◎蒼永東

近年來我國農(nóng)村在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下轉(zhuǎn)型速度加快，村民自治面臨著新情況和新問題，村莊合并后誕生的“大行政村”已由過去的“熟人社會(huì)”變成了“半熟人社會(huì)”，人際關(guān)系的陌生化加大了采取集體行動(dòng)的難度，由于缺乏鄉(xiāng)土場域的信任邏輯，在信息不完全對稱的“半熟人社會(huì)”里利益關(guān)系協(xié)調(diào)困難，難以達(dá)成共識(shí)故而無法有效維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活秩序。而在傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”里，存在著一套當(dāng)?shù)卮迕窆J(rèn)的行為規(guī)范，遵循地方性共識(shí)有助于大幅削減鄉(xiāng)村治理的成本。因此，在以“大行政村”為村民自治基本單元導(dǎo)致效率低下的背景下，現(xiàn)移村民自治的基本單元，充分發(fā)揮溫和醇厚的民風(fēng)民俗在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特作用，再造以村民小組為代表的微自治組織無疑是明智的選擇。

一、村民小組的自治功能

目前，廣西省、廣東省和湖北省等相繼開展以村民小組為鄉(xiāng)村治理最基本單元的創(chuàng)新實(shí)踐，如清遠(yuǎn)作為廣東省的農(nóng)業(yè)大市，為了推進(jìn)村民自治在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下劃分了若干片區(qū)，在片區(qū)以下以村民小組為單位開展自治，由于組員有著相似的利益訴求和強(qiáng)烈的心理認(rèn)同感，因而豐富了社會(huì)資本存量，可以高效地處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了行政與自治的分離從而激活了鄉(xiāng)村的內(nèi)聚力。

（一）公益性功能。村民小組的公益性功能主要體現(xiàn)在開展公共事務(wù)和調(diào)解內(nèi)部糾紛等方面。一般而言，在村民日常生產(chǎn)生活中發(fā)生的矛盾均可以自我呈現(xiàn)，因?yàn)檫@些細(xì)小的、瑣碎的糾紛只有在“熟人社會(huì)”中才會(huì)得到關(guān)注、回應(yīng)并及時(shí)得到處理，這也是能夠充分發(fā)揮村民小組自治功能的基礎(chǔ)所在。自從稅費(fèi)改革以來，村鎮(zhèn)兩級(jí)組織也不斷地從“汲取型”向“服務(wù)型”的職能轉(zhuǎn)變，逐漸退出了農(nóng)民的日常生活管理領(lǐng)域，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治組織的上下銜接出現(xiàn)了一定程度的斷層問題，而村民小組的存在可以提升組員的自我管理和自我服務(wù)能力。

村民小組作為一個(gè)充盈著情感、倫理的生活共同體，小組長是村民小組的組織者和管理者，擔(dān)任著類似“家長”的角色，大多秉承著“我們家的事自己人不管，難道還要外人管不成？”的觀點(diǎn)，在糾紛調(diào)解過程中小組長憑借自己與當(dāng)事人的私人關(guān)系，只需“動(dòng)之以情、曉之以理”即可使組員之間的矛盾在小組內(nèi)部得以化解，從中體現(xiàn)出村民小組的內(nèi)生性秩序供給能力，且符合傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的“無訟”思維和行事風(fēng)格，有助于維護(hù)基層農(nóng)村社會(huì)的長治久安。同時(shí)，將自治基本單元回歸到具有良好自治傳統(tǒng)的村民小組，能夠縮小自治規(guī)模為村民自治創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境和更為廣闊的空間，有效聚合村民利益并提高他們參與自治的主動(dòng)性，使得過去在行政村層級(jí)久拖不決的公共事務(wù)能夠很快形成決議。

（二）工具性功能。村民小組的工具性功能是指小組長要承擔(dān)起向村鎮(zhèn)兩級(jí)組織上報(bào)本組信息的職能，并協(xié)助村鎮(zhèn)兩級(jí)組織完成我國農(nóng)村政策與法規(guī)在基層的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)和村民之間的有效銜接和良性互動(dòng)。村民小組是村委會(huì)的下級(jí)自治組織，小組長對組員的生產(chǎn)生活狀況有著深入的了解，可以彌合村鎮(zhèn)與村民之間的斷層缺陷使農(nóng)村工作得以順利開展，在規(guī)模較大的鄉(xiāng)村中其作用尤為明顯。

