李 升，寧 超，席 楓

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京100081；2.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134）

改革開放特別是近年來，伴隨著城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)以及城市工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施投資的迅猛增長(zhǎng)，地方政府正面臨著越來越大的財(cái)政資金壓力。土地財(cái)政是伴隨我國(guó)土地使用有償化改革以及住房商品化改革等一系列改革的推進(jìn)而產(chǎn)生的。近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)的高速發(fā)展以及土地財(cái)政規(guī)模的不斷膨脹使這一問題迅速放大，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，土地財(cái)政并不是一個(gè)孤立的財(cái)政現(xiàn)象，其產(chǎn)生也并非完全是分稅制倒逼所帶來的，不能僅以財(cái)政角度談土地財(cái)政，財(cái)政僅提供了一個(gè)土地財(cái)政產(chǎn)生的財(cái)力視角，其產(chǎn)生原因更多地還是需要從政府的主觀動(dòng)因以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等客觀因素去探究。另一方面，土地財(cái)政現(xiàn)象愈演愈烈，隨之而來的是土地財(cái)政的不可持續(xù)性、以土地財(cái)政為支撐的地方債務(wù)問題、土地財(cái)政的高房?jī)r(jià)效應(yīng)、土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖累等負(fù)面問題，這些問題若未能得到足夠的重視和根本解決，將會(huì)帶來巨大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

基于此，本文從文獻(xiàn)綜述的角度，對(duì)土地財(cái)政的產(chǎn)生根源、存在問題及其對(duì)策進(jìn)行大量的文獻(xiàn)梳理和綜述，以期為相關(guān)研究者提供全面的理解視角，并為后續(xù)的研究提供基礎(chǔ)。

1 土地財(cái)政的產(chǎn)生根源

土地財(cái)政是地方政府將規(guī)定期限的土地使用權(quán)一次性出讓而獲得的收入以及其他相關(guān)收入來維持地方相關(guān)支出的現(xiàn)象。一般來說，地方政府“土地財(cái)政”的組成部分主要有四個(gè)方面：一是地方政府出讓和租賃國(guó)有土地使用權(quán)所獲得的高額土地收益；二是由城市擴(kuò)張帶來的土地稅費(fèi)收入；三是通過土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)城市帶來的工商業(yè)稅收；四是地方依賴土地所獲得的投融資資金。對(duì)于土地財(cái)政的成因，學(xué)者的觀點(diǎn)各有不同[1-2]。最主流的兩種觀點(diǎn)分別：是分稅制給地方帶來的財(cái)力缺口直接造成土地財(cái)政；地方政府晉升或競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)催生了土地財(cái)政（李永友、沈坤榮，2008）[3]，也有部分學(xué)者提出，政府周期（余靖雯等，2015）與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化（劉立峰，2014）是土地財(cái)政的誘導(dǎo)因素[4-5]。

1.1 土地財(cái)政是分稅制體制倒逼的結(jié)果

由于在改革過程中，支出責(zé)任依舊由基層政府承擔(dān)，因此分稅制在財(cái)政收入上是集權(quán)的改革，而在支出上卻是分權(quán)的改革，由此地方政府財(cái)政收支在初次分配環(huán)節(jié)的巨大缺口以及財(cái)政投融資領(lǐng)域的資金制度缺失都顯得不可避免（李升、王冬，2014）[6]。財(cái)政分權(quán)造成的地方政府行為扭曲被學(xué)者高度關(guān)注。有文獻(xiàn)（李郇等，2013）認(rèn)為現(xiàn)行的財(cái)稅制度是造成地方政府以地生財(cái)行為的最主要原因[7]。由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，造成地方政府在財(cái)政運(yùn)行上捉襟見肘，而土地財(cái)政作為非一般公共預(yù)算收入，其自由度相對(duì)高，因此地方政府多依靠土地財(cái)政作為“小金庫(kù)”解決其相應(yīng)資金不足的問題。在現(xiàn)行的財(cái)稅制度下，財(cái)政收入權(quán)主要?dú)w中央所有，而支出權(quán)卻主要?dú)w地方所有，收入權(quán)與支出權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱造成地方政府的財(cái)政收支平衡被打破，“逼官征地”行為也就順理成章（張德元，2006）[8]。面對(duì)剛性的支出，地方政府卻缺乏穩(wěn)定稅源，土地出讓金因其資金規(guī)模大和“可自由支配”的特點(diǎn)而成為各地方政府的首選，由此形成土地財(cái)政的財(cái)政缺口假說（謝穎，2006；周飛舟，2006）[9-10]。

但是從實(shí)證角度看，2003年之前財(cái)政缺口導(dǎo)致土地財(cái)政增長(zhǎng)是好理解的，而在2003—2008年期間（2005年除外）財(cái)政缺口已經(jīng)趨于平穩(wěn)，土地財(cái)政卻依然不斷擴(kuò)大，因此財(cái)政缺口假說或分稅制也僅能部分解釋土地財(cái)政增長(zhǎng)的現(xiàn)象。而且分稅制框架下的財(cái)政缺口假說顯然不能解釋媒體時(shí)常大肆報(bào)道的“零地價(jià)”土地出讓現(xiàn)象。而且財(cái)政缺口假說，僅能從主觀上解釋地方政府發(fā)展土地財(cái)政的可能性，但是對(duì)于土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)程度，還需要從客觀情況去解釋（蔣震，2014）[11]。

1.2 土地財(cái)政誘因于地方政府競(jìng)爭(zhēng)或晉升激勵(lì)

改革開放以來，我國(guó)采取適當(dāng)分權(quán)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，給予地方更多的自主權(quán)，地方轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效成為衡量政府官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果地方政府官員為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)（張軍、高遠(yuǎn)，2007）[12]。投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車之一而受到地方政府官員的高度重視，引資競(jìng)爭(zhēng)由此引發(fā)，形成地方政府官員的“政治晉升錦標(biāo)賽”（周黎安，2004）[13]。

