鄭 冕

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541000)

一、研究背景與進(jìn)路

(一)我國(guó)后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的研究背景

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因而在我國(guó)的鄉(xiāng)村治理變遷過(guò)程中，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題也成為學(xué)界持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)依據(jù)國(guó)情幾經(jīng)調(diào)整變革。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)高位運(yùn)行，當(dāng)時(shí)“三提五統(tǒng)”的鄉(xiāng)村稅收模式使得我國(guó)農(nóng)民除農(nóng)業(yè)稅外還要承受其他沉重的稅外負(fù)擔(dān)，過(guò)于沉重和煩瑣的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重影響了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，降低了農(nóng)民的生活水平。另外，巨大的城鄉(xiāng)收入差距導(dǎo)致農(nóng)村人口大量外流，多地爆發(fā)大規(guī)模農(nóng)村群體性事件，嚴(yán)重威脅到當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。基于上述社會(huì)背景和現(xiàn)實(shí)需要，2005年12月26日下午，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)決定，自2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例，我國(guó)延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅收從此宣告結(jié)束，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民給予補(bǔ)貼，并頒布實(shí)施了包括撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、合村并組等措施，至此，我國(guó)正式進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代[1]。

(二)我國(guó)后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)村治理研究意義

全面取消農(nóng)業(yè)稅是我國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村踐行“多予、少取、放活”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的到來(lái)很大程度上減輕了農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)，也在一定程度上緩解了農(nóng)村干群的緊張關(guān)系，規(guī)范了村級(jí)政府的行政行為。然而，由于稅費(fèi)改革后，相應(yīng)的綜合改革體制機(jī)制并不完備，缺乏鄉(xiāng)村政府管理體制、財(cái)稅體制機(jī)制、鄉(xiāng)村綜合治理等配套改革，農(nóng)村的隱性負(fù)擔(dān)并未隨著農(nóng)業(yè)稅的廢止而消除，一些稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題和困境也逐漸凸顯:基層政府財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難、鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給遲滯以及鄉(xiāng)村干群關(guān)系松弛等新的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題隨之而來(lái)。

2017年黨的十九大報(bào)告中，將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”寫(xiě)進(jìn)黨章，足見(jiàn)中央持續(xù)高度關(guān)注我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重；提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其提升到戰(zhàn)略高度。這是黨中央著眼于全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家做出的重大戰(zhàn)略決策，足見(jiàn)中央對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展和振興的關(guān)注和重視，在這種社會(huì)背景下，探索和研究后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)村治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與困境具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值。

二、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村治理的困境分析

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要財(cái)政收入來(lái)源于農(nóng)業(yè)稅收，而隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，取消征收農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及鄉(xiāng)村公共建設(shè)的主要資金來(lái)源，改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政來(lái)源主要依賴(lài)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)獲得，而在多數(shù)貧困地區(qū)，特別是發(fā)展相對(duì)落后且受限的少數(shù)民族地區(qū)，其區(qū)內(nèi)縣級(jí)政府一直是“吃飯財(cái)政”甚至是“討飯財(cái)政”，其本身財(cái)政已經(jīng)難以滿(mǎn)足自身發(fā)展需要，很難真正在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)補(bǔ)貼鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)政缺口。

廣西壯族自治區(qū)2017年全區(qū)共有28個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，21個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困縣，其中百色、河池兩市的貧困率幾乎達(dá)到90%以上，自身的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)已經(jīng)十分嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)稅收改革后這些地區(qū)鄉(xiāng)村政府的財(cái)政“空殼化”問(wèn)題嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難，在失去農(nóng)業(yè)稅征收這一主要財(cái)政資金來(lái)源又沒(méi)有新的財(cái)政來(lái)源渠道的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)更顯得“有心無(wú)力”。

(二)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治模式陷入困境

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再擁有農(nóng)業(yè)稅征收和實(shí)物繳納的一些鄉(xiāng)村治理“實(shí)權(quán)”，國(guó)家會(huì)定期將補(bǔ)貼直接打到村民的銀行賬戶(hù)上，村民在減少與村干部關(guān)于收稅環(huán)節(jié)上發(fā)生沖突的同時(shí)，也減少了與村干部的接觸。長(zhǎng)此以往導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村干群關(guān)系松弛化趨向加劇，鄉(xiāng)村干部秉持著“維穩(wěn)”的治理思路和原則，不再積極投入到鄉(xiāng)村治理和公共建設(shè)的事務(wù)中，且在日常工作的過(guò)程中逐漸走向消極化，“不出事的邏輯”逐漸成為后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代新的鄉(xiāng)村治理邏輯。

