張桂紅， 孫秋月

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100875)

近年來，在多邊貿(mào)易體制障礙重重、貿(mào)易一體化推進(jìn)緩慢的形勢(shì)下，越來越多的國家轉(zhuǎn)向了更為深入的經(jīng)濟(jì)合作模式——區(qū)域貿(mào)易安排(RTA)。目前，全球貿(mào)易體制由一個(gè)連鎖的、日益增長的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和多邊貿(mào)易協(xié)定組成，這些協(xié)定都遵循著一個(gè)共同目標(biāo)—促進(jìn)貿(mào)易自由化[1]。其中，部分RTA完成了WTO難以達(dá)成的議題，實(shí)現(xiàn)了較高水平的自由化。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作廣泛開展的背景下，加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，成為我國新一輪對(duì)外開放的重要內(nèi)容，我國目前正在積極推動(dòng)RCEP等一系列RTA談判，通過加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化來為經(jīng)濟(jì)增長提供新動(dòng)力。從全球范圍看，形式各異的RTA為全球經(jīng)濟(jì)注入了新的活力，同時(shí)也對(duì)WTO規(guī)則進(jìn)行了有益的補(bǔ)充。

隨著貿(mào)易自由化的深入推進(jìn)，RTA成員方內(nèi)部關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘將得到較大程度的取消或降低，在此背景下，貿(mào)易救濟(jì)是RTA各成員方無法回避的。其中保障措施制度在RTA中的作用至關(guān)重要，通過對(duì)區(qū)域內(nèi)成員方提供公平正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，可以促進(jìn)區(qū)域及全球貿(mào)易環(huán)境健康有序發(fā)展。目前，不同RTA基于自身特點(diǎn)、背景、目標(biāo)和一體化程度，致力于建立起符合各自政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)的保障措施制度，在貿(mào)易自由化與貿(mào)易保護(hù)之間形成平衡，以確保各方貿(mào)易能在穩(wěn)定和公平環(huán)境中良性發(fā)展。我國目前參加的RTA中均包含保障措施制度，并且采取RTA內(nèi)同時(shí)規(guī)定全球保障措施和雙邊保障措施的模式，正確理解兩種保障措施的復(fù)雜關(guān)系，對(duì)于我國未來在RTA中合理設(shè)定符合國際規(guī)則并對(duì)我國有利的保障措施制度至關(guān)重要。

一、RTA保障措施法律制度性質(zhì)分析

保障措施(safeguard measures)，亦稱免責(zé)條款、例外條款或“保障條款”，是GATT/WTO允許其成員采用的一種貿(mào)易救濟(jì)措施。國內(nèi)有學(xué)者結(jié)合WTO保障措施制度相關(guān)規(guī)定，對(duì)保障措施做出如下定義：保障措施是指當(dāng)不可預(yù)見的發(fā)展導(dǎo)致一產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量增加，以致對(duì)生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，進(jìn)口成員方可以在非歧視原則的基礎(chǔ)上對(duì)該產(chǎn)品的進(jìn)口實(shí)施限制[2]。可見保障措施是一種“進(jìn)口限制”措施，此種限制主要通過提高關(guān)稅、采取數(shù)量限制等非關(guān)稅措施或者兩者結(jié)合來實(shí)現(xiàn)。保障措施制度被引入多邊貿(mào)易體制和美國的保障實(shí)踐有很大關(guān)系，美國最早提出保障措施問題，并在1942年美墨互惠貿(mào)易協(xié)定中首次對(duì)保障條款做出規(guī)定。此后，在美國主導(dǎo)下，保障措施條款正式納入了GATT1947，即GATT第19條 “對(duì)某種產(chǎn)品進(jìn)口的緊急措施” 。在《保障措施協(xié)定》中，保障措施被稱為WTO機(jī)制中的安全閥，它允許成員方在特定情況下撤銷或者停止履行其協(xié)定規(guī)定的一般義務(wù)，以使其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受進(jìn)口產(chǎn)品帶來的損害。保障措施使WTO法律規(guī)則的原則性和靈活性有機(jī)地結(jié)合起來[3]。

