◎余尤騁

社會(huì)保障是國家或社會(huì)依法建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)化性質(zhì)的國民生活保障系統(tǒng)。一般來說，我國的社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人福利、醫(yī)療保障、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會(huì)互助等組成。

目前我國的社會(huì)保障水平表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差距。從最低生活保障水平來看，在20 世紀(jì)中期，城市居民該項(xiàng)指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到每人每月170元，而同一時(shí)期，農(nóng)村居民的該項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)競(jìng)為每人每月70元，為城鎮(zhèn)居民的一半。而2012年，城市人口的最低生活保障水平為每月330元/人，農(nóng)村只有每月172元/人。據(jù)2013年穆懷中教授統(tǒng)計(jì)預(yù)算的數(shù)據(jù)：2011年城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平約為5.39%，而農(nóng)村的社會(huì)保障水平約為1.26%，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障水平比農(nóng)村高出約3.28倍左右。目前我國農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障明顯呈現(xiàn)出保障水平低、覆蓋率低、人民的接受與認(rèn)知程度低等不理想的狀況。

現(xiàn)代社會(huì)保障是全體公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，也是國家和社會(huì)對(duì)公民的責(zé)任，是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。縮小社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)差距，建立完善的社會(huì)保障體系是政府重要的施政方向和奮斗目標(biāo)。

一、我國社會(huì)保障水平城鄉(xiāng)差異的成因

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的影響。在中國社會(huì)的特殊發(fā)展中，形成了城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制。其中，農(nóng)村表現(xiàn)為自給自足的經(jīng)濟(jì)特征，而城市則具有較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征。這種二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制尤其是其戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)的困難。戶籍制度是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的社會(huì)制度，它根據(jù)地域?qū)⑷丝谶M(jìn)行了嚴(yán)格地劃分，限制了農(nóng)村人口大量遷入城市。同時(shí)，這種制度使得城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療、福利等服務(wù)存在明顯的差距，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的不平衡。

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。中國建國初期采用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)模式，這種模式使得政府的投入與社會(huì)的發(fā)展關(guān)系十分密切。政府對(duì)地區(qū)的投入主要體現(xiàn)在資金和各項(xiàng)生活、生產(chǎn)資料的投入，這些財(cái)政投入使得財(cái)政政策的改革可以引起社會(huì)保障水平的變化。因?yàn)槌鞘邪l(fā)展較快、人口基數(shù)大、話語權(quán)強(qiáng)，是社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的中心，所以政府對(duì)城市的財(cái)政投入明顯大于農(nóng)村地區(qū)。城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障的享用會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障水平城市明顯高于城市。同時(shí)，資金籌措上的差異也會(huì)使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距加劇。各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)需要資金的支持，政府對(duì)城市資金籌措上的力度較農(nóng)村地區(qū)的投入要大很多。

（三）制度變遷存在的路徑依賴性。有研究表明：制度變遷存在路徑依賴性。路徑依賴性是指過去所做的某項(xiàng)制度或行為的選擇決定了他們現(xiàn)在及以后的選擇。國家一直將城市作為改革與發(fā)展的重心，而社會(huì)保障水平又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要配套要素，因此，城市的社會(huì)保障也是處于重心位置。從改革前的“國家—單位”保障型社會(huì)保障制度到改革后為使國企改革順利進(jìn)行的社會(huì)保障制度都貫徹了這一規(guī)律。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度長(zhǎng)期不受重視，導(dǎo)致這農(nóng)村社會(huì)保障水平的逐漸落后。