我們還可以看到，當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村自治機(jī)制尚未完備，村民自治意愿和能力尚未完全達(dá)到。1998年我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》頒布并實(shí)施，這樣的探索是我國(guó)鄉(xiāng)村治理和民主建設(shè)的重要突破口，然而在實(shí)施和運(yùn)行的過(guò)程中，還沒(méi)有形成一整套完備的體制機(jī)制，再者受歷史文化的影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的農(nóng)村自治組織發(fā)展較慢，農(nóng)民自治意識(shí)也沒(méi)有得到完全的激發(fā)，雖然在很多地區(qū)已經(jīng)實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)并定期舉行村民大會(huì)，但由于監(jiān)督機(jī)制的不完善，這些民主監(jiān)督與村民自治往往流于形式，偏離了村民自治的核心，使自治的效果大打折扣，并未對(duì)鄉(xiāng)村治理起到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)作用。而后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代中日漸松散的干群關(guān)系也在一定程度上給鄉(xiāng)村自治帶來(lái)負(fù)面影響，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治陷入困境。

(三)鄉(xiāng)村公共物品供給陷入困境

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村公共物品供給的絕對(duì)主體，鄉(xiāng)村公共物品供給的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、農(nóng)民集資提留等三部分，其中征收農(nóng)業(yè)稅是主要來(lái)源。在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)村公共物品的供給和建設(shè)資金是按照村民對(duì)公共物品需求來(lái)確定各項(xiàng)稅費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的，只要按時(shí)征收稅費(fèi)就能基本維持公共服務(wù)供給的資金來(lái)源。村干部在征收各項(xiàng)稅費(fèi)的同時(shí)，村民也有機(jī)會(huì)表達(dá)自己真實(shí)的公共物品和服務(wù)需求，所謂“自己出錢(qián)辦自己的事”。

然而進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政撥款主要依據(jù)當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算，國(guó)家撥款的專(zhuān)項(xiàng)資金也會(huì)相應(yīng)地直接投入到指定的鄉(xiāng)村項(xiàng)目中去，在這種情況下，村民難以表達(dá)自己真正的偏好和需求，因此當(dāng)前鄉(xiāng)村公共物品在供給過(guò)程中存在村民實(shí)際需求與供給物品和服務(wù)不相匹配的困境。隨著農(nóng)業(yè)稅征收的取消和逐漸松散的鄉(xiāng)村干群關(guān)系，村干部與村民之間不再有直接聯(lián)系，只能依靠上級(jí)撥款方向制定村莊公共物品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村一級(jí)的公共物品供給現(xiàn)狀和需求狀況不可能做到全盤(pán)了解，因此在資金轉(zhuǎn)移的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些公共物品項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，而一些農(nóng)民更需要的公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施卻比農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前更加匱乏，鄉(xiāng)村治理參與意識(shí)相對(duì)淡漠的村民不愿意參與到鄉(xiāng)村的公共建設(shè)之中，鄉(xiāng)村公共物品供給和建設(shè)中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象愈演愈烈。

(四)鄉(xiāng)村發(fā)展普遍陷入“內(nèi)卷化”困境

“內(nèi)卷化”這一概念起初源于人類(lèi)學(xué)，后被廣泛運(yùn)用到社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域。早期被人類(lèi)學(xué)家戈登威用以描述當(dāng)某種文化模式達(dá)到了一定的最終形態(tài)后，既無(wú)法穩(wěn)定下來(lái)，也無(wú)法轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男螒B(tài)，而只是在內(nèi)部變得更加復(fù)雜。隨后被廣泛運(yùn)用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究[2]。

我國(guó)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的“內(nèi)卷化”近年來(lái)被學(xué)界關(guān)注并進(jìn)行研究，可以基本概括為在鄉(xiāng)村治理和發(fā)展過(guò)程中，雖然國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的資源投入總量不斷增多，但效果并不明顯，是一種“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”。我國(guó)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在兩方面，其一是中央對(duì)鄉(xiāng)村的投資邊際效益遞減，其二在鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村內(nèi)部分化現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯。我國(guó)持續(xù)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題十分關(guān)注，我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展影響到整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程，是我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)的必由之路。但自中央持續(xù)增加對(duì)鄉(xiāng)村資源和項(xiàng)目的投入，鄉(xiāng)村卻并沒(méi)有轉(zhuǎn)變之前依靠“輸血式”救濟(jì)脫貧的老路，反而在被幫扶的過(guò)程中對(duì)上級(jí)的扶助依賴(lài)性逐漸加深，自身“造血式”脫貧的能力未能獲得實(shí)質(zhì)性提升。

