農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心主任 宋洪遠

發(fā)端于1978年的農村改革，已經(jīng)走過了40年的光輝歷程。農村改革的巨大成就，不僅帶來了農村經(jīng)濟社會的歷史性變化，而且有力地支持了整個國民經(jīng)濟社會的深刻變革。農村改革的創(chuàng)新實踐，不僅為我國成功實現(xiàn)經(jīng)濟體制轉軌積累了寶貴經(jīng)驗，而且為世界一些國家實現(xiàn)經(jīng)濟轉型提供了有益借鑒。本文將對中國農村改革40年的歷程、成就和經(jīng)驗作一個初步的回顧和總結，并對今后一段時期全面深化農村改革的目標和思路提出基本看法，并圍繞農村改革八個需要著力推進的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)進行初步分析。

一、農村改革40年的歷程和成就

（一）農村改革的五個階段

1.第一階段：1978—1984年，探索突破階段。從農村基本經(jīng)營制度入手，實行家庭聯(lián)產承包責任制，廢除人民公社體制，實行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，初步形成和基本確立了家庭承包經(jīng)營制度，農村改革取得突破性進展。

2.第二階段：1984—1992年，鄉(xiāng)城互動階段。隨著家庭承包經(jīng)營制度的確立，開始啟動城市經(jīng)濟體制改革，以搞活農村商品流通、促進農村勞動力轉移、實現(xiàn)村民自治為重點，促進城鄉(xiāng)要素流動，農村改革繼續(xù)穩(wěn)步推進。

3.第三階段：1992—2002年，全面推進階段。按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，穩(wěn)定與完善農村基本經(jīng)營制度，深化農產品流通體制改革，調整農村產業(yè)結構，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制創(chuàng)新，促進農村勞動力轉移，農村改革得到進一步深化。

4.第四階段：2002—2012年，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段。健全農村土地管理制度，深化糧棉流通體制改革，建立農業(yè)支持保護制度，擴大農業(yè)對外開放，改革農村稅費制度，創(chuàng)新農村金融制度，健全農村民主管理制度，建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度，農村改革進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新階段。

5.第五階段：2012年以來，全面深化階段。以全面建成小康社會為目標，圍繞抓關鍵補短板，全面推進農村綜合改革和其他領域各項改革，注重改革的全局性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，著力深化農村體制機制創(chuàng)新。

（二）農村改革的重要進展

我國歷經(jīng)40年的農村改革，目前已建立了十項重要制度，初步構建了農村改革的制度框架體系。第一，建立與完善農村基本經(jīng)營制度。確立了以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，培育了家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等經(jīng)營主體，初步構建了集約化、組織化、專業(yè)化和社會化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營體系。第二，建立與完善鄉(xiāng)村治理機制。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，實行村民自治，培育農村社會組織，強化農村社會管理。第三，建立健全農村土地管理制度。建立與完善農村土地承包制度，引導和規(guī)范集體建設用地進入市場，完善農村宅基地管理制度，推進征地制度改革，探索建立了以股份合作制為主要特征的農村集體產權制度。第四，建立和完善農村市場制度。逐步放開農產品流通與價格，建設與完善農村市場體系，培育與發(fā)展多元市場主體，建立與完善農產品儲備及進出口調節(jié)制度。第五，建立農村工作領導管理體制。確立農村工作領導體制，建立農業(yè)行政管理體制，完善工作責任體系，實行“四個責任制”，建立干部績效考核評價體系。第六，建立與完善農業(yè)支持保護制度。完善農業(yè)投入保障制度，建立農業(yè)補貼制度，健全農產品價格保護制度，以及建立農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度。第七，創(chuàng)新農村財稅制度。建立公共財政支持農村制度，加強農村基礎設施建設，發(fā)展農村社會事業(yè)，全面取消農業(yè)稅費，切實減輕農民的負擔。第八，創(chuàng)新農村金融制度。建立健全農村金融組織體系，創(chuàng)新農村金融產品及服務方式，擴大農村有效擔保物范圍，進一步發(fā)展農業(yè)保險與農村保險。第九，擴大農業(yè)對外開放。發(fā)展農產品進出口貿易，實施“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略，拓展農業(yè)對外交流與合作。第十，加強并完善農村法制建設。完善涉農法律法規(guī)，強化涉農執(zhí)法體系建設，增強依法行政能力，加強執(zhí)法監(jiān)督及司法保護。