（四）某些方面政府責(zé)任履行不到位。改革開放前，基于國情和國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府選擇去優(yōu)先保障城市的社會(huì)保障水平，而在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“集體+家庭”的社會(huì)保障模式，這種模式對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障僅有基礎(chǔ)的災(zāi)害救濟(jì)，而不存在更多的社會(huì)保障責(zé)任與義務(wù)。改革開放后，政府在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這使得農(nóng)村的家庭經(jīng)濟(jì)逐漸解體，因此，之前的農(nóng)村社會(huì)保障制度也隨之消失。但是，政府并沒有及時(shí)在農(nóng)村建立有效的社會(huì)保障制度，使得農(nóng)村居民的社會(huì)保障一直處于空窗期。即使在新的農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的今天，政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障投入也十分有限，以上種種原因均使得城鄉(xiāng)地區(qū)社會(huì)保障水平差距難以縮小。

二、社會(huì)保障水平城鄉(xiāng)差異的負(fù)面影響

（一）反向擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的均衡協(xié)調(diào)。社會(huì)保障作為一項(xiàng)重要的社會(huì)制度和收入分配制度，它也起著維護(hù)收入公平，縮小貧富差距的重要調(diào)節(jié)作用。社會(huì)保障水平的城鄉(xiāng)差距將減弱它的調(diào)控作用的發(fā)揮，會(huì)反向擴(kuò)大城鄉(xiāng)的貧富差距，進(jìn)而也不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的均衡協(xié)調(diào)。

（二）激化社會(huì)矛盾，妨礙社會(huì)的和諧穩(wěn)定。社會(huì)保障的水平影響著國民的生活水平和社會(huì)的穩(wěn)定，它與群眾的生存發(fā)展緊密聯(lián)系，會(huì)直接作用于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。社會(huì)保障水平的城鄉(xiāng)差距會(huì)激化社會(huì)矛盾，例如農(nóng)民工、流浪人口等弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題，如果處理不好，就會(huì)引起群體矛盾事件，進(jìn)而妨礙社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

（三）使人生來就社保水平不等，妨礙公平正義社會(huì)環(huán)境的形成。現(xiàn)代社會(huì)保障的核心價(jià)值理念是公平、正義、共享。這體現(xiàn)了社會(huì)保障水平對(duì)公平正義環(huán)境的重要性。然而，我國目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平存在較大差距，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障的覆蓋范圍、保障力度等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，這使得人生來就受保障不平等，妨礙了公平正義社會(huì)環(huán)境的形成。

三、我國社會(huì)保障水平城鄉(xiāng)差異的應(yīng)對(duì)之道

（一）宏觀方面的應(yīng)對(duì)之道

第一，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的差距的形成與擴(kuò)大，尤其是其戶籍制度。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度便顯得十分重要。取消農(nóng)村和城市之間的隔閡，使得城市和農(nóng)村地區(qū)的居民享受均等的社會(huì)保障水平，使城鄉(xiāng)地區(qū)社會(huì)福利政策得到統(tǒng)一，從而促進(jìn)居民權(quán)利的平等。另外一部分，城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度可以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，有利于城市與農(nóng)村之間制度、觀念隔閡的打破，有利于資源和居民的合理流動(dòng)，進(jìn)而可以促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，構(gòu)建普惠式的養(yǎng)老金制度。目前我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸健全，但是農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于起步階段。需要將農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行健全與完善，使農(nóng)村居民可以得到健全的社會(huì)保障。普惠式的養(yǎng)老金弧度在實(shí)施過程中，需要加緊其制度的約束，從而促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼得到落實(shí)。這需要建立健全社會(huì)保障體系的相關(guān)法律法規(guī)，明確資金來源于去向，強(qiáng)化政策的實(shí)施與一致性。

第三，推進(jìn)社會(huì)保障機(jī)制的合理化。目前我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展仍存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等多種問題，其中城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的不合理妨礙這社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前我國社會(huì)保障制度上存在一些不合理的點(diǎn)有：（1）在社會(huì)保障制度的供給方面，制度頂層設(shè)計(jì)上存在制度碎片化；（2）在制度實(shí)施的執(zhí)行力度方面，一些已出臺(tái)的社會(huì)保障制度沒有得到落實(shí)；（3）在社會(huì)保障的管理制度方面，在制度化不足，隨意性較強(qiáng)，實(shí)施路徑不夠完善。因此，需要政府進(jìn)行全面綜合的思考和制度設(shè)計(jì)，注重公平性和合理性，提高統(tǒng)籌的層次，擴(kuò)大制度政策的效應(yīng)。