三、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村治理困境緣由分析

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)失衡致使其日常運(yùn)轉(zhuǎn)失靈

稅費(fèi)改革之后中央重新劃分了中央、地方兩級(jí)稅費(fèi)種類(lèi)，從當(dāng)前看，地方稅種的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為：稅種少、來(lái)源分散且不便征收。中央收歸了主要且集中的稅費(fèi)來(lái)源，這一改革的初衷在于“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁撤冗員以提高辦事效率，然而在稅費(fèi)改革的過(guò)程中并沒(méi)有完全考慮到與稅費(fèi)改革相配套的各項(xiàng)財(cái)政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金自農(nóng)業(yè)稅改革之后主要由上級(jí)政府依據(jù)當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府下發(fā)一般性轉(zhuǎn)移支付資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金由稅改之前的“向下汲取”轉(zhuǎn)為“向上汲取”[3]。而在實(shí)地調(diào)查過(guò)程中了解到，這些轉(zhuǎn)移支付資金具有遲滯性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放官員工資已經(jīng)很吃力，對(duì)于日常工作的運(yùn)營(yíng)更是有心無(wú)力。財(cái)權(quán)上移的同時(shí)由于鄉(xiāng)村事權(quán)持續(xù)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在缺乏資金的情況下承擔(dān)更多的鄉(xiāng)村事務(wù)明顯力不從心，在財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡的雙重壓力制約下，多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，逐漸陷入“半癱瘓”狀態(tài)[4]。

(二)鄉(xiāng)村“空心化”致使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治模式日漸式微

我國(guó)在鄉(xiāng)村發(fā)展的過(guò)程中提倡鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)化過(guò)渡和發(fā)展。鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化一般指農(nóng)村人口和各類(lèi)資源要素向城鎮(zhèn)中心集中，這是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化發(fā)展的一種鄉(xiāng)村發(fā)展思路和方法，然而在這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，中央的宏觀(guān)思路到地方上可能會(huì)發(fā)生政策執(zhí)行偏差。很多地方鄉(xiāng)村在近年來(lái)出現(xiàn)人口、資本嚴(yán)重外流的“空心化”狀況。鄉(xiāng)村往往由青壯年先行進(jìn)城打工，之后分批次將家庭重心由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)遷移，在此過(guò)程中產(chǎn)生大量農(nóng)村留守兒童、留守老人，城鎮(zhèn)中則開(kāi)始出現(xiàn)“農(nóng)民工”群潮[5]。長(zhǎng)此以往在鄉(xiāng)村內(nèi)部留下的成員多為老弱病幼，鄉(xiāng)村人口外流的同時(shí)資本外流同樣嚴(yán)重，人口和資本的流失使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治逐漸瓦解。

在費(fèi)孝通先生的《鄉(xiāng)土中國(guó)》中，我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)主要是以血緣、宗族為維系和治理的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村內(nèi)部的格局為差序格局，鄉(xiāng)村中人與人之間的關(guān)系較為親密[6]。在這樣的格局中，鄉(xiāng)村自治主要以村莊內(nèi)有名望的宗族、鄉(xiāng)紳等主導(dǎo)，除法律治理外，更多依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部約定的公序良俗進(jìn)行日常治理。而我國(guó)在推進(jìn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中在一定程度上打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理平衡，一方面，大量鄉(xiāng)村人口外流導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村宗族逐漸分崩離析，同時(shí)，人口外流意味著鄉(xiāng)村精英治理缺位；另一方面，人才的外流帶來(lái)資本的流失，鄉(xiāng)村自身缺乏吸引力，招商引資越來(lái)越困難[7]。因而導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展遲滯不前，陷入既無(wú)人力也無(wú)資金的窘境。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的弱化、人口和資金外流帶來(lái)的鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題最終致使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治模式日漸式微。

