摘要：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅定推進全面從嚴治黨，嚴厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。但是，受主客觀因素的雙重影響，部分黨員干部中仍存在著為官不為、廉而不勤等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象。在黨中央的倡導(dǎo)和推動下，容錯機制成為解決上述問題的突破口和抓手，各地方加快實踐，標(biāo)志著容錯機制被正式納入到制度建設(shè)的范疇。作為一個新的理念和一種新的實踐，容錯機制目前仍具有政策目標(biāo)比較模糊、執(zhí)行阻滯、效果不佳等問題和局限。要從政策目標(biāo)、制度約束、組織資源以及不確定因素等方面，在行為規(guī)訓(xùn)與容錯機制構(gòu)建之間建立起有效的實現(xiàn)機制。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨;全面從嚴治黨;全面深化改革;容錯機制

中圖分類號：D26 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）04-0112-06

一、容錯機制構(gòu)建的背景和意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅定推進全面從嚴治黨，從政治上、思想上、組織上、制度上、作風(fēng)上加強黨的建設(shè)，改進黨的作風(fēng)，嚴厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，從根本上保證了“四個全面”戰(zhàn)略布局的實施。在此背景下，“為官不廉”“為官不正”的現(xiàn)象得到有效遏制。但是，“為官不為”“廉而不勤”等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象則在一定范圍內(nèi)擴散蔓延。部分人認為這是“執(zhí)政黨實施正風(fēng)肅紀、高壓反腐行動的一個副產(chǎn)品，是部分官員對其既得利益受損的消極回應(yīng)和反彈?！盵1]本研究認為“為官不為”“廉而不勤”等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象，既有干部自身認識的主觀原因，也有政策目標(biāo)、治理過程、效果評價、政治生態(tài)、組織資源等結(jié)構(gòu)性和制度化的客觀原因。因此，在新時期，構(gòu)建合理的容錯機制具有重要意義和必要性，其原因主要有以下幾個方面。

第一，當(dāng)前，我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。這是構(gòu)建“容錯機制”的根本原因。新的時期、新階段面臨新的挑戰(zhàn)和新的機遇。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次明確提出“寬容改革失誤”的思想。此后，習(xí)近平總書記在多次召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作會議中強調(diào)，要鼓勵創(chuàng)新、表揚先進、允許試錯、寬容失敗。這說明中央已經(jīng)把構(gòu)建“容錯機制”置于全面深化改革的戰(zhàn)略高度。

第二，加強和改進黨建黨風(fēng)，指引黨員干部行為。這是構(gòu)建“容錯機制”的直接原因。全面從嚴治黨是“四個全面”戰(zhàn)略布局實施的有效保證。黨的十八大以來，黨中央堅持不斷完善各類黨紀黨規(guī)制度建設(shè)，改善黨風(fēng)、規(guī)范黨員干部行為，切實做到依規(guī)治黨。當(dāng)前，受主客觀原因的雙重影響，黨員干部中存在著“為官不為”“廉而不勤”等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象。習(xí)近平總書記指出，為官不為“主要體現(xiàn)為‘三不為”一是能力不足而‘不能為”二是動力不足而‘不想為”三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為”[2]。為了改正這個問題和扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，習(xí)近平總書記提出要做到“三個區(qū)分開來”，即：“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來;把推動改革發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀行為區(qū)分開來”[2]。隨后，習(xí)近平總書記又在多個場合強調(diào)“三個區(qū)分開來”，使之成為各地方建立“容錯機制”和制定“容錯”規(guī)范文本的指導(dǎo)思想和基本原則。

此后，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人又分別在不同會議上提倡建立“容錯機制”，鼓勵廣大黨員干部要“敢于擔(dān)責(zé)”“有所作為”，全面深化改革推動創(chuàng)新。在黨中央的努力倡導(dǎo)和推動下，各地方加快了構(gòu)建“容錯機制”的實踐，紛紛出臺了“容錯機制”的規(guī)范性文件。在具體實踐上，深圳市人大常委會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》是我國首次以地方性法規(guī)的形式規(guī)定“容錯”行為。此后，全國各地方黨政機關(guān)和政府（沈陽、西安、重慶、上海等）陸續(xù)出臺類似的政策和法規(guī)，探索“容錯”的可行性和合法性，這標(biāo)志著“寬容失誤”“容錯”從一個“非常態(tài)的政治”行為轉(zhuǎn)化為“常態(tài)的政治”機制[3]，“容錯機制”被納入到了正式的制度建設(shè)的范疇。

