劉 莉 段明苒

(西安建筑科技大學(xué)，西安，710055)

瀕危野生動(dòng)物保護(hù)是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中的重要環(huán)節(jié)，而貿(mào)易是諸多瀕危野生動(dòng)物致危因素中不可忽視的影響因子。瀕危野生動(dòng)物貿(mào)易的法律規(guī)制是對(duì)瀕危野生動(dòng)物的利用與保護(hù)的現(xiàn)實(shí)舉措，在環(huán)境問(wèn)題全球化和國(guó)際環(huán)境公約日益增多的背景下，1973年《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(以下簡(jiǎn)稱CITES公約)得以簽訂，以加強(qiáng)貿(mào)易控制的方式保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種，是世界近代實(shí)施的最重要的自然保護(hù)公約之一。以該公約的履約角度研究國(guó)內(nèi)瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的法律機(jī)制，為瀕危野生動(dòng)物保護(hù)尋求新的完善路徑，提升我國(guó)對(duì)于CITES公約的履約能力有雙重意義。

1 各國(guó)對(duì)瀕危野生動(dòng)物法律保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的界定

瀕危野生動(dòng)物，依據(jù)其字面意思，是指接近危險(xiǎn)狀態(tài)的物種，基本含義是指由于物種自身的原因或受到人類活動(dòng)或自然災(zāi)害的影響而有滅絕危險(xiǎn)的野生動(dòng)物。制定法律對(duì)瀕危野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，是各國(guó)目前普遍采用的一種方式，在國(guó)際和國(guó)內(nèi)的法律規(guī)定中都有更為明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

1.1 IUCN(國(guó)際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟)編制了瀕危物種紅色名錄等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)：滅絕、野外滅絕、極危、瀕危、易危、近危、無(wú)危、數(shù)據(jù)不足、未評(píng)估9個(gè)等級(jí)[1]。

1.2 美國(guó)為了更好地保護(hù)瀕危野生動(dòng)物于1973年頒布《瀕危物種法》，將瀕危野生動(dòng)物定義為瀕臨滅絕物種和受威脅物種。

1.3 加拿大《瀕危物種法》中指出瀕危野生動(dòng)物是已經(jīng)滅絕但存在于其他地方、瀕臨滅絕或受威脅亦或是受關(guān)注的物種。加拿大野生動(dòng)物瀕危狀態(tài)委員會(huì)參照IUCN標(biāo)準(zhǔn)制訂的物種瀕危等級(jí)，包括滅絕、國(guó)內(nèi)滅絕、瀕危、受威脅、特別關(guān)注、數(shù)據(jù)缺乏、無(wú)危共7個(gè)級(jí)別。

1.4 澳大利亞《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)法》中將瀕危野生動(dòng)物等級(jí)類型劃分為：滅絕、野外滅絕、極危、瀕危、易危、依賴保護(hù)6個(gè)類型[2]。

1.5 中國(guó)1988年頒布的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》：列出Ⅰ級(jí)和Ⅱ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物2個(gè)保護(hù)等級(jí)，Ⅰ級(jí)保護(hù)范圍為中國(guó)特產(chǎn)稀有或?yàn)l于滅絕的野生動(dòng)物，Ⅱ級(jí)保護(hù)范圍為數(shù)量較少或有瀕于滅絕危險(xiǎn)的野生動(dòng)物。參照1996年版IUCN瀕危物種紅色名錄，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，中國(guó)動(dòng)物紅皮書使用了物種等級(jí)劃分：野生滅絕(Ex)、絕跡(Et)、瀕危(E)、易危(V)、稀有(R)和未定(I)等等級(jí)[3]。

2 CITES公約對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的意義

CITES公約通過(guò)對(duì)其附錄的瀕危野生動(dòng)物國(guó)際貿(mào)易實(shí)施管理，確保野生動(dòng)物國(guó)際貿(mào)易不危害其生存及繁衍。其主要作用體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

