何盼盼

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(下文簡稱《決定》),標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革從部分試點(diǎn)階段*2016年11月9日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》；隨后,2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議又通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》,標(biāo)志著監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。進(jìn)入了全面試點(diǎn)階段。根據(jù)《決定》，檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門將在此次改革中被整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì),這一職能的重大調(diào)整宣告著檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的基本轉(zhuǎn)出,而鑒于以往職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)在其權(quán)力體系中的重要地位,檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的權(quán)力體系和功能定位也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。在此前提之下,檢察機(jī)關(guān)有必要根據(jù)監(jiān)察立法的內(nèi)容,系統(tǒng)審視和徹底厘清改革對(duì)檢察工作帶來的影響,以妥善處理各地檢察機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)隸過程中所出現(xiàn)的問題,并借此重新規(guī)劃檢察事業(yè)未來的發(fā)展方向,盡力減小改革給檢察權(quán)運(yùn)行所帶來的不利影響。若應(yīng)對(duì)得當(dāng),此次改革的機(jī)會(huì)也可為檢察體制的革新提供動(dòng)力,回縛于憲法對(duì)其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)然定位,從而走出刑事偵查的“小舞臺(tái)”,走向法律監(jiān)督的“大天地”。

一、職權(quán)范圍的重大調(diào)整

在監(jiān)察體制改革啟動(dòng)之后,試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防等職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì),轉(zhuǎn)化為監(jiān)察委員會(huì)所行使的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的一部分,對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊，以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查并作出處置決定[1]。通過上述安排,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)將發(fā)生重大變化,職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防的相關(guān)職權(quán)將被轉(zhuǎn)出,人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)只剩下了批捕權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和監(jiān)所檢察權(quán)等內(nèi)容。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的變化,有觀點(diǎn)認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的重大損失,對(duì)此應(yīng)做全面的辯證認(rèn)識(shí),若從職權(quán)的數(shù)量上來看,反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防職權(quán)轉(zhuǎn)隸之后,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容和范圍也隨之縮減,從表面來看,這確實(shí)是檢察工作的“損失”。但是,若從其職權(quán)的屬性上來看,反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防職權(quán)轉(zhuǎn)隸之后,檢察機(jī)關(guān)所剩余的職權(quán)依然可以完成法律監(jiān)督任務(wù),甚至,其法律監(jiān)督屬性在這些職權(quán)剝離之后反而會(huì)更加明顯。從其意義上而言,監(jiān)察體制改革不僅不會(huì)削弱檢察權(quán),反而會(huì)因?yàn)閭刹闄?quán)的轉(zhuǎn)移使檢察機(jī)關(guān)可以更好地履行法律監(jiān)督職責(zé),做好法律監(jiān)督的本業(yè),從而有利于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的行使與發(fā)揮。

值得注意的是《決定》所提出的改革方案僅指出了改革的大體方向,至于改革中所涉及的反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防職能具體包括哪些內(nèi)容,雙方職權(quán)又如何進(jìn)行分割和移交等問題還需進(jìn)行認(rèn)真研究,尤其是對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)與監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之間的關(guān)系問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行慎重考慮和研究。但是,從目前改革的內(nèi)容來看,兩者之間應(yīng)該還是存在不少差別的,具體如下：(1)從調(diào)查手段來看,根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定,監(jiān)察委在調(diào)查相關(guān)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法行為時(shí),可以采取凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、留置等強(qiáng)制手段,而根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的規(guī)定,在以上措施之外,檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查中還可以采取拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕等五種強(qiáng)制措施。那么,即使檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防職能在改革中會(huì)整體轉(zhuǎn)隸,但是職能的轉(zhuǎn)隸并不會(huì)帶來偵查手段的轉(zhuǎn)移,即監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使其調(diào)查職能時(shí),并不可以直接采取以上措施和手段,而《決定》在《刑事訴訟法》停止適用的條文中也并未包括第一編第六章“強(qiáng)制措施”相關(guān)內(nèi)容,這也就意味著檢察院的偵查措施的規(guī)定不受改革影響,繼續(xù)有效且繼續(xù)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)所行使。在排除了以上五種強(qiáng)制措施的適用之后,監(jiān)察委所擁有的調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)就有了巨大的差別,不可簡單地直接畫等號(hào)。(2)從權(quán)力內(nèi)容來看檢察機(jī)關(guān)的原有的偵查權(quán)由三部分組成,除了在本次改革中被調(diào)整出去的職務(wù)犯罪偵查權(quán)之外,還有在由公安機(jī)關(guān)等其他偵查主體偵查的案件中,在偵查不充分的情況下所享有的補(bǔ)充偵查權(quán)及機(jī)動(dòng)偵查權(quán)內(nèi)容。上述權(quán)力都通過《刑事訴訟法》等基本法進(jìn)行了明確規(guī)定,從權(quán)力的屬性來看,補(bǔ)充偵查權(quán)與機(jī)動(dòng)偵查權(quán)都當(dāng)然地屬于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的內(nèi)容,而這些職權(quán)并未在監(jiān)察體制改革中轉(zhuǎn)出,作為其專屬的偵查權(quán)內(nèi)容,未來這部分職權(quán)也會(huì)繼續(xù)保留在檢察機(jī)關(guān)。由此來看,監(jiān)察委員會(huì)所擁有的調(diào)查權(quán)只能是偵查權(quán)的部分,而不是刑事偵查權(quán)的所有和全部。