有學(xué)者認(rèn)為分稅制雖可以在一定程度上解釋土地財(cái)政現(xiàn)象，然而根據(jù)晉升錦標(biāo)賽理論，地方政府官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)才是引發(fā)土地財(cái)政現(xiàn)象的最重要因素（劉佳等，2012）[14]。針對(duì)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)性行為，已有文獻(xiàn)（孫秀林、周飛舟，2013）考察了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式的演變過程，認(rèn)為分稅制改革前后地方政府的行為模式不大相同，分稅制改革后，地方政府積極出讓土地，特別是實(shí)行低價(jià)協(xié)議出讓的行為，但卻對(duì)居住用地實(shí)行高地價(jià)策略[15]。有研究（陶然等，2009）認(rèn)為在當(dāng)前的制度環(huán)境下，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入逐步上移，中央政府只得默許地方政府擁有轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)力。為吸引外來私營(yíng)企業(yè)投資，低價(jià)協(xié)議出讓土地則成為地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的最重要手段[16]。進(jìn)一步，曹廣忠等（2007）發(fā)現(xiàn)，協(xié)議出讓工業(yè)土地有助于地方政府未來稅收的增加[17]。

而且，在以GDP為考核指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”中，希望在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的地方官員具有強(qiáng)烈的“競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)”，地方政府通過土地作為招商引資的政策工具，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（張五常，2011）[18]。對(duì)于地方政府而言，協(xié)議出讓土地、投入新建開發(fā)區(qū)以吸引資本的流入變得重要，結(jié)果是新城區(qū)、城市開發(fā)區(qū)和各類工業(yè)園區(qū)遍地開花，地方政府競(jìng)相殺價(jià)，“血本”出讓土地，加大土地征用和供給的規(guī)模（陶然等，2007）[19]。因此，分稅制改革后，低價(jià)土地出讓行為成為吸引外來私營(yíng)企業(yè)投資而進(jìn)行的“競(jìng)次”式地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的重要競(jìng)爭(zhēng)策略。

然而，上層職務(wù)的數(shù)量是有限的，實(shí)際上僅有少數(shù)的官員能夠得到晉升，較低的成功概率會(huì)使官員激勵(lì)的效果大打折扣。以經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核為基礎(chǔ)的政治競(jìng)爭(zhēng)理論也不能解釋地方官員經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政行為的全部，地方官員必定面臨著不同于經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核的其他激勵(lì)或約束，政治晉升并非政府官員執(zhí)政的唯一動(dòng)機(jī)。同時(shí)，部分學(xué)者注意到，一些地區(qū)資源匱乏，當(dāng)?shù)毓賳T缺少競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因此對(duì)政治錦標(biāo)賽也并不熱衷（王永欽等，2007）[20]。進(jìn)一步地，陶然等（2010）認(rèn)為，中國(guó)可能并不真正存在一個(gè)從中央到省、地市、縣乃至鄉(xiāng)級(jí)的將政治提拔與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接掛鉤的層層放大的考核制度。尤其是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，向上晉升的空間和概率已相當(dāng)有限，其對(duì)政治晉升的敏感性勢(shì)必會(huì)降低[21]。

因此，僅以晉升激勵(lì)來考察土地財(cái)政，并非完全合理。如果我們將視野放到區(qū)域的異質(zhì)性上，更能發(fā)現(xiàn)問題之所在，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，地方政府無論付出多少的努力，可能也無法與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相抗衡，此時(shí)地方政府可能偏隅一方，僅追求區(qū)域內(nèi)的福利最大化或者自身利益最大化。除了政治晉升目標(biāo)以外，部分政府官員可能還存在著以權(quán)謀私的自利性動(dòng)機(jī)。應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前土地財(cái)政制度存在缺陷的背景下，無論晉升激勵(lì)對(duì)土地財(cái)政的影響如何，地方政府看重的是地方稅收乃至地方收入在任期內(nèi)的可持續(xù)性，此時(shí)對(duì)于土地財(cái)政的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架研究，相當(dāng)必要。

1.3 政治經(jīng)濟(jì)周期催生地方政府官員的土地財(cái)政行為

近些年，學(xué)者開始從官員任期等角度對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行解釋。李宏斌和周黎安（Li&Zhou，2005）的研究顯示，1979—1995年間，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的平均任期為3.03年，因此GDP增長(zhǎng)率、政府收入增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)化率等政績(jī)指標(biāo)都與地方官員的任職時(shí)間存在著緊密的關(guān)系[22]。

將任期制度放到土地財(cái)政的研究視野進(jìn)行思考，可以得出結(jié)論：地方政府的土地財(cái)政行為也具有官員任期的特征。但是目前對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行官員任期方面的研究，主要來自于余靖雯等人（2015），余靖雯等發(fā)現(xiàn)，土地出讓面積和土地出讓收入在黨代會(huì)召開前一年會(huì)下降，而在黨代會(huì)召開后一年則會(huì)增長(zhǎng)，土地出讓具有隨省級(jí)黨代會(huì)的召開時(shí)間而變化的政治周期性[4]。但是文章并沒有考慮地方政府官員在定期召開的黨代會(huì)之外的其他年份進(jìn)行的經(jīng)常性更替。