第四，創(chuàng)新社?；疬\(yùn)營(yíng)管理模式。社會(huì)保障基金資產(chǎn)是保證社會(huì)保障制度有效實(shí)施的必要條件。與基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大和投資風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加相比，其對(duì)社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和規(guī)范的法律法規(guī)方面卻十分薄弱。健全完善的法律法規(guī)可以確保社會(huì)的保障支出，因此需要健全防范機(jī)制，明確基金的來源和用途，對(duì)基金加強(qiáng)監(jiān)督和管理，以確社會(huì)保障基金的保值增值及其合理使用。在完善社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)管理模式時(shí)，我們需要做到以下幾點(diǎn)：一要著眼效率成本，完善基金管理體制；二要發(fā)揮財(cái)政職能，納入政府預(yù)算管理；三要強(qiáng)化激勵(lì)約束，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制；四要促進(jìn)基金增值，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)；五要健全監(jiān)督體系，確?；鸢踩?/p>

（二）微觀方面的應(yīng)對(duì)之道

第一，加大社會(huì)保險(xiǎn)的宣傳力度。由于受經(jīng)費(fèi)緊張等因素制約，社會(huì)保險(xiǎn)宣傳一直不夠理想，相當(dāng)部分農(nóng)村居民不知道參加社會(huì)保險(xiǎn)是用人單位和勞動(dòng)者的法定義務(wù)，享受社會(huì)保險(xiǎn)是勞動(dòng)者的合法權(quán)益。加大社會(huì)保險(xiǎn)的宣傳力度可以讓更多農(nóng)民去了解和感受到保險(xiǎn)的優(yōu)惠及重要性，提高社會(huì)保險(xiǎn)的普及率。首先可以每年財(cái)政投入一定的社會(huì)保險(xiǎn)宣傳經(jīng)費(fèi)，確保社會(huì)保險(xiǎn)宣傳工作的正常開展。同時(shí)各級(jí)勞動(dòng)保障部門和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，需要切實(shí)抓好社會(huì)保險(xiǎn)宣傳工作的落實(shí)。全市勞動(dòng)保障部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，需要開展多種形式宣傳活動(dòng)，通過宣傳社會(huì)保險(xiǎn)的政策法規(guī)和社會(huì)保險(xiǎn)知識(shí)，提高了參保單位、參保人的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)，從而促進(jìn)了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展

第二，豐富社會(huì)救助的內(nèi)容，簡(jiǎn)化申辦手續(xù)。國家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。它對(duì)于調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有非常重要的作用。然而，我國農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)救助依舊有很多欠缺的地方。為了解決困難群眾的實(shí)際迫切需要，需要去豐富社會(huì)救助的形式和范圍，這需要做到以下要求：在滿足困難群眾物質(zhì)救助的同時(shí)，也要關(guān)注群眾的精神上的需要；在發(fā)展及時(shí)性救助的同時(shí)，也需要發(fā)展其發(fā)展性救助。對(duì)困難群眾進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)等，從根源上解決問題。

第三，提高農(nóng)村居民在基礎(chǔ)教育方面的社會(huì)福利水平。農(nóng)村教育是農(nóng)村發(fā)展程度的重要表現(xiàn)，也是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。要做到城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距減小，需要對(duì)教育資源進(jìn)行合理的城鄉(xiāng)分配，縮小城鄉(xiāng)之間的教育差距。這需要對(duì)政法公共教育經(jīng)費(fèi)和教育資源進(jìn)行合理的分配，需要對(duì)農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制進(jìn)行改革和深化，落實(shí)政策的實(shí)施。