二、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整與重組

根據(jù)改革要求,人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門將整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì),但由于在司法改革過程中,不少地方的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了一定扁平化和“大部制”式的重組,導(dǎo)致在轉(zhuǎn)隸過程中很難準(zhǔn)確認(rèn)定哪些部門屬于查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪的部門。具體而言,根據(jù)檢察機(jī)關(guān)原本的機(jī)構(gòu)設(shè)置,反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防三個(gè)部門應(yīng)當(dāng)是互相獨(dú)立的,但隨著近年來反腐敗力度的不斷增強(qiáng),不少地方出于集中偵查力量的考慮,將原先單獨(dú)設(shè)置的三個(gè)部門進(jìn)行了一定形式的合并或者重組,將反貪、反瀆部門合并為反貪局,甚至將相關(guān)聯(lián)的數(shù)個(gè)部門進(jìn)行了整體合并等,如深圳市檢察院進(jìn)行內(nèi)部“大部制”改革,將原各科室劃歸為批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部、案件管理部和綜合管理部等五個(gè)工作機(jī)構(gòu)之下。由此,在相關(guān)部門的轉(zhuǎn)隸過程中,應(yīng)考慮到各地檢察機(jī)關(guān)具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況,通過考察各部門所實(shí)際行使的職能來決定到底哪些部門需要進(jìn)行轉(zhuǎn)隸。

但值得注意的是,在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不僅有反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門從事職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防工作,其他部門也在事實(shí)上承擔(dān)了部分職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防的職能,此類機(jī)構(gòu)及其職能是否需要轉(zhuǎn)隸也值得認(rèn)真考慮。例如,監(jiān)所檢察部門應(yīng)對(duì)其監(jiān)管場所進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查工作,而控告申訴檢察部門和舉報(bào)中心等受案部門也會(huì)對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行一定的前期調(diào)查工作,檢察機(jī)關(guān)的技術(shù)部門也為職務(wù)犯罪偵查工作的開展提供了必要的技術(shù)支持等等。當(dāng)然,從目前的改革情況來看,除了反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門涉及進(jìn)行整體轉(zhuǎn)隸,其他部門還并未做出相關(guān)調(diào)整,而從改革的整體設(shè)計(jì)出發(fā),筆者認(rèn)為，除反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門之外，還涉及反貪、反瀆相關(guān)職能的部門并不需要進(jìn)行職能和人員的轉(zhuǎn)隸,畢竟這些部門的主業(yè)并非是職務(wù)犯罪的偵查和預(yù)防,若與上述三部門同步轉(zhuǎn)隸則會(huì)擾動(dòng)檢察機(jī)關(guān)其他工作的正常開展,從而遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)察體制改革的應(yīng)有范圍。此外,由于職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防工作在當(dāng)前檢察工作中所處的重要地位,檢察機(jī)關(guān)不少部門的主職工作也是為反貪、反瀆部門服務(wù),保障職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使,所以,在改革之后,諸如舉報(bào)中心、技偵部門、司法警察部門則不可避免地會(huì)因工作內(nèi)容的大幅度縮減面臨機(jī)構(gòu)調(diào)整與重組的可能。舉例而言,在各地檢察機(jī)關(guān)中普遍設(shè)置的舉報(bào)中心,其大多由原舉報(bào)中心和控告申訴中心合并而來,在受理不服人民法院生效裁判、不服公安機(jī)關(guān)的處理決定等申訴和信訪事項(xiàng)之外,主要的工作任務(wù)是負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪舉報(bào)線索的管理。在職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能劃出之后,舉報(bào)中心也應(yīng)重新調(diào)整回控申部門。