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，在WTO多邊框架中已設(shè)置全球保障措施制度的情況下，仍無法滿足區(qū)域貿(mào)易安排在逐步實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的過程中保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和提供貿(mào)易救濟(jì)的需要，雙邊保障措施制度便應(yīng)運(yùn)而生。出于對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的必要保護(hù)，以及基于經(jīng)濟(jì)、政治、雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系等多方面的考量，進(jìn)口成員方勢(shì)必會(huì)選擇采取保障措施來維護(hù)本國利益。而RTA成員方進(jìn)口產(chǎn)品激增，極有可能是因?yàn)镽TA規(guī)定的削減關(guān)稅等措施造成的，并非一定構(gòu)成援用WTO框架下的全球保障措施。因此，RTA有必要設(shè)置區(qū)域特有的保障措施制度，即雙邊保障措施制度。

從國際法角度而言，全球保障措施制度的合法性依據(jù)是GATT和WTO多邊貿(mào)易規(guī)則，是多邊貿(mào)易規(guī)則允許的例外。而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保障措施制度的合法性依據(jù)，則要從WTO規(guī)則、政府間協(xié)議、成員方國內(nèi)法等多個(gè)層面深入分析論證，其中 GATT第24條與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定合法性關(guān)系最為密切。在WTO多邊貿(mào)易體制下，GATT1994第24條以及關(guān)于解釋24條的諒解是目前處理區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與WTO多邊貿(mào)易協(xié)定之間關(guān)系的主要法律依據(jù)。GATT第24條規(guī)定了區(qū)域一體化的標(biāo)準(zhǔn)，即任何區(qū)域一體化的目的應(yīng)當(dāng)是便利成員方之間的貿(mào)易，不得增加與其他成員方之間的貿(mào)易障礙，并進(jìn)一步規(guī)定區(qū)域一體化須對(duì)“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”取消“其他限制性貿(mào)易法規(guī)”。有學(xué)者認(rèn)為：“由于GATT第24條的關(guān)鍵詞語的含義并不明確，且現(xiàn)今 RTA的復(fù)雜性已遠(yuǎn)超出該條款談判之時(shí)，導(dǎo)致 RTA各類貿(mào)易救濟(jì)制度在若干方面與 WTO體制可能存在潛在沖突?！盵4]由此在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中設(shè)置保障措施等貿(mào)易限制頗具爭議。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與 WTO之間的關(guān)系在 GATT第24條有明確規(guī)定，就保障措施而言，很重要的一點(diǎn)在于，這種救濟(jì)制度是否屬于 GATT第24條第8款規(guī)定的RTA成員方之間需要“實(shí)質(zhì)上取消”的“其他限制性商業(yè)法規(guī)”[5]。第24條列舉了“其他限制性商業(yè)法規(guī)”的例外，包括第11、12、13、14、15和20條，其中并不包括涉及保障措施的第19條。國際上有學(xué)者認(rèn)為，由于第24條未將GATT第6條(反傾銷、反補(bǔ)貼)和第19條(保障措施)列為例外，因此對(duì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間實(shí)質(zhì)上所有的貿(mào)易，都應(yīng)當(dāng)取消貿(mào)易救濟(jì)措施[6]。有學(xué)者持反對(duì)意見，認(rèn)為GATT第24條要求對(duì)“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”，而非“所有貿(mào)易”或“全部貿(mào)易”取消“其他限制性商業(yè)法規(guī)”，即使貿(mào)易救濟(jì)屬于“其他限制性商業(yè)法規(guī)”，只要不影響“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”，就不違反第24條[7]。還有學(xué)者認(rèn)為，第24條列明的合法的限制措施并非囊括全部的，GATT第6條和第19條理應(yīng)包含在內(nèi)，如果在反傾銷、反補(bǔ)貼或?qū)嵤┍Ｕ洗胧r(shí)排除區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員，可能會(huì)加劇區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)其他WTO成員造成的歧視[8]。既然24條列舉的“例外”并非窮盡，從規(guī)則設(shè)置的目的分析，涉及保障措施的 GATT第19條雖然未被列入取消的“例外”條款，基于保障措施在保障貿(mào)易體系運(yùn)行中的“安全閥”作用，區(qū)域保障措施也應(yīng)成為無須證明的合法限制措施之一。

