周 娟王 慶王 馨廖 闊

（1.中國石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟研究所，四川 成都 610051；2.中國石油西南油氣田公司通信與信息技術(shù)中心，四川 成都 610051；3.中國石油西南油氣田公司重慶氣礦，重慶 400707；4.中國石油川慶鉆探工程有限公司蘇里格項目經(jīng)理部，四川 成都 610051）

0 引言

2017年5月 ，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）［1］，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。標志著中國新一輪油氣體制改革頂層設計方案落地，拉開了中國油氣體制改革大幕?！度舾梢庖姟钒l(fā)布后，國務院職能部門相繼出臺了一系列配套政策和措施，改革步伐提速，天然氣市場化發(fā)展前景可期。

1 天然氣體制改革任務解讀

《若干意見》部署了8個方面的重點改革任務，對天然氣體制改革和天然氣市場化發(fā)展有重要意義的體現(xiàn)在以下4個方面。

1.1 實行礦權(quán)改革，放開天然氣上游市場

《若干意見》任務一要求“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力”，旨在通過礦權(quán)改革建立天然氣上游市場，引入更多市場主體，提高國內(nèi)天然氣資源的勘探開發(fā)和供應能力。

目前，中國石油、中國石化和中國海油等三大石油公司擁有的自營油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)登記面積分別占全國總面積的96.7%和99.2%［2］。并且，由于油氣礦權(quán)管理和考核制度存在缺陷，油氣礦權(quán)持有成本低，大量礦權(quán)區(qū)域既無投入也未開采，制約了國內(nèi)油氣供給能力的提高［3］。針對這種情況，任務一首先是改革之前的礦權(quán)獲取制度和持有機制，實行勘查區(qū)塊競爭性出讓和更加嚴格的區(qū)塊退出機制，以提升油氣勘查效率，激活閑置礦源。其次提出了在保護性開發(fā)的前提下，允許其他市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采。表明國家將在出讓新氣礦權(quán)上放寬市場準入限制，鼓勵各類資本進入上游市場，形成國有、民營獨資、合資或合作的多元油氣勘查體系，加快國內(nèi)油氣發(fā)現(xiàn)和開采速度［4］。

1.2 推進管輸體制機制改革，全面實行輸氣管道向第三方公平開放

《若干意見》任務三提出，要“改革油氣管網(wǎng)運營機制，提升集約輸送和公平服務能力”，包含兩個目標。一是“分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開”。它的實質(zhì)是實現(xiàn)“網(wǎng)運分開、獨立經(jīng)營”這一歐美國家現(xiàn)在采用的輸氣管道運營體制，管道公司作為獨立的承運商，只進行天然氣輸送服務，不涉足天然氣產(chǎn)、購、銷業(yè)務。但《若干意見》提出的是“分步”實現(xiàn)此目標，即按照“財務獨立—業(yè)務獨立—產(chǎn)權(quán)獨立”的步驟，最終實現(xiàn)管網(wǎng)獨立運營。二是要求天然氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)全部向第三方市場主體公平開放。干線管道和管網(wǎng)公平開放，連同上游采礦權(quán)開放一起，包括國外進口的LNG和國內(nèi)煤制氣、頁巖氣、天然氣均可進入管網(wǎng)運輸，不但將有力促進天然氣供應多元化和增強氣源間競爭，而且有利于發(fā)展大用戶直供，降低天然氣供應價格和保障天然氣市場供需平衡。