2.1 CITES公約提供了保護(hù)野生動(dòng)物的堅(jiān)實(shí)后盾

工業(yè)革命以來(lái)的人類發(fā)展史是一部生物滅絕速度不斷加快的歷史，這段時(shí)期被認(rèn)為是地球自6 500萬(wàn)年前恐龍滅絕以來(lái)最為嚴(yán)重的物種滅絕時(shí)期[4]。尤其是在以國(guó)際貿(mào)易為主要特征的經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代下，對(duì)生物多樣性的威脅更為加重。因?yàn)檫^(guò)度的野生動(dòng)物貿(mào)易導(dǎo)致野生動(dòng)物在廣度和深度上被過(guò)度開發(fā)，破壞野生動(dòng)物資源的自然生態(tài)系統(tǒng)和發(fā)展速率，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)破壞，生物多樣性減少。嚴(yán)峻的野生動(dòng)物國(guó)際貿(mào)易的興起，引起國(guó)際社會(huì)普遍對(duì)貿(mào)易影響下的物種生存的高度關(guān)注。為管制瀕危物種貿(mào)易，保護(hù)瀕危野生動(dòng)物，1973年催生了《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》——即CITES公約得以簽訂。在環(huán)境問(wèn)題全球化和國(guó)際環(huán)境公約日益增多的背景下，CITES公約以加強(qiáng)貿(mào)易控制的方式保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種，這是全球近代實(shí)施的最重要的自然保護(hù)公約之一，至此保護(hù)野生動(dòng)物也有了堅(jiān)實(shí)的后盾。

2.2 CITES公約為保護(hù)野生動(dòng)物提供了合理的機(jī)制

CITES公約自身的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行有利于瀕危野生動(dòng)物的貿(mào)易及保護(hù)的具體實(shí)施工作的開展。截至目前，公約的3個(gè)附錄已涵蓋了世界范圍內(nèi)60%～65%的物種，并且規(guī)定了操作性較強(qiáng)的履約機(jī)制，成為控制野生動(dòng)物及其產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易、保護(hù)生物多樣性的一項(xiàng)有效且操作性較強(qiáng)的國(guó)際條約[5]。公約確定的物種名錄機(jī)制、貿(mào)易監(jiān)測(cè)機(jī)制、履約制裁與履約合作等機(jī)制，不僅能夠在一定程度上為締約國(guó)提供監(jiān)管野生動(dòng)物貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)，而且可以監(jiān)督并幫助締約國(guó)有效限制瀕危野生動(dòng)物貿(mào)易并達(dá)到保護(hù)物種多樣性的目的。締約國(guó)大會(huì)制度規(guī)定各締約國(guó)的物種投票權(quán)和商討強(qiáng)化和推行公約的議案等事宜，以CITES公約完備的機(jī)構(gòu)設(shè)置、明確的職責(zé)分工為野生動(dòng)物保護(hù)提供了重要的法律機(jī)制。

2.3 我國(guó)通過(guò)履行CITES公約開辟野生動(dòng)物保護(hù)的新路徑

我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)已形成一定的法律體系，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《刑法》、《漁業(yè)法》以及兩高的3個(gè)司法解釋中的相關(guān)規(guī)定。為了規(guī)制我國(guó)的物種貿(mào)易，尋求動(dòng)物保護(hù)與可持續(xù)利用的平衡，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)動(dòng)物的目標(biāo)，我國(guó)加入CITES公約后，應(yīng)對(duì)公約的要求，不斷完善履約立法，從履約二類國(guó)家(即國(guó)家沒有專門規(guī)范瀕危野生動(dòng)物進(jìn)出口管理活動(dòng)的專項(xiàng)法律，但在其他法律中有相關(guān)條款涉及)上升至履約一類國(guó)家(國(guó)家有專門規(guī)范瀕危野生動(dòng)物進(jìn)出口管理活動(dòng)的專項(xiàng)法律)。為配合公約第9條“管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)機(jī)構(gòu)”的設(shè)立要求和國(guó)內(nèi)立法的具體實(shí)施，我國(guó)同樣設(shè)立了瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室和瀕危物種科學(xué)委員會(huì)作為國(guó)內(nèi)履約管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)CITES公約的履約，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)對(duì)于瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的新路徑，強(qiáng)化對(duì)瀕危野生動(dòng)物的這一類法律關(guān)系的更加嚴(yán)格調(diào)整。