就保障措施而言，有學(xué)者認(rèn)為由于保障措施采取增加關(guān)稅和數(shù)量限制等形式，理論上應(yīng)屬于“其他限制性貿(mào)易法規(guī)”范疇，但是“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”不應(yīng)等同于“所有貿(mào)易”，這也為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保留保障措施制度留有空間[9]。根據(jù)GATT第24條的規(guī)定，只要保證“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”是自由的即不違反規(guī)則，GATT第24條并不禁止在內(nèi)部的限制。根據(jù)《保障措施協(xié)定》腳注1，該協(xié)定的任何規(guī)定并不預(yù)斷對(duì)GATT第19條和第24條之間關(guān)系的解釋。這表明歧視性保障措施的合法性在烏拉圭回合談判中是有意識(shí)地作為一個(gè)遺留問題被擱置在那里[10]。

在WTO實(shí)踐中，自其成立以來涉及GATT1994第24條的首起案件——土耳其紡織品案[11]中，作為與歐盟進(jìn)行經(jīng)濟(jì)一體化融合的一項(xiàng)措施，土耳其遵照歐盟的要求，決定從1996年1月1日起對(duì)產(chǎn)自印度等國的紡織品及服裝進(jìn)口施加數(shù)量限制措施，有關(guān)措施引起印度等國的訴訟。在該案中，專家組認(rèn)為土耳其采取的數(shù)量限制措施違反了GATT1994第11條、第13條以及紡織品和服裝協(xié)定(ATC)第2條之規(guī)定，并不認(rèn)可土耳其主張的依據(jù)GATT第24條規(guī)定做出該決定的抗辯。上訴機(jī)構(gòu)支持了專家組的基本論斷，認(rèn)為GATT1994第24條并沒有賦予土耳其為結(jié)成“土歐關(guān)稅聯(lián)盟”而采取與GATT1994第11條、第13條以及與ATC不符的數(shù)量限制措施以正當(dāng)性，土耳其完全可以援引“原產(chǎn)地規(guī)則”等其他措施解決關(guān)稅同盟內(nèi)貿(mào)易轉(zhuǎn)移問題。但上訴機(jī)構(gòu)也做出解釋，根據(jù)GATT1994第24條“帽子條款”，GATT1994的各項(xiàng)條款的適用不得阻礙關(guān)稅同盟(customs union)的成立，此外，GATT第24條可以用來證實(shí)采取限制性措施的正當(dāng)性，條件是如果引起爭議的限制性措施不適用，就會(huì)阻礙關(guān)稅聯(lián)盟的成立。根據(jù)土耳其紡織品案上訴機(jī)構(gòu)有關(guān)論斷，貿(mào)易救濟(jì)措施屬于應(yīng)予取消的“其他限制性貿(mào)易法規(guī)”，但“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”的措辭賦予了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是否保留貿(mào)易救濟(jì)措施有限的“靈活性”。

由此可見，保障措施是對(duì)貿(mào)易自由化的必要限制，而GATT第24條“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”的表述較為模糊，一定程度上賦予區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是否保留保障措施制度以有限的空間。筆者認(rèn)為，就GATT第24條而言，取消關(guān)稅和“實(shí)質(zhì)上所有貿(mào)易”的限制性規(guī)定，是相對(duì)比較靈活的條款，其為保障措施制度的保留提供了空間。GATT第24條并未明確排斥區(qū)域貿(mào)易協(xié)定內(nèi)部保留保障措施，保障措施制度應(yīng)是 GATT和WTO所允許的自由貿(mào)易原則的例外，是為法律所允許的例外措施。基于保障措施具有的“安全閥”作用，保障措施制度在實(shí)踐中被諸多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所采用并作為重要的貿(mào)易規(guī)則予以規(guī)制。