關(guān)于政治周期的研究也存在著一定的不足。（1）以土地出讓總面積進(jìn)行分析，未對(duì)工業(yè)用地和住宅用地進(jìn)行區(qū)分，難以完全解釋地方政府的土地財(cái)政行為。因?yàn)樵谡沃芷谝暯窍?，地方政府?duì)于工業(yè)用地和住宅用地，均應(yīng)追求高價(jià)出讓，才能獲得土地總收入的最大化，但是不少研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)于工業(yè)用地和住宅用地采取了完全不同的用地策略，以最大化地方政府的土地財(cái)政收入。（2）在假定地方政府對(duì)于工業(yè)、住宅用地采取不同出讓策略的基礎(chǔ)上，引入官員任期后，工業(yè)用地的出讓策略，是否像學(xué)者主張的那樣，地方政府可獲得引資后的地方稅收收入最大化，是需要進(jìn)一步論證的。因?yàn)榈胤秸娜纹谟邢?，即使出讓工業(yè)用地也僅能獲得有限期內(nèi)的稅收。（3）在政治周期的視角下，地方政府在任期內(nèi)，為了追求地方政府收入的最大化，將實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的整合。土地、金融、國(guó)企、稅收都是地方政府實(shí)現(xiàn)其任期目標(biāo)的重要政策工具，土地政策的實(shí)施成功與否，與其他政策工具之間存在著協(xié)同性問題，但是當(dāng)前尚缺乏這方面的研究。

1.4 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化促進(jìn)土地財(cái)政的客觀發(fā)展

陶然等（2009）的“剪刀差”理論認(rèn)為，地方政府在工業(yè)用地和商住用地方面采取不同的出讓策略[16]。許多市縣政府通過建立“土地儲(chǔ)備中心”的方式，利用政府在城市土地市場(chǎng)中的壟斷地位，限制商住用地的供給，以最大化土地出讓金收入。與商住用地絕大多數(shù)通過“招、拍、掛”等競(jìng)爭(zhēng)性更強(qiáng)的方式高價(jià)出讓不同，地方政府更多地通過“一對(duì)一”協(xié)議方式來出讓工業(yè)用地，工業(yè)用地出讓價(jià)格通常要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商住用地。這兩種完全不同的政策背后的理論是，即便采取“零地價(jià)”出讓工業(yè)用地，地方政府可以從吸引的制造業(yè)資本中獲得后續(xù)的稅收；而商住用地則不同，主要面對(duì)服務(wù)業(yè)的商業(yè)用地，可在房地產(chǎn)建設(shè)和銷售中帶來高額的營(yíng)業(yè)稅但很難產(chǎn)生后續(xù)持續(xù)的營(yíng)業(yè)稅收入流，因此，“剪刀差”策略更有助于實(shí)現(xiàn)地方政府的執(zhí)政目標(biāo)。此觀點(diǎn)背后的邏輯基礎(chǔ)是中國(guó)正在推行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使得地方政府的土地財(cái)政具備了客觀實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。

在土地財(cái)政的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化研究中，存在著如下的問題：第一，包括陶然等（2009）[16]在內(nèi)的多數(shù)研究在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系探討上，近乎一致地假定工業(yè)化與城鎮(zhèn)化具有同步性，并以此假定用于土地財(cái)政的相關(guān)分析中。當(dāng)前不少研究，在分析土地財(cái)政成因的過程中，將城鎮(zhèn)化和工業(yè)化視為一體，而沒有嚴(yán)格區(qū)分出城鎮(zhèn)化和工業(yè)化在土地財(cái)政中的具體差異。蔣震（2014）在提出土地財(cái)政與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的內(nèi)在關(guān)系時(shí)，認(rèn)為土地財(cái)政在工業(yè)化的過程中是“消費(fèi)補(bǔ)貼投資”的過程，并具有持續(xù)的后續(xù)發(fā)展可能，具有內(nèi)生的自我強(qiáng)化機(jī)制，并沒有意識(shí)到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之間存在著相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)律[23]。

當(dāng)前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調(diào)度還有較大的上升空間（陳耀、周洪霞，2014）[24]。事實(shí)是，工業(yè)化率達(dá)到高峰后已經(jīng)趨于穩(wěn)定，而城鎮(zhèn)化率，卻在逐年不斷提升，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不一致性提供了數(shù)據(jù)支持（孫秀林、周飛舟，2013）[15]。

盡管工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)總體一致，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用效果卻是不同的。后續(xù)的研究中有必要將工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政的不同作用分別討論。雖然工業(yè)化有時(shí)跟城鎮(zhèn)化是同步進(jìn)行，不少人也認(rèn)為正是工業(yè)化會(huì)帶動(dòng)了當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展，并最終一起推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入，但是對(duì)于學(xué)術(shù)研究而言，還是需要聚焦于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政的作用機(jī)制，尤其是在談到兩者對(duì)土地財(cái)政的具體影響之時(shí)。

第二，對(duì)于工業(yè)用地，制造業(yè)資本在獲得土地時(shí)，將形成生產(chǎn)能力，會(huì)產(chǎn)生持續(xù)的稅收來源。地方政府看似具有較強(qiáng)的動(dòng)力，以較低的工業(yè)用地價(jià)格來吸引資本，但是如果考慮到地方政府任期的有限性，地方政府官員的行為將具有短期的傾向，這種動(dòng)力并不是特別地強(qiáng)烈，因?yàn)橹圃鞓I(yè)從獲得土地到形成生產(chǎn)能力，往往需要經(jīng)過一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間。有研究表明，地方稅收一般是在工業(yè)用地出讓二至三年之后，才會(huì)表現(xiàn)出明顯的變化（陶然等，2007）[19]。

2 土地財(cái)政與地方政府的行為扭曲

土地財(cái)政由于可以一次性使地方政府獲取足夠的非稅收入，地方政府具有足夠的動(dòng)力出讓土地而獲取土地出讓金。在一定意義上，政府的收入行為決定著政府的支出行為。而且，地方政府不僅要具備自有收入，同時(shí)還要關(guān)注自有收入是如何有效實(shí)現(xiàn)的，以此進(jìn)一步獲取更多的自有收入，此為地方政府的收入實(shí)現(xiàn)機(jī)制與行為機(jī)制。

