馮 雷
(上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院,上海 200234)
街道處于我國(guó)當(dāng)前行政管理鏈條的末端,街道體制的效能水平高度影響著我國(guó)城市基層治理能力和水平的高低變化。自新中國(guó)成立至改革開放近三十年間,我國(guó)城市社會(huì)主要以“單位制”作為組織和管理方式,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)時(shí)城市居民的管理,維護(hù)了城市社會(huì)的穩(wěn)定。通過把住房、福利、保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育等生活職能包攬?jiān)趩挝恢?,居民形成了?duì)單位的高度依賴,單位成為城市基層政治生活的主要空間。改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為城市社會(huì)發(fā)展注入新的活力,民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展沖擊著國(guó)有企業(yè)的地位,文化觀念的開放加速了城市社會(huì)的分化,原有“多元一體”的單位制因失去存在的社會(huì)基礎(chǔ)而遭遇“解體”。定位于政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱“街道辦”)和定位于居民自治組織的居民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“居委會(huì)”)一起構(gòu)成了“街居制”,填補(bǔ)了單位制解體后的治理真空,成為我國(guó)當(dāng)前城市基層社會(huì)管理的主要途徑。
現(xiàn)行“街居制”下,街道辦作為不設(shè)區(qū)的市人民政府和設(shè)區(qū)的區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu),向上承擔(dān)著政府一級(jí)下派的行政事項(xiàng),向下承擔(dān)著指導(dǎo)居委會(huì)進(jìn)行自治的責(zé)任,其成為城市基層治理中的“接點(diǎn)”,實(shí)現(xiàn)了政府行政管理和社會(huì)自我管理的交匯?!敖志又啤钡膶?shí)踐初衷是要承擔(dān)起因單位制解體而回落到政府和社區(qū)的大量管理任務(wù)和生活事務(wù),實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。然而,經(jīng)過三十多年的實(shí)踐,街道辦權(quán)責(zé)失衡、條塊分割及基層共同體缺失等三大深層原因的存在,使得“街居制”的實(shí)際成效并不盡如人意。盡管對(duì)其的調(diào)整從未間斷,但是大多都陷入“人、權(quán)、物”的囹圄,而無(wú)法真正觸及根本原因。具體來(lái)看,當(dāng)前“街居制”存在的問題主要有以下幾方面。
1954年《城市街道辦事處組織條例》中明確指出:“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處,作為它的派出機(jī)關(guān)?!盵1]街道辦的本質(zhì)是派出機(jī)構(gòu),代理區(qū)或市人民政府為社區(qū)居民辦理事務(wù)。一方面,隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),城市生活內(nèi)容愈加豐富的同時(shí),大量農(nóng)村人口涌入城市空間,成為新城市居民,為街道辦的工作內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量提出了嚴(yán)峻的要求。另一方面,條塊模式下,政府各職能部門下派的大量行政任務(wù)在街道辦聚集,工作內(nèi)容超出了既有的部門能力容量,而只能通過設(shè)置新的部門來(lái)完成。此外,在街道辦中,黨群系統(tǒng)與行政系統(tǒng)并行存在,并各自擁有部門系統(tǒng)。由此,面對(duì)城市化中越來(lái)越多的工作內(nèi)容要求,街道辦的職能部門設(shè)置幾乎達(dá)到了與區(qū)政府相同的水平,雖無(wú)“一級(jí)政府”之名,但已具“一級(jí)政府”之實(shí),原本的“接點(diǎn)”功能退化,在實(shí)際運(yùn)行中變?yōu)轶w制系統(tǒng)的一個(gè)層級(jí)。伴隨著部門增加和工作增多,維持體制運(yùn)轉(zhuǎn)所需的行政成本自然上升,成為層級(jí)增加的附屬問題。