（三）農村改革的主要成就

我國經(jīng)過40年的農村改革實踐，已實現(xiàn)農業(yè)生產持續(xù)增長、農村經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展、農民生活水平顯著提高、農村基礎設施明顯改善、農村社會事業(yè)全面進步?；仡櫿麄€改革歷程，突出表現(xiàn)為在四個方面成功實現(xiàn)了轉型。首先是農業(yè)方面，增加資本與技術等生產要素的投入，采用先進的生產手段，構建農業(yè)產業(yè)體系，轉變農業(yè)經(jīng)營方式，完成了由傳統(tǒng)農業(yè)改造到現(xiàn)代農業(yè)建設的轉變。其次是農村方面，加強基礎設施建設，發(fā)展社會管理事業(yè)，強化公共服務，推進生態(tài)文明建設，完成了由促進經(jīng)濟發(fā)展到加強社會建設的轉變。再次是農民方面，健全了村民自治制度，賦予農民更多的財產權利，擴大農民政治參與，促進了農村民主的發(fā)展，完成了由增加經(jīng)濟利益到保障民主權利的轉變。最后是城鄉(xiāng)關系方面，實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，改革城鎮(zhèn)戶籍管理制度，促進農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，破除二元結構，推動一體化發(fā)展。

（四）農村改革的基本經(jīng)驗

1.始終堅持鞏固和完善農業(yè)基礎地位。我國始終把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事，堅持立足國內實現(xiàn)糧食基本自給、口糧絕對安全，不斷加大國家對農業(yè)支持保護力度，深入實施科教興農戰(zhàn)略，加快現(xiàn)代農業(yè)建設，實現(xiàn)農業(yè)全面穩(wěn)定發(fā)展和農產品有效供給，為推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧、維護國家安全奠定了堅實基礎。

2.始終堅持保障農民基本權益。把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益始終作為我國農村一切工作的出發(fā)點與落腳點。堅持以人為本，尊重農民意愿，著力解決農民最關心、最現(xiàn)實和最直接的利益問題，實行村民自治，賦予農民更多財產權益，推進基本公共服務均等化，更好地保障和改善民生，促進社會公平正義，提高農民綜合素質，促進農民全面發(fā)展，讓農民也享受經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，確保農村社會既充滿活力又和諧有序。

3.始終堅持解放和發(fā)展農村生產力。我國始終把改革創(chuàng)新作為農村發(fā)展的根本動力。堅持不懈地推進農村改革和制度創(chuàng)新，實行家庭承包經(jīng)營制度，廢除人民公社體制，調整不適應生產力發(fā)展要求的生產關系，從深度和廣度上推進市場化改革，打破了制約生產力發(fā)展的桎梏。這個根本性改革，解放和發(fā)展了農村生產力，帶來了農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的歷史性變化，農村已進入總體小康并向全面小康邁進的階段。

4.始終堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。我國始終把著力構建新型工農、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，使農村改革和城市改革相互配合、協(xié)調發(fā)展。農業(yè)現(xiàn)代化建設與工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化發(fā)展同步推進，建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，并使廣大農民能夠平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展成果。

5.始終堅持和改善黨對農村工作的領導。我國始終把加強和改善黨對農村工作的領導作為推進農村改革發(fā)展的政治保證。堅持一切從實際出發(fā)，堅持黨在農村的基本政策，堅持黨管農村工作、鄉(xiāng)村社會管理、村民自治有機統(tǒng)一，加強農村基層組織和基層政權建設，完善黨管農村工作體制機制和方式方法，推進社會治理領域制度創(chuàng)新，加快形成科學有效的社會治理體制，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成了推進農村改革發(fā)展的合力。

二、全面深化農村改革的目標和思路

（一）深化農村改革的問題及挑戰(zhàn)

新一輪的農村改革，既是在工農、城鄉(xiāng)發(fā)展總體失衡尚未根本扭轉的背景下進行的，又是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化深入發(fā)展的進程中開展的。所以全面深化農村改革，不僅要調整農村內部的生產關系與上層建筑，而且要突破城鄉(xiāng)二元結構，促進“四化”同步發(fā)展。