左翔和殷醒民（2013）注意到，盡管土地出讓收入的提高放松了財(cái)政約束，但在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府更熱衷于那些可資本化到土地出讓價(jià)格中的投資，因此基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)地方政府有著莫大的吸引力[25]。政府將更多的財(cái)政資源投入到經(jīng)濟(jì)性公共品提供中，而教育、醫(yī)療等公共服務(wù)由于其并不能給地方政府帶來持續(xù)的稅收收入而無法獲得地方政府的青睞。

湯玉剛等（2015）從土地財(cái)政資本化的角度研究了土地財(cái)政引起的地方公共品提供扭曲問題，認(rèn)為地方收入實(shí)現(xiàn)的時(shí)點(diǎn)會(huì)影響地方公共品提供激勵(lì)，與追求存量土地租金（房地產(chǎn)稅）最大化不同，地方政府在追求土地出讓金最大化的過程中將導(dǎo)致“重建設(shè)、輕服務(wù)、重新項(xiàng)目、輕日常維護(hù)”的公共支出激勵(lì)[26]。因此，即便地方政府有著足夠的財(cái)力，也僅僅對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施等可以在土地出讓之際資本化到地價(jià)中的公共服務(wù)感興趣。宋琪（2016）后續(xù)的研究支持了這一觀點(diǎn)，提供廉價(jià)工業(yè)用地和補(bǔ)貼性配套基礎(chǔ)設(shè)施成為除降低勞工、環(huán)保管制要求外，爭(zhēng)奪制造業(yè)投資的主要工具。政府大規(guī)模招商引資的行為導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的投入過量，擠占了原應(yīng)用于教育、環(huán)境等公共品供給的資金[27]。

土地出讓金的最大化，與存量租金最大化之間的區(qū)別何在？存量租金（房地產(chǎn)稅）模式下，雖然地方政府會(huì)關(guān)注教育、醫(yī)療等當(dāng)?shù)毓卜?wù)的提供，但是與此同時(shí)，地方政府也會(huì)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施投資，基礎(chǔ)設(shè)施投資也會(huì)提高當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)水平，也能使得房地產(chǎn)稅最大化，也就是說，此時(shí)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施都能資本化到房?jī)r(jià)當(dāng)中，學(xué)區(qū)房的存在足以證明地方政府愿意將教育資本化為房?jī)r(jià)。因此，當(dāng)前的研究，沒有很好地區(qū)分出教育、醫(yī)療與基礎(chǔ)設(shè)施的資本化程度，以及房?jī)r(jià)根本性的影響因素。因此，問題的關(guān)鍵是，基礎(chǔ)設(shè)施并非土地財(cái)政的根本驅(qū)動(dòng)因素。

由于收入來源是影響地方政府公共品供給的必要條件，但并非充分條件，而且在土地財(cái)政轉(zhuǎn)換為房地產(chǎn)稅方面，更具有矯正當(dāng)前扭曲的地方公共品供給格局的對(duì)策建議中，由于房地產(chǎn)稅遲遲未能步入正軌，從而使得當(dāng)前從土地財(cái)政的資本化角度研究地方政府行為扭曲問題，顯得心有余而力不足。

綜上，當(dāng)前關(guān)于土地財(cái)政的成因研究，已形成大量的、具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值的科研成果，財(cái)政缺口假說、晉升激勵(lì)、政治周期、工業(yè)化或城鎮(zhèn)化，在解釋土地財(cái)政近年來的迅猛發(fā)展方面，均為學(xué)術(shù)界提供了豐富的研究視角。但是不同的成因，又不能完全解釋土地財(cái)政現(xiàn)象本身，無法完全經(jīng)得住考驗(yàn)。而且各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地財(cái)政狀況存在較大差異，現(xiàn)有研究針對(duì)不同地區(qū)土地財(cái)政進(jìn)行系統(tǒng)分析、比較以及提出建議的，還比較少見。

3 土地財(cái)政的效應(yīng)

3.1 土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

在已有文獻(xiàn)中，對(duì)于土地財(cái)政的正面效應(yīng)，論述最多的是土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所起的推動(dòng)作用。葛揚(yáng)（2014）的研究顯示，全國(guó)范圍內(nèi)，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地出讓收入的彈性為0.173，且土地出讓收入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用目前還在持續(xù)擴(kuò)大，這一推動(dòng)作用在東部地區(qū)效果尤為明顯[28]。岳樹民等（2016）分析了土地財(cái)政對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳導(dǎo)機(jī)制，土地財(cái)政使馬爾薩斯部門的生產(chǎn)投入要素轉(zhuǎn)移到索洛部門，具有更高經(jīng)濟(jì)效率的索洛部門所使用的土地面積和勞動(dòng)力數(shù)量都在上升，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[29]。

也有學(xué)者認(rèn)為土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)是不可持續(xù)的。張昕（2008）的實(shí)證分析結(jié)果顯示盡管土地出讓金對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在顯著的正效應(yīng)，但這一作用卻是逐漸減弱的[30]。陳多長(zhǎng)（2015）從總體上考察我國(guó)的土地財(cái)政依賴和城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀，認(rèn)為土地財(cái)政依賴程度的提高對(duì)人口城鎮(zhèn)化水平的提高會(huì)產(chǎn)生抑制作用，這說明我國(guó)當(dāng)前的土地財(cái)政模式是一種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[31]。蔣震（2014）研究了土地財(cái)政的階段性特征，在以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或資本密集型產(chǎn)業(yè)為主的階段，勞動(dòng)報(bào)酬和資本報(bào)酬增長(zhǎng)所帶來的住房需求會(huì)不斷增長(zhǎng)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)過程轉(zhuǎn)為以技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主時(shí)，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部不再能吸納大量的勞動(dòng)人口，住房需求的增長(zhǎng)速度將會(huì)趨于降低，顯然這對(duì)土地出讓的收入有著不利的影響[11]。陶然（2007）也認(rèn)為在當(dāng)前土地市場(chǎng)扭曲、農(nóng)民利益受損的情況下，低價(jià)出讓土地帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展模式不具有可持續(xù)性[19]。賈俊雪（2012）利用多動(dòng)態(tài)因素模型和空間計(jì)量模型對(duì)地方政府支出行為進(jìn)行分析，得出地方政府會(huì)運(yùn)用土地出讓、稅收優(yōu)惠等手段追求自身利益對(duì)地區(qū)以及全國(guó)經(jīng)濟(jì)造成不利影響的結(jié)論[32]。