“現(xiàn)代國(guó)家的基本組織形式是科層組織……這一制度的基本核心是:中央政府擁有行政統(tǒng)轄規(guī)劃的權(quán)力,特別體現(xiàn)在人事安排和資源調(diào)配上的權(quán)力。”[2]作為政府的派出機(jī)關(guān),街道辦的職能范圍和組織規(guī)模在實(shí)際操作中遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其最初設(shè)想,與此相矛盾的是,其完成職能所需的權(quán)力和資源卻沒有因此得到明顯增加。在科層組織體系中,街道辦的權(quán)力在法理上來(lái)源于法律和上級(jí)政府,并且只是一種委托的代理權(quán),不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán),實(shí)質(zhì)性的權(quán)力與資源仍牢牢掌握在上級(jí)政府手中。此外,各政府職能部門設(shè)置在街道辦的派出機(jī)構(gòu)在日常工作中往往都以各自部門利益為重點(diǎn),按照“條”的關(guān)系運(yùn)作,不受“塊”的限制。這樣,權(quán)責(zé)不對(duì)等以及條塊矛盾帶來(lái)的結(jié)果是,在完成上級(jí)政府職能部門下派的大量任務(wù)時(shí),街道辦既不具備足夠的行政權(quán)力和物質(zhì)資源來(lái)處理相關(guān)事項(xiàng),也不具備足夠的統(tǒng)籌能力來(lái)協(xié)調(diào)和監(jiān)督各部門的運(yùn)作,面臨負(fù)荷過重導(dǎo)致的緊張局面。
作為城市居民自我管理、教育、服務(wù)的自治組織,居委會(huì)是街居體制中的重要組成部分。根據(jù)1989年頒布實(shí)施的《居民委員會(huì)組織法》,“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”[3]。顯然,街道辦與居委會(huì)之間的理想關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。然而,在實(shí)際的運(yùn)行中,由于“居委會(huì)主要依賴于街道獲取資源”[4]60,而不得不承接起大量由街道辦交辦的工作任務(wù),從衛(wèi)生、治保到黨建、文明宣傳等,并接受街道辦的指揮與檢查,實(shí)際上成為街道辦的“腳”和“腿”。兩者之間的關(guān)系在此過程中慢慢變質(zhì)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一層面,居委會(huì)的工作能力存在一定閾值,在大量行政任務(wù)的壓力下,其自身的自治功能必然無(wú)法充分實(shí)現(xiàn),居民的自治空間受到擠壓,不僅街居矛盾突出,社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)矛盾的可能性也大大增加,“街居制”帶來(lái)消極的副作用。
街居關(guān)系的變化導(dǎo)致居委會(huì)過于“行政化”,與此相對(duì)應(yīng)的是街道辦官僚色彩的加重。在“街頭官僚”理論中,街頭官僚是指“處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員,他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員”[5]。街道辦作為政府的派出機(jī)構(gòu),直接面向社會(huì)公眾提供社會(huì)服務(wù),與公眾的距離最為接近,無(wú)疑是一種典型的“街頭官僚”機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,這并不是說,街頭官僚的性質(zhì)是問題所在,而是強(qiáng)調(diào)在街道辦的日常工作中,由于存在大量的行政事務(wù)和不對(duì)等的權(quán)力資源之間的矛盾,“安全和自我保護(hù)的動(dòng)機(jī)就不斷驅(qū)使他們?cè)谡照罗k事的官僚主義邏輯中尋求免責(zé)的‘避風(fēng)港’”[6]??茖芋w制中的“權(quán)力磁力效應(yīng)”以及自身的派出性質(zhì),街道辦往往無(wú)法在常規(guī)工作中得到充分的正面激勵(lì),也就加劇了以程序正義避免責(zé)任的傾向。面對(duì)公眾的服務(wù)訴求,形式主義和官僚主義成為工作人員的行動(dòng)價(jià)值取向,推諉責(zé)任、死搬硬套、表里不一等成為日常慣象,街道辦服務(wù)為本的功能逐漸被“官本位”思想侵蝕。
街道體制存在問題以及體制改革走向并不是新近才出現(xiàn)的話題,學(xué)術(shù)界諸多學(xué)者從20世紀(jì)末開始就關(guān)注著“街居體制”的改革,并從不同理論視角出發(fā)提出了相關(guān)看法和措施建議。立于街道辦諸多問題的前提,以街道辦存廢為主要維度,可將目前學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)主要?jiǎng)澐譃閮纱箢悇e:一是主張保留現(xiàn)行街道辦設(shè)置,并采取相關(guān)措施克服既有問題;二是主張撤銷街道辦,改革基層治理體系。在各類別下,又有不同的觀點(diǎn)和主張。