3 CITES公約保護(hù)的法律機(jī)制

CITES公約的強(qiáng)制力和嚴(yán)格性來(lái)源于公約確立的促進(jìn)瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的各項(xiàng)重要法律機(jī)制的支撐，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

3.1 分層級(jí)的物種保護(hù)管理規(guī)則

CITES公約通過(guò)規(guī)定國(guó)際合作規(guī)則，保護(hù)瀕危野生動(dòng)物不致因國(guó)際貿(mào)易而遭到過(guò)度開發(fā)。即由進(jìn)出口國(guó)通過(guò)簽發(fā)、核查許可證或證明書的方式，對(duì)附錄所列瀕危野生動(dòng)物的國(guó)際貿(mào)易進(jìn)行嚴(yán)格的控制和監(jiān)督，防止因過(guò)度的國(guó)際貿(mào)易和開發(fā)利用而危及瀕危野生動(dòng)物在自然界的生存，避免其滅絕。

附錄1 應(yīng)包括所有受到或可能受到貿(mào)易的影響而有滅絕危險(xiǎn)的物種。這些物種的貿(mào)易必須加以特別嚴(yán)格的管理，以防止進(jìn)一步危害其生存，并且只有在特殊的情況下允許貿(mào)易。

附錄2 應(yīng)包括所有那些目前雖未瀕臨滅絕，但如對(duì)其貿(mào)易不嚴(yán)加管理，以防止不利其生存的利用，就可能變成有滅絕危險(xiǎn)的物種，以及為了使上述物種中指明的某些物種標(biāo)本的貿(mào)易能得到有效的控制，而必須加以管理的其他物種。

附錄3 應(yīng)包括任一締約國(guó)認(rèn)為屬其管轄范圍內(nèi)，應(yīng)進(jìn)行管理以防止或限制開發(fā)利用，而需要其他締約國(guó)合作控制貿(mào)易的物種。

除遵守CITES各項(xiàng)規(guī)定外，各締約國(guó)均不應(yīng)允許就附錄1、附錄2、附錄3所列物種標(biāo)本進(jìn)行貿(mào)易。

3.2 多方的貿(mào)易監(jiān)督檢測(cè)

CITES公約通過(guò)文本、決定和決議規(guī)定了對(duì)各締約國(guó)貿(mào)易監(jiān)督檢測(cè)的方式，分別為兩大方式，即通過(guò)締約國(guó)自查和機(jī)構(gòu)它查的方式。締約國(guó)自查主要是通過(guò)公約對(duì)締約國(guó)規(guī)定的履約義務(wù)而實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)在國(guó)家報(bào)告制度和標(biāo)本標(biāo)記核查管理制度等方式。公約第八條第7款規(guī)定了締約國(guó)定期遞交報(bào)告的履約義務(wù)，國(guó)家報(bào)告作為監(jiān)測(cè)公約實(shí)施情況及附錄所列物種標(biāo)本合法和非法國(guó)際貿(mào)易水平方式，主要包括締約國(guó)所發(fā)許可證或證明書號(hào)碼、種類、貿(mào)易國(guó)家、標(biāo)本的類型等情況，摘要的年度報(bào)告，國(guó)家為執(zhí)行公約而設(shè)立和采取的法律規(guī)章、行政措施的雙年度報(bào)告。公約第六條第7款確定標(biāo)記為“任何難以除去的印記、鉛封或識(shí)別該標(biāo)本的其他合適的辦法，盡量防止無(wú)權(quán)發(fā)證者進(jìn)行偽造”。標(biāo)本標(biāo)記管理制度是根據(jù)公約規(guī)定將標(biāo)記普遍用于活體動(dòng)物、人工繁殖或人工培植的標(biāo)本、圈養(yǎng)標(biāo)本、實(shí)行限額管理的物種標(biāo)本的管理措施。此外，公約還通過(guò)規(guī)定嚴(yán)格管理與非締約國(guó)貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)和允許國(guó)內(nèi)措施嚴(yán)格化等措施加強(qiáng)貿(mào)易自我約束力度。