(三)村民缺乏利益表達(dá)渠道致使鄉(xiāng)村公共物品供給梗阻

鄉(xiāng)村公共物品供給梗阻主要表現(xiàn)為：上級(jí)所供給的公共物品和服務(wù)與村民實(shí)際需求匹配度不高。這主要是因?yàn)楹筠r(nóng)業(yè)稅時(shí)代以來(lái)鄉(xiāng)村公共物品供給主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移為上級(jí)政府，國(guó)家依據(jù)財(cái)政預(yù)算對(duì)鄉(xiāng)村公共物品進(jìn)行供給，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府由鄉(xiāng)村公共物品的“提供方”轉(zhuǎn)為“接收方”，職能角色由主動(dòng)變?yōu)楸粍?dòng)，也就是說(shuō)，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的到來(lái)在很大程度上削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在感[8]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在感被弱化給鄉(xiāng)村公共物品的供給帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的困局。稅費(fèi)改革之前，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上最能反映村民的利益偏好，村民的利益需求也大都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府和村干部代為向外表達(dá)和向上輸出，在上級(jí)政府與村民之間起到關(guān)鍵的維系作用；后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代到來(lái)后，中央對(duì)基層政府權(quán)力的弱化在一定層面上影響了村民的實(shí)際利益表達(dá)，近年來(lái)，各地鄉(xiāng)村上訪(fǎng)數(shù)量不降反增，“越級(jí)上訪(fǎng)”成為村民維護(hù)自身利益的“撒手锏”[9]。由于公共物品自身的屬性，村民難以以一己之力滿(mǎn)足自身各種需求，“搭便車(chē)”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，而現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)村公共物品面臨著供給不及時(shí)、投放不精確的現(xiàn)實(shí)困境，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)弱化下的潛在社會(huì)問(wèn)題，村民在失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一利益表達(dá)主體之外并沒(méi)有獲得更為合理的利益表達(dá)渠道，實(shí)際需要和權(quán)益無(wú)法向外申訴，公共物品供給梗阻現(xiàn)象普遍存在。

(四)地方灰黑勢(shì)力抬頭與造血扶貧不力致使鄉(xiāng)村振興進(jìn)展緩慢

鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”困境也是我國(guó)鄉(xiāng)村內(nèi)部資源分配更加精細(xì)化的表征之一。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的到來(lái)削弱了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)型力量，與之相對(duì)，我國(guó)鄉(xiāng)村中的地方勢(shì)力在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后出現(xiàn)再次抬頭的傾向。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一項(xiàng)重要的職能即打壓當(dāng)?shù)氐幕液趧?shì)力，防止他們阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方勢(shì)力處于對(duì)立角色。而隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式由之前的“向下汲取”變?yōu)椤跋蛏霞橙　?，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身無(wú)力爭(zhēng)取更多的資源和項(xiàng)目，此時(shí)則需要一類(lèi)既在鄉(xiāng)村中有一定勢(shì)力又能與上級(jí)政府建立聯(lián)系的人。不同于以往的鄉(xiāng)村地痞，當(dāng)前的地方勢(shì)力多為早期進(jìn)城發(fā)展且積累了一定社會(huì)人脈關(guān)系的所謂鄉(xiāng)村“能人”，面對(duì)近年來(lái)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展所投入的巨大資源和項(xiàng)目，這些地方勢(shì)力一旦與地方政府合謀則會(huì)從中牟取巨大利益，在這種社會(huì)背景下，地方政府與地方灰黑勢(shì)力從不同角度出發(fā)，雙方變“對(duì)立”為“伙伴”關(guān)系，形成利益合謀。這種地方勢(shì)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益合謀的行為實(shí)則嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村百姓的利益獲得，面向村民的國(guó)家紅利最終被鄉(xiāng)村內(nèi)部的“能人”中飽私囊。

除此之外，鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)緩慢的最根本原因是我國(guó)鄉(xiāng)村自身“造血式”脫貧能力仍未得到實(shí)質(zhì)性提升。雖然國(guó)家在扶貧工作中投入了空前資源和政策優(yōu)惠，然而當(dāng)前我國(guó)的扶貧路徑仍未從“救濟(jì)式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_(kāi)發(fā)式”，甚至在一些地方，村民由于自身“造血”能力低下，對(duì)上級(jí)政府的扶助依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，在政府對(duì)貧困村鎮(zhèn)進(jìn)行扶助救濟(jì)的過(guò)程中依賴(lài)性更強(qiáng)，一些鄉(xiāng)村遲遲不愿摘掉“貧困村”的帽子，坐等政府救濟(jì)和“保姆式”扶貧的思維模式從根本上阻礙了鄉(xiāng)村自身的建設(shè)和發(fā)展。

四、未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理與振興的思路及優(yōu)化路徑

(一)調(diào)整中央—地方財(cái)權(quán)與事權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅體制