在有關(guān)保留街道辦的研究文獻(xiàn)中,本文梳理了五種較有代表性的研究方向。一是整體性治理觀點(diǎn)。李榮娟、田仕兵(2015)認(rèn)為街道辦事處在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成及職能權(quán)限等方面的改革迫在眉睫,“街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu),改革的根本目標(biāo)就是為公民提供無(wú)縫隙服務(wù),建設(shè)服務(wù)型政府”[7]。這一與整體性治理具有相似性的目標(biāo)賦予了整體性治理可行性。以協(xié)同、合作、整合作為價(jià)值取向,進(jìn)而提出在橫向上加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與功能調(diào)整;縱向上注重行政關(guān)系調(diào)試;內(nèi)部重視搭建行政能力提升平臺(tái);外部加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)合作的整體性治理對(duì)策。二是適當(dāng)調(diào)整觀點(diǎn)。周平(2001)以定位街道辦的職能和性質(zhì)為切入點(diǎn),提出了相關(guān)建議。他認(rèn)為“街道所具有的既是行政區(qū)又是城市社區(qū)的雙重性質(zhì)……使街道辦事處也具有了行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)”[8],街道辦成為政權(quán)政治與非政權(quán)政治、政權(quán)力量和社會(huì)力量、政府和社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)。基于此,從行政協(xié)調(diào)功能的角度上建立街道管理委員會(huì),從社會(huì)管理功能的角度上建立社區(qū)發(fā)展委員會(huì),并建立協(xié)調(diào)機(jī)制以使兩者相互溝通,共同配合。三是強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能。饒常林、常健(2011)認(rèn)為街道辦是政府與社會(huì)的結(jié)合點(diǎn),其主要職責(zé)為“統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)和監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”[9]。街道辦的職能在本質(zhì)上具有更多的社會(huì)屬性,因此需要從內(nèi)部管理體制與社區(qū)兩方面入手來(lái)強(qiáng)化職能,比如理順上下級(jí)關(guān)系、強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能,政社分離、強(qiáng)化指導(dǎo)功能等措施。四是“三級(jí)政府、三級(jí)管理”體制。李榮娟、朱光喜(2004)提出了將街道辦“‘由虛到實(shí)’建為一級(jí)政府”[10]的設(shè)想,認(rèn)為法律滯后、規(guī)模過大、職能過多及資源不足是街道辦面臨的四大難題,出于加強(qiáng)社會(huì)管理、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推進(jìn)自治以及城市化進(jìn)程的考慮,把街道辦提升到正式一級(jí)政府層級(jí)是理想選擇。落實(shí)街道辦準(zhǔn)政府性質(zhì)需從修改法律、重塑機(jī)構(gòu)、設(shè)立一級(jí)財(cái)政、合并街道、引進(jìn)人才等五個(gè)途徑進(jìn)行。五是虛區(qū)實(shí)街構(gòu)想。浦興祖(1998)遵循“小政府、大社會(huì)”的邏輯提出了“虛區(qū)實(shí)街”的方案。他認(rèn)為傳統(tǒng)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的表述與我國(guó)的相關(guān)法律和根本政治制度都不相符合,而需要代之以“適當(dāng)擴(kuò)大街道辦事處權(quán)限或適度加強(qiáng)街道辦事處職能”[11]的提法。為了滿足特大城市管理的客觀要求,可以把區(qū)政府作為市政府的派出機(jī)關(guān),合并街道建立街道政府。