由于組員居住地相對集中，小組長與村民之間基本上實(shí)現(xiàn)了零距離接觸，傾聽組員利益訴求的渠道更為通暢，處理問題的阻礙因素也大為減少，同時(shí)村民小組能夠充分利用自身的利益共同體特性，使組員形成共同的價(jià)值取向，提升組員的凝聚力，以有效化解村民小組內(nèi)部發(fā)生的各種利益沖突，實(shí)現(xiàn)組員自身利益與小組集體利益的有機(jī)結(jié)合。因?yàn)橹灰M員存在合理的利益訴求，均可在“一事一議”的村民小組會(huì)議上進(jìn)行討論，如對于那些由于發(fā)展公共利益而導(dǎo)致個(gè)人利益受損的組員，可以及時(shí)地制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。總之，村民小組是一個(gè)內(nèi)部高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基層自治組織，在傳達(dá)諸如新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策，以及傳播森林防火、環(huán)境保護(hù)和疫情防控等知識(shí)方面也更為快捷，因而拓寬了政務(wù)溝通的渠道。

二、村民小組自治功能發(fā)揮的路徑

雖然村民小組是村委會(huì)下一級(jí)的自治組織，但不能將二者簡單定位為上下級(jí)隸屬關(guān)系，而視為輔助合作關(guān)系較為適宜，在行政村這一層級(jí)承擔(dān)政府功能日漸增多的背景下，容易滋生內(nèi)生需求弱、自治成本高等多方面問題，而通過將村民自治下沉到村民小組，可以化解鄉(xiāng)村基層的自治“懸空”難題。

（一）規(guī)范村民小組長的推選機(jī)制?，F(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》中只在第10 條中作出了“小組長由村民小組會(huì)議推選”的簡單規(guī)定，法律機(jī)制的不完善導(dǎo)致很多鄉(xiāng)村地區(qū)村民小組長的推選程序顯得較為隨意不甚規(guī)范，如有些村委會(huì)習(xí)慣于采取直接任命的方式，并沒有通過村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生，即使舉行了村民小組會(huì)議也只是“走過場”，在這種機(jī)制下產(chǎn)生的村民小組長只能定格為村委會(huì)下屬的角色，既不能代表全體組員的利益也無法發(fā)揮對村委會(huì)的監(jiān)督職能。

在以“原子化”和“熟人社會(huì)”為主要特征的鄉(xiāng)村社會(huì)里，小組長處于村民小組綜合管理者的位置，是落實(shí)國家政策的關(guān)鍵性人物，因此村民自治的有效推進(jìn)必須首先規(guī)范小組長的推選方式?？傮w而言，村民小組長的推選程序可參照村委會(huì)的選舉規(guī)則，同時(shí)二者要彼此分開獨(dú)立進(jìn)行，由村民自愿報(bào)名通過不記名投票的方式選舉產(chǎn)生，在推選過程中必須充分尊重組員的意愿，不得以鼓掌或舉手等形式進(jìn)行，而應(yīng)以“集中投票、秘密寫票和公開唱票”的形式來開展，最終推選出真正能夠代表組員利益的小組長，并每三年進(jìn)行一次換屆選舉，同時(shí)村支“兩委”需要將村民小組的選舉情況進(jìn)行存檔，把選舉會(huì)議記錄、選民名單以及選舉結(jié)果報(bào)告單等裝訂成冊，真正做到按章辦事、民主議事。

（二）發(fā)揮村規(guī)民約的社會(huì)價(jià)值。法律制度是邏輯嚴(yán)密且表達(dá)抽象的知識(shí)體系，在鄉(xiāng)村地區(qū)由于村民的文化層次較低，大多數(shù)村民無法透徹理解法律條款的內(nèi)涵，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村社會(huì)中法律條文的調(diào)控作用無法充分發(fā)揮，加之當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)正發(fā)生著巨大的變革，各種糾紛的解決不僅需要法律體系的完善，更為重要的是要充分挖掘村規(guī)民約的社會(huì)價(jià)值，以彌補(bǔ)國家司法資源的不足，進(jìn)而成為村民小組進(jìn)行自我管理和自我約束的行為規(guī)范。

