◎邱俊如

一、概念的陳述

（一）普惠金融

小額貸款是為了發(fā)展經(jīng)濟落后地區(qū)、為了改善窮人的經(jīng)濟境況而設(shè)立的金融服務(wù)項目。傳統(tǒng)的金融服務(wù)對偏遠的農(nóng)村涉足面積不廣，為了讓更多有金融服務(wù)需求的人（特別是農(nóng)村弱勢群體）享受到金融服務(wù)，提出了普惠金融。什么是普惠？什么是普惠金融？“普惠”顧名思義就是普及。普惠金融是是在一定的前提條件下開展的，是實現(xiàn)我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的重要舉措之一。其前提條件即兩個原則：第一個原則是每個人面對金融服務(wù)的機會是平等的原則，普惠金融提倡“人人參與，共同富?！钡娜藱?quán)理念，是金融體系的創(chuàng)新，需要國家在法律法規(guī)方面為其提供政策空間。第二個原則是要滿足金融服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展原則，普惠金融服務(wù)不是政府免費提供的，是為了支持我國農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧而提出的金融服務(wù)體系。要實現(xiàn)“普惠金融”，不僅需要國家的宏觀調(diào)控下不斷完善規(guī)范制度建設(shè)，還需要各級地方政府的支持和鼎力相助。

現(xiàn)階段，我國金融服務(wù)機構(gòu)主要有三類：第一類是傳統(tǒng)金融機構(gòu)——銀行；第二類是新型金融機構(gòu)——非銀行；第三類是其他機構(gòu)——各種主題性質(zhì)的機構(gòu)。其中農(nóng)業(yè)銀行、郵政銀行等屬于第一類金融服務(wù)機構(gòu)；網(wǎng)貸平臺、眾籌平臺等平臺機構(gòu)屬于第二類金融機構(gòu)，消費金融公司、小額貸款公司、保險公司等也屬于屬于第二類金融機構(gòu)；合作性質(zhì)、協(xié)會性質(zhì)等性質(zhì)型機構(gòu)屬于第三類金融機構(gòu)。

普惠金融主要的服務(wù)對象有3類：第一類是農(nóng)戶（特別是偏遠地區(qū)的農(nóng)村貧困人口、創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、小養(yǎng)殖戶等），這類人群由于居住的地方比較偏遠，生產(chǎn)效率低下，難以獲得基本的銀行服務(wù)和銀行貸款，而他們所需要的重要金融服務(wù)是儲蓄賬戶、銀行卡結(jié)算和銀行貸款，普惠金融為他們提供了儲蓄賬戶業(yè)務(wù)，銀行卡結(jié)算業(yè)務(wù)和銀行貸款等服務(wù)；第二類是小微型企業(yè)；第三類是特殊人群（城鎮(zhèn)低收入人群、困難人群、創(chuàng)業(yè)大中專學(xué)生、殘疾勞動者等），這類人群的特點是收入水平比較低，沒有銀行信貸需要的抵押物，因此，難以獲得傳統(tǒng)銀行的金融服務(wù)，他們不但需要貸款業(yè)務(wù)的幫助，還需要保險服務(wù)。傳統(tǒng)的金融服務(wù)對偏遠的農(nóng)村涉足面積不廣，特別是這三類特殊人群很難得到完善的金融服務(wù)，普惠金融就是針對這一需求提出的。

（二）精準(zhǔn)扶貧

我國農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的開展一定要突出“精準(zhǔn)”二字，利用國家規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，把真正需要幫助的人識別出來，然后制定具有針對性的政治政策進行幫扶。其中調(diào)查的方式有很多，不同地區(qū)應(yīng)該選擇不同的調(diào)查方式，如：對于一個村，可以到村民家里面對面的談話調(diào)查，做到對貧困戶的家庭收入、存在的實際困難等基本情況調(diào)查要精準(zhǔn)，記錄要詳細，然后結(jié)合每家每戶的實際需求有針對性做好幫扶。只有這樣，我國農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作才能有效開展。

我們需要探索更多能精確識別幫扶貧困對象的好辦法，比如有的地方利用“比選”確定“首扶對象”等。不同地區(qū)可以采用不同的識別方法，但是，不論采取何種方式識別，都要保證識別的精準(zhǔn)性、過程的公開公平性以及調(diào)查結(jié)果的真實性，正確把握扶貧工作的方向是幫助農(nóng)村地區(qū)真正的困難戶擺脫貧窮。