二、全面從嚴治黨背景下“容錯機制”構(gòu)建現(xiàn)狀的分析

（一）宏觀層面：“容錯機制”構(gòu)建的動態(tài)過程分析

從“容錯機制”構(gòu)建的層次來看，“容錯機制”構(gòu)建涵蓋了省、市、縣各級政府。如果從黨的十八大召開算起，截至2017年10月，在全國31個省級行政區(qū)（不含香港、澳門、臺灣）中，已經(jīng)有15個省級行政區(qū)從省一級層面制定并出臺規(guī)范的專門文件。以數(shù)量而言，市、縣一級出臺的文件最多。這標(biāo)志著“容錯機制”從中央提倡正式成為了地方制度建設(shè)的一環(huán)。

從“容錯機制”構(gòu)建的實現(xiàn)形式來看，“容錯機制”的構(gòu)建形式具有豐富性和多樣性，既有書面形式的規(guī)范性文件，也有在其它專項治理過程中的健全和完善。第一，以正式出臺的文件而言，大部分文件的名稱凸顯了“容錯”“免責(zé)”的字樣，其內(nèi)涵和指向不言而喻。第二，以深化改革、鼓勵創(chuàng)新為倡導(dǎo)，在內(nèi)容上包含容錯免責(zé)的條款，例如《湖北省全面深化改革促進條例》。第三，以問責(zé)監(jiān)督為核心，同時對容錯行為進行保護。例如，北京市委出臺《中共北京市委實施<中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例>辦法》，在里面增加“容錯機制”條款。第四，在專項治理過程中，健全和完善制度機制建設(shè)。例如，天津市在《關(guān)于開展不作為不擔(dān)當(dāng)問題專項治理方案》明確建立容錯糾錯機制，同時天津市濱海新區(qū)已經(jīng)制定《濱海新區(qū)激勵干部改革開放創(chuàng)新勇于擔(dān)當(dāng)容錯免責(zé)實施辦法（試行）》。這說明各地在探索“容錯機制”構(gòu)建的過程中，充分考慮政策的可行性和靈活性，以及地方的特殊性。

從“容錯機制”構(gòu)建的影響來看，“容錯機制”具有示范效應(yīng)和政策擴散的特點?！叭蒎e機制”不僅鼓勵了廣大的黨員干部，而且激發(fā)了不同政府及其部門、單位機構(gòu)以及社會各行各業(yè)“創(chuàng)新”“主動”的熱情。第一，以政府部門為主體，積極制定各類政策。例如，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》，提出要營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的文化和社會氛圍，對企業(yè)家合法經(jīng)營中出現(xiàn)的失誤失敗給予更多理解、寬容、幫助。此外，安徽省人民檢察院制定《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障五大發(fā)展美好安徽建設(shè)的意見》;青海省政府國資委出臺《關(guān)于建立容錯機制鼓勵支持省屬出資企業(yè)改革創(chuàng)新的意見（試行）》。這些政策文件既有鼓勵行業(yè)創(chuàng)新、寬容失誤，也有針對政府部門自身建設(shè)提高服務(wù)保障能力和水平。第二，以企事業(yè)單位為主體，主動效仿創(chuàng)新。例如，甘肅日報社黨委出臺《容錯糾錯實施辦法（試行）》;山西聯(lián)通制定出臺了《山西聯(lián)通支持干部員工擔(dān)當(dāng)作為合理容錯實施辦法》。第三，以落實政策為導(dǎo)向，科學(xué)制定實施方案，為“容錯”留有余地?？茖W(xué)探索既有成功的可能，也有失敗的可能。為落實《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，遼寧省委、省政府發(fā)布的《遼寧省科技強省工程（2017-2020年）實施方案》從政府主體的角度對科學(xué)研究失誤的可能性予以確認。第四，以政策試點、政策實驗為驅(qū)動，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展。這實際上是對漸進式試錯（“摸著石頭過河”）的繼承和延伸，從制度上進一步為“容錯”構(gòu)建合法性。例如，河南《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實施方案》中指出，“將建立創(chuàng)新容錯免責(zé)機制，破除束縛科技創(chuàng)新的體制機制障礙，形成鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的制度、政策、法律環(huán)境，激發(fā)各類創(chuàng)新主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性?！盵4]