二、RTA全球保障措施和雙邊保障措施的基本模式

(一)RTA全球保障措施之模式

全球保障措施即GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)定》規(guī)定的保障措施，依據(jù)其實(shí)施條件，成員方在特定情形下可以據(jù)此合法適度地保護(hù)本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)WTO《保障措施協(xié)議》第2條，保障措施應(yīng)強(qiáng)制適用于第三方和區(qū)域成員方，因此《保障措施協(xié)議》第2條第2款本身的規(guī)定，就說明了外部保障措施同樣可以適用于RTA成員方，而第24條也無須多此一舉，再加以證明區(qū)域內(nèi)能否實(shí)施外部保障措施[12]。由此可見，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中引入WTO保障措施是很多RTA的合理選擇，例如，近年來達(dá)成的影響廣泛的TPP/CPTPP[注]“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)”是近年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中影響較大、質(zhì)量較高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。在美國退出后，其他11個(gè)成員方達(dá)成協(xié)議成立的“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)”，仍是全球20年來最大的自由貿(mào)易協(xié)定。TPP第6章第6條規(guī)定:本協(xié)定不影響各締約方在根據(jù)GATT1994第19條和《保障措施協(xié)定》項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)。，以及中國簽署的中韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定、中國—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定等諸多RTA，均通過原則性規(guī)定將WTO保障措施制度納入其中。目前，較多RTA全球保障措施基本遵從了WTO相關(guān)規(guī)則，在全球保障措施制度上可謂是中規(guī)中矩。與此同時(shí)，一些RTA保障措施在遵從GATT和WTO相關(guān)規(guī)則的前提下，其全球保障措施在適用范圍、實(shí)施程序、實(shí)體條件等方面，仍與GATT和WTO多邊框架下保障措施有所區(qū)別，并在一定程度上體現(xiàn)出RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的特性[注]如TPP/CPTPP協(xié)定中關(guān)于將進(jìn)口配額產(chǎn)品排除適用全球保障措施的相關(guān)規(guī)定。。由于這些RTA保障措施制度在WTO保障措施規(guī)則的基礎(chǔ)上，增加了一些新的限制性規(guī)則，其全球保障措施實(shí)質(zhì)為WTO-plus模式。

(二)RTA雙邊保障措施之模式

在逐步實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的過程中，為了解決對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊，諸多RTA規(guī)定了僅限于其區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的保障措施，即雙邊保障措施或稱區(qū)域保障措施。RTA規(guī)定的專門的區(qū)域保障措施，一般是將WTO的保障措施規(guī)則整合到區(qū)域貿(mào)易安排中，或是對(duì)其規(guī)則做出一定的調(diào)整，其法律來源仍是GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)議》。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)具有一定的合理性，但是從另一種角度理解，RTA規(guī)定的雙邊保障措施/區(qū)域保障措施雖然適用條件等未脫離GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)定》的基本原則，但如前所述，其已突破了GATT和WTO保障措施相關(guān)制度框架，是基于區(qū)域貿(mào)易安排設(shè)置僅在有限范圍內(nèi)適用的保障措施，因此其在性質(zhì)、作用和具體適用條件等方面與全球保障措施存在一定的不同。由于雙邊保障措施是在RTA框架下在成員方之間適用的，因此其具有較大靈活性并可根據(jù)成員國之間的意愿設(shè)定，以最大限度滿足成員國的特定需求。可以推斷，在RTA下設(shè)置雙邊保障措施制度，為協(xié)定成員方提供“額外”的保護(hù)，不可避免地會(huì)在一定程度上刺激成員方對(duì)保障措施的適用。在此期間，雙邊保障措施的存在大有必要，因?yàn)槿魏我粋€(gè)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的自由貿(mào)易都是以不損害各成員國利益及產(chǎn)業(yè)安全為前提的。RTA建立的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化，但在實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化過程中，必然伴隨著大量商品從某些成員方急速涌入其他成員方，并對(duì)進(jìn)口成員方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊。由于RTA各成員方貿(mào)易水平參差不齊，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的成員國而言，上述情況對(duì)產(chǎn)業(yè)的沖擊會(huì)對(duì)一國貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大影響。國外有學(xué)者曾就自由貿(mào)易區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的國家的影響做出判斷并指出：“對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的成員國而言，自由貿(mào)易區(qū)建立的直接后果就是大量外國商品的急速涌入?！盵13]出于經(jīng)濟(jì)的目的和政治的考慮，對(duì)其他成員方采取保障措施是必然的選擇。RTA內(nèi)成員方的產(chǎn)品進(jìn)口激增，并不能促成RTA相關(guān)成員方援用多邊體制下的保障措施，因此必須設(shè)置自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的保障措施制度，即區(qū)域/雙邊保障措施制度。事實(shí)上，“區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在保障措施上采取訂立雙邊保障措施是比較可取的方式，可以避開與多邊貿(mào)易根本性的沖突，又實(shí)質(zhì)上保留了一種比較靈活的貿(mào)易救濟(jì)方式”[14]。