因此，在對(duì)土地財(cái)政的效應(yīng)分析中，學(xué)者普遍持土地財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻不能持續(xù)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的看法，但也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為土地財(cái)政自身的模式可以形成良性循環(huán)（胡家勇，2012）[33]。王克強(qiáng)（2011）等[34]觀測(cè)了美國(guó)土地財(cái)稅收入的變化情況，驗(yàn)證了美國(guó)土地財(cái)稅收入占總財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)出L型曲線的演變規(guī)律，且土地財(cái)稅收入來源也由以土地出售收益為主轉(zhuǎn)為以不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅為主。

但是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地財(cái)政的發(fā)展是地方政府以消費(fèi)對(duì)投資的補(bǔ)貼，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（蔣震，2014）[23]。在體制轉(zhuǎn)型期，整體財(cái)稅體制和土地財(cái)稅制度尚未成熟，在此背景下，地方政府出于自身利益的最大化考量，獲取土地出讓收入，是政府經(jīng)濟(jì)行為的典型體現(xiàn)。但是以此認(rèn)為是政府消費(fèi)對(duì)投資的補(bǔ)貼，以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是值得商榷的，畢竟土地財(cái)政是地方行為，不是宏觀行為；而且，地方政府的行為，與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并不總是一致的。范子英（2015）認(rèn)為，地方政府在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，會(huì)加大土地的出讓力度，進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)與投資，而在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，出于對(duì)自我的保護(hù)，地方政府在一定程度上并不會(huì)配合中央的宏觀調(diào)控，而是以“理性經(jīng)濟(jì)人”的行為模式減少土地出讓面積與成交價(jià)款，地方政府順周期的行為也加劇了經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)[2]。綜上，土地財(cái)政推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與否，需要進(jìn)一步的研究。

3.2 工業(yè)化和城市化效應(yīng)

土地財(cái)政支持了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，并且在中國(guó)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。盡管對(duì)地方政府的廉價(jià)出讓行為與土地財(cái)政總體上呈批判態(tài)度，但不可否認(rèn)在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，它也對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化有著積極的作用（雷瀟雨等，2014）[1]。雷瀟雨等的研究認(rèn)為，地方政府最優(yōu)的土地出讓策略是采取較低的價(jià)格出讓工業(yè)用地，而采取較高的價(jià)格出讓商住用地，來降低企業(yè)成本并增加財(cái)政收入和公共支出，以達(dá)到吸引企業(yè)、促進(jìn)生產(chǎn)并推動(dòng)城鎮(zhèn)化的目的。然而文章并沒有考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，這種效果是逐漸減弱的，且城市間土地出讓競(jìng)爭(zhēng)也可能對(duì)工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生不利影響。

夏方舟（2014）研究了土地財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的作用機(jī)制[35]。由于存在著GDP政績(jī)考察壓力，同時(shí)工業(yè)產(chǎn)業(yè)可以帶來更多的稅收收入，因此地方政府有動(dòng)力出讓土地，招商引資促進(jìn)發(fā)展，這形成了第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換。從廉價(jià)的工業(yè)用地出讓中獲取的較低收益已不能滿足地方政府對(duì)財(cái)政收入的大量需求，因此地方政府轉(zhuǎn)而高價(jià)出讓商服用地。高昂的土地使用成本倒逼產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)，因?yàn)橹挥惺找媛矢叩牡谌a(chǎn)業(yè)才有能力支付不斷上漲的土地出讓金，從而土地財(cái)政通過影響城市用地結(jié)構(gòu)、土地使用成本等因素，實(shí)現(xiàn)支柱產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。

除此之外，更多學(xué)者是持反對(duì)意見的。邵朝對(duì)等（2016）通過對(duì)房?jī)r(jià)、土地財(cái)政與城市集聚特征的綜合分析，指出持續(xù)高漲的房?jī)r(jià)與不斷膨脹的土地財(cái)政之間形成利益耦合體，從而地方政府有激勵(lì)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行偏向性配置，激化了原本就以制造業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，不利于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多樣化[36]。郭志勇等（2013）認(rèn)為土地財(cái)政的存在使得人口城市化滯后于土地城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致了“城市化虛高”，同時(shí)，土地財(cái)政又使得地方政府過分依賴房地產(chǎn)行業(yè)而非經(jīng)濟(jì)整體質(zhì)量的提高，導(dǎo)致了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高”[37]。曹廣忠等（2007）認(rèn)為，在現(xiàn)有的土地征用體制和政績(jī)考核制度下，地方政府將會(huì)通過土地財(cái)政追求政績(jī)和財(cái)政收入的最大化，而過度工業(yè)化和房地產(chǎn)化[17]。

土地財(cái)政在城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)方面也有不利影響。陳多長(zhǎng)（2015）認(rèn)為人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化水平受到抑制是土地財(cái)政依賴度提高的不利后果，這將違背城市化漸進(jìn)發(fā)展的自然規(guī)律[31]。土地財(cái)政不僅在城鎮(zhèn)化水平上會(huì)產(chǎn)生不良影響，在城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新中同樣會(huì)起到阻礙作用。出于對(duì)財(cái)政收入和投資回報(bào)的時(shí)間點(diǎn)的考慮，受制于我國(guó)財(cái)政體制，“以地方政府為主導(dǎo)，以征地開發(fā)為特色”是目前的主流城鎮(zhèn)化模式。地方政府在出讓土地過程中獲取巨額的收入，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有力的資金支持，且對(duì)其形成路徑依賴，這種模式具有自我強(qiáng)化的效應(yīng)。地方政府為維護(hù)此簡(jiǎn)便易行的模式而拒絕改革，成為城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新中的阻力來源。