二、明確扶貧對象與主體

（一）要明確真正需要幫扶的人群，即要有側(cè)重的對待不同的幫扶對象，明確解決“扶持誰”的問題

按照國家制定的統(tǒng)一識別辦法，制定符合本地區(qū)發(fā)展情況的政治政策，實現(xiàn)逐村逐戶的開展精確的調(diào)查計劃，依據(jù)調(diào)查的真實結(jié)果建檔立卡，并將貧困人群進行科學(xué)的劃分，然后針對不同類型、不同層次的貧困人群，制定不同的幫扶政策（如：政治人員“一對一”幫扶等），實現(xiàn)扶貧對象的精準(zhǔn)性。

（二）要明確實施扶貧的主體

在明確了需要幫扶的對象后，我們還需要確定“誰來扶”的問題。為我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實施幫扶的主體有：傳統(tǒng)金融機構(gòu)——銀行、外圍服務(wù)機構(gòu)——非銀行和其他培訓(xùn)機構(gòu)——例如基金會性質(zhì)的機構(gòu)等。但是，想要將普惠金融在我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作上得到充分發(fā)揮，只靠金融服務(wù)業(yè)的改革和創(chuàng)新是不夠的，還需要各級地方政府的政策支持。各類金融機構(gòu)在不斷完善金融基礎(chǔ)設(shè)施的同時，發(fā)揮差別存款、差異化監(jiān)管等政策的正向激勵作用，加大對貧困地區(qū)的支持力度。各級地方政府要加強監(jiān)管，有效防范金融風(fēng)險，在政府政策的調(diào)控下，規(guī)范發(fā)展民間融資。在這樣的前提保障下，除了傳統(tǒng)金融機構(gòu)——銀行外，還應(yīng)該多引入其他形式的金融機構(gòu)進入扶貧開發(fā)領(lǐng)域，多渠道增加農(nóng)民的資金來源。

三、主要問題及有效策略

目前，普惠金融服務(wù)業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的開展得到了積極的推廣，但是依然受到很多因素的制約。

（一）農(nóng)村金融供給不足。

自2005年提出“普惠金融”以來，國家對農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧非常重視，為此制定了一系列的扶貧政策，幫助了許多農(nóng)民解決了貸款問題，普惠金融的推廣也取得了積極進展，但信貸在農(nóng)村的滲透率仍然不高，普惠金融在我國農(nóng)村的發(fā)展仍然比較薄弱，農(nóng)村地區(qū)的金融供給仍然有所不足。解決對策和建議：

1.建立政策性普惠金融機構(gòu)。普惠金融的目的不在于盈利，是為了幫扶農(nóng)村貧困弱勢力群里解決各項金融需求問題。各農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)結(jié)合相關(guān)的政府政策，遵照對應(yīng)的法律法規(guī)實施普惠金融的發(fā)展。各級地方政府應(yīng)努力完善農(nóng)村金融監(jiān)管制度，采用正確的農(nóng)村金融監(jiān)管手段實施監(jiān)管作用，促進普惠金融的發(fā)展，從而提高農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平。

2.完善政策扶持體系。國家各級地方政府要根據(jù)本地區(qū)的實際調(diào)查結(jié)果制定切合當(dāng)?shù)仄栈萁鹑诎l(fā)展的一系列優(yōu)惠政策，如：對小微企業(yè)貸款，農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，建檔立卡的困難人群生活所需的貸款，創(chuàng)業(yè)大中專學(xué)生助學(xué)貸款等，落實貸款增量獎勵，貸款稅收優(yōu)惠政策等，完善政策扶持體系，促進普惠金融的發(fā)展和我國農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的有效開展。同時，鼓勵其他金融機構(gòu)積極參與發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)。

3.完善普惠金融的組織體系和市場體系。完善普惠金融的組織體系，政府首先要大力支持貼近市場的小型金融企業(yè)的發(fā)展，并制定相關(guān)的優(yōu)惠政策；其次要建立新型的普惠金融組織體系——使得大中小金融企業(yè)并存的體系，為促進市場競爭，增加金融供給提供資金來源。健全普惠金融市場體系，首先要鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)貧困地區(qū)各類產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，擴大抵押品種和范圍，切實盤活存量資產(chǎn)；第二，如果貧困地區(qū)有符合條件的企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)大力支持其擴大債券融資，探索通過發(fā)行地方債、金融債等方式，為扶貧發(fā)展籌集金融資金；第三，提倡建立股權(quán)融資市場。