與此同時(shí)，RTA無疑是以長遠(yuǎn)的貿(mào)易自由化為目標(biāo)的，推動(dòng)貿(mào)易自由化是各成員國共同的理想，因此區(qū)內(nèi)保障措施雖然有存在的必要，但作為貿(mào)易自由化阻礙之一，其具體實(shí)施應(yīng)有諸多的限制條件，其中較多RTA規(guī)定雙邊保障措施僅能在過渡期內(nèi)適用，在過渡期結(jié)束后，任何締約方均應(yīng)無權(quán)采用雙邊保障措施。

三、 RTA雙邊保障措施與全球保障措施之本質(zhì)差異

保障措施的類型決定了誰來實(shí)施保障措施，誰又被實(shí)施保障措施。大多數(shù)保障措施制度對(duì)于雙邊/區(qū)域保障措施與全球保障措施做出了不同規(guī)定。從法理上講，全球保障措施制度和雙邊保障措施制度均源于 GATT第19條和 WTO《保障措施協(xié)定》，其中雙邊保障措施來源于全球保障措施的衍化和變通，但是由于雙邊保障措施是區(qū)域貿(mào)易安排所特有的救濟(jì)措施，其與全球保障措施存在較大的差異。具體而言，TPP/CPTPP全球保障措施與雙邊保障措施主要存在以下不同。

(一)保障措施法律依據(jù)有所不同

全球保障措施屬于WTO規(guī)則允許的例外，其法律依據(jù)是GATT和WTO保障措施相關(guān)制度，而雙邊保障措施屬于區(qū)域貿(mào)易安排中的例外，RTA雙邊保障措施制度依據(jù)RTA協(xié)定本身。全球保障措施作為GATT和WTO框架下設(shè)置的貿(mào)易救濟(jì)制度，其要求進(jìn)口增長是由于履行 WTO所規(guī)定的義務(wù)引發(fā)的，而雙邊保障措施要求進(jìn)口增長由于履行RTA內(nèi)關(guān)稅減讓義務(wù)所引起的，兩者根本性質(zhì)的不同，導(dǎo)致保障措施實(shí)施的具體形式、條件、期限、程序等均有所不同。