除了保留街道辦設(shè)置的諸多看法,還有學(xué)者認(rèn)為撤銷街道辦也是具備探究?jī)r(jià)值的改革思路。一是主張逐步撤銷。彭瀟(2010)認(rèn)為撤銷街道辦是“改革的方向,是發(fā)揮社區(qū)居民建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路”[12]。撤銷街道辦是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要通過綜合配套設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)基層黨建來(lái)逐步撤銷街道辦設(shè)置,實(shí)現(xiàn)行政層級(jí)扁平化改革。二是建立“二級(jí)政府、二級(jí)行政”體制。楊宏山(2012)認(rèn)為撤銷街道辦存在積極的社會(huì)效應(yīng),有利于減少行政層級(jí)、降低行政成本和提升公共服務(wù)效率,因此撤銷街道辦、縮小區(qū)政府與社區(qū)之間的空間距離、直接提供公共服務(wù)具有科學(xué)性和可行性?!俺蜂N街道辦事處,前提是要推進(jìn)相關(guān)配套制度建設(shè)”[4]62,推進(jìn)大部制改革、調(diào)整行政區(qū)劃與社區(qū)規(guī)模、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、培育公益性社區(qū)組織、改革公共服務(wù)供給是五項(xiàng)基本的改革任務(wù)。三是提倡社區(qū)自治取向。陳國(guó)申、李媛媛(2017)基于對(duì)三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)地考察,認(rèn)為撤銷街道辦帶來(lái)新的基層社區(qū)發(fā)展契機(jī),創(chuàng)造了居民自治條件,但是效果不盡如人意,需要繼續(xù)改善[13]。以更有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治為價(jià)值取向,提出政府要理順關(guān)系,完善法律制度,明確居委會(huì)權(quán)利主體地位;更新理念,樹立“社區(qū)屬于居民”理念;引進(jìn)技術(shù),引進(jìn)專業(yè)社工隊(duì)伍,探索居民直選模式;創(chuàng)新治理機(jī)制,發(fā)揮社區(qū)黨建作用,培育社區(qū)社會(huì)組織等改進(jìn)措施。
在以上關(guān)于如何改革街居體制的討論中,主要都是圍繞著街道辦在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的作用展開的,雖然諸多主張之間存在著“去留之別”,但在具體措施方面卻具有很高的相似性,如都主張居委會(huì)去“行政化”、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)與服務(wù)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系、推行社會(huì)組織的培育和發(fā)展等。導(dǎo)致不同主張的原因在于各學(xué)者的側(cè)重點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)條件的差異。在有關(guān)保留的主張中,學(xué)者們多在強(qiáng)調(diào)街道辦的公共服務(wù)提供職能,認(rèn)為在大城市中街道辦是無(wú)法被取消的,他們形成了一個(gè)共識(shí),即街道辦具有行政組織和社會(huì)組織的雙重屬性,圍繞這兩個(gè)方面形成了不同的改革與優(yōu)化的具體對(duì)策。在有關(guān)撤銷的主張中,學(xué)者們多在強(qiáng)調(diào)街道辦擠壓了社會(huì)自治的空間,形成了國(guó)家與社會(huì)的緊張關(guān)系。同樣,他們也形成了一個(gè)共識(shí),即撤銷街道辦并不是一項(xiàng)即時(shí)性任務(wù),而是需要條件成熟之后再逐步撤銷。
本文認(rèn)為,撤銷街道辦的觀點(diǎn)中暗含了對(duì)街道辦功能的認(rèn)可成分,其需要逐步撤銷的做法體現(xiàn)出街道辦的撤銷依賴于諸多環(huán)境條件的改變,當(dāng)前通過改善措施可以在一定程度上優(yōu)化街居體制,發(fā)揮出街道辦的積極作用,后期撤銷是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。而在保留的觀點(diǎn)中也包含了調(diào)整街居關(guān)系、保證自治水平的目標(biāo)。也就是說,采取調(diào)整措施后的街道辦是具有存在價(jià)值的。街道辦的去留之爭(zhēng)始于其現(xiàn)實(shí)位置的異化,深層原因在于街居體制運(yùn)行中的條塊矛盾。能否撤銷街道辦的決定因素是屬地管理和專業(yè)管理的關(guān)系、管理層級(jí)和管理幅度的關(guān)系以及技術(shù)利用水平的高低,所以這個(gè)問題并不能僅從學(xué)術(shù)討論中完全得到解決,現(xiàn)實(shí)實(shí)踐環(huán)境同樣需要引起關(guān)注。
