù)項(xiàng)目的建設(shè)或項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)，既能促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作，也利于社會資本方發(fā)揮主觀能動性，增加管理資源投入，提升項(xiàng)目管理水平。

3.2.8重視項(xiàng)目運(yùn)營管理，有利于項(xiàng)目建立長效管理機(jī)制

圍繞項(xiàng)目運(yùn)營目標(biāo)對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)過程實(shí)施管理，既利于發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中的缺陷，糾正改善不當(dāng)之處：也利于降低后期運(yùn)營成本，提高運(yùn)營效率。重視運(yùn)營管理是對項(xiàng)目實(shí)施的本質(zhì)約束，也是項(xiàng)目長效管理的體現(xiàn)。endprint