三、人員轉(zhuǎn)隸與員額處理

在檢察機(jī)關(guān)的人員轉(zhuǎn)隸方面,為保證此次改革的順利推進(jìn),目前各試點(diǎn)省市都采用了人員跟隨機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體轉(zhuǎn)隸的方式進(jìn)行,但此種做法也面臨著一定的現(xiàn)實(shí)困難,一是由于檢察機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成多樣,有的工作人員并非是國家公務(wù)員,對(duì)于這部分人員如何進(jìn)行隸屬關(guān)系的調(diào)整,需要認(rèn)真探索;二是隨著司法改革的推動(dòng),全國檢察機(jī)關(guān)大多已經(jīng)實(shí)施了人員的分類管理和員額制的改革,這就使得反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門的相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸之時(shí),面臨著是否需要退出員額，以及未來待遇如何確定等現(xiàn)實(shí)問題,而轉(zhuǎn)隸人員的員額問題也將會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部員額的整體調(diào)配,故而也需要細(xì)致處理。具體而言,在人員轉(zhuǎn)隸與員額處理中有以下問題亟須解決。

其一,人員轉(zhuǎn)隸是否要考慮其所屬編制問題。目前各地檢察機(jī)關(guān)的人員管理基本仿效行政機(jī)關(guān)人員管理模式,其內(nèi)部工作人員一般有政法專項(xiàng)編制、事業(yè)編制、聘用制三類編制。其中,事業(yè)編和臨聘的工作人員一般是由地方政府人事部門核準(zhǔn)崗位設(shè)置方案之后,再由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一招考和招聘,根據(jù)實(shí)際需要分配到反貪、反瀆預(yù)防部門工作,在檢察實(shí)踐中,這部分人員因?yàn)椴皇菄夜珓?wù)員所以無法出任檢察官,只能成為檢察輔助人員,協(xié)助檢察官開展相關(guān)工作。那么,在這次改革的人員轉(zhuǎn)隸過程中,對(duì)于此類人員是否也需要進(jìn)入監(jiān)察委工作呢?筆者認(rèn)為,既然此次改革是以檢察機(jī)關(guān)相關(guān)職能的轉(zhuǎn)出為要求的,那么在人員配置上也要以實(shí)際完成相關(guān)職能作為考量其是否屬于三部門“整體轉(zhuǎn)隸”范圍的主要因素。由此,承擔(dān)檢察輔助事務(wù)并直接參與案件辦理的人員可以作為“整體”的一部分進(jìn)行轉(zhuǎn)隸,但對(duì)于只是負(fù)責(zé)行政后勤事務(wù)的人員則無須進(jìn)行轉(zhuǎn)隸,以保證監(jiān)察體制改革的高效集約。