CITES公約其他機(jī)構(gòu)對(duì)于貿(mào)易的監(jiān)測(cè)主要是通過(guò)公約秘書處及動(dòng)物委員會(huì)、植物委員會(huì)等組織得以實(shí)施，例如對(duì)大宗貿(mào)易回顧的監(jiān)督制度，根據(jù)第十二屆締約國(guó)大會(huì)第12.8號(hào)決議規(guī)定，為了確保公約第四條第2、3、6款得以執(zhí)行，動(dòng)物委員會(huì)和植物委員會(huì)與秘書處和有關(guān)專家合作，并與分布國(guó)協(xié)商對(duì)經(jīng)受大宗貿(mào)易的附錄II物種的生物學(xué)、貿(mào)易和其他相關(guān)信息進(jìn)行回顧審查，制定建議并為履行建議而采取措施進(jìn)行督促。

3.3 高標(biāo)準(zhǔn)的履約制裁

在國(guó)際條約中，尤其是國(guó)際環(huán)境條約，締約方在自覺履約方面往往缺乏足夠的利益驅(qū)動(dòng)而使公約難以有效施行。CITES公約為此針對(duì)締約國(guó)規(guī)定了一系列履約不力的制裁后果以達(dá)至宗旨實(shí)現(xiàn)的目的。公約分別對(duì)立法不力(第8.4號(hào)、第11.16號(hào)決議)、履約不力(文本第十三條、第6.10號(hào)決議、第9.13號(hào)決議)的國(guó)家制裁進(jìn)行詳述，包括實(shí)施經(jīng)濟(jì)的、政治的和外交的強(qiáng)有力的方式解決此類貿(mào)易履約不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

3.4 多樣化的履約合作

CITES公約的秘書處和締約國(guó)大會(huì)因其自身無(wú)執(zhí)法權(quán)而需依靠各締約國(guó)開展執(zhí)法工作，包含公約締約國(guó)家之間的措施和公約與其他組織機(jī)構(gòu)的執(zhí)法，最終目的是為加強(qiáng)公約的執(zhí)行效率和力度。

各締約國(guó)之間執(zhí)法活動(dòng)發(fā)生在國(guó)家間的野生動(dòng)物貿(mào)易過(guò)程中，CITES公約為此規(guī)定了國(guó)家間非法貿(mào)易案件的通報(bào)義務(wù)、合理處置國(guó)家間違約案件標(biāo)本、確認(rèn)國(guó)家許可證或證明書有效性的義務(wù)等，以加強(qiáng)國(guó)家間的履約執(zhí)行力。

與此同時(shí)，CITES公約在締約國(guó)大會(huì)上不斷完善與國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的合作深度與廣度，例如公約秘書處已與國(guó)際刑警組織和世界海關(guān)組織分別簽署合作備忘錄，為締約國(guó)與國(guó)際組織協(xié)作執(zhí)法提供便利。此外，締約國(guó)也就個(gè)別物種的執(zhí)法工作與國(guó)際組織執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)聯(lián)系與交流，減少物種分布國(guó)的貿(mào)易違法案件。

4 保護(hù)瀕危野生動(dòng)物國(guó)內(nèi)履約的考量

野生動(dòng)物是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成，其保護(hù)利用與人類的生存發(fā)展息息相關(guān)。在立足本土國(guó)情之上，積極履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)際公約的義務(wù)，從如下幾個(gè)方面完善相關(guān)措施，才能更好完成拯救瀕危野生動(dòng)物的目標(biāo)。

4.1 形成履約的國(guó)內(nèi)法律體系

目前，我國(guó)在配合CITES公約的履約方面已初步形成以《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》為主體，多種法律規(guī)定相配合組成的法律體系。但是，面對(duì)我國(guó)瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，并非必須制定新法才能得以解決，應(yīng)基于現(xiàn)有的立法，對(duì)其進(jìn)行及時(shí)分析和評(píng)估，促進(jìn)立法機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)并會(huì)同專家研討，根據(jù)履約形式和物種自身變化，確定適合調(diào)整本階段法律關(guān)系的法律法規(guī)，核查法律法規(guī)的時(shí)效性，對(duì)應(yīng)的采取制定、補(bǔ)充、修改、廢止等的措施，才能實(shí)現(xiàn)瀕危野生動(dòng)物保護(hù)法律的系統(tǒng)化和科學(xué)化。

