王 毅

當今中國的生態(tài)安全面臨著嚴重的威脅。從某種意義和程度上說，多年以來中國經(jīng)濟的高速發(fā)展是以犧牲生態(tài)環(huán)境和自然資源為代價的。生態(tài)安全在國家安全體系中居于十分重要的基礎(chǔ)地位。生態(tài)安全問題的出現(xiàn)恰恰是我國生態(tài)環(huán)境與自然資源利用中秩序的混亂與破壞造成的，更與我們對破壞生態(tài)的違法犯罪打擊不力直接相關(guān)。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制特別是其中的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體制必須進行改革。在生態(tài)文明建設(shè)的法治保障方面，嚴格的法律與切實的執(zhí)行是關(guān)鍵。30多年的立法實踐已經(jīng)使我們在生態(tài)安全方面基本上有法可依。雖然在立法方面還需要不斷完善，但在執(zhí)法方面的問題則更多，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象屢禁不止，這與我們國家在生態(tài)執(zhí)法方面的缺乏一支統(tǒng)一、專業(yè)、高效的警察執(zhí)法隊伍有很大關(guān)系。

一、國家生態(tài)安全的概念及其地位

生態(tài)安全是與生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)的一個概念，它指一個國家或人類社會生存和發(fā)展所需的生態(tài)系統(tǒng)處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。國家生態(tài)安全主要是指一國具有支撐國家生存發(fā)展的較為完整、不受威脅的生態(tài)系統(tǒng)，以及應(yīng)對內(nèi)外重大生態(tài)問題的能力。由此可見生態(tài)安全包含了兩個方面的內(nèi)容：一是生態(tài)系統(tǒng)自身是否安全，是否有足夠的恢復(fù)能力；二是生態(tài)系統(tǒng)對于人類是否安全及生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)是否滿足人類的生存需要。通常而言，生態(tài)安全既包括自然資源，也包括生態(tài)環(huán)境，其主要內(nèi)容包含四個要素：國土安全、水體安全、環(huán)境安全、生物安全。

生態(tài)安全是人類的立命之本、生存之源、發(fā)展之基，決定著人類文明的興衰。2014年4月15日習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議時指出：當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅持總體國家安全觀，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了新的《國家安全法》，其中第三十條明確規(guī)定：“國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)風險的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發(fā)展?！庇纱丝梢?，生態(tài)安全在我們國家的安全體系中居于十分重要的基礎(chǔ)地位，生態(tài)安全直接關(guān)系人民群眾福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和社會長久穩(wěn)定，是國家安全體系的重要基石。

一個國家的生態(tài)安全一旦遭到破壞,就會直接威脅到國家的基本生存根基,就會使國家喪失賴以持續(xù)生存和健康發(fā)展的最基本的前提條件。從我國國內(nèi)情況看,由于我國是世界上人口最多的國家,自然資源和生態(tài)環(huán)境問題嚴重,生態(tài)安全問題已經(jīng)成為影響我國國家安全的重大問題。國家生態(tài)安全的威脅因素除了自然因素以外，主要是人為因素造成的。生態(tài)安全問題的出現(xiàn)恰恰是我國生態(tài)環(huán)境與自然資源利用中秩序的混亂與破壞造成的，更與我們對破壞生態(tài)的違法犯罪打擊不力直接相關(guān)。因此對人為因素，除了用行政、經(jīng)濟、科技、文化等手段外，還必須從法律的角度、用法治的手段來進行規(guī)范和制約。正如習近平總書記所指出的：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”

從法律的角度來說，對生態(tài)安全的破壞存在兩個層次的問題：輕的是生態(tài)違法問題，重則是生態(tài)犯罪問題。

二、構(gòu)建以生態(tài)法益為中心的生態(tài)刑法體系，確保國家生態(tài)安全的底線

（一）我國生態(tài)犯罪方面的立法現(xiàn)狀

我們國家走上法治化進程是從1979年開始的。1979年《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）中沒有專門懲治生態(tài)犯罪的規(guī)定，只在分則的個別章和條款里規(guī)定了盜伐濫伐森林罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵、破壞野生動物資源罪等幾個罪名。之后隨著我們對生態(tài)環(huán)境問題認識的逐步深入，相關(guān)刑事法律的補充規(guī)定增加了一些罪名。1997年的《刑法》在第六章“妨害社會管理秩序罪”中的第六節(jié)專門設(shè)立了“破壞環(huán)境資源保護罪”，后來的刑法修正案又對相關(guān)規(guī)定進行了補充完善。此外，筆者認為刑法其他章節(jié)也有針對生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的一些罪名，共同構(gòu)成了我國打擊生態(tài)犯罪的刑事法律體系。

1.破壞環(huán)境資源保護罪的15個罪名。包括污染環(huán)境罪，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物罪，非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴瀕危野生動物制品罪，非法狩獵罪，非法占用農(nóng)用地罪，非法采礦罪，破壞性采礦罪，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪，盜伐林木罪，濫伐林木罪，非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。