傳統(tǒng)的中央—地方關(guān)系調(diào)整方案是將財(cái)權(quán)重新下移，這種調(diào)整思路更應(yīng)向事權(quán)上移的方向調(diào)整，財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡最關(guān)鍵的因素體現(xiàn)在有足夠的資金辦好百姓所需要的事情，因此在下一步的中央—地方財(cái)權(quán)事權(quán)調(diào)整的過(guò)程中，應(yīng)在對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀做充分細(xì)致調(diào)研的基礎(chǔ)上，適當(dāng)將一部分事權(quán)和支出責(zé)任上移，將一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力承擔(dān)的鄉(xiāng)村公共發(fā)展事務(wù)上移至縣市級(jí)政府的職責(zé)中。相應(yīng)地，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍負(fù)稅的情況，上級(jí)政府應(yīng)制定細(xì)致可行的條例，重新調(diào)整鄉(xiāng)村建設(shè)中的支出責(zé)任，杜絕“下達(dá)任務(wù)不見(jiàn)經(jīng)費(fèi)”的情況，逐漸將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)控制在一個(gè)合理均衡范圍之內(nèi)，理順中央—地方財(cái)稅體制關(guān)系[10]。進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)責(zé)利清晰化、科學(xué)化、合理化，適當(dāng)豐富和拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理資金來(lái)源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重回正常運(yùn)營(yíng)的軌道上，從而更有助于履行其應(yīng)有的職權(quán)和責(zé)任，更好、更近、更具體地為鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展服務(wù)。

(二)重塑鄉(xiāng)村共同體，提高鄉(xiāng)村自身吸引力，引導(dǎo)人才回流

我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里僅僅強(qiáng)調(diào)“走向城鎮(zhèn)化”這種單一的發(fā)展思路，然而這種思路導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部的“空心化”加劇，村民脫離了他們世世代代居住的地方，打破了長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的治理環(huán)境的平衡，在一定程度上破壞了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化，離析了農(nóng)民與農(nóng)村的關(guān)系，功利主義盛行，鄉(xiāng)村留守問(wèn)題嚴(yán)峻，鄉(xiāng)土社會(huì)逐漸被瓦解，鄉(xiāng)村共同體不再存在。

這種現(xiàn)狀下的鄉(xiāng)村治理變得舉步維艱。由于鄉(xiāng)村受到不同價(jià)值觀(guān)的沖擊，失去了共同的文化和利益基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理形如一盤(pán)散沙，因此在今后的鄉(xiāng)村發(fā)展和振興的過(guò)程中，應(yīng)重新重視鄉(xiāng)村本身文化和吸引力的建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口回流。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)有資歷、有能力的綠色環(huán)保大型企業(yè)扎根鄉(xiāng)村，提高對(duì)這些企業(yè)的政策和資金扶持，大力鼓勵(lì)鄉(xiāng)村品牌的發(fā)展，從而重新將村民的自身利益和鄉(xiāng)村發(fā)展的紅利融合起來(lái)。同時(shí)加大傳統(tǒng)文化的宣傳和推廣，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的建設(shè)，只有從發(fā)展紅利和傳統(tǒng)文化著手，從根本上提高村民對(duì)故土的認(rèn)同感，切實(shí)從自己的鄉(xiāng)村發(fā)展中得到實(shí)惠、獲得價(jià)值，重拾鄉(xiāng)愁，重振鄉(xiāng)風(fēng)，重塑鄉(xiāng)村共同體，使鄉(xiāng)村自治重新煥發(fā)活力，才能真正從內(nèi)部推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展和振興。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)村公共物品供給思路，提倡合作型供給模式

無(wú)論是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前還是稅改之后，我國(guó)的鄉(xiāng)村公共物品供給一直由政府進(jìn)行供給，在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和職權(quán)被進(jìn)一步弱化，無(wú)力提供鄉(xiāng)村公共物品和服務(wù)，而在上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村公共物品和服務(wù)的供給不精準(zhǔn)、不及時(shí)的情況普遍存在的現(xiàn)實(shí)背景下，應(yīng)轉(zhuǎn)變和優(yōu)化當(dāng)前鄉(xiāng)村公共物品供給思路，提倡合作型供給模式。由于公共物品本身所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性屬性，單一的供給主體很難完全提供鄉(xiāng)村物品的供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此鄉(xiāng)村公共物品供給應(yīng)在政府主導(dǎo)的前提下，引入合作機(jī)制[11]。對(duì)于一些準(zhǔn)公共物品，應(yīng)適當(dāng)引入有資歷、有能力、有實(shí)力的企業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行公共物品供給，但仍需由政府對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和監(jiān)督。鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村公共物品和服務(wù)的供給及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，借助市場(chǎng)和社會(huì)組織等多種渠道，在分散公共物品和服務(wù)投資成本的基礎(chǔ)上，提供更加專(zhuān)業(yè)和豐富的鄉(xiāng)村公共物品和服務(wù)，這樣的合作型供給模式可以緩解政府的支出壓力，同時(shí)良性的公共物品供給模式可以逐漸增加投入邊際效益，在良性循環(huán)中進(jìn)一步吸引相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織，逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更多質(zhì)美價(jià)廉的公共物品和服務(wù)。