另一方面，行動(dòng)框架的制定是對(duì)CITES公約高度履約的具體體現(xiàn)。目前我國(guó)可從政府到社會(huì)等三個(gè)層面制定較為系統(tǒng)的行動(dòng)框架，選取在重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先采取相關(guān)行動(dòng)，配合履約。首先，在政府行動(dòng)層面，及時(shí)制定落實(shí)CITES締約國(guó)會(huì)議各項(xiàng)決議的方案；制定關(guān)于野生動(dòng)物安全和珍貴物種及其制品貿(mào)易的中長(zhǎng)期規(guī)劃；將涉及瀕危野生動(dòng)物履約和打擊相關(guān)貿(mào)易犯罪的政策、行動(dòng)和成效做年度報(bào)告并公布。其次，在企業(yè)層面，推動(dòng)企業(yè)自律和行業(yè)自律，加強(qiáng)企業(yè)自我評(píng)級(jí)、自我管理建設(shè)，培養(yǎng)動(dòng)物有關(guān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)；借助CITES附錄、IUCN瀕危物種紅色名錄、國(guó)家瀕危野生動(dòng)物名單對(duì)經(jīng)營(yíng)物種進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并制定企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。還要加強(qiáng)企業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)，提高法律、貿(mào)易和對(duì)瀕危野生動(dòng)物物種的識(shí)別能力。最后，在社會(huì)層面，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)和非政府組織合作，調(diào)查研究并分析中國(guó)野生動(dòng)物貿(mào)易基本情況；強(qiáng)化對(duì)策研究和咨詢服務(wù)；宣傳引導(dǎo)，培養(yǎng)公民科學(xué)合理的消費(fèi)意識(shí)和行為。

4.2 調(diào)整現(xiàn)有瀕危野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度

物種名錄制度是法律規(guī)則得以有效實(shí)施的重要依據(jù)，我國(guó)目前的主要物種名錄包含有《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》、《國(guó)家保護(hù)的有益的或有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》以及《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》的物種附錄等。這些名錄自制定起一直配合《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的實(shí)施。但隨著自然狀態(tài)和法律實(shí)施等的一系列影響和變化，物種生存和受威脅的狀態(tài)也應(yīng)隨之改變，例如在名錄名稱上，隨著法律條文的變更，相應(yīng)的物種名錄名稱和內(nèi)容也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》經(jīng)過(guò)修改原第九條對(duì)應(yīng)的“三有”名錄無(wú)從對(duì)應(yīng)。再例如對(duì)比瀕危等級(jí)評(píng)估結(jié)果和國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，發(fā)現(xiàn)相對(duì)于1989年中國(guó)重點(diǎn)野生動(dòng)物保護(hù)名錄發(fā)表以來(lái)116種/亞種國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的瀕危趨勢(shì)發(fā)生了變化，其中，有所改善的物種有30種，包括國(guó)家Ⅰ級(jí)保護(hù)動(dòng)物18種/亞種和國(guó)家Ⅱ級(jí)保護(hù)動(dòng)物12種。86種國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物物種的生存狀況有所惡化，包括國(guó)家Ⅰ級(jí)保護(hù)5種，國(guó)家Ⅱ級(jí)保護(hù)動(dòng)物81種[6]。新修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》在第十條中增添了“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定，并每5年根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整”的規(guī)定，即確定了國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄5年的定期調(diào)整制度。根據(jù)這一規(guī)定，名錄制度中存在的瑕疵應(yīng)予以修整。

除此之外，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范瀕危野生動(dòng)物列入名錄的程序。美國(guó)的《瀕危物種法》規(guī)定了兩種物種列入名錄的方式，一種是申請(qǐng)程序列入，一種是通過(guò)候選方案列入。申請(qǐng)程序列入是指由申請(qǐng)人(任何團(tuán)體或個(gè)人)提出申請(qǐng)，啟動(dòng)列入程序，管理機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查判定并評(píng)價(jià)。候選物種方案列入是指管理機(jī)構(gòu)先收集物種的信息形成候選物種名單，篩選后啟動(dòng)列入程序[7]。細(xì)化我國(guó)瀕危野生動(dòng)物的修訂程序時(shí)，應(yīng)具體到瀕危野生動(dòng)物物種的提議方式、物種狀況評(píng)價(jià)和等級(jí)確定和修訂等的內(nèi)容，通過(guò)具體的程序列入名錄。程序過(guò)程應(yīng)公正公開透明，在行政資源有限的情況下調(diào)動(dòng)社會(huì)研究團(tuán)體、環(huán)保機(jī)構(gòu)以及對(duì)環(huán)保事業(yè)關(guān)心和關(guān)注的組織和個(gè)人的積極性，保證物種的及時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)保護(hù)力度和控制管理范圍。