1.3 按“管住中間，放開兩頭”推進天然氣價格市場化改革

任務五中提出“改革油氣產(chǎn)品定價機制，有效釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力”，包括三方面內(nèi)容。一是對非居民用價格要推進其“市場化發(fā)展”，對居民用氣價格是“進一步完善定價機制”。這個天然氣價格改革方針是針對《若干意見》發(fā)布之時的天然氣價格狀況提出的。此時包括化肥用氣在內(nèi)的非居民用氣價格已經(jīng)放開，接下來的改革目標是推進其向供需確定價格水平的市場化方向發(fā)展。但是，居民用氣門站價格當時并未理順，出于調(diào)整居民用氣價格改革的敏感性和對民生的關(guān)心，《若干意見》避開了“理順”、“放開”和“與非居民用氣價格并軌”等提法，而是通過進一步完善定價機制來推動居民用氣價格改革。二是通過加快油氣交易平臺建設，促進市場競爭形成天然氣價格。2015年7月和2017年1月，我國分別在上海和重慶建立兩個國家級石油天然氣交易中心。然而，我國地域廣袤，不同區(qū)域天然氣來源多樣，成本差異大，僅兩家交易中心難以反映這種差異性的價格［5］。因此，任務五內(nèi)涵是要建設區(qū)域性天然氣交易中心，為區(qū)域天然氣市場供需平衡服務，并且天然氣交易中心的交易模式要向市場化方向發(fā)展，實現(xiàn)真正意義的供需競爭性交易并發(fā)現(xiàn)天然氣價格。三是對管道運輸價格“加強運輸成本和價格監(jiān)管”并按“成本加成”制定管輸價格。目前，我國已經(jīng)在天然氣管輸環(huán)節(jié)建立起了監(jiān)管政策體系和國際常用的定價機制，因此今后的任務主要是加強成本和價格監(jiān)管，嚴格“管住中間”。

1.4 建立天然氣儲備調(diào)峰機制，明確各環(huán)節(jié)調(diào)峰儲備職責

《若干意見》任務七提出要“完善油氣儲備體系，提升油氣戰(zhàn)略安全保障供應能力”，包含三個方面的內(nèi)容。一是儲備體系由政府儲備、企業(yè)社會責任儲備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存構(gòu)成。二是要求加大儲備設施建設投資，包括政府投資和社會資本的投資與運營。提出鼓勵社會資本參與天然氣儲備設施運營投資，意在吸引各方資金投入天然氣儲備領(lǐng)域，推進天然氣儲備設施的商業(yè)化和市場化經(jīng)營。三是明確了政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃氣公司和大用戶的儲備調(diào)峰責任與義務，包括季節(jié)調(diào)峰、日調(diào)峰和應急責任等。明確了儲備調(diào)峰責任后，有利于政府和產(chǎn)業(yè)鏈各方在天然氣調(diào)峰儲備設施的建設、運營和管理中找到自己位置，各負其責。

2 天然氣體制改革的最新進展與成效

2.1 加強配氣價格監(jiān)管

2017年6月 ，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》，明確指出了城鎮(zhèn)配氣的公用屬性和自然壟斷屬性，要求各級政府嚴格監(jiān)管。并規(guī)定了配氣價格的定價原則、供銷差率、投資收益率和經(jīng)營期等影響配氣價格的控制性參數(shù)。隨后，同年8月，國家發(fā)改委又印發(fā)《關(guān)于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》，其中將天然氣管道運輸和居民供氣定義為壟斷行業(yè)，要求建立健全成本監(jiān)審辦法和價格形成機制，從細從嚴開展成本監(jiān)審和定價工作。

2.2 重新核定長距離管道輸氣價格

2017年8月 ，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知》，根據(jù)《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，重新核定了全國13家跨省管道運輸企業(yè)的管輸價格（運價率）。隨后，中石油、中石化按通知要求對所轄天然氣管輸企業(yè)核定后的管道運價進行了細分和量化，公布了各條管道運價表，包括進氣點、出氣點及其距離和收費標準等［6］。

重新核定的跨省管道運輸價格以及各管輸企業(yè)公布的天然氣管道運價表，不僅使我國長輸管道的運價率平均降低約15%，也讓輸氣管道向第三方主體公平開放處于公開、透明的信息環(huán)境下，是貫徹落實《若干意見》任務三的具體措施和成果。

2.3 推進天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設，彌補儲氣調(diào)峰短板

2017年冬季全國范圍內(nèi)的“氣荒”，充分暴露出我國儲氣能力嚴重不足和儲氣調(diào)峰機制不完善等問題，也引起了國家決策層的高度關(guān)注和重視。2018年4月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加快儲氣設施建設和完善儲氣調(diào)峰輔助服務市場機制的意見》，在進一步明確《若干意見》任務七關(guān)于儲氣調(diào)峰責任的基礎上，規(guī)定了供氣企業(yè)、城燃企業(yè)和地方政府的具體儲氣能力指標，并首次提出了要“加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設”。而且，為支持儲氣設施投資和建設，中央財政和預算將給予地下儲氣庫墊底氣補貼和重點地區(qū)應急儲氣設施建設投資補助，以及按量返還LNG進口環(huán)節(jié)增值稅等。