2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止至今,國(guó)家仍未出臺(tái)相關(guān)法律或指導(dǎo)性文件。關(guān)于街道辦的或去或留不僅成為學(xué)術(shù)界的熱議話題,在現(xiàn)實(shí)中許多地區(qū)也都進(jìn)行了各種模式的改革試點(diǎn),以期形成對(duì)該問題的地方經(jīng)驗(yàn),比較有代表性的如包頭市、北京魯谷社區(qū)、南京白下區(qū)等地區(qū)的試點(diǎn)工作。在眾多試點(diǎn)中,同樣可分為保留和撤銷兩大類別,并且當(dāng)前各種改革試點(diǎn)的實(shí)踐成效參差不齊,加之各地環(huán)境差異,還未形成統(tǒng)一的改革共識(shí)。
1.南京市“六個(gè)一”街道中心化改革。該改革模式以街道“去行政化”和強(qiáng)化社區(qū)自治為核心,以“一清、一移、一收、一放、一包、一全”為主要內(nèi)容。其中,“一清”是指厘清街道職責(zé),以公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等為街道主要職能;“一移”是指街道服務(wù)前移,整合相似職能,建立“街道便民服務(wù)中心”;“一收”指將社區(qū)承擔(dān)的27項(xiàng)行政服務(wù)事項(xiàng)回收至街道;“一放”指下放治理所需資源,為各社區(qū)設(shè)立20萬(wàn)元為民服務(wù)資金;“一包”是將社區(qū)的公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)外包給社會(huì)組織;“一全”即街道社區(qū)全科、全天、全年服務(wù)。該模式成效顯著,在民政部2014年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果評(píng)比中位列首位,并以政府文件形式在南京市得到推廣和深化[14][15]。
2.包頭市青山區(qū)“精街道、強(qiáng)社區(qū)”改革。青山區(qū)于2011年被確立為改革試點(diǎn),2013年初步構(gòu)建起“精街道、強(qiáng)社區(qū)、促服務(wù)”的社區(qū)治理框架。圍繞“精簡(jiǎn)街道、豐富社區(qū)”的核心理念,采取了以下改革措施:一是擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模,減少社區(qū)數(shù)量;二是合并街道部門科室,在社區(qū)建立“一委一站一居”的三方聯(lián)動(dòng)管理模式;三是街道保留統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)等職能,其他職能下放至社區(qū)的“一委一站一居”結(jié)構(gòu)中;四是精簡(jiǎn)街道崗位設(shè)置,人員分流至社區(qū);五是提高社區(qū)經(jīng)費(fèi)支持,提高社區(qū)工作人員工資待遇,建立“社財(cái)區(qū)管”財(cái)政機(jī)制;六是推行網(wǎng)格化管理模式;七是重新設(shè)置“城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。改革工作推行以來(lái),青山區(qū)的社區(qū)治理工作取得明顯成效,社區(qū)黨委的作用得到極大發(fā)揮,信息化社區(qū)建設(shè)極大提高了服務(wù)效率,被民政部評(píng)為“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”,并在全市30個(gè)街道、115個(gè)社區(qū)進(jìn)行推廣[16][17]。
3.佛山市容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革。容桂街道于2009年11月啟動(dòng)“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”的事權(quán)改革,在政府與街道關(guān)系上實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”,政府與社會(huì)關(guān)系上實(shí)現(xiàn)“還權(quán)”,具體包括以下措施:一是擺脫“萬(wàn)能政府”觀念,賦予街道更多管理權(quán)限和相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限;二是整理合并相似的黨政職能部門,建立鎮(zhèn)街級(jí)公共決策與事務(wù)咨詢委員會(huì),建立一站式行政服務(wù)中心;三是政社分離,確保村居自治;四是培育和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展,引導(dǎo)多方共建;五是探索由政府引導(dǎo)下民間力量出資購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)模式;六是推動(dòng)社工服務(wù)體系建設(shè)。通過幾年的改革實(shí)踐,容桂街道有效理順了街道與區(qū)的事權(quán)關(guān)系、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系、政府和社區(qū)的關(guān)系、政府和社會(huì)的關(guān)系、人事管理關(guān)系,形成了獨(dú)具特色的“容桂模式”[18]。