因此，此部分的研究爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于土地財(cái)政這一模式能否自發(fā)地形成良性循環(huán)，持續(xù)作用于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。土地財(cái)政與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，在工業(yè)化開始之時(shí)，土地財(cái)政問題并不突出，而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，尤其是土地征用制度的改革，使得土地價(jià)值不斷凸顯，土地財(cái)政才開始逐漸發(fā)展，城鎮(zhèn)化是土地財(cái)政的推因和客觀基礎(chǔ)，構(gòu)成了土地財(cái)政的直接來源，而土地財(cái)政由于相伴隨的是當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此也影響著城鎮(zhèn)化，但非“人”的城鎮(zhèn)化，而是偽城鎮(zhèn)化。而“人”的城鎮(zhèn)化，有助于緩解或削弱當(dāng)前城鎮(zhèn)化的“暴利”模式，減少城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政的依賴性，因此未來需要進(jìn)一步圍繞“人”的城鎮(zhèn)化進(jìn)行深入的研究。

3.3 土地財(cái)政的社會(huì)福利效應(yīng)

2004年，財(cái)政部和國(guó)土資源部規(guī)定了從土地出讓收益中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)田水利建設(shè)的資金計(jì)提比例。2011年，財(cái)政部、教育部規(guī)定各地方政府統(tǒng)一按照當(dāng)年實(shí)際繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入，扣除相關(guān)支出項(xiàng)目后，按照10%的比例計(jì)提教育資金。盡管對(duì)土地財(cái)政的支出范圍進(jìn)行具體的規(guī)定，將使得地方政府的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、教育等資金來源更加充足，有利于這些事業(yè)的發(fā)展，但是另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，這些規(guī)定捆綁住了土地財(cái)政與資金需求的關(guān)系，各項(xiàng)事業(yè)越來越依賴于土地財(cái)政收入，地方政府有了更加充足的理由進(jìn)行出讓土地（李升，2015）[38]。由此土地財(cái)政最終是增加了社會(huì)福利還是減少了社會(huì)福利，難以判斷。

很多研究都證明，土地財(cái)政對(duì)耕地?cái)?shù)量帶來較為顯著的負(fù)面影響。許安拓、修竣強(qiáng)（2012）指出，在巨額土地出讓收入驅(qū)動(dòng)下，地方政府違法占用耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[39]。黃小虎（2012）在對(duì)我國(guó)土地政策與發(fā)展情況進(jìn)行考察時(shí)指出，政府經(jīng)營(yíng)土地造成政府行為短期化、片面追求“發(fā)展”是我國(guó)耕地保護(hù)政策不能落實(shí)的最重要原因[40]。

地方政府低價(jià)獲取農(nóng)業(yè)用地的行為無疑會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，引發(fā)社會(huì)矛盾。陶然（2007）指出中國(guó)目前擴(kuò)展的城市空間并沒有為被征地的農(nóng)村遷移人口提供居住用地，而是更多地用于開發(fā)區(qū)生產(chǎn)建設(shè)的工業(yè)用地和既有城市居民的生活改善，這嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的利益[19]。而且在將征地補(bǔ)償費(fèi)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)分配給安置單位、農(nóng)民只能得到數(shù)量極少的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的情況下，失地農(nóng)民維持現(xiàn)有生活水準(zhǔn)將成為問題。

楊燦明、詹新宇（2015）從土地財(cái)政角度詳細(xì)分析了其對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距的作用[41]。盡管政府單方面制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)造成的土地交易市場(chǎng)失靈以及農(nóng)村失地的進(jìn)城務(wù)工人員承受土地財(cái)政所引起的高房?jī)r(jià)都將導(dǎo)致逆向的收入再分配效應(yīng)，但并不妨礙土地財(cái)政在初始階段對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距起到積極作用。土地財(cái)政與居民收入差距之間呈U型關(guān)系，在最初土地財(cái)政是可以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的。這主要是由土地財(cái)政帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)并使政府增加了公共品供給改善了居民生活所引致的，土地征用所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)效應(yīng)也是其中的一個(gè)方面。

進(jìn)一步地，吳士煒（2016）分析了土地財(cái)政對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)福利影響[42]。土地財(cái)政造成地價(jià)、房?jī)r(jià)的提升，而廣大的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民作為高房?jī)r(jià)的承受者，造成社會(huì)貧富差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，會(huì)降低居民個(gè)人福利。當(dāng)土地財(cái)政支出更多地投入到民生項(xiàng)目中時(shí)，有利于社會(huì)福利的提升，但如果將其用于三公消費(fèi)則會(huì)起到反作用，實(shí)際上地方政府土地財(cái)政收入占比與社會(huì)福利之間呈倒U型曲線。葉靜怡（2014）分別對(duì)2008年和2012年北京市的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，研究我國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的福利狀況及4年間的發(fā)展變化情況[43]。從防護(hù)性保障、社會(huì)資本、教育和能力、心理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)資源和健康狀況六大維度對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的整體福利水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的福利指數(shù)處于極低的水平。呂煒（2012）認(rèn)為，土地財(cái)政存在的逆向財(cái)富再分配作用也是對(duì)農(nóng)民利益造成損害的一種實(shí)現(xiàn)形式[44]。