其二,人員轉(zhuǎn)隸是否要為其保留檢察官員額。在此次監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)工作開展之前,試點(diǎn)省份已經(jīng)進(jìn)行了檢察人員的分類管理工作,并組織了檢察官入額的遴選工作,三部門中已經(jīng)有不少工作人員獲得了檢察官的員額,在機(jī)構(gòu)和人員的轉(zhuǎn)隸之后,這些已經(jīng)入額的檢察官是否應(yīng)該退出員額,其職業(yè)保障和待遇又該如何確定,成為本次人員轉(zhuǎn)隸工作的難點(diǎn)所在。處理不好這個(gè)問題,不僅會(huì)妨礙監(jiān)察委員會(huì)的組建和有效運(yùn)轉(zhuǎn),也會(huì)使轉(zhuǎn)隸人員人心不穩(wěn)并影響其在新單位工作的積極性,當(dāng)然,從其外部影響來看,如果要保留轉(zhuǎn)隸人員的檢察官員額,就將使未來監(jiān)察委員會(huì)的人員管理非常復(fù)雜,而如果直接令其退出員額則會(huì)對(duì)正在進(jìn)行的員額制改革產(chǎn)生負(fù)面影響,有學(xué)者甚至認(rèn)為監(jiān)察體制改革的進(jìn)行將“熔斷”司法體制的改革[2],對(duì)此我們不得不加以重視。為此,在入額檢察官的轉(zhuǎn)隸工作中必須處理好與員額制改革的關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)改革的“兼容”和“并行”。對(duì)此,筆者認(rèn)為,隨著改革的進(jìn)行,國家機(jī)構(gòu)體系將由現(xiàn)行的“一府兩院”演變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?“一委”即監(jiān)察委員會(huì))的新格局[3],從性質(zhì)上來看,監(jiān)察委員會(huì)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān),監(jiān)察權(quán)也是獨(dú)立于行政權(quán)和司法權(quán)之外的國家監(jiān)督權(quán),故而,雖然監(jiān)察委員會(huì)所行使的職權(quán)事實(shí)上具有部分司法權(quán)之屬性,但其依然無法歸類于司法機(jī)關(guān)的范疇之中。在此前提之下,以實(shí)現(xiàn)司法人員的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化為目標(biāo)的員額制改革[4],則要求獲得員額的人員必須符合“司法人員”的屬性規(guī)定和“職業(yè)化、專業(yè)化、精英化”的素質(zhì)規(guī)定,顯然,監(jiān)察委員會(huì)中工作人員不是“司法人員”,不能有取得員額的資格。除此之外,轉(zhuǎn)隸人員若繼續(xù)擁有檢察官員額還將帶來非常復(fù)雜的管理難題,比如，在轉(zhuǎn)隸之后,其是否還應(yīng)接受法官檢察官懲戒委員會(huì)的懲戒和監(jiān)督,如果是的話,在監(jiān)察委員會(huì)之內(nèi)并行兩套人員管理模式勢(shì)必會(huì)造成機(jī)構(gòu)權(quán)威的喪失和內(nèi)部管理的混亂。綜上,隨著反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防職能和人員的轉(zhuǎn)隸,相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)退出檢察官員額以統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員管理體制,而其原單位的員額數(shù)量有必要進(jìn)行重新的計(jì)算和分配,以保障檢察機(jī)關(guān)司法改革的順利實(shí)施和日常工作的有效開展。

四、法律監(jiān)督職能的強(qiáng)化

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第129條之規(guī)定,我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),行使法律監(jiān)督權(quán)。但對(duì)于什么是法律監(jiān)督,哪些權(quán)力是法律監(jiān)督權(quán),不僅在憲法和相關(guān)基本法中未有明確規(guī)定,甚至在學(xué)界也一直對(duì)于其科學(xué)內(nèi)涵爭議不休。檢察機(jī)關(guān)從其自身實(shí)踐需求出發(fā),往往認(rèn)為法律監(jiān)督是通過追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作,而法律監(jiān)督權(quán)也是由多種權(quán)力組合而成的綜合性權(quán)力,這既包括了訴訟監(jiān)督,也包括了偵查權(quán)和公訴權(quán)。而對(duì)于此類觀點(diǎn),有學(xué)者提出既然檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)行使的都是偵查權(quán),為何檢察機(jī)關(guān)所行使的偵查權(quán)就成了法律監(jiān)督權(quán),而公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)只能作為偵查權(quán),此外,同樣具有發(fā)現(xiàn)、證明和檢舉違法犯罪行為并提交法院裁判的職責(zé),為何西方國家的檢察機(jī)關(guān)就不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)呢[5]?對(duì)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性的種種質(zhì)疑,其實(shí)都反映出了我國檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力屬性和職責(zé)范圍上的綜合性與復(fù)雜性,其既有監(jiān)督的屬性,也有司法和行政的屬性,檢察權(quán)的多重屬性也在一定程度上構(gòu)成了中國特色檢察制度的重要內(nèi)容。此外,由于檢察權(quán)屬性難以簡單地歸位司法權(quán)或者是行政權(quán),所以這就導(dǎo)致了我們也無法回答偵查權(quán)和公訴權(quán)為何也是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)的一部分,而受監(jiān)察體制改革的影響,職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃出有望在此意義上解決困擾我國檢察機(jī)關(guān)已久的重要理論問題。