但是，無論是發(fā)改委的文件，還是國務院日前下發(fā)的《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)發(fā)展的若干意見》，均沒有提到我國天然氣戰(zhàn)略儲備建設問題。“十三五”末，我國天然氣進口依存度達到45%已毫無懸念，但在即將形成的四大進口通道中，至今沒有規(guī)劃建設天然氣戰(zhàn)略儲備設施，缺乏應對進口氣源因各種因素中斷供應或大幅度減量的有效手段［7］。事實上，2017年冬中亞進口氣突然減供已經(jīng)給我們上了一課。因此，天然氣儲備調(diào)峰必須從全方位和多因素考慮，確保天然氣供應的長期安全性［8］。

2.4 理順居民天然氣門站價格

2018年5月 ，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于理順居民用天然氣價格的通知》，決定理順居民用氣門站價格，將其與非居民用氣門站價格并軌，邁出了《若干意見》任務五關(guān)于“進一步完善居民用氣定價機制”中的第一步。民用天然氣價格調(diào)整和改革一直是我國天然氣價格市場化改革的一道“坎”，也是政府和天然氣供應企業(yè)的心結(jié)。理順居民用氣門站價對我國天然氣上游生產(chǎn)、進口和充足、持久穩(wěn)定的天然氣市場供應都是重大利好，并有助于后續(xù)的天然氣價格市場化和天然氣體制改革。

2.5 啟動天然氣體制改革試點

2017年7月 ，國家發(fā)改委等十三個部委聯(lián)合發(fā)布《加快推進天然氣利用的意見》，其中提出了要在四川和重慶等7個省市開展天然氣體制改革綜合試點或?qū)ｍ椩圏c。2018年8月，重慶市發(fā)改委發(fā)布《加快推進天然氣利用的實施意見》，決定推進天然氣體制改革試點，并部署了推動上游企業(yè)多元化、促進天然氣管網(wǎng)公平開放、深化天然氣價格改革、加快重慶石油天然氣交易中心建設和強化天然氣市場監(jiān)管5項改革任務。

其中，任務關(guān)于上游要完善區(qū)塊退出機制和鼓勵區(qū)塊流轉(zhuǎn)，在頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域引入更多主體參與；中游管網(wǎng)要推動“產(chǎn)運銷”一體化企業(yè)成立獨立管道運輸企業(yè)，原則上不支持氣田開發(fā)企業(yè)或天然氣經(jīng)營企業(yè)自主投資或控股投資新建天然氣骨干管網(wǎng)，不支持管道運輸企業(yè)投資天然氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務；逐步建立天然氣可中斷價格、調(diào)峰價格及峰谷價差和調(diào)峰用氣市場化定價機制；天然氣交易中心進行氣量二次交易和提供動態(tài)管輸能力和服務價格信息等，都是天然氣市場化的具體體現(xiàn)。重慶市就此在全國率先進行試點，對下步中國天然氣體制改革的實施路徑有示范和指導意義，有可能引起其他?。ㄊ校┨烊粴猱a(chǎn)業(yè)鏈改革的連鎖反應。

3 近期天然氣體制改革實施路徑研判

3.1 研究和推進天然氣立法

國家能源局已將推進全國人大制定《天然氣法》或《石油天然氣法》列為近期重點工作之一，并向中國石油和中國石化兩大石油公司分別下達了開展《天然氣法》和《石油法》立法的前期研究任務。在天然氣立法研究方面，研究內(nèi)容包括法律名稱、立法目的、調(diào)整范圍、基本原則及主要制度等。同時，針對我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)狀和存在的主要問題，天然氣立法研究將對我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的體制機制和市場結(jié)構(gòu)及其發(fā)展方向、天然氣資源的保護、開發(fā)和利用，以及天然氣供應安全和天然氣儲備責任等進行規(guī)范和調(diào)整。研究預期在2018年完成，屆時將形成相關(guān)立法建議和主要法律條款。

3.2 推進天然氣礦權(quán)改革，放開上游市場

放開上游市場是天然氣市場化改革的前提條件。按照《若干意見》任務一關(guān)于“完善并有序放開油氣勘查開采體制”和前幾年頁巖氣礦權(quán)改革，以及2017年新疆掛牌公開出讓5個石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)的經(jīng)驗，預期下一步將繼續(xù)推進探礦權(quán)改革，逐步放開上游市場，引入更多市場主體，增加國內(nèi)天然氣資源勘探開發(fā)和供應的競爭。