4.3 嚴(yán)格進(jìn)出口證明的精細(xì)化管理

目前，在瀕危動(dòng)物的進(jìn)出口管理中，涉及多個(gè)部門，如國(guó)家瀕管辦、海關(guān)總署和公安部，進(jìn)行履約執(zhí)法協(xié)調(diào)，交流信息和情報(bào)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展野生動(dòng)物進(jìn)出口和履約方面的執(zhí)法活動(dòng)。為進(jìn)一步加大對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，需要進(jìn)行精細(xì)化的管理。

在靜態(tài)管理上，應(yīng)該明確管理機(jī)構(gòu)職能并協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間關(guān)系。根據(jù)《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》規(guī)定瀕危野生動(dòng)物進(jìn)出口管理機(jī)構(gòu)是中國(guó)的履約機(jī)構(gòu)，具有協(xié)助執(zhí)法的職能。為更好促進(jìn)進(jìn)出境管理，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室及各辦事處設(shè)置專門工作人員在海關(guān)監(jiān)管區(qū)對(duì)進(jìn)出口的野生動(dòng)物標(biāo)本進(jìn)行查驗(yàn)或在簽發(fā)許可證(證明書)時(shí)對(duì)貨物進(jìn)行查驗(yàn)，更好配合海關(guān)執(zhí)法。

在動(dòng)態(tài)管理上，改進(jìn)進(jìn)出口證明行政審批程序。對(duì)于一些常規(guī)物種可考慮改進(jìn)簡(jiǎn)化現(xiàn)行的行政申報(bào)審批程序，將三級(jí)地方申報(bào)審核程序合并為省一級(jí)，實(shí)行一次性的地方審核，再由省級(jí)野生動(dòng)物主管部門向國(guó)家瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室或其授權(quán)辦事處申報(bào)，根據(jù)公約規(guī)定、國(guó)家法律法規(guī)、主管部門的行政規(guī)章等直接決定是否簽發(fā)允許進(jìn)出口證明書。主管部門則將工作重點(diǎn)從現(xiàn)行的日常審批程序中脫離出來(lái)，強(qiáng)化各個(gè)等級(jí)、類型野生動(dòng)物及其產(chǎn)品的進(jìn)出口宏觀管理政策和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)管理，以建立完善的國(guó)內(nèi)管理體系，為簡(jiǎn)化進(jìn)出口環(huán)節(jié)的管理程序創(chuàng)造條件[8]。

4.4 實(shí)施野生動(dòng)物標(biāo)記化管理

野生動(dòng)物標(biāo)記化管理向深度發(fā)展的必要條件是法律法規(guī)和具體實(shí)施細(xì)則的支撐。歐盟及其多數(shù)成員國(guó)家和澳大利亞等國(guó)已經(jīng)頒布與標(biāo)記管理相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確標(biāo)記的法律地位，例如澳大利亞的《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)》的第1篇第1章第4節(jié)是關(guān)于管制活體動(dòng)物進(jìn)口的條款，規(guī)定為鑒定目的而對(duì)某些標(biāo)本進(jìn)行標(biāo)記。我國(guó)2016年《野生動(dòng)物保護(hù)法》雖然在條文中規(guī)定了“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品專用標(biāo)識(shí)”，但對(duì)進(jìn)出口管理還沒有添加標(biāo)記管理的規(guī)定。因此，應(yīng)進(jìn)一步在條例中添加標(biāo)記管理規(guī)定，在《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》中進(jìn)一步明確進(jìn)出口瀕危野生動(dòng)物的標(biāo)記化管理。此外，為確保具體實(shí)施，在標(biāo)記規(guī)定上進(jìn)行細(xì)化，對(duì)標(biāo)記的意義、標(biāo)記的適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)記的使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)確保標(biāo)記的可操作性和規(guī)范化功能的發(fā)揮。