一是規(guī)范制訂程序。要科學(xué)認(rèn)識(shí)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的效用，將村規(guī)民約的積極作用最大化。村規(guī)民約應(yīng)通過村民小組會(huì)議來制定，且要求出席大會(huì)的村民最低人數(shù)應(yīng)超過小組總?cè)藬?shù)的2/3 以上，經(jīng)出席會(huì)議2/3 以上人數(shù)表決通過方確認(rèn)有效，并建立村規(guī)民約備案審查制度，以最大限度地調(diào)適村規(guī)民約與國家法律之間的沖突，表決通過之后應(yīng)提交給村委會(huì)，由村委會(huì)負(fù)責(zé)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達(dá)備案文書，文書中應(yīng)附有制定過程說明及起草小組人員名單等；二是強(qiáng)調(diào)針對性。村規(guī)民約的制訂既不能簡單粗暴地剝離其所蘊(yùn)含的文化傳統(tǒng)，也不能僵硬地設(shè)定一個(gè)固有的演變路徑，而應(yīng)與村民小組的實(shí)際情況相契合，依托當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、地域特征和民族特色等要素進(jìn)行構(gòu)建，避免形式化、趨同化及空泛化等問題，以彌補(bǔ)國家立法在鄉(xiāng)村社會(huì)的“規(guī)則缺席”。

（三）完善村民小組會(huì)議制度。在我國的大部分農(nóng)村，村委會(huì)普遍具有管轄范圍大、人口數(shù)量多、居住分散化等特點(diǎn)，尤其在一些山村地區(qū)由于交通不便召開村民會(huì)議難度極大。因此，由于受到不良客觀條件的影響，即便是三年一次的村委會(huì)改選大會(huì)，也大多只能采取“主會(huì)場+分會(huì)場+流動(dòng)投票箱”的形式予以開展，導(dǎo)致直接民主問題無法有效解決，長期處于低層次水平徘徊的狀態(tài)，在一些經(jīng)濟(jì)條件較差的鄉(xiāng)村地區(qū)村民自治已經(jīng)蛻變?yōu)榇甯刹颗陌迨降纳贁?shù)人“自治”。

而村民小組地域不大，組員們在遇到重大問題時(shí)可以很方便地召開村民小組會(huì)議進(jìn)行研究，甚至可以在晚間進(jìn)行，這樣既不會(huì)影響組員的日常生產(chǎn)，也可以省去誤工補(bǔ)貼節(jié)省開支，有利于促進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。村民小組會(huì)議是鄉(xiāng)村自治組織系統(tǒng)內(nèi)的“權(quán)力組織”之一，一般而言會(huì)議的程序應(yīng)為：組員先將問題提交給小組長，然后通過村民小組會(huì)議進(jìn)行討論最終形成決議，并及時(shí)將決議結(jié)果向村委會(huì)上報(bào)，如果村委會(huì)認(rèn)為村民小組的決議違反了有關(guān)的法律法規(guī)和政策制度，侵犯了大多數(shù)組員的合法權(quán)益，則村委會(huì)應(yīng)予以否決或責(zé)令村民小組予以改正。當(dāng)然，如果村民小組認(rèn)為村委會(huì)的決定侵犯了自身的自治權(quán)，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府提出書面申訴，或者直接向人民法院提起訴訟。

結(jié)束語

目前，在鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村基層組織關(guān)系的研究當(dāng)中，基本上是延著“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村支兩委—村民”這一路徑開展的，而我國農(nóng)村地區(qū)具有典型的“非均衡性”特征，村民小組是為數(shù)不多的仍與村民保持著較強(qiáng)親和力的基層組織，村民小組的存在對加強(qiáng)村莊自身建設(shè)、提高農(nóng)民合作能力和提升基層治理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此鄉(xiāng)村自治不能忽略村民小組的效用發(fā)揮。當(dāng)然，應(yīng)該明確的是并非所有村莊都適用于以村民小組為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村自治體系，如在平原地區(qū)更為適合采用規(guī)模更大的新型農(nóng)村社區(qū)模式，因而應(yīng)避免墜入對小型共同體的過度迷思。