預期可能采取的實施路徑，一是放開礦權(quán)市場。改革我國傳統(tǒng)的油氣礦權(quán)登記取得制度，采取公開招標和掛牌方式有償出讓天然氣礦權(quán)。二是降低天然氣勘探和開發(fā)資質(zhì)條件要求，允許各類市場主體參與天然氣勘查開采。三是完善并嚴格執(zhí)行礦權(quán)退出機制，未達到勘查投入標準的企業(yè)要退出礦權(quán)。四是建立天然氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵轉(zhuǎn)讓礦權(quán)或股份，活躍礦權(quán)市場［9］。

3.3 推進天然氣管網(wǎng)運營機制改革

1）管網(wǎng)運營體制改革。最近不斷有報道稱，國家正與相關(guān)各方商討成立國家天然氣管道公司事宜并有望在近期落地。但認為，一統(tǒng)全國的天然氣管道公司雖在歐洲較常見［10］，而我國地理面積遼闊，區(qū)域天然氣供需差異較大，國家管道公司龐大的體量和市場控制力及其派生的超強話語權(quán)極易形成新的行業(yè)壟斷、增加進入壁壘，阻礙天然氣價格和天然氣交易的市場化改革。事實上，美國的天然氣管輸體制似乎更值得我國借鑒，即天然氣長輸管道由多家管道公司實行劃區(qū)獨立運營［11］。

2）加緊推進天然氣管道基礎設施第三方進入?，F(xiàn)在天然氣管道基礎設施第三方公平進入的政策、辦法、管輸價格和管道信息等管道對外開放的基本條件已經(jīng)準備就序，接下來是讓第三方公平進入有更多實質(zhì)性的案例或示范，進而使之成為管道公司十分正常的業(yè)務范疇，并有公平、公開、透明、規(guī)范的制度。

3）推進管道經(jīng)營企業(yè)的輸氣管道互聯(lián)互通?，F(xiàn)在我國陸上跨省輸氣管道主要由中石油、中石化、中海油和延長石油等少數(shù)幾家大公司所有，自成管道網(wǎng)絡和銷售體系。管道之間基本不存在的互聯(lián)互通，各自的天然氣難于相互串換，不但有礙管道第三方進入，也不利于保障天然氣供應安全。由此，在最近國家發(fā)改委和能源局在下發(fā)的文件中，均提出了要加強輸氣管道的互聯(lián)互通建設。

4）加強管輸運營的監(jiān)管。其中包括管網(wǎng)基礎設施第三方公平開放的監(jiān)督和檢查，以及管道價格、合理回報水平的跟蹤審計和執(zhí)行監(jiān)管。2018年4月，國家能源局發(fā)文，定于當年4月至8月在全國開展油氣管網(wǎng)設施公平開放信息公開和信息報送專項監(jiān)督工作。預計類似這樣的監(jiān)督和檢查將會常態(tài)化。

5）推進天然氣管輸業(yè)混合所有制改革。在這方面，重慶市提出的“通過特許經(jīng)營、招投標選擇投資主體等形式，整合管道運營企業(yè)，逐步形成以專業(yè)化、規(guī)?；艿拦緸橹鲗В喾N經(jīng)濟成分共同參與的天然氣運營體系”具有導向意義。

3.4 加強天然氣價格市場化改革

1）推行天然氣季節(jié)差價。2017年的“氣荒”已凸顯我國實行天然氣差別價格，特別天然氣季節(jié)差價的必要性和緊迫性。2018年5月，國家發(fā)改委在發(fā)布《關(guān)于理順居民用氣門站價格的通知》中再次指出“推行季節(jié)性差價政策”。最近，中石油已發(fā)布通知，將在2018年冬季用氣高峰期全面推行天然氣季節(jié)差價，價格上浮最高達40%（非常規(guī)氣）。推行天然氣季節(jié)差價后，可以促進天然氣門站階梯氣價和可中斷氣價等差別價格的應用，也有助于天然氣儲氣價格的落地［12］。但是，在現(xiàn)行天然氣體制和價格機制下，天然氣季節(jié)差價應根據(jù)當?shù)靥烊粴赓Y源結(jié)構(gòu)、供需實際和冬季時長，制定適合本地的價格制度和價格表，避免隨意性，并接受政府監(jiān)管。