當(dāng)前對(duì)社會(huì)福利效應(yīng)，研究的角度比較分散，或基于農(nóng)民利益，或基于耕地?cái)?shù)量，或基于城鄉(xiāng)收入差距等等。對(duì)于社會(huì)福利問題的解決思路應(yīng)主要在于土地財(cái)政的分配制度，統(tǒng)籌分配土地財(cái)政資金，而不應(yīng)?？顚Ｓ?。進(jìn)一步地，當(dāng)前研究土地財(cái)政，多數(shù)僅關(guān)注單獨(dú)的收或支，從收入上主要關(guān)注土地財(cái)政的成因，實(shí)際上支出制度的不合理進(jìn)一步加劇了土地財(cái)政的發(fā)展。因此對(duì)于土地財(cái)政問題的解決，不應(yīng)該只關(guān)注土地財(cái)政的成因，還應(yīng)當(dāng)從支出結(jié)合收入的角度進(jìn)行研究，但是當(dāng)前尚缺乏此方面的思考。

4 土地財(cái)政的對(duì)策

4.1 改革中央與地方之間權(quán)力的配置

關(guān)于土地財(cái)政解決辦法的研究，改革中央與地方之間權(quán)力配置的觀點(diǎn)，并不被普遍支持，因?yàn)橥恋刎?cái)政的具體成因是多方面的。多數(shù)學(xué)者支持土地財(cái)政是由于當(dāng)前地方政府承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，卻沒有足夠的財(cái)力支撐造成的，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配是我國(guó)目前土地財(cái)政現(xiàn)象的根本原因，因此只有使地方政府擁有持續(xù)穩(wěn)定的土地性質(zhì)的稅收來源，才能抑制其不斷膨脹的賣地沖動(dòng)（婁成武、王玉波，2013）[45]。分稅制改革引致擴(kuò)大化的財(cái)政支出分權(quán)，地方政府為獲取巨額財(cái)政收入并彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，促使和維護(hù)城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，土地財(cái)政則成為分稅制與高房?jī)r(jià)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。改革土地財(cái)政，必須以改革地方的權(quán)力配置關(guān)系入手（宮汝凱，2012）[46]。但對(duì)于如何配置縱向權(quán)力，不同學(xué)者提出不同的解決思路。白彥鋒（2013）認(rèn)為中央對(duì)地方政府在土地出讓中的管制是引發(fā)土地財(cái)政的重要原因，要想徹底地治理土地財(cái)政問題，必須從中央與地方的權(quán)力配置關(guān)系入手[47]。具體的做法是提高中央財(cái)政在土地出讓中的分享比例，但在土地出讓方式與土地出讓價(jià)款等方面給予地方政府更多的選擇自由。盧洪友等（2011）基于土地財(cái)政是地方政府為解決融資難題的“無奈之舉”，提出深化分稅制改革，使地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)能夠相互匹配才是根本的解決之道[48]。湯玉剛（2015）認(rèn)為完善地方稅制，賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)力，緩解地方財(cái)政的融資困難，是較為可行的辦法[49]。崔軍（2014）提出重新劃分中央與地方之間事權(quán)的建議[50]。

進(jìn)一步地，鄒秀清（2016）使用Shapley值分解方法測(cè)度我國(guó)土地財(cái)政的區(qū)域差異，結(jié)果表明東、中、西部地區(qū)的土地財(cái)政的成因各不相同，因此在制定土地政策時(shí)，中央政府應(yīng)參考各地不同因素對(duì)土地財(cái)政的貢獻(xiàn)程度而制定差別化的政策[51]。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，發(fā)達(dá)地區(qū)更具有賣地的沖動(dòng)和欲望，可見，主張通過事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配來解決地方政府的賣地行為，恐怕沒有切中要害，原因在于賣地的“誘惑”相當(dāng)大，賣地所獲得的高額收益以及帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都在刺激著各地政府積極實(shí)施這一行為，各地政府都在為了獲取更高的土地出讓金而努力。因此，從改革中央與地方之間權(quán)力的配置、完善分稅制改革入手，難以完全解決土地財(cái)政問題。

4.2 改進(jìn)政績(jī)考核辦法

范子英（2015）通過對(duì)比地方政府獲得更多的轉(zhuǎn)移支付前后的土地出讓行為，發(fā)現(xiàn)財(cái)政壓力的減小并不能改變地方政府大量賣地的行為，因此通過在財(cái)政資源分配中向地方傾斜來降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴將是無效的[72]。土地財(cái)政產(chǎn)生于地方政府的投資動(dòng)機(jī)，因此要改變土地財(cái)政首先就要改變地方政府不恰當(dāng)?shù)耐顿Y傾向。余靖雯等（2015）認(rèn)為政府官員將土地視為一種參與“晉升錦標(biāo)賽”的有效政策工具，才導(dǎo)致了各地政府大量出讓土地的行為[4]。與此相適應(yīng)，要想從根本上整治土地市場(chǎng)的扭曲行為，從源頭上優(yōu)化官員的激勵(lì)機(jī)制也許是一種長(zhǎng)效手段。

但是僅政績(jī)考核制度的改善，調(diào)整地方政府行為的做法，也是不可取的，因?yàn)榧词股霞?jí)政府不看重下級(jí)政府的政績(jī)，但是在當(dāng)前土地征用制度的“誘惑”，地方財(cái)政困難的客觀條件下，地方政府還是會(huì)追求自身財(cái)政利益的最大化。

4.3 實(shí)行土地征收市場(chǎng)化制度

曹廣忠等人（2007）指出，要改變土地財(cái)政的現(xiàn)狀，土地征收體制的市場(chǎng)化是目前最為緊迫而關(guān)鍵的措施[17]。唯有把交易談判的權(quán)利交給農(nóng)民，讓農(nóng)民享有土地增值所帶來的好處，才能真正實(shí)現(xiàn)土地出讓的市場(chǎng)化。這一措施不僅可以保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，而且可以遏制地方政府低價(jià)出讓工業(yè)土地或是給予企業(yè)大量補(bǔ)貼吸引投資的傾向。婁成武、王玉波（2013）也主張，應(yīng)該以法律的形式，規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地所享有的權(quán)利。農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過程中所獲得的利益，應(yīng)該與土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值同步增長(zhǎng)[45]。