新一輪的農村改革，既要突破傳統(tǒng)思想觀念的束縛，又要破除利益固化的藩籬，這既會涉及既得利益者，又會涉及工商業(yè)者等其他主體的利益，甚至關系到整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，稍有不慎，就可能帶來出乎意料的隱患與風險。所以全面深化農村改革，是在兩難甚至多難困境中權衡與選擇，必須積極穩(wěn)妥地推進。

新一輪的農村改革，也是在全球化和市場化程度進一步加深的背景下進行的，我國農業(yè)國際、國內的市場競爭能力都需要全方位的提升。所以全面深化農村改革，需要統(tǒng)籌考慮國際、國內兩種影響因素，國際國內兩個市場與資源都要積極利用。

（二）全面深化農村改革的目標和任務

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞全面深化農村改革賦予農民更多財產權利、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果的目標要求，從建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制、完善重要農產品價格形成機制、加快構建新型農業(yè)經(jīng)營體系、深化農村土地制度改革、加快農村金融制度創(chuàng)新、推進農業(yè)轉移人口市民化，以及城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等方面，全面部署了新形勢下推動農村改革發(fā)展的主要任務。

（三）全面深化農村改革的思路和方法

要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與加強政府支持保護功能互補。市場能辦好的事放給市場，社會能辦好的事交給社會，政府要切實轉變職能、簡政放權，不搞大包大攬、過度干預。對農業(yè)農村發(fā)展中市場失靈的領域，政府必須切實承擔起責任。

深化農村改革，不僅波及面廣、政策性強，而且影響深遠，有些地方甚至還極為復雜、艱巨與敏感，觸及深層次社會矛盾和利益關系的調整，所以需要摸著石頭過河，在摸索、選擇，甚至試錯中前行。需要在明確底線的前提下，鼓勵基層大膽探索創(chuàng)新，支持地方試行，尊重農民群眾的實踐創(chuàng)新。

我國地域遼闊，各地情況迥然相異，要承認差異性，兼顧特殊性。所以要因地制宜、循序漸進地深化農村改革，允許采取過渡性、差異性的政策及制度安排，不搞“一刀切”，不追求一步到位。

三、著力推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的農村改革

（一）深化農村土地制度改革

土地制度改革的核心是穩(wěn)定土地承包關系，引導土地有序流轉，保障農民的土地財產權益。深化農村土地制度改革，要按照產權明晰、用途管制、嚴格管理、節(jié)約集約的要求，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，完善土地承包經(jīng)營權流轉市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，依法保障農民土地承包經(jīng)營權和農戶宅基地用益物權。

1.完善農村土地承包制度。積極探索現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式。積極推進農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的完善，積極探索農村承包地確權的具體方式和方法，拓展農地確權成果應用范圍和領域。建立健全農村土地承包經(jīng)營權流轉市場，增強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務。探索農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行的有效實現(xiàn)形式，落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保的權能。積極探索承包土地經(jīng)營權向金融機構抵押融資的途徑和辦法，建立配套的抵押資產處置機制。抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法。加緊探索農村土地承包經(jīng)營權有償退出機制，推動修訂相關法律法規(guī)。

2.探索農村集體經(jīng)營性建設用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村集體經(jīng)營性建設用地產權流轉市場，完善土地二級市場；探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民的個人收益。

3.改革農村宅基地管理制度。保障農戶宅基地用益物權，研究探索賦予農戶宅基地收益權和轉讓權的實施辦法；完善農村宅基地分配政策，研究探索宅基地有償獲得與使用的途徑；加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查，開展農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。選擇若干試點，研究提出具體試點方案，慎重穩(wěn)妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，探索農民增加財產性收入的渠道。

4.加快推進征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。修訂有關法律法規(guī)，保障農民公平分享土地增值收益。改革對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。各地還可以根據(jù)實際情況，積極探索創(chuàng)新，采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農民長期受益。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權。

（二）構建新型農業(yè)經(jīng)營體系

構建新型農業(yè)經(jīng)營體系的核心是堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，培育多元化的經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

