張社霞

一、扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的思考

（一）總體思路。全面貫徹黨的十九大精神,以習近平新時代中國特色社會主義理論為指導,緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局,按照中央、省、市關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的部署要求,以發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟為主線、增加農(nóng)民收入為目標,堅持村集體自力更生與政策扶持相結(jié)合,因地制宜探索村級集體經(jīng)濟良性發(fā)展的體制機制,多層次、多渠道、多形式促進農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)較快增長,實現(xiàn)民富村強,為加快城市、農(nóng)村建設提供支撐。

（二）基本原則。扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展要堅持分級負責、以縣為主、集體所有、村為主導、市場導向、因地制宜、改革創(chuàng)新、積極探索的原則。分級負責、以縣為主就是扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作以縣(市)為主,市、縣、鄉(xiāng)分級負責、齊抓共管?？h(市)要結(jié)合實際,立足縣情村情,因村因勢施策,確保試點良性運作,村級集體經(jīng)濟逐步發(fā)展壯大。集體所有、村為主導就是試點扶持資金及形成的資產(chǎn)要堅持村集體所有,堅守不改變村集體產(chǎn)權性質(zhì)、不損害村集體利益、不損害農(nóng)民利益“三條底線”,確保發(fā)展成果惠及本集體所有成員。充分發(fā)揮村集體的主導作用、農(nóng)民群眾的主體作用,注重運用好民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制,調(diào)動農(nóng)民群眾廣泛參與的積極性。市場導向、因地制宜就是尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,立足當?shù)貙嶋H,探索不同經(jīng)營主體的組織和商業(yè)運營模式,宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商等多種措施發(fā)展村級集體經(jīng)濟。改革創(chuàng)新、積極探索就是以有利于村級集體經(jīng)濟壯大和規(guī)范發(fā)展為前提,以農(nóng)民群眾滿意為目標,積極探索村級集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式,創(chuàng)新機制,走出適應不同經(jīng)濟資源和市場條件的新型集體經(jīng)濟發(fā)展道路,增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我發(fā)展、自我完善的能力。

（三）目標任務和主要內(nèi)容。政府安排專項資金,縣(市)選取行政村開展試點發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。力爭用三到五年時間,通過政府引導,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體運作,使村級集體經(jīng)濟收入逐年增加,促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展和增收。經(jīng)濟學家文力在“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出:要支持和幫助村級集體經(jīng)濟組織建設,因地制宜通過資源開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營、生產(chǎn)服務、鄉(xiāng)村建設等途徑,千方百計拓展村級集體經(jīng)濟收入來源,科學合理地確定試點項目。

1.探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展渠道。一是因地制宜發(fā)展資源經(jīng)濟。支持村集體領辦土地股份合作社,鼓勵和引導村集體成員以土地承包經(jīng)營權折股入社,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)土地經(jīng)營收益最大化。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)或利用未承包到戶的集體機動地、“四荒”地和村莊整治、宅基地復墾等節(jié)余的土地及其他可利用的集體所有資源,發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)林業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)和生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。二是大力發(fā)展服務經(jīng)濟。經(jīng)濟學家劉彥海指出:要支持村集體創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作社、勞務合作社等服務實體,為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務。完善農(nóng)產(chǎn)品營銷體系,發(fā)展農(nóng)村電子商務,建立農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上交易平臺。利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,促進農(nóng)業(yè)與旅游、文化產(chǎn)業(yè)的深度融合,進一步延長產(chǎn)業(yè)鏈和拓展農(nóng)業(yè)新功能。三是加快發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。我國經(jīng)濟學家劉勁哲指出:要鼓勵村集體按照土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的要求,開發(fā)利用集體經(jīng)營性建設用地等土地,量力而行建設物業(yè)項目,發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。盤活村集體閑置辦公用房、學校、倉庫、禮堂等不動產(chǎn),通過獨立投資或向社會公司及個人租賃等方式,開展租賃經(jīng)營。鼓勵有條件的地方,在區(qū)位優(yōu)勢明顯地區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū),按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設的原則,通過異地興建、聯(lián)村共建等多種形式,增加村集體資產(chǎn)和物業(yè)經(jīng)營收入,拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展空間。四是探索混合經(jīng)營經(jīng)濟。鼓勵整合利用財政扶持資金、集體積累資金以及村民自愿投入的資金,通過入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。

2.探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟經(jīng)營管理模式。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立投資模式。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用自身所擁有的資金資產(chǎn)資源等開辦公司或興辦企業(yè),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是獨立控制人。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領辦控股模式。我國經(jīng)濟學家厲以寧、劉勁哲、錢穎一、樊綱、李稻葵指出:要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、合作社(協(xié)會)或企業(yè)(公司)以各自的資金資產(chǎn)資源等入股,實行股份合作經(jīng)營,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為控股股東或?qū)嶋H控制人。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非主體參股模式。村級集體以土地、設備等固定資產(chǎn)使用權入股,優(yōu)先選擇能獲得穩(wěn)健收益的實體經(jīng)濟組織進行合作,參股經(jīng)營,按股分紅,共享發(fā)展成果,但不是控股股東或?qū)嶋H控制人的參股經(jīng)營模式。