總體而言，“容錯”已經(jīng)從一種理念的提倡發(fā)展為一種制度建設(shè)的機制：從最初的“試錯”到“漸進式改革”，再到“寬容失誤”，最后發(fā)展為“容錯機制”。從實踐的結(jié)果來看，“容錯機制”已經(jīng)突破了原來的制度想象，形成了多層次、全方位、寬領(lǐng)域的制度設(shè)計，并且具有制度化、常態(tài)化、規(guī)范化、具體化等特點。

（二）微觀層面：各地“容錯機制”的文本分析

各地在制定“容錯機制”相關(guān)政策文件的時候，呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性和差異性，下文將一一予以分析。

1.文本制定主體。不同地區(qū)的“容錯機制”文本不僅具有不同的名稱，而且文件出臺的授權(quán)部門也不盡相同，最終導(dǎo)致其性質(zhì)和效力存在差異。綜合來看，按照制定的主體，可以把“容錯機制”文件劃分為以下四類：第一類是地方人大常委會制定并通過的地方性法規(guī)。在我國的法律體系中，地方性法規(guī)是地方法律層級中的最高層級，屬于廣義的法律文件，可以作為法院審判時的法律依據(jù)使用，但是不能與上位法發(fā)生抵觸。如《湖北省全面深化改革促進條例》把相關(guān)規(guī)定明確表述為“法律責(zé)任”。第二類是地方黨委及政府同時授權(quán)制定的規(guī)范性文件，這類文件既屬于黨內(nèi)法規(guī)，也屬于狹義的部門規(guī)章，適用于本轄區(qū)內(nèi)所有的黨員干部和政府工作人員。其中，制定主體又可以細分為黨委、政府、紀委、黨辦、組織部等幾類，各類文件的側(cè)重點及主要受理和實施主體均有不同。第三類是廣義政府部門或者其內(nèi)部組織機構(gòu)所制定的文件，例如安徽省人民檢察院和青海省政府國資委。第四類是國有企事業(yè)單位，如甘肅日報社黨委和山西聯(lián)通。其中，第三和第四類文件的受理和實施主體是本單位的黨委或者其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，容錯的對象則是本單位工作人員。但是第三和第四類文件的主要區(qū)別是，第三類屬于廣義的部門規(guī)章，第四類僅僅是本單位的黨政規(guī)范性指導(dǎo)文件。

2.容錯的對象。從“容錯機制”構(gòu)建的最初目的來講，是為了加強和改進黨建黨風(fēng)，指引黨員干部行為。為黨員干部卸下思想包袱和重擔(dān)，鼓勵黨員干部改變“為官不為”的風(fēng)氣，把“要我干”的思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙伞眲恿?。但是在政策制定和擴散的過程中，容錯對象的范圍發(fā)生了擅變。從已出臺的文件來看，各地關(guān)于容錯對象的表述不盡相同。按照上述文本制定主體的劃分以及文本分析，可以把容錯的對象劃分為三類：第一，容錯的對象包括了各級黨的機構(gòu)、國家機關(guān)、人民團體、國家企業(yè)事業(yè)單位及其工作人員（不局限于黨員干部）。雖然，多地的文件并沒有詳細羅列上述單位機構(gòu)，而僅以黨員干部（或者國家工作人員）一類指稱為容錯的對象;但是從文件表述中的容錯目的和容錯條件來看，應(yīng)該包含上述范圍。第二，容錯的對象還包括了社會組織（即非黨和政府的組織機構(gòu)，一般稱為NGO）及其工作人員。這類組織是社會的重要主體之一，是黨和政府的重要合作伙伴。例如，《湖北省全面深化改革促進條例》把他們劃分為“改革主體”之一。第三，容錯的對象應(yīng)該包括一切擁護和支持改革創(chuàng)新工作的組織和個人。首先，各地的文件都以不同方式表示“鼓勵和支持社會公眾參與改革”，因此公民個人是改革創(chuàng)新的主要力量之一。其次，在各地文件中關(guān)于“容錯條件”都有類似表述“改革工作”符合以下情形，對有關(guān)單位和個人不作負面評價，不追究有關(guān)人員的責(zé)任。因此，承擔(dān)“改革工作”的各類主體亦屬于第三類情況。