(二)保障措施適用范圍有所不同

全球保障措施在所有 WTO成員方范圍內(nèi)適用，而雙邊保障措施僅在RTA成員方之間適用。RTA不可避免受到WTO多邊框架的約束和影響，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方進(jìn)口產(chǎn)品激增對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，如果達(dá)到多邊貿(mào)易體制下的保障措施適用條件，則可實(shí)施全球保障措施。但為了履行RTA下關(guān)稅減讓義務(wù)而對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成相應(yīng)損害，不符合多邊框架下全球保障措施發(fā)起條件的，出于保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的需要，則有必要在RTA內(nèi)設(shè)置雙邊保障措施。正因如此，諸多RTA設(shè)置了雙邊保障措施制度，為區(qū)域內(nèi)更加有效地實(shí)施保障措施提供正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。與此同時(shí)，對(duì)于同一產(chǎn)品能否同時(shí)適用全球保障措施和雙邊保障措施的問題，絕大多數(shù)RTA采取國際通行做法，秉承“一事不二罰”的原則，防止重復(fù)救濟(jì)，規(guī)定雙邊保障措施僅適用于成員方之間，而全球保障措施則針對(duì)包括成員方在內(nèi)的所有 WTO成員方，且規(guī)定當(dāng)對(duì)某一進(jìn)口產(chǎn)品采取全球保障措施時(shí)，不得再對(duì)該同一產(chǎn)品采取雙邊保障措施。

(三)保障措施的實(shí)施對(duì)象存在差異

全球保障措施是 WTO多邊框架下提供的貿(mào)易救濟(jì)手段，即便各成員方參加了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，也不妨礙其相關(guān)權(quán)利的行使，全球保障措施的實(shí)施對(duì)象是針對(duì)所有成員方相關(guān)產(chǎn)品。雙邊保障措施則是基于區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化給成員方帶來的影響而提供的貿(mào)易救濟(jì)措施，且僅針對(duì)RTA成員方之間的相關(guān)產(chǎn)品。

(四)保障措施適用的具體條件有所不同

全球保障措施基本上按照 GATT和 WTO保障措施實(shí)施要件實(shí)施的，而雙邊保障措施則是對(duì)多邊框架下保障措施規(guī)則的較大變通，是成員方之間基于各自利益訴求達(dá)成一致的結(jié)果，有時(shí)可能以某個(gè)成員方國內(nèi)保障措施立法作為基礎(chǔ)和依據(jù)，因此二者之間適用的具體要件存在一定差異。

(五)保障措施的實(shí)施期限有所區(qū)別

一般而言，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的雙邊保障措施(也稱“過渡性保障措施”)限于在過渡期內(nèi)采用，過渡期后只能采用全球保障措施。而全球保障措施沒有“過渡期”，如果 WTO相關(guān)規(guī)則沒有實(shí)質(zhì)性修改，其保障措施體系和規(guī)則將與 WTO體制長期共存，諸多RTA雙邊保障措施的特殊性就在于其“過渡性”，即具有暫時(shí)的和可預(yù)見的合法適用期限。

從本質(zhì)上而言，全球保障措施和雙邊保障措施的根本區(qū)別在于其是否具有“歧視性”。當(dāng)WTO成員采取全球保障措施時(shí)，不應(yīng)只針對(duì)原產(chǎn)于某些特定國家的產(chǎn)品。這一非歧視性要求使得該類保障措施具有了全球性[15]。WTO框架下全球保障措施不區(qū)分出口成員方，而應(yīng)一視同仁地對(duì)待所有成員方，但也存在部分區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中排除在區(qū)域內(nèi)成員間適用全球保障措施的情況的特殊情況。雙邊保障措施只能在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間實(shí)施，而不能擴(kuò)展到非成員方。與全球保障措施相比，RTA雙邊保障措施的最大特點(diǎn)是針對(duì)區(qū)域貿(mào)易安排的成員方的產(chǎn)品實(shí)施，即只在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方范圍內(nèi)適用。可以認(rèn)為，雙邊保障措施獨(dú)立于WTO保障措施，服務(wù)于區(qū)域貿(mào)易安排，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，其性質(zhì)可謂是“例外中的例外”。