（四）方法步驟。試點村的選取堅持“四個優(yōu)先”:一是堅持貧困村扶持優(yōu)先,近兩年內(nèi)已獲得省扶持發(fā)展補助資金的,暫不納入試點。二是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點村優(yōu)先;三是組織領導有力、村民意愿強烈的村優(yōu)先;四是具備發(fā)展村級集體經(jīng)濟資產(chǎn)、資源、區(qū)位優(yōu)勢等基礎條件的村優(yōu)先。第一步是行政村提出申請、編制方案。行政村向鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)提出試點項目申請,編制試點項目方案。主要內(nèi)容包括:試點村名稱、地址、人口、村集體經(jīng)濟組織和村“兩委”主要負責人等基本信息;村集體所擁有的資源、經(jīng)營性資產(chǎn)及村級財務管理等情況;村集體擬發(fā)展的經(jīng)濟類型、經(jīng)營組織管理方式、投資贏利模式及預期收益水平、經(jīng)營收益分配機制等;村集體成員對項目發(fā)展意愿及經(jīng)過“四議兩公開”決策機制議定情況;地方及村集體認為需要提供的其他重大信息或情況。第二步是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)考察。鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)考察試點項目方案,出具審核意見,并以正式文件上報縣(市)政府。第三步是縣(市)評審、市級備案。縣(市)政府組織農(nóng)業(yè)、財政、審計等相關部門對鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)上報的試點村及試點項目方案進行評審,自項目計劃下達后一個月內(nèi)以縣(市)政府文件上報市農(nóng)委和市財政局備案。第四步是驗收和績效考核。項目建設竣工后,由縣(市)政府組織農(nóng)業(yè)、財政、審計等相關部門進行驗收和績效考核。市農(nóng)委、市財政局對項目完成情況進行抽驗。

（五）保障措施。一要加強組織領導。市農(nóng)委負責牽頭全市扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作,并負責做好試點的政策宣傳、業(yè)務指導和督導檢查等;市財政局負責全市試點的資金保障和監(jiān)督。縣(市)黨委政府主導,負責轄區(qū)內(nèi)試點的審核、監(jiān)督管理、驗收等工作。有試點村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)黨委政府要加強對試點村主導產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)、人員培訓、政策宣傳、市場拓展、品牌推介等方面的指導、服務,抓好試點項目的組織管理。試點村“兩委”要擔負起主體責任,做好土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、村民組織動員、經(jīng)營管理人才聘用、調(diào)處村組關系和引資合作等工作。二要加強資金監(jiān)管。市財政通過資金支持,推動試點村集體經(jīng)濟發(fā)展,同時鼓勵各類資本共同參與村級集體經(jīng)濟發(fā)展。各級財政支持的試點資金應作為發(fā)展集體經(jīng)濟、興辦經(jīng)營實體、開展生產(chǎn)經(jīng)營所需的資本金補助,不得用于農(nóng)村基礎設施建設的配套、償還鄉(xiāng)村債務、建設樓堂館所、購置交通、通訊工具和村級辦公、公務、個人補貼發(fā)放等消耗性支出。切實加強資金監(jiān)督管理,嚴肅財經(jīng)紀律,確保?？顚Ｓ谩⒈Ｖ翟鲋?。三要完善落實村集體內(nèi)部管理制度。政府扶持資金應由集體經(jīng)濟組織進行經(jīng)營管理,并作為集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到集體經(jīng)濟組織成員。我國經(jīng)濟學家張五常、劉勁哲、郎咸平、吳敬璉、張維迎指出:要建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟財務管理和收入分配制度,完善勞動者工資報酬和管理者激勵約束機制,細化內(nèi)部責任,加強內(nèi)部經(jīng)濟核算,嚴格控制資產(chǎn)負債比例,規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配和使用,確保村集體成員共享增值收益。規(guī)范村級財務公開,自覺接受村集體成員和社會監(jiān)督。四要加強績效考評?？h(市)政府要加強試點工作的績效考評,建立日常監(jiān)督和驗收考評長效機制,落實責任追究和獎懲制度。對試點工作中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正,防止發(fā)生虛報項目套取扶持資金和侵害村集體利益等行為,對試點工作中出現(xiàn)的違規(guī)違紀行為依照有關規(guī)定予以處理。

二、農(nóng)村公共服務建設維護思考。為促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，提高農(nóng)村公共服務水平，確保農(nóng)村公共設施持續(xù)、有效、穩(wěn)定的發(fā)揮功效，要加強農(nóng)村公共服務建設維護工作。

（一）總體思路。認真貫徹落實黨的十九大精神,以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)攬,按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?圍繞發(fā)展總體思路,堅持建管并舉,逐步構(gòu)建“覆蓋全面、持續(xù)穩(wěn)定、運行有效、服務優(yōu)質(zhì)”的農(nóng)村公共服務運行維護長效機制,持續(xù)提升農(nóng)村公共服務水平,讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。