標(biāo)記化管理制度的實(shí)施不可缺少的是來(lái)自執(zhí)法監(jiān)管和科技支撐。執(zhí)法監(jiān)管的具體措施應(yīng)該包括：制定執(zhí)法監(jiān)管計(jì)劃和任務(wù)；將地區(qū)普遍執(zhí)法監(jiān)管和重點(diǎn)執(zhí)法監(jiān)管相結(jié)合，定期檢查和不定期抽查相結(jié)合；對(duì)重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管；設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)和執(zhí)法監(jiān)管通告制度。在科技支撐上，建立良好的科技平臺(tái)，組建技術(shù)研發(fā)，優(yōu)化管理方式為其提供科技平臺(tái)。

4.5 明確野生動(dòng)物限定口岸管理制度

野生動(dòng)物不同于一般的進(jìn)出口商品，對(duì)其識(shí)別需具備一定的專業(yè)知識(shí)和技能，因此對(duì)行政執(zhí)法和監(jiān)管提出更高的要求。為充分利用有限的行政資源，應(yīng)明確野生動(dòng)物限定口岸管理制度。據(jù)國(guó)家瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室調(diào)查，因野生動(dòng)物地理分布和經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展的緣故，我國(guó)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品進(jìn)出境的口岸已形成一定的規(guī)律。因此，在國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)主管部門、瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室等機(jī)構(gòu)在對(duì)全國(guó)瀕危野生動(dòng)物進(jìn)出口貿(mào)易調(diào)研基礎(chǔ)之上，對(duì)各口岸野生動(dòng)物進(jìn)出口貿(mào)易量、口岸分布與管轄、業(yè)務(wù)能力進(jìn)行分析研究，明確一批數(shù)量科學(xué)合理、分布范圍適當(dāng)?shù)囊吧鷦?dòng)物進(jìn)出口專門口岸，將分散管理集中化。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)瀕危物種科學(xué)委員會(huì)同海關(guān)部門的執(zhí)法合作，彌補(bǔ)其專業(yè)技能的短板和監(jiān)管漏洞。一般情況下，瀕危物種科學(xué)委員會(huì)為執(zhí)法提供咨詢意見，因此，在野生動(dòng)物進(jìn)出口專門口岸為海關(guān)提供科學(xué)咨詢，一方面是為海關(guān)盡快提供現(xiàn)場(chǎng)意見，考察其相關(guān)物種的貿(mào)易活動(dòng)是否危害相關(guān)物種野生種群的生存以及對(duì)活標(biāo)本的籠舍安置和照管是否得當(dāng)；另一方面是遇有海關(guān)人員對(duì)貨物存有疑問(wèn)時(shí)提供專業(yè)意見。最后還要定期對(duì)執(zhí)法人員開展瀕危野生動(dòng)物專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)出口物種及其產(chǎn)品的有效監(jiān)管。

5 結(jié)語(yǔ)

CITES公約是效力較強(qiáng)的國(guó)際環(huán)境公約，包含有完備的機(jī)構(gòu)設(shè)置和明晰的機(jī)構(gòu)職責(zé)以及重要的法律保護(hù)機(jī)制，包括分層級(jí)的物種保護(hù)規(guī)則、多方面的貿(mào)易監(jiān)督檢測(cè)、高標(biāo)準(zhǔn)的履約制裁和多樣化的履約合作。我國(guó)加入CITES公約30余年，為了配合履約建立了較為健全的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系和法律實(shí)施配套措施。因此，以CITES公約履約為研究視角對(duì)于完善我國(guó)瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的法律機(jī)制有必要性和可行性。此外，在長(zhǎng)期的法律實(shí)施過(guò)程中，我國(guó)的法律規(guī)范存在一定缺陷，法律實(shí)施無(wú)法跟進(jìn)環(huán)境形勢(shì)和履約發(fā)展要求，因此，需要從法律體系完善和法律制度實(shí)施調(diào)整來(lái)建立和健全我國(guó)的瀕危野生動(dòng)物保護(hù)法律機(jī)制。

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