1.北京市魯谷社區(qū)“一關(guān)系、兩依法、三體系”改革。北京市于2003年成立魯谷社區(qū),圍繞“小政府,大社區(qū)”的思路展開試點(diǎn):“一關(guān)系”即理順政府與社會(huì)和市場(chǎng)間的關(guān)系,行政事務(wù)由政府承擔(dān),社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān);“兩依法”即切實(shí)落實(shí)政府依法行政、社區(qū)依法自治;“三關(guān)系”即社區(qū)黨工委為社區(qū)建設(shè)核心,建立社區(qū)行政事務(wù)管理中心承擔(dān)行政職能,設(shè)立社區(qū)代表會(huì)議及委員會(huì)承擔(dān)社區(qū)自治工作。從表面上看,該模式分離了原先街道辦的職能,并有相應(yīng)部門進(jìn)行承接,但是實(shí)際上,社區(qū)的大量工作造成人員編制需求上升,并出現(xiàn)一人多職現(xiàn)象,人員配置和財(cái)政資源都受制于區(qū)政府,逐漸成為“街道級(jí)社區(qū)”。
2.湖北黃石市“橫向大部制、縱向扁平化”改革。2009年黃石市展開了街道體制改革的試點(diǎn)工作:一是橫向擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模,縮減機(jī)構(gòu)數(shù)量;二是縱向撤銷街道辦,實(shí)行區(qū)直管社區(qū),形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理體制;三是明確權(quán)責(zé)關(guān)系,由區(qū)職能部門和社區(qū)分別承擔(dān)原街道辦職能,設(shè)立社區(qū)工作管理委員會(huì)及其辦公室負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù);四是理順工作關(guān)系,社區(qū)工作辦公室負(fù)責(zé)社區(qū)日常綜合管理事務(wù),區(qū)各職能部門負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作,居委會(huì)承擔(dān)自治職能;五是健全人員和資金保障機(jī)制。該改革模式的成效同樣不容樂觀,實(shí)踐中社區(qū)由于承擔(dān)大量上級(jí)政府交派的工作并接受考核,而出現(xiàn)行政化傾向,并且由于相關(guān)配套措施并不成熟,改革未達(dá)到預(yù)期效果。
3.安徽銅陵市“一核心、一主體、兩支撐”改革。銅陵市于2010年7月在銅官山區(qū)試點(diǎn)撤銷街道辦,并于2011年在全市推行,成為我國(guó)第一個(gè)不設(shè)街道辦的地級(jí)市?!耙缓诵摹笔侵赋蜂N街道辦,以社區(qū)黨工委為核心;“一主體”即以社區(qū)居委會(huì)為主體;“兩支撐”即以社區(qū)公共服務(wù)中心和社會(huì)組織為支撐。此外明確區(qū)政府和社區(qū)各自職能,確立“統(tǒng)一核算、集中管理”和“財(cái)隨事走,費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的社區(qū)管理原則;并實(shí)行網(wǎng)格化管理,集中提供服務(wù)。雖然銅陵市的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)在全國(guó)形成了廣泛的影響,但在本質(zhì)上,社區(qū)公共服務(wù)中心仍是政府的派出機(jī)構(gòu),與街道辦沒有本質(zhì)區(qū)別,其改革前景也不光明。