四、RTA雙邊保障措施與全球保障措施之互補(bǔ)關(guān)系

RTA雙邊保障措施和全球保障措施雖然定性不同，但在實(shí)施目的及效果上是相似的，客觀上都構(gòu)成針對(duì)自由貿(mào)易區(qū)成員方產(chǎn)品的貿(mào)易限制，都為自由貿(mào)易帶來的負(fù)面影響提供一定的貿(mào)易救濟(jì)。WTO允許全球保障措施在RTA內(nèi)適用，但在某種程度上，區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施雙邊保障措施可以更加有效合理的提供正當(dāng)?shù)木葷?jì)手段。如上所述，雙邊保障措施適用于各成員方因履行依據(jù)RTA協(xié)議規(guī)定的關(guān)稅減讓等義務(wù)所帶來的損害予以補(bǔ)救，即來自區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品的進(jìn)口增長可被預(yù)期地認(rèn)為是區(qū)域一體化額外減讓的結(jié)果，可以根據(jù)RTA協(xié)定規(guī)定，在僅對(duì)RTA成員方進(jìn)行的保障措施調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)其實(shí)施損害相對(duì)應(yīng)程度的保障措施。如超出此范圍，可根據(jù)GATT和WTO框架下承擔(dān)的減讓義務(wù)，適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。這可以解釋為什么區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在全球保障措施之外，還要專門規(guī)定雙邊保障措施。

從實(shí)踐角度出發(fā)，如何判定在何種條件下適用全球保障措施，何種條件下適用雙邊保障措施，這是RTA各成員方高度關(guān)注的問題。由于WTO全球保障措施制度為多邊框架下的貿(mào)易救濟(jì)手段，其適用的實(shí)體條件和程序等規(guī)則帶有普遍性，并不能滿足區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方貿(mào)易發(fā)展和保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的特別需要。如果在RTA運(yùn)行中直接運(yùn)用WTO保障措施，還可能會(huì)增加不必要的成本，增添問題的復(fù)雜性，不利于糾紛的解決[16]。各成員方應(yīng)根據(jù)判斷造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的原因判定適用何種保障措施。RTA內(nèi)由于各成員方相互給予對(duì)方低于WTO多邊框架下的最惠國稅率的關(guān)稅，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的，理所當(dāng)然應(yīng)適用雙邊保障措施。否則，可適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。但是對(duì)于關(guān)稅減讓的確定以及造成損害的范圍難以劃定明確的界限。事實(shí)上，WTO規(guī)定的保障措施是基于多邊貿(mào)易協(xié)定下包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)導(dǎo)致進(jìn)口大幅增加，進(jìn)而對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅而實(shí)施的，而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間的關(guān)稅稅率一般為零或低于WTO最惠國待遇稅率，因此區(qū)內(nèi)成員方之間的進(jìn)口增長應(yīng)視為由區(qū)域貿(mào)易優(yōu)惠安排所致，而并非是履行WTO關(guān)稅義務(wù)的結(jié)果。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，RTA成員方產(chǎn)品本來就沒有適用WTO保障措施的理由，也不能納入其調(diào)查損害的考慮范圍之中[17]。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)并不全面，全球保障措施和雙邊保障措施都具有針對(duì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方產(chǎn)品的貿(mào)易限制作用，理論上和現(xiàn)實(shí)中都存在某產(chǎn)品區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間適用的稅率和WTO最惠國待遇稅率相同或者均為零的情況，此時(shí)WTO全球保障措施與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定雙邊保障措施適用空間是重合的。目前，大部分RTA對(duì)實(shí)施雙邊保障措施設(shè)置了提高關(guān)稅水平不應(yīng)超過WTO最惠國待遇標(biāo)準(zhǔn)的條件，這種做法使得全球保障措施和雙邊保障措施在實(shí)質(zhì)上得以區(qū)分，從而避免了WTO與RTA的“條約真實(shí)沖突”[18]。如在RTA協(xié)議中規(guī)定，實(shí)施雙邊保障措施采取提高產(chǎn)品關(guān)稅稅率的形式，不應(yīng)超過采取措施時(shí)或者協(xié)定生效前一日適用的最惠國實(shí)施稅率中的較低水平。此外，諸多RTA還明確規(guī)定不得同時(shí)實(shí)施或維持全球保障措施和雙邊保障措施，以避免WTO和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的沖突。