(四)提升農(nóng)民自身“造血”能力，進(jìn)一步打通資源與農(nóng)民之間的直接通道

鄉(xiāng)村在今后的發(fā)展及振興過(guò)程中，最根本的思路和辦法是充分發(fā)揮村民的主觀(guān)能動(dòng)性，將傳統(tǒng)的“輸血式”“救濟(jì)式”扶貧模式徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健薄伴_(kāi)放式”自主脫貧模式。在這個(gè)過(guò)程中，上級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)需要對(duì)鄉(xiāng)村做深入細(xì)致的調(diào)研工作，真正挖掘出鄉(xiāng)村自身的優(yōu)勢(shì)和特色，引導(dǎo)村民依托本村的特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從而脫貧致富。鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠提升鄉(xiāng)村自身的吸引力，這樣既可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，又可大大緩解鄉(xiāng)村人口外流及其造成的留守問(wèn)題，使村民在自家門(mén)口也能享受發(fā)展紅利，獲得充分價(jià)值感。

地方灰黑勢(shì)力的抬頭與鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”在一定程度上都與普通農(nóng)民缺乏渠道獲取較為全面和準(zhǔn)確的資源項(xiàng)目信息有關(guān)，因此在接下來(lái)的鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的過(guò)程中，上級(jí)政府仍要進(jìn)一步促進(jìn)有利于鄉(xiāng)村發(fā)展且與農(nóng)民脫貧致富息息相關(guān)的資源和項(xiàng)目信息公開(kāi)化、透明化，鼓勵(lì)更多農(nóng)民有機(jī)會(huì)親身參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來(lái)。這種資源共享和參與的渠道一旦被細(xì)化和完善，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展中所涉及的公平和公正問(wèn)題大有裨益。只有當(dāng)村民真正投身于鄉(xiāng)村建設(shè)中，他們才更有動(dòng)力建設(shè)自己的美麗鄉(xiāng)村，越多村民的參與同時(shí)意味著更少的“搭便車(chē)”行為出現(xiàn)。資源與項(xiàng)目的進(jìn)一步公開(kāi)化以及監(jiān)督手段的多樣化也能在一定程度上抑制地方灰黑勢(shì)力與地方官員形成利益合謀。

五、結(jié)語(yǔ)

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展一直是國(guó)家整體發(fā)展計(jì)劃中的重中之重，當(dāng)前我國(guó)的各項(xiàng)改革工作都進(jìn)入攻堅(jiān)深水區(qū)，在這種社會(huì)背景下，黨的十九大報(bào)告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”無(wú)疑是我國(guó)鄉(xiāng)村今后發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，因此更應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀進(jìn)行廣泛而深入的研究。2006年農(nóng)業(yè)稅徹底取消以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村普遍歷經(jīng)變動(dòng)與轉(zhuǎn)型，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的到來(lái)徹底解除了我國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)的顯性負(fù)稅負(fù)擔(dān)，然而在對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步探索的過(guò)程中，我們也應(yīng)覺(jué)察到這一改革對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的一些普遍、切實(shí)的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱化、財(cái)權(quán)—事權(quán)的嚴(yán)重失衡、鄉(xiāng)土文化的瓦解和傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢式微以及鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)“空心化”與鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”等問(wèn)題都在不同程度上影響著當(dāng)今鄉(xiāng)村治理和未來(lái)的發(fā)展走勢(shì)。因此我們必須探索這些問(wèn)題背后的深層次緣由，并根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)分別提出調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)、重塑鄉(xiāng)村共同體、引進(jìn)鄉(xiāng)村公共物品合作供給機(jī)制以及打通資源與農(nóng)民之間的信息屏障，進(jìn)而因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)提升農(nóng)民自身發(fā)展能力等具有針對(duì)性和可行性的對(duì)策建議，以期為我國(guó)后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代以來(lái)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的困境提供一些角度，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步改革和完善，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。