當(dāng)然,目前相關(guān)的改革試點(diǎn)地區(qū)并不只限于前文所提,這只是在諸多改革試點(diǎn)中較具代表性的幾例。在保留街道辦的諸多試點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn)的共性是街道辦的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督功能無(wú)法被取代,從這個(gè)中心出發(fā)形成了或僅保留這項(xiàng)功能,或給予權(quán)力資源增強(qiáng)街道辦實(shí)力的不同取向,繼而通過理順關(guān)系、精簡(jiǎn)部門等方式推行改革。而在撤銷街道辦的試點(diǎn)中存在共性的是將街道辦的職能直接上移和下放,由區(qū)直接面向社區(qū)進(jìn)行管理,并通過設(shè)置新的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這種管理事務(wù)。保留街道辦的相關(guān)試點(diǎn)仍在積極探索和推廣實(shí)驗(yàn)中,而撤銷街道辦的試點(diǎn)大多進(jìn)行較早,雖在初期取得一定成效,但在當(dāng)前出現(xiàn)走回頭路的傾向。學(xué)術(shù)界的討論在現(xiàn)實(shí)中得到體現(xiàn),基于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,學(xué)術(shù)界又開始深入反思,是應(yīng)該保留街道辦的必要職能、探索更有效的治理體系和關(guān)系,還是應(yīng)該完善優(yōu)化撤銷后的社區(qū)建設(shè)體制,成為眼下需綜合衡量與思索的迫切議題。
“單位制”解體為“街居制”提供了存在的空間,而“街居制”下各種社會(huì)矛盾和問題的出現(xiàn)為街道體制改革提供了現(xiàn)實(shí)動(dòng)力,進(jìn)而不同改革方案孰優(yōu)孰劣又成為新的現(xiàn)實(shí)難題。在保留街道辦的方案中,理論上的設(shè)想表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)差距過大的特征,如將街道辦夯實(shí)為一級(jí)政府的方案與當(dāng)前政府精簡(jiǎn)行政級(jí)別、提高治理績(jī)效的總體目標(biāo)相悖,行政層級(jí)的增加不免會(huì)產(chǎn)生效率低下的弊端;再如虛區(qū)實(shí)街的概念面臨著行政體制的整體調(diào)整和法律制度修改的巨大挑戰(zhàn),需要解決巨大的成本付出和社會(huì)適應(yīng)問題。地區(qū)實(shí)踐中主要集中于精簡(jiǎn)街道辦職能,理順條塊關(guān)系,在目前試點(diǎn)中取得一定成效。在撤銷街道辦的方案中,理論設(shè)想和地區(qū)實(shí)踐中都圍繞著街道辦職能的上下分離展開,這些方案在字面上似乎是理想選擇,能從根本上解決問題,但是現(xiàn)實(shí)中卻極易以另一種形式走上街道辦的老路。保留和撤銷的方案各自都能取得一定效果,判斷哪種方案更符合當(dāng)前的國(guó)情現(xiàn)實(shí)不能只以這些表象為標(biāo)準(zhǔn),更應(yīng)以體制改革的本質(zhì)目標(biāo)即公眾利益最大化為準(zhǔn)則。
保留街道辦的改革雖在梳理?xiàng)l塊關(guān)系上難度較大,但明確界定條塊職能后能夠在政府與社區(qū)之間建立起有效的緩沖帶和協(xié)調(diào)樞紐,不但可以高效處理行政事務(wù),進(jìn)而可以為居民自治留出足夠的空間。撤銷街道辦在初期由政府和社區(qū)直接承擔(dān)原街道辦職能,而無(wú)須應(yīng)對(duì)條塊矛盾,但由于社區(qū)直線對(duì)接政府,逐漸演變?yōu)榕c街道辦同質(zhì)的另一種組織形式,回到了改革的起點(diǎn)。依此判斷,保留街道辦更符合體制改革的本質(zhì)目標(biāo)要求,而撤銷街道辦無(wú)法完成標(biāo)本兼治的使命,現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐也表現(xiàn)出街道辦存在的必要性。并且,當(dāng)前已有試點(diǎn)地區(qū)中,撤銷街道辦的試點(diǎn)時(shí)間大都相對(duì)較早,如北京魯谷(2003)、南京白下區(qū)(2002)、湖北黃石(2009)等,而保留街道辦的試點(diǎn)都在近年進(jìn)行,如南京(2011)、包頭(2013)等。因此保留街道辦雖具一定難度,但它會(huì)是我國(guó)當(dāng)前街道體制改革的選擇趨勢(shì)。
雖然本文分析認(rèn)為街道辦的保留是改革趨勢(shì)所在,但不可忽視街道體制改革當(dāng)前陷入的尷尬境地:一方面,保留街道辦的試點(diǎn)似乎略有成效,也仍在積極探索當(dāng)中,但是如何保證街道辦的職能不會(huì)再度膨脹,如何確保綜合管理中心與街道辦之間權(quán)責(zé)明確,都還沒有形成有效的經(jīng)驗(yàn)證明和借鑒;另一方面,撤銷街道辦的改革在取得一定效果后似乎又重新走上回頭路,出現(xiàn)與之前街道辦相似的問題,而仍在進(jìn)行這一改革的地區(qū)因面臨著高昂的政策成本而無(wú)法暫?;蚍穸ㄟ@項(xiàng)改革,只能“硬著頭皮”繼續(xù)下去。保留的過程是坎坷的,撤銷的過程又是困難的,街道體制改革陷在這個(gè)兩難困境中無(wú)法繼續(xù)前行。