在監(jiān)察體制改革中,由于反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防部門的轉(zhuǎn)隸,以往備受爭議的在職務(wù)犯罪偵查中自我監(jiān)督的問題將得到徹底解決,由此給檢察機(jī)關(guān)職權(quán)體系所帶來的影響也是較為正面的。反貪、反瀆職能轉(zhuǎn)出之后,雖然還保留了補(bǔ)充偵查和機(jī)動(dòng)偵查等權(quán)力,但是與職務(wù)犯罪偵查權(quán)所不同，這些偵查權(quán)是進(jìn)行偵查監(jiān)督所必備的權(quán)力,檢察機(jī)關(guān)的行政屬性將明顯弱化,司法屬性則會(huì)得到突出,而偵查監(jiān)督、審查起訴、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)所監(jiān)督等權(quán)力皆未受到本次改革的影響,依然由檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)行使。此外,隨著公益訴訟試點(diǎn)工作的有序推進(jìn),以及行政違法行為檢察監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督工作的加強(qiáng),應(yīng)該來說,在監(jiān)察體制改革之后,檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力內(nèi)容無疑更為貼合其法律監(jiān)督的機(jī)構(gòu)屬性。另外,我們還必須關(guān)注到的是在實(shí)踐層面監(jiān)察體制改革對(duì)于檢察機(jī)關(guān)職能優(yōu)化的正向效果,在以往的檢察工作中,由于黨和政府及社會(huì)公眾對(duì)于反腐工作的極端重視,檢察機(jī)關(guān)在政治壓力和輿論壓力之下不斷擴(kuò)充反貪、反瀆部門的規(guī)模,相關(guān)部門占據(jù)了檢察機(jī)關(guān)主要的人力物力資源,甚至是集中全院力量來保障和支持職務(wù)犯罪偵查工作的順利進(jìn)行,對(duì)于擠占檢察機(jī)關(guān)大量資源和精力的此項(xiàng)職能的劃出,必然會(huì)極大地解放檢察機(jī)關(guān)所背負(fù)的政治壓力、輿論壓力及繁重的工作壓力,令其可以調(diào)頭將精力放在法律監(jiān)督的主業(yè)上,更多地去關(guān)注檢察監(jiān)督方面的工作,從而在事實(shí)上起到了促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能實(shí)現(xiàn)的重要作用。