然而對(duì)于這種普遍流行的觀點(diǎn)，也有學(xué)者持不同的看法?；谀壳拔覈?guó)土地出讓補(bǔ)償動(dòng)輒上百萬的情況，賈康（2015）認(rèn)為目前我國(guó)人多地少，土地價(jià)值的漲幅和增速是各個(gè)國(guó)家所沒有的，也是歷史罕見的[52]。如果土地增值的溢價(jià)不歸公共所有，從土地增值中受益的將是少數(shù)群體，這部分農(nóng)民沒有付出相應(yīng)的勞動(dòng)卻取得了高額的出讓價(jià)款，使農(nóng)民群體內(nèi)部出現(xiàn)兩級(jí)分化。黃小虎（2012）則建議將政府經(jīng)營(yíng)土地的職能分解出去，將經(jīng)營(yíng)土地的職責(zé)交給國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作，改變政府目前“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的雙重身份[53]。

重慶試點(diǎn)實(shí)施的“地票交易”是土地市場(chǎng)化改革的另一種模式。地票交易是通過把農(nóng)村閑置的建設(shè)用地開墾為耕地，而換取等量的城市建設(shè)用地指標(biāo)，并對(duì)這一指標(biāo)進(jìn)行交易的做法。眾多學(xué)者（程世勇，2010；邱繼勤、邱道持，2011；張先貴，2015）對(duì)這一模式進(jìn)行了論證，盡管目前可能還存在著農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不足與透明度低等問題，但這一制度總體上是有利的[54-56]。通過建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，調(diào)整了建設(shè)用地存量結(jié)構(gòu)，提高了資源配置效率，并且農(nóng)民也獲得了更高的收益，有利于農(nóng)民在初進(jìn)城時(shí)更好地融入城市。2015年2月全國(guó)33個(gè)縣市區(qū)開展土地改革試點(diǎn)工作，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，使農(nóng)民分享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的紅利。試點(diǎn)改革若獲得成功，根據(jù)中央對(duì)土地改革的要求，土地管理法或?qū)⒂瓉泶蟮男薷摹?/p>

4.4 推行房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅

胡家勇（2012）認(rèn)為，我國(guó)目前有關(guān)土地的收入應(yīng)從交易環(huán)節(jié)向保有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換，完善房地產(chǎn)稅收體系，建立可持續(xù)的地方激勵(lì)制度[33]。重構(gòu)以土地為基礎(chǔ)的稅收征收體系，不僅具有現(xiàn)實(shí)可行性，而且可以將地方政府的注意力從“造新城”轉(zhuǎn)移到“普遍改善城區(qū)服務(wù)”上來，解決公共品普遍供給不足的問題。蔣震（2014）認(rèn)為，房?jī)r(jià)不斷攀升是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的必然結(jié)果，對(duì)房產(chǎn)價(jià)格的提升不應(yīng)持過分排斥與抵觸的態(tài)度，政府所能采取的措施是調(diào)控房產(chǎn)的投機(jī)性需求[11]。房產(chǎn)稅的征收將會(huì)加大投機(jī)者的持有成本，減少投機(jī)者的非理性行為，通過房?jī)r(jià)反向作用于地價(jià)，土地財(cái)政的狀況也能有所緩解。

但是這里的前提是地方政府的房地產(chǎn)稅收入足以替代土地出讓收入，作為起點(diǎn)，在順利推行房地產(chǎn)稅的前提下地方政府能否獲得足夠的財(cái)政收入，是個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。針對(duì)土地出讓金與房地產(chǎn)稅的替代關(guān)系研究，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房地產(chǎn)稅由于具有顯著的財(cái)政收入效應(yīng)，房地產(chǎn)稅的改革將有助于替代當(dāng)前地方政府的賣地行為，而轉(zhuǎn)向更為健康的、改善地方基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施的公共品提供上，因此在政策上主張應(yīng)以房地產(chǎn)稅代替土地財(cái)政（賈康，2012）[57]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房地產(chǎn)稅短期內(nèi)難以替代土地出讓金（李升，2012）而成為地方政府的主體稅種[58]。

5 結(jié) 論

綜上，當(dāng)前關(guān)于土地財(cái)政的成因研究，已形成大量的、具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值的學(xué)術(shù)科研成果，財(cái)政缺口假說、晉升激勵(lì)、政治周期、工業(yè)化或城鎮(zhèn)化，在解釋土地財(cái)政近年來的迅猛發(fā)展方面，均為學(xué)術(shù)界提供了豐富的研究視角。在對(duì)土地財(cái)政的效應(yīng)分析中，學(xué)者認(rèn)可土地財(cái)政在過去對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的積極作用，但也普遍持有土地財(cái)政不能持續(xù)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的看法，同時(shí)學(xué)界也承認(rèn)土地財(cái)政在整體上損害了農(nóng)民的利益、降低了社會(huì)福利這一弊端。為更好地利用土地財(cái)政的積極作用而減少其弊端，學(xué)者提出改革中央與地方之間權(quán)力配置、改進(jìn)政績(jī)考核制度、土地征用體制市場(chǎng)化、推行房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅等政策建議。

土地財(cái)政現(xiàn)象在我國(guó)已經(jīng)持續(xù)多年，雖然有著種種不足，然而在過去將近20年的時(shí)間里，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了大量的資金支持，加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐。隨著建設(shè)用地?cái)?shù)量的逐漸減少，土地財(cái)政終將退出歷史舞臺(tái)。在這一過程中，如何消除風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的平穩(wěn)過渡，值得學(xué)者繼續(xù)深思。