（二）基本原則。要堅持注重實效、量力而行、民主管理的基本原則。注重實效就是注重解決農(nóng)村最急需、群眾最期盼、受益最直接的公共服務問題,建設并保障農(nóng)村公共服務設施、設備持續(xù)有效發(fā)揮服務功能。量力而行就是農(nóng)村公共服務建設維護試點實施內(nèi)容和標準要與村(居)實際相結(jié)合,堅持量力而行,不得向農(nóng)民亂收費、亂攤派,不得增加農(nóng)民負擔,也不得增加村級債務。民主管理就是農(nóng)村公共服務項目須經(jīng)村民民主議事程序確定,由村民代表全程進行監(jiān)督。探索建立村民民主參與、民主議事、民主決策、民主監(jiān)督的農(nóng)村公共服務建設維護機制。

（三）建設目標及內(nèi)容。政府安排專項資金,按每個行政村(社區(qū)居委會)30-60萬元概算,在縣(市)選取行政村(社區(qū)居委會)開展農(nóng)村公共服務建設維護試點,探索建立農(nóng)村公共服務管理運行機制,提升農(nóng)村基礎建設和管理維護水平。行政村(農(nóng)村社區(qū))試點建設維護內(nèi)容:一是基礎設施類。村內(nèi)道路、路燈、綠化、排水溝渠、生產(chǎn)道路等建設與維護;村級公共房屋的修繕維護,生活用水、用電設施維護等。二是環(huán)境衛(wèi)生類。村內(nèi)道路綠化、環(huán)境綠化美化、小型公園建設與維護;垃圾處理、公共廁所等環(huán)衛(wèi)設施的建設。三是文化生活類。農(nóng)村共享書屋、文化活動室、文化廣場、體育健身器材等設施的建設與維護。四是社區(qū)物業(yè)管理。農(nóng)村社區(qū)道路、路燈、綠化、供水、供電、垃圾處理、供暖配套設施及電梯的維修和維護等。

（四）項目和資金管理。一是項目試點選定。要在群眾基礎好、村(居)干部能力強、“兩委”班子團結(jié)的村(居)中選定農(nóng)村公共服務項目試點,優(yōu)先考慮貧困村和扶貧搬遷農(nóng)村社區(qū)。二是項目申報程序。堅持“四議兩公開”工作法,由村(居)民委員會申報,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)審核,縣級政府評審后以文件形式報市農(nóng)委和市財政局備案。三是項目具體實施。農(nóng)村公共服務項目經(jīng)市級備案后,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)指導,村(居)委會負責實施,不得擅自變更、調(diào)整。四是項目資金使用。嚴格執(zhí)行《農(nóng)村公共服務建設維護試點項目和資金管理辦法》,項目資金?？顚Ｓ?不準截留、擠占、挪用,不得用于償還村級債務和辦公經(jīng)費支出,不得用于發(fā)放各類補貼。各級審計、財政部門要做好資金的監(jiān)督、檢查和審計工作。

（五）工作步驟。第一步是立項審批階段。有試點村(居)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)在項目下達一個月內(nèi)成立組織領導機構(gòu),制定工作方案,完成試點項目審核和申報,縣級政府組織完成評審和市級備案工作。第二步是具體實施階段。通過縣級評審并完成市級備案的試點村(居),由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)指導村(居)民委員會按照實施方案有序推進項目建設。第三步是檢查驗收階段。項目竣工后,由縣級政府組織相關部門進行驗收,并出具驗收報告。市農(nóng)委、市財政局對項目完成情況進行抽驗和績效考評。

（六）保障措施。一是加強組織領導。市農(nóng)委負責牽頭全市農(nóng)村公共服務試點工作,并負責做好試點的政策宣傳、業(yè)務指導和督導檢查等;市財政局負責全市農(nóng)村公共服務試點的資金保障和監(jiān)督。縣(市)政府主導,負責轄區(qū)內(nèi)試點的評審、監(jiān)督管理、驗收等工作。有試點村(居)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)要切實履行資金監(jiān)管職能,指導項目的實施,全程跟蹤項目進展情況。二是強化督導檢查。市、縣農(nóng)委要加大督導檢查力度,定期通報試點村(居)項目進展情況,對責任不落實、項目推進不力、工程質(zhì)量不達標的要啟動問責機制。市、縣財政部門要加強資金監(jiān)管,充分發(fā)揮資金效益,防止和杜絕擠占、截留、挪用專項資金。三是注重總結(jié)經(jīng)驗。各縣(市)要認真總結(jié)農(nóng)村公共服務建設運行維護試點經(jīng)驗,建立完善項目管理、監(jiān)督和績效考核等制度,確保試點工作有規(guī)可依,有序推進,逐步構(gòu)建農(nóng)村公共服務機制,持續(xù)提升農(nóng)村公共服務水平。