另外,在職務(wù)犯罪偵查權(quán)被剝離之后,困擾檢察機(jī)關(guān)已久的職權(quán)屬性問題也可以得到基本的解決。在以往學(xué)界的研究之中,對(duì)于檢察權(quán)的性質(zhì)這一問題,大致形成了三種看法。一是認(rèn)為檢察權(quán)屬于行政權(quán),持此種觀點(diǎn)的論者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在組織體制和總體運(yùn)作模式上近似于行政系統(tǒng),而檢察權(quán)的行使也更多地具有行政權(quán)的屬性,例如，檢察機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)的刑事追訴活動(dòng),就是為了維護(hù)法律秩序而積極實(shí)施的行為,這顯然與司法權(quán)的被動(dòng)性和中立性特征相悖離。二是認(rèn)為檢察權(quán)屬于司法權(quán),其認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中所采取的措施、做出的決定等,更符合司法權(quán)的運(yùn)作特性,在司法領(lǐng)域中發(fā)揮著重要功能[6]。三是認(rèn)為檢察權(quán)兼具行政和司法的雙重屬性,該觀點(diǎn)雖然比較了上述兩種看法的優(yōu)弊,但依然未能解決檢察權(quán)到底是屬于行政權(quán)還是司法權(quán)這一本原問題,只是對(duì)雙方觀點(diǎn)的一個(gè)技術(shù)妥協(xié)和折中方案而已。通過以上檢察權(quán)性質(zhì)問題的爭議,我們其實(shí)可以看出問題的核心并不在于檢察機(jī)關(guān)提起公訴和進(jìn)行訴訟監(jiān)督的權(quán)力上面,這些直接進(jìn)入到了司法程序的職權(quán)內(nèi)容,毫無疑問地應(yīng)當(dāng)劃歸到司法權(quán)的范疇之內(nèi)。真正難以解決的屬性爭議是在檢察機(jī)關(guān)所擁有的偵查權(quán)上,很顯然,只要檢察機(jī)關(guān)擁有了一定的偵查權(quán),其權(quán)力的運(yùn)行就必然會(huì)伴隨著異于司法權(quán)的主動(dòng)性特征的存在,可以說,檢察機(jī)關(guān)之所以被人比喻為奇怪的“半人半馬獸”,抑或來路不明的“特洛伊木馬”[6],大多也是受其所用的偵查權(quán),尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的影響,由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)此職權(quán)運(yùn)用的頻繁性,以及在此領(lǐng)域所產(chǎn)生的廣泛影響力,不可避免地誤導(dǎo)和阻礙了社會(huì)對(duì)其所行使的其他職權(quán)的觀察和認(rèn)識(shí),從而引發(fā)了對(duì)于檢察權(quán)到底是行政權(quán)還是司法權(quán)的爭議。但是,在此次改革之后,這一問題就得到了徹底解決,一個(gè)已經(jīng)不能進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查,只能履行偵查監(jiān)督、審查起訴、審判監(jiān)督等職能的機(jī)構(gòu),其所擁有的檢察權(quán)也自然只能是司法權(quán)而不能是行政權(quán)了。

五、檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)之策

作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革,檢察機(jī)關(guān)在做好轉(zhuǎn)隸工作之外,還應(yīng)系統(tǒng)考慮此次改革對(duì)檢察工作所帶來的各類影響,最大限度地保證檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的正常實(shí)現(xiàn)。對(duì)此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持由憲法所確定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之定位,繼續(xù)履行保障法律正確實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)等職責(zé)[7],著眼于法律監(jiān)督本業(yè)的良好實(shí)現(xiàn),具體而言,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做好以下工作。

一是要正確看待偵查權(quán)的作用,破除“偵查權(quán)至上”的既定思維。在改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)之后,各地檢察機(jī)關(guān)面對(duì)反貪、反瀆職能的劃出普遍表示出了憂慮的心態(tài),擔(dān)心失去了職務(wù)犯罪偵查權(quán)之后檢察機(jī)關(guān)的地位會(huì)大幅度下降,影響到檢察監(jiān)督工作的正常開展[8]。相關(guān)職能的轉(zhuǎn)隸不僅在實(shí)務(wù)界改革引起了軒然大波,不少學(xué)者也撰文指出，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃出之后,檢察機(jī)關(guān)是否會(huì)變成“沒有牙齒的老虎”,導(dǎo)致法律監(jiān)督工作因失去了足夠的權(quán)力支撐而難以為繼,甚至?xí)绊懙奖O(jiān)察機(jī)關(guān)憲法地位的落實(shí)[9]。此類觀點(diǎn)過分放大了偵查權(quán)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)的作用,其根源是沒有看清檢察機(jī)關(guān)所行使的偵查權(quán)的本質(zhì)屬性。在檢察機(jī)關(guān)的自偵案件中,檢察機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人、被告人之間形成的是追訴關(guān)系,并非法律監(jiān)督關(guān)系,不能隨意擴(kuò)大法律監(jiān)督的范圍,認(rèn)為對(duì)犯罪進(jìn)行的追訴活動(dòng)就是對(duì)違反刑事法律行為進(jìn)行監(jiān)督,假若如此,則公安機(jī)關(guān)也在大量行使法律監(jiān)督職能,這樣的理解就必然導(dǎo)致法律監(jiān)督職能的泛化而失去了其本真的價(jià)值和意義[10]。偵查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不具有整體上的構(gòu)造性,不是法律監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)所必備的條件,故此,偵查權(quán)的流失從理論上并不會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)核心工作產(chǎn)生太大影響,我們之所以會(huì)產(chǎn)生這種自然的聯(lián)想和憂慮,是因?yàn)樵谶^去的檢察工作實(shí)踐中對(duì)偵查權(quán)太過倚重,將其看作提高檢察機(jī)關(guān)威信與地位的核心法門,一旦遇到檢察監(jiān)督工作開展不順的情況,就立馬拿出職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為對(duì)價(jià)換取對(duì)方的支持。這種本就不太合理的斡旋手段卻因其解決問題的實(shí)效而受到檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤重視,導(dǎo)致以偵查權(quán)為核心的工作思路普遍建立,甚至開始逐漸形成了“偵查權(quán)至上”的思維,嚴(yán)重偏離了法律監(jiān)督的本來面貌。