3.容錯的目的。各地的政策都以習(xí)近平總書記的“三個區(qū)分開來”作為制定和建立“容錯機制”的指導(dǎo)思想和基本原則。例如，廣東《關(guān)于貫徹“三個區(qū)分開來”實行容誤免責(zé)治理為官不為的意見》。從各地政策的表述中可以發(fā)現(xiàn)，容錯的目的主要基于兩類原因：第一，引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障全面深化改革，加快體制機制創(chuàng)新。例如，湖南《關(guān)于鼓勵、規(guī)范改革試點和探索的實施意見（試行）》。第二，治理“為官不為”的亂象，營造激勵和保護改革者的良好政治生態(tài)。例如，溫州《關(guān)于支持和保護黨員干部改革創(chuàng)新的若干意見（試行）》。這是對構(gòu)建合理容錯機制的根本原因和直接原因的正面回應(yīng)。

4.容錯的條件。明晰判斷標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)建“容錯機制”最為核心的問題尸習(xí)第一，各地的政策文件是以習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”作為基準(zhǔn)，即可“容錯”的三種基本情形包括：一是“干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤”，二是“上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤”，三是“為推動發(fā)展的無意過失”。在此基礎(chǔ)上，各地方根據(jù)自己的實際情況做出相應(yīng)的調(diào)整。陜西省和漯河市分別規(guī)定了可“容錯”的11種情形，西寧市規(guī)定了8種情形?；旧虾w了動機、緣由、程序、后果等方面，這樣的概括不一而足。第二，除了上述規(guī)定以外，同時賦予了受理和實施主體適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。第三，在明確“容錯”條件的同時，也列舉了不予以容錯的情形，即容錯的否定性規(guī)定。多地甚至把重大安全責(zé)任事故、嚴重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任事故等情形列為“容錯”條件的例外條款和“一票否決”。實際上，這也是中國共產(chǎn)黨構(gòu)建“問責(zé)機制”所規(guī)定的主要問責(zé)內(nèi)容。

5.容錯的程序。為了使政策文本具有可行性和操作性，各地文件都規(guī)定了容錯免責(zé)認定程序，基本上涵蓋了申請、受理、核實、認定、暫緩、反饋、公開、備案等民主程序，體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則。在具體實施的過程中，由于“容錯機制”實際上成為了“黨管干部”的一個措施，因此其受理和實施主體應(yīng)當(dāng)具有特殊的規(guī)定性。一般來說，“容錯免責(zé)”與“問責(zé)追責(zé)”的受理和實施主體是一致的，多地主張由上級或同級的黨委、政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門和相關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)組成，如山東《激勵干部擔(dān)當(dāng)作為干事創(chuàng)業(yè)的意見（試行）》。也有的地方主張成立專門的容錯免責(zé)裁定委員會，成員由固定成員與非固定成員兩部分組成。固定成員的組成與上述一般情況并無二致，非固定成員依據(jù)容錯免責(zé)問題性質(zhì)，臨時抽調(diào)相關(guān)部門人員組成。甚至，裁定委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在同級黨委辦公室。例如，《漯河市黨員干部履職擔(dān)當(dāng)、干事創(chuàng)業(yè)容錯免責(zé)實施辦法（試行）》。在容錯申請的主體規(guī)定方面，多地主張由相關(guān)單位、組織和個人主動向受理和實施主體提出申請。也有少數(shù)地方規(guī)定受理和實施主體在程序啟動過程中，發(fā)現(xiàn)有符合容錯條件和情形的，也可以主動啟動容錯程序。