4.創(chuàng)新支付方式，加強消費者權(quán)益保護。創(chuàng)新支付方式：充分利用互聯(lián)網(wǎng)功能，積極開發(fā)網(wǎng)上支付功能，如：網(wǎng)上銀行、支付寶等非現(xiàn)金支付形式；充分利用移動通訊工具，積極開發(fā)手機移動支付功能，如：QQ、微信等非現(xiàn)金支付形式。另外，要深化銀行卡對農(nóng)業(yè)取款的支持和對外來務(wù)工人員銀行卡的專項服務(wù)，改善貧困地區(qū)的金融支付服務(wù)環(huán)境。加強對消費者金融知識的教育和權(quán)益保護：首先，要加大金融知識的普及和宣傳力度，加強消費者對金融知識熟悉，提升消費者的金融素養(yǎng)，提高消費者的風(fēng)險識別能力；其次，要維護貧困地區(qū)金融消費者的合法權(quán)益。

（二）扶貧金融的發(fā)展缺少可持續(xù)性

目前，就可持續(xù)性而言，我國農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的開展受普惠金融發(fā)展的影響，其扶貧資金的發(fā)展具有不可持續(xù)性。主要原因是需要幫扶的對象很多，而扶貧資金卻很有限，扶貧款項的使用需要符合財政制度的規(guī)定，因而受到一定的制約。解決對策和建議：

1.積極籌措扶貧資金。各級政府各部門溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)國家規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策積極爭取扶貧資金，方式有：轉(zhuǎn)化節(jié)約的辦公經(jīng)費為幫扶專項資金，支持易地扶貧搬遷工作等。同時，國家也要出臺一些正向的政策獎勵，以促進扶貧資金籌措的積極性。

2.加強扶貧資金的監(jiān)測統(tǒng)計。為了提高我國農(nóng)村地區(qū)準(zhǔn)確扶貧工作的效率，必須加強建立和完善金融扶貧統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)，加強扶貧資金的監(jiān)控作用。建立我國農(nóng)村扶貧地區(qū)特殊的財務(wù)評價機制，加強信貸資金的合理使用和評價工作。

（三）農(nóng)村信用體系有待完善

我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的信用信息采集還不夠準(zhǔn)確，需要進一步的完善，并為他們建立健全的信用信息數(shù)據(jù)庫，從而構(gòu)建農(nóng)村信用體系。當(dāng)農(nóng)戶需要金融貸款服務(wù)時，就可以將信用體系中的信用信息作為金融貸款的信用信息支持。我國貧困地區(qū)農(nóng)戶的信用信息的采集模式主要包含：一是以涉農(nóng)組織為主導(dǎo)的模式，如“小額信貸促進會”等；二是多部門共建模式，主要由各級地方政府和金融機構(gòu)等共同推動；三是自建型模式，主要是指涉農(nóng)金融機構(gòu)為個人授信業(yè)務(wù)服務(wù)的模式。

目前，我國農(nóng)村信用體系有待完善，主要體現(xiàn)在以下三個方面的問題：一是農(nóng)戶信用信息采集模式需要有所創(chuàng)新，傳統(tǒng)的采集模式已經(jīng)無法采集到農(nóng)戶的真實信用狀況，而且無法進行信用信息的及時更新；二是我國農(nóng)村地區(qū)還沒有得到系統(tǒng)規(guī)范的農(nóng)戶信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，各個地區(qū)對農(nóng)戶信用信息的采集方式，評定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致一個區(qū)域采集的信用信息不被另一個區(qū)域的政府認可，這樣采集到的很多信息就沒有了意義；三是農(nóng)村信用體系建設(shè)缺少可持續(xù)性，多部門共建模式對政府政策的依賴性較強，受到政策不連續(xù)性制約。同時，由于司法執(zhí)法機關(guān)對偏遠貧困區(qū)的監(jiān)督力度不夠，農(nóng)民違約后，很多得不到法律的懲處，造成農(nóng)村惡性貸款的產(chǎn)生。為了解決面臨的上訴問題，本文給出了幾點解決策略和建議：

1.按國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)戶信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的必要性。隨著國家對農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的重視，農(nóng)民的地位越來越高，小額貸款已經(jīng)無法滿足部分農(nóng)民經(jīng)濟生活水平的需求，建立農(nóng)戶信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，可以提高農(nóng)戶貸款的額度和幾率。

2.制定農(nóng)戶信用信息共享機制，為金融機構(gòu)信貸提供優(yōu)質(zhì)可靠的征信服務(wù)。同時，制定各項支持農(nóng)戶信用貸款的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)各涉農(nóng)金融機構(gòu)積極配合農(nóng)村信用體系的創(chuàng)建和完善。