總之，諸多RTA規(guī)定全球保障措施和雙邊保障措施不得同時(shí)實(shí)施，同一時(shí)間針對(duì)同一產(chǎn)品只能兩者選其一實(shí)施，不僅符合自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，也避免了實(shí)施中的困擾。如果一成員方認(rèn)為有必要對(duì)某一進(jìn)口產(chǎn)品采取全球保障措施，則其不再有采取雙邊保障措施的機(jī)會(huì)，反之，如果一國認(rèn)為本國產(chǎn)業(yè)造成損害更多是基于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定做出的讓步造成的，則更傾向于實(shí)施雙邊保障措施，且一旦啟動(dòng)雙邊保障措施，則無法再實(shí)施全球保障措施。但還可能存在另一種情形，根據(jù)RTA相關(guān)規(guī)定，一旦實(shí)施或維持雙邊保障措施就不得同時(shí)適用全球保障措施，而實(shí)施雙邊保障措施如果未起到對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)必要的保護(hù)作用，表明引起國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的原因并非區(qū)域內(nèi)關(guān)稅減讓，而很可能是WTO最惠國稅率導(dǎo)致的，此時(shí)保障措施的實(shí)施同樣會(huì)面臨困境，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討解決此類問題的路徑。

五、結(jié)論

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，保障措施制度已成為RTA不可或缺的重要組成部分，由于RTA和WTO之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在RTA保障措施制度設(shè)置上，不可避免地受到WTO相關(guān)規(guī)則的影響。與此同時(shí)，RTA的普遍存在，也會(huì)促使WTO的創(chuàng)新思路。例如先談一些“諸邊”協(xié)議，即部分成員間的協(xié)議；致力于自貿(mào)區(qū)的整合，包括從現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)協(xié)議中提取“公約數(shù)”形成專門的協(xié)議，等等[19]。在符合WTO規(guī)則的前提下，我國未來RTA保障措施制度可采取“改良”模式，即WTO-plus模式，對(duì)在區(qū)域內(nèi)實(shí)施保障措施進(jìn)行嚴(yán)格限定和規(guī)范，并在WTO相關(guān)協(xié)定的基礎(chǔ)上強(qiáng)化規(guī)則，防止有關(guān)措施被濫用而成為貿(mào)易保護(hù)的工具，避免對(duì)自由貿(mào)易區(qū)整體政策目標(biāo)造成破壞。通過從全球保障措施和雙邊保障措施的關(guān)系入手，分析兩者之間的實(shí)質(zhì)差異和互補(bǔ)關(guān)系，可以解釋為何在已經(jīng)保留WTO全球保障措施的情況下，還要單獨(dú)設(shè)立區(qū)域內(nèi)適用的雙邊保障措施。在RTA內(nèi)部，全球保障措施制度和雙邊保障措施制度應(yīng)當(dāng)是并行不悖的，兩者在不同的范圍內(nèi)各自發(fā)揮“救濟(jì)”作用，RTA成員方可以選擇適用。我國未來RTA仍應(yīng)同時(shí)保留全球保障措施和雙邊保障措施，通過強(qiáng)調(diào)WTO全球保障措施規(guī)則將其納入RTA區(qū)域內(nèi)規(guī)則中，可以確保在與非成員方國家貿(mào)易往來中可得到應(yīng)有保護(hù)；與此同時(shí)，在區(qū)域內(nèi)拓展性的規(guī)定雙邊保障措施，又為成員方之間貿(mào)易往來增加了必要的保障。正是由于全球保障措施制度和雙邊保障措施制度之間的關(guān)系較為復(fù)雜微妙，準(zhǔn)確理解和把握WTO全球保障措施制度和RTA雙邊保障措施制度的關(guān)系，對(duì)于我國未來RTA談判中設(shè)置合理有效的保障措施及建立健全完善可行的相關(guān)法律制度具有重要意義。