1.發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。從各地的探索實踐看，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有承包農戶之間“互換并地”的，有農戶流轉承包地的，有開展土地股份合作的，有社會化服務組織與農戶聯(lián)合的，還有工商企業(yè)租賃農戶承包地的等多種形式。通過給予土地流轉獎勵補助等措施，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經(jīng)營權。完善縣鄉(xiāng)村“三級”服務和管理網(wǎng)絡，加快健全土地經(jīng)營權流轉市場。探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，降低和減少農戶流轉承包地的風險。探索土地集中型、服務帶動型、空間集聚型多種適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展路徑。

2.培育新型農業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵在公開市場上將土地承包經(jīng)營權向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體流轉；促進農業(yè)新增補貼向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體傾斜；加大對新型農業(yè)經(jīng)營主體領辦人教育培訓力度。明確專業(yè)大戶和家庭農場法人地位；引導發(fā)展農民專業(yè)合作社聯(lián)合社；鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；鼓勵發(fā)展混合所有制農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。在國家年度建設用地指標中單列一定比例，專門用于新型農業(yè)經(jīng)營主體建設配套輔助設施；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業(yè)經(jīng)營主體提供貸款擔保服務。落實和完善相關稅收優(yōu)惠政策，支持農民合作社發(fā)展農產品加工流通。

3.健全農業(yè)社會化服務體系。堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，積極推進構建經(jīng)營性服務和公益性服務相結合、綜合服務和專項服務相協(xié)調的新型農業(yè)社會化服務體系。強化農業(yè)公益性服務體系；培育農業(yè)經(jīng)營性服務組織；加快供銷合作社改革發(fā)展。采取財政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展多元主體、多樣形式、充分競爭的社會化服務。積極探索推行合作式、訂單式、托管式等多種服務模式，擴大農業(yè)生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經(jīng)營性服務組織從事農業(yè)公益性服務。

（三）改革農村集體產權制度

推進農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容，對于壯大農村集體經(jīng)濟、增加農民財產性收入、建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系、加強黨在農村的執(zhí)政基礎，具有重要而深遠的意義。

1.民主確定成員資格認定標準。對于集體經(jīng)濟組織成員身份界定，應在堅持尊重歷史、權利義務對等、程序公開、標準一致的基礎上，統(tǒng)籌考慮農村土地承包關系、戶籍關系、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規(guī)定等條件，由集體經(jīng)濟組織全體成員民主決定。改革試點中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。同時，還應妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權益。

2.規(guī)范農村集體資產股權管理辦法。盡快研究出臺《農村新型集體經(jīng)濟組織股權管理辦法》，對股權結構、人員界定、增資擴股、新增資產股份量化等問題進行明確規(guī)定。盡快研究出臺《農村新型集體經(jīng)濟組織收入分配管理辦法》，規(guī)范改制后的集體經(jīng)濟組織收入分配，逐步縮小集體福利分配的范圍。在將集體財產權轉變?yōu)楣餐钟泄煞輹r，應把集體組織共同持有的股份分配給集體成員持有。對實行股份合作制進行集體產權制度改革的，應返還或減免對股份分紅征收的稅收，以減輕農民負擔?，F(xiàn)階段，個人股仍然是集體資產股權設置的主要形式；而是否設置集體股，歸根結底要尊重農民的選擇，應通過公開程序由集體經(jīng)濟組織自主決定。但當一些農村完成“村轉居”，集體經(jīng)濟組織的社會性負擔逐步剝離后，應當取消集體股以達到產權的徹底清晰。

3.完善農村集體資產法人治理結構。應盡快研究制定《農村新型集體經(jīng)濟組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監(jiān)事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監(jiān)督權、法人代理權的“四權”制衡機制。推進農村集體產權制度改革，依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)范利潤分配行為。應當改善法人治理結構的外部體制環(huán)境，厘清村委會、村黨支部與新型集體經(jīng)濟組織之間的關系，使農民群眾真正成為集體經(jīng)濟的決策主體、投資主體及受益主體，成為集體經(jīng)濟組織名副其實的法律主體。

4.發(fā)展多種形式集體經(jīng)濟。農村集體經(jīng)濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標等方式發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)項目。在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產業(yè)。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。鼓勵地方依托集體資產監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場。 （未完待續(xù)）