3.加強與各級政府職能部門之間的溝通，制定全國統(tǒng)一的信用戶、信用村（鎮(zhèn)）評定標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范制度，完善農(nóng)村信用體系。

（四）我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧缺乏激勵與約束相結(jié)合的政策制度

目前來看，雖然政府部門對涉農(nóng)機構(gòu)制定了一些福利和少量的優(yōu)惠政策，但是由于金融機構(gòu)的性質(zhì)是以盈利為目的的，他們考慮的方向往往都是如何將自己的利潤最大化，而我國偏遠農(nóng)村區(qū)域的農(nóng)戶因為受當(dāng)?shù)刎斦降挠绊?，無法享受到國家發(fā)放的政策資金的支持。同時，金融服務(wù)機構(gòu)的信貸服務(wù)業(yè)務(wù)也要受到一些法律法規(guī)的約束，只有將“激勵”與“約束”相結(jié)合，才能調(diào)動金融服務(wù)機構(gòu)的積極性，才能更加及時地為農(nóng)戶提供信貸服務(wù)。另外，只有將這種先進的管理模式引入到農(nóng)村扶貧工作上，在實際工作中，建立具體的獎優(yōu)罰劣的激勵約束機制，才能引導(dǎo)更多的社會力量廣泛參與到精準(zhǔn)扶貧計劃中去，才能有效解決我國農(nóng)村扶貧遇到的資金短缺、資源有限等問題。

（五）農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新問題

農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新是指靈活利用各種方式方法，開發(fā)出能滿足不同主體需求的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)方式。我國的農(nóng)村金融產(chǎn)品在創(chuàng)新的過程中會遇到哪些問題呢？

主要是農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營方式和服務(wù)方式的“單一”問題。一是農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營方式落后，依舊執(zhí)行著過去那種“單一化”的農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)理念，缺少農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新所需要的創(chuàng)新理念和創(chuàng)新型科技人才，難以跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐；二是農(nóng)村金融服務(wù)方式的落后，農(nóng)村金融服務(wù)方式依然停留在最初的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信貸服務(wù)上。自動存取款機，POS機等現(xiàn)代化金融設(shè)施依然稀缺，且其使用知識普及不足，導(dǎo)致大部分農(nóng)戶沒辦法及時享受到現(xiàn)代金融發(fā)展的成果。為了解決面臨的上訴問題，本文給出了幾點解決策略和建議：

1.提倡農(nóng)村金融產(chǎn)品多元化服務(wù)。不同地區(qū)不同的經(jīng)濟情況，人們對金融服務(wù)的要求也是不一樣的，因此，面對不同層次的金融需求，我們要準(zhǔn)備不同的農(nóng)村金融產(chǎn)品。此外，我們還應(yīng)該擴大農(nóng)村金融產(chǎn)品的服務(wù)領(lǐng)域，現(xiàn)階段的農(nóng)村金融產(chǎn)品只是局限在單一的銀行領(lǐng)域發(fā)展，為了提倡農(nóng)村金融產(chǎn)品的多元化開發(fā)，今后要大力推廣農(nóng)村金融產(chǎn)品在資本市場、保險市場等領(lǐng)域的發(fā)展。

2.完善落實相關(guān)配套政策。要完成農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，需要與各級政府部門溝通，并獲得相關(guān)配套政策的配合與支持。簡單地說，就是各級政府部門要結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定出有利于農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的政策。

3.加快農(nóng)業(yè)保險體系建設(shè)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，農(nóng)村資金外流和農(nóng)村信貸資金不足是導(dǎo)致農(nóng)戶貸款難的主要原因，而這也與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險有關(guān)。為了減少農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風(fēng)險，國家各級政府對如何建設(shè)農(nóng)業(yè)保險體系，怎樣建設(shè)農(nóng)業(yè)保險體系、加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度非常關(guān)注。如：大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險——這是國家針對農(nóng)業(yè)發(fā)展制定的一項惠農(nóng)政策；發(fā)展農(nóng)村扶貧小額保險——特點是：保費少、保額低，是一項針對貧困人群的保險產(chǎn)品，也是國家的一項惠民工程；開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險——這是一項具有地方特色的保險產(chǎn)品，符合農(nóng)戶多樣性的需求等等一系列保險產(chǎn)品的出臺，不但提升了農(nóng)村保險業(yè)務(wù)的密度和深度，同時加快了國家農(nóng)業(yè)保險體系的建設(shè)。