二是要拓展新的監(jiān)督渠道,加強(qiáng)法律監(jiān)督工作。長期以來,在集中力量進(jìn)行自偵案件處理的背景之下,檢察機(jī)關(guān)主要的法律監(jiān)督職能事實(shí)上都未得到應(yīng)有的重視,導(dǎo)致我國法律監(jiān)督工作成效并不顯著,以偵監(jiān)工作為例,2017年全國檢察機(jī)關(guān)共督促偵查機(jī)關(guān)立案14 650件,追加逮捕、追加起訴43 960人,監(jiān)督糾正違法取證、違法適用強(qiáng)制措施、刑訊逼供等偵查活動(dòng)違法情形34 230件,同比分別上升1%，4.9%和7.4%*參見2017年3月最高人民檢察院檢察長曹建明在第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議第三次全體會(huì)議上所作的《2017年作最高人民檢察院工作報(bào)告》。,這些數(shù)字與每年公安機(jī)關(guān)的立案數(shù)量及檢察機(jī)關(guān)自己辦理的職務(wù)犯罪數(shù)量相比,就是“九牛一毛”了。為了扭轉(zhuǎn)重偵查、輕監(jiān)督的現(xiàn)狀,在監(jiān)察體制改革這一外因的促使下,檢察機(jī)關(guān)有必要重新確定檢察工作的思路,以做好做實(shí)法律監(jiān)督工作為重點(diǎn),突出法律監(jiān)督工作的核心地位,集中優(yōu)勢(shì)資源把偵查監(jiān)督、審查起訴、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等工作落到實(shí)處。對(duì)于實(shí)務(wù)中所關(guān)注的如何確保檢察監(jiān)督的效力問題,可以研究通過優(yōu)化法律監(jiān)督程序的方式提高其實(shí)施效果,賦予一些重要的檢察監(jiān)督行為以剛性,相關(guān)部門若不執(zhí)行可采取一些強(qiáng)制性的手段。在傳統(tǒng)的監(jiān)督活動(dòng)之外,要大力探索和開展新的法律監(jiān)督工作的“增長點(diǎn)”,強(qiáng)化公益訴訟和對(duì)行政違法行為的監(jiān)督力度,重點(diǎn)開展在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的公益訴訟活動(dòng),維護(hù)國家和社會(huì)公共利益,樹立檢察機(jī)關(guān)的良好形象和公信力。

六、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,隨著監(jiān)察委對(duì)反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防職權(quán)的整合與集中行使,將徹底改變我國以往反腐工作中多頭管理、各自為政的不利局面,這不僅是對(duì)黨的十八大以來反腐敗斗爭成果的系統(tǒng)總結(jié),也是促使我國反腐敗工作走向制度化和法治化的必由之路。從檢察機(jī)關(guān)的角度來看,由于職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防工作占用了大量的人力、物力和財(cái)力,繁重的反腐工作任務(wù)勢(shì)必會(huì)擠占其從事法律監(jiān)督工作的精力,從而造成了檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中對(duì)法律監(jiān)督這一核心工作關(guān)注不夠的問題,為此,這些職權(quán)的劃出事實(shí)上也是為檢察機(jī)關(guān)“減負(fù)”,使其能夠在卸掉反腐工作任務(wù)之后,專心投入憲法所規(guī)定的必須完成的法律監(jiān)督工作中,做好其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色定位,如此,監(jiān)察體制改革不僅不會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的開展產(chǎn)生阻礙,反而在事實(shí)上會(huì)為檢察機(jī)關(guān)和檢察制度的發(fā)展提供了生機(jī)和活力,成為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵契機(jī)。

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