2）完善天然氣門站價格機制?！度舾梢庖姟逢P(guān)于天然氣價格改革的任務是“推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制”?，F(xiàn)在，居民用氣門站價格已與非居民用氣基準門站價格接軌。從天然氣價格市場化發(fā)展的階段性分析，現(xiàn)在的重點工作是完善天然氣門站價格機制，為市場化定價奠定基礎［13］。2018年5月，國家發(fā)改委在《關(guān)于理順居民用天然氣價格的通知》中也提出，要“完善價格機制”。其中，隨著管輸運營體制改革的深入，門站價格中天然氣出廠價與管輸價分離將提上議事日程。

3）推進天然氣交易中心形成市場交易價格。天然氣交易中心的管道天然氣現(xiàn)貨交易正成為國家發(fā)改委推進天然氣價格市場化發(fā)展的另一措施。在國家發(fā)改委等國家部委近期發(fā)布的一系列與天然氣相關(guān)的政策和文件中，都無一例外的提出要利用現(xiàn)已成立的天然氣交易平臺，進行公開的天然氣現(xiàn)貨交易，通過供需雙方的競爭形成天然氣市場價格。2017年上海交易中心的管道天然氣現(xiàn)貨競價交易，市場反映積極，得到了國家發(fā)改委認可和支持。預期交易中心將會推出更加市場化的交易模式、更多的交易量和天然氣交收區(qū)域及交收時間上市交易。

4）推進降低省內(nèi)輸氣管道運價和城市配氣價格?？缡≥敋夤艿肋\價成本監(jiān)審及運價率下調(diào)之后，“管住中間”的下步工作便是降低過高的省內(nèi)輸氣管道運價和城市配氣價格。接下來國家發(fā)改委將推進各省出臺省級管道和城鎮(zhèn)配氣價格管理辦法，督促對省級管道運價和城市配氣價格進行成本監(jiān)審。預期省級管網(wǎng)運輸價格和城鎮(zhèn)配氣價格將會有一定幅度下降。

5）推行天然氣能量計價。經(jīng)過10余年的研究和準備，我國已具備了實行天然氣能量計量的技術(shù)條件和標準體系，體積價格向能量價格轉(zhuǎn)換的方式和實施路徑不斷完善。在當前天然氣資源供應多元化、天然氣體制和天然氣價格改革不斷深入、市場化競爭格局正在形成的背景下，推行天然氣能量計價具有相當?shù)木o迫性［14］。由最近國家發(fā)改委就《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》征求意見可見，國家已就我國實行能量計量達成共識，極有可能在“十三五”期間通過試點推廣的方式推出。

3.5 支持區(qū)域天然氣交易中心建設

推進區(qū)域天然氣交易中心建設不僅是落實《若干意見》任務五“依法合規(guī)加快油氣交易平臺建設”的要求，而且在重要天然氣管道樞紐和主要天然氣生產(chǎn)區(qū)或消費區(qū)建設區(qū)域天然氣交易中心，能夠及時保障區(qū)域內(nèi)天然氣供需平衡，準確反映天然氣市場價格，并支撐國家級交易中心形成中國天然氣基準價格［15］。目前，四川、北京、浙江、廣東、新疆和陜西等?。ㄊ校┒季哂薪ㄔO區(qū)域天然氣交易中心的意向。其中，四川省發(fā)改委早在2014年就對四川省建立區(qū)域天然氣交易中心開展過研究，并制定了實施方案。在國家政策的支持下，預期會不斷有區(qū)域天然氣交易中心成立和投運。

4 結(jié)束語

明確了我國天然氣體制改革的主要任務，改革速度明顯加快。主要表現(xiàn)在：理順了難度最大的居民用氣門站價格；構(gòu)建了“管住中間”價格的政策體系并取得實質(zhì)成效；積極推進管道第三方進入和天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設；天然氣管網(wǎng)運營體制機制改革方案即將落地；啟動天然氣體制改革試點等。盡管我國天然氣體制機制現(xiàn)狀與天然氣市場化的要求和標準還有一些距離，但最新發(fā)展動態(tài)和趨勢表明，我國天然氣體制機制改革正遵循天然氣市場化發(fā)展規(guī)律，腳踏實地地貫徹落實《若干意見》提出的改革任務。