6.容錯的結(jié)果。根據(jù)過錯與責(zé)任相適應(yīng)的原則，在不違反法律法規(guī)和黨章黨規(guī)黨紀的情況下，“容錯”就意味著“免責(zé)”或“減責(zé)”。對此，各地文件都形成了一定的共識，并在以下幾方面對單位和個人進行了較為明確的規(guī)定：包括年度工作實績綜合考核、干部提拔任用黨風(fēng)廉政情況審查、個人評優(yōu)評先、選樹典型、干部考察和職稱評定等工作;信訪穩(wěn)定、社會治安綜合治理等單位各項年度目標(biāo)考核;還包括了可以免責(zé)的其他事項。

三、“容錯機制”構(gòu)建存在的問題和局限

“容錯機制”作為一種制度設(shè)計，是中國共產(chǎn)黨在新時期和新階段，推進和落實全面深化改革以及加強黨的建設(shè)、改進黨員干部工作作風(fēng)，凈化政治生態(tài)的抓手和突破口，這需要領(lǐng)導(dǎo)者和決策者擁有洞若觀火的覺察能力以及非凡的勇氣和決心。制度的建設(shè)和完善并不是一蹴而就的，“容錯機制”的構(gòu)建作為一個新的理念和一種新的實踐，同樣需要不斷地經(jīng)歷“試錯”“容錯”“糾錯”這個螺旋式上升、循環(huán)式發(fā)展的過程。因此，不管是實務(wù)工作者還是理論研究者，都必須對此抱有耐心和期待。正如王紹光指出，“只要把實驗當(dāng)作一種學(xué)習(xí)途徑，就意味著允許失敗，并從失敗中吸取正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)?！盵6]

在此，筆者想借助“目的一過程一結(jié)果”這個框架，對“容錯機制”在制定及運行過程中存在的一些問題和局限予以分析，以期引發(fā)眾多的競爭性理論進行交流和碰撞，啟發(fā)思考。

（一）政策目標(biāo)具有模糊性

具體表現(xiàn)為政策文本條款高度雷同，可辨析性不高。就政策制定的目的而言，各地的“容錯機制”構(gòu)建始終緊密地圍繞著“全面深化改革”和“激勵和保護改革者”這兩大主題。從理論上來講，各地應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來制定適合本地區(qū)的“容錯”條例。雖然從“容錯機制”構(gòu)建的實現(xiàn)形式來看，其形式具有豐富性和多樣性;但是，如果把各地的政策文本進行內(nèi)容分析，我們會把發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：只要把不同政策文本的適用區(qū)域發(fā)生變換，這些文本對于其他任何區(qū)域同樣適用。換言之，這些“容錯機制”似乎成了放之四海而皆準(zhǔn)的“真理”，不受具體條件的制約。包括德國學(xué)者托馬斯·海貝勒在內(nèi)的眾多學(xué)者指出，“這些政策的表述通常相當(dāng)寬泛和模糊，它只是泛泛地設(shè)定某些標(biāo)準(zhǔn)，而不會提供清晰的執(zhí)行指南?！盵7]這種虛假的“差異性”或“沒有發(fā)展的創(chuàng)新”，就會使“容錯機制”難以避免跌人文件政治的怪圈之中——“以文件落實文件，以政策落實政策”[8]。其原因，是因為模糊的政策目標(biāo)與具體的措施之間缺乏有效的中間實現(xiàn)機制。

（二）政策過程存在執(zhí)行阻滯

“有媒體報道，深圳等地相關(guān)規(guī)定出臺多年，卻沒有相關(guān)‘改革失誤的個案出現(xiàn)，也沒有啟動過‘免責(zé)調(diào)查?！盵5]這說明了在具體實施過程中，“容錯機制”在政策過程存在執(zhí)行阻滯。這個問題與前述問題是密切相關(guān)的。有學(xué)者把“問責(zé)機制”與“容錯機制”做比較，認為“問責(zé)機制”的條款是禁止性的，而且具有明確清晰的邊界。在具體的操作上，“問責(zé)機制”的條款較少存在灰色地帶，表述相對清晰、不模糊。如果我們把“官員”的行為作為研究對象，然后根據(jù)現(xiàn)代官員理論中“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”的原則，可以把“官員”的行為按照以下表現(xiàn)排列成一個研究光譜：光譜的最左端是官員按照相關(guān)法律的規(guī)定，認真履行職務(wù)的要求;光譜的最右端是官員違反現(xiàn)行“問責(zé)機制”的相關(guān)規(guī)定，存在確鑿的禁止性行為和問責(zé)行為。當(dāng)然，這是一個理想的形式模式。在光譜的中間，就是“容錯”行為的灰色地帶。有研究者舉例指出，“有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局”這一要求與符合上級精神的標(biāo)準(zhǔn)是重合的，不宜作為判斷標(biāo)準(zhǔn)[5]。這種表述可能是文犢主義的“同義反復(fù)”。同時，在容錯條件的邏輯關(guān)系上，不同地區(qū)文件之間有關(guān)“同時符合”的表述與“符合其中之一”的表述存在二律背反。