既然從學(xué)界和實(shí)踐中都仍未找到完美方案,那么突破這一困境就需從一種外部視角入手,即不再過于糾纏街道辦應(yīng)存應(yīng)廢的這個(gè)應(yīng)然的內(nèi)部思維,而從街道體制改革取決于哪些核心因素這個(gè)實(shí)然思維展開探索。本為認(rèn)為,在黨的十九大明確提出“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”[19]61-62,“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”[20]49的要求下,在堅(jiān)持街道體制改革的本質(zhì)目標(biāo)下,探究街道體制改革的進(jìn)路,設(shè)計(jì)保留街道辦的有效改革措施,應(yīng)該綜合思考以下幾個(gè)核心因素。
一是條和塊的協(xié)調(diào)關(guān)系。條和塊在基層治理體系中各有長(zhǎng)短,如條具有專業(yè)、規(guī)范、視野廣等優(yōu)勢(shì),但是卻過于碎片化;而塊卻能夠保持整體性,但卻有專業(yè)程度不高、能力不夠、視野窄的劣勢(shì),條塊互補(bǔ)才是重點(diǎn)所在。二是管理層級(jí)和幅度的關(guān)系。一般來(lái)說,管理層級(jí)與管理幅度之間成反比關(guān)系,撤銷街道辦意味著層級(jí)減少,政府部門是否有足夠的人力和堅(jiān)定的理念直接面向社會(huì)提供服務(wù)對(duì)撤銷的做法構(gòu)成了挑戰(zhàn),并且我國(guó)城市規(guī)模不一,體制改革無(wú)法做到一刀齊平。三是政府管理和社區(qū)自治的關(guān)系。街道辦處于國(guó)家力量和社會(huì)力量的“接點(diǎn)”處,國(guó)家向下需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與到基層治理當(dāng)中,而社會(huì)力量向上又需要國(guó)家的支持,因此在互有需求的前提下,街道辦或者說其他組織化載體對(duì)于推動(dòng)這兩種力量的良性互動(dòng)是必不可少的。四是核心引導(dǎo)與多元共治的關(guān)系。黨組織在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中起著領(lǐng)導(dǎo)全局的作用,在基層社會(huì)黨組織應(yīng)以什么途徑或方式發(fā)揮引領(lǐng)作用,通過什么體系與社會(huì)多元力量形成有機(jī)活動(dòng)也是體制改革中不可忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。五是制度變遷和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系。技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展制約管理能力的提高,技術(shù)的應(yīng)用水平影響管理的實(shí)際效果,技術(shù)手段對(duì)既有制度的推動(dòng)作用同樣影響街道辦存在的必要與否。這五項(xiàng)現(xiàn)實(shí)要素決定街道辦在基層治理體系中的地位和作用,也決定著街道體制改革措施的可行性和有效性。在可行性和有效性的基礎(chǔ)上,改革措施能否持久運(yùn)行,也即可持續(xù)性成為又一重要維度。改革的可持續(xù)性涉及條塊關(guān)系是否合理;配套保障機(jī)制是否能提供足夠的力量支持;工作人員的理念更新是否到位等因素。
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的深入推進(jìn),基層社會(huì)的治理問題將困擾越來(lái)越多的新興城市,可以預(yù)期的治理壓力對(duì)治理體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前街道體制改革以保留街道辦為趨勢(shì),未來(lái)可能因具體的社會(huì)環(huán)境和問題形式的差異而有不同的改革取向,如新管理技術(shù)和方法的應(yīng)用使基層社會(huì)不再需要街道辦的樞紐功能,區(qū)政府和社區(qū)之間可以直接形成高效的互動(dòng)。但是萬(wàn)變不離其宗,以公眾利益最大化為本質(zhì)目標(biāo)、以可行性和可持續(xù)性為主要維度、以上述五對(duì)關(guān)系為核心要素是街道體制改革無(wú)法回避的基本原則。改革不是純粹為了轉(zhuǎn)移責(zé)任,而是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)理清各自職責(zé),采取符合實(shí)情的改革模式。因此,待治理技術(shù)和手段足夠成熟,街道辦的存廢問題也就不再重要,把握改革本質(zhì)核心才是優(yōu)化治理體系、提升治理能力的關(guān)鍵。