（三）政策預(yù)期效果不理想

周雪光指出，“中國國家治理的一個深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)為中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容。”[10]10按照這個分析框架，如果我們仔細查閱各地的“容錯機制”文件就可以發(fā)現(xiàn)，“容錯機制”同樣存在這個矛盾。例如，各地文件一般包含“符合中央大政方針和省委、省政府決策部署;+按相關(guān)規(guī)定經(jīng)過調(diào)研論證、風(fēng)險評估和堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”類似的條款，這些條款都是科學(xué)決策、民主決策的其中一環(huán)。在堅持上述要求的情況下，“容錯機制”的初衷和實效是要“給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”[11]。但是，基層的干部或工作人員是較少擁有決策權(quán)的，他們大部分都是按照上級的要求去執(zhí)行政策。在面對諸多不確定性因素和沒有外部激勵機制的情況下，僅僅把“容錯機制”作為兜底、保障的政策，并不能真正調(diào)動官員的積極性和創(chuàng)造性。有研究者認為，中國地方政治的過程本身就是一種“能動性”的政治;換句話說，中國地方政治是充滿“創(chuàng)新”和“主動”的。在此過程中，官員形成了“國家利益的代理人和國家意志的執(zhí)行者”“地方利益的代表者和保護者”或者“內(nèi)部一體的、具有自主性的、能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展進行規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的群體”等諸多形象[12]，當(dāng)然這些形象和角色之間并不是沒有沖突的。當(dāng)前的問題是，如果不考慮制度環(huán)境和組織資源等結(jié)構(gòu)性因素的變化，官員行為與“容錯機制”構(gòu)建之間將繼續(xù)存在錯位。

四、結(jié)論與展望

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[13]。隨著市場化、城市化、經(jīng)濟全球化以及信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，地方社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)快速變化，利益格局重新調(diào)整，社會自主性不斷提升?！皣抑卫砻媾R的一個重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負荷?！盵10]14然而，要想實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，就必須依靠一支現(xiàn)代化的管理隊伍。在中國，這個問題就表述為如何規(guī)訓(xùn)政府公職人員以及黨員干部的行為。因此，加強黨的建設(shè)、改進黨的作風(fēng)，調(diào)動廣大黨員干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，治理“為官不為”、凈化政治生態(tài)等問題就成為了實現(xiàn)和推動全面從嚴治黨和保障全面深化改革應(yīng)有的題中之義。

從“容錯機制”構(gòu)建的分析中可以看出，行為規(guī)訓(xùn)與“容錯機制”建設(shè)是一個制度化的系統(tǒng)工程。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出了“為官不為”的三種情況，但是如果進一步從能力、動力（主觀意識）和擔(dān)當(dāng)（責(zé)任）這三個方面，分別按照強與弱這兩個維度進行矩陣構(gòu)建，實際上，我們可以塑造出六種不同的官員形象。根據(jù)組織學(xué)的悖論：“一統(tǒng)決策的集中程度越強，執(zhí)行過程中的靈活性就越大”[14]，在面對政策目標(biāo)、制度約束、組織資源以及不確定因素等條件下，政府官員會相應(yīng)地調(diào)整其行為。因此，要想構(gòu)建和完善合理的“容錯機制”，就必須把上述因素和條件納入制度建設(shè)的思考和實踐之中，只有這樣才能在行為規(guī)訓(xùn)與“容錯機制”構(gòu)建之間建立起有效的實現(xiàn)機制，才能彌合彼此之間的錯位，這種努力將是任重道遠。

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