2.其他章節(jié)中針對生態(tài)環(huán)境和自然資源的30個罪名。包括危害公共安全罪一章中有12個罪名：放火罪、失火罪、決水罪、過失決水罪、爆炸罪、過失爆炸罪、投放危險物質(zhì)罪、過失投放危險物質(zhì)罪、以危險方法危害公共安全罪、過失以危險方法危害公共安全罪、消防責任事故罪、重大責任事故罪。破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪一章中有6個罪名：走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，走私國家禁止進出口的貨物、物品罪（取消走私珍稀植物、珍稀植物制品罪罪名），走私廢物罪，走私核材料罪，非法經(jīng)營罪，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪。侵犯財產(chǎn)罪一章中有7個罪名：盜竊罪、搶劫罪、搶奪罪、聚眾哄搶罪、故意毀壞財物罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、侵占罪。妨害社會管理秩序罪一章中有5個罪名：偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪，掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪，盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪，妨害動植物防疫、檢疫罪，非法種植毒品原植物罪。

3.涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境方面的職務(wù)犯罪。瀆職罪一章中有10個罪名：違法發(fā)放林木采伐許可證罪，環(huán)境監(jiān)管失職罪，動植物檢疫失職罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪，放縱走私罪，動植物檢疫徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，濫用職權(quán)罪，玩忽職守罪。

上述罪名共同構(gòu)成了我國生態(tài)安全的刑罰體系。但是我們應(yīng)該看到，我國刑法在生態(tài)犯罪問題上仍采用傳統(tǒng)法益保護觀，以造成人身傷亡、財產(chǎn)損失為必要條件。

(二)構(gòu)建以生態(tài)法益為中心的生態(tài)刑法體系

生態(tài)環(huán)境和自然資源的刑事保護不能單純局限于對人的生命、健康的保護，必須從人類中心到生態(tài)中心，保護森林、土地、礦產(chǎn)、水（濕地、海洋）和空氣以及其他生物資源，并且將這種生態(tài)學的保護利益也作為法益來加以認識，構(gòu)建以生態(tài)法益為中心的生態(tài)刑法體系，最終實現(xiàn)我國刑法中以生態(tài)安全為侵害客體的生態(tài)刑法專章。

犯罪學可以分為兩半，一半研究的主要是人類自身的犯罪問題，即人與人、人與社會關(guān)系上的犯罪問題。另一半則研究的是人類與自然關(guān)系上的犯罪，如生態(tài)破壞、環(huán)境污染等，可稱之為“生態(tài)犯罪”，而且這一半危害性更為嚴重并為獨具特點的犯罪,如果不能得到有效遏制，最終將會毀滅人類賴以生存的地球家園。

生態(tài)犯罪是一種危及生態(tài)安全的極端行為,是指違反國家生態(tài)法律法規(guī)，污染或破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境，危害生態(tài)安全，并造成嚴重后果或嚴重損害的行為。目前，生態(tài)犯罪引發(fā)的生態(tài)危機問題已成為世界各國所面臨的顯性社會問題。由于生態(tài)犯罪的收益大于生態(tài)犯罪的成本,生態(tài)犯罪的發(fā)生率大于生態(tài)犯罪的發(fā)現(xiàn)率、懲處率,這是導(dǎo)致生態(tài)犯罪發(fā)展蔓延的原因所在。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，人們對環(huán)境問題的認識不斷變化，生態(tài)中心主義逐漸取代了人類中心觀念，生態(tài)犯罪從本質(zhì)上被看作是對生態(tài)法益即刑法所保護的生態(tài)利益的侵害。

生態(tài)利益具有以下特性:一是潛在的危害性。生態(tài)利益表現(xiàn)為未來利益與現(xiàn)實利益的結(jié)合。生態(tài)環(huán)境的破壞并不總是在短期內(nèi)就可以顯現(xiàn)，可能經(jīng)過長期的積累，在復(fù)雜生態(tài)因素的相互作用之下最終爆發(fā)，這個過程可能是幾年、幾十年，甚至經(jīng)歷幾代人，因此生態(tài)利益不只局限為當代人的利益，而應(yīng)當延續(xù)至后代人的利益。在已查處的生態(tài)犯罪中，不論是污染生態(tài)環(huán)境的犯罪，抑或破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪，都要經(jīng)歷一定的潛伏期后才能被發(fā)現(xiàn)與查處。二是具有很強的關(guān)聯(lián)性。它涉及范圍廣，具有連鎖效應(yīng)。生態(tài)犯罪可怕的危害性就在于它對生態(tài)環(huán)境的破壞不僅涉及范圍廣，而且具有遷延性、疊加性。生態(tài)利益區(qū)別于傳統(tǒng)的某一國家、某一群體或某個人的利益，局部環(huán)境的破壞很難局限在該區(qū)域，會對周圍的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，進而不斷蔓延，最終影響到整體生態(tài)環(huán)境。三是生態(tài)利益難以用傳統(tǒng)的方式計量。人身傷害的程度與財產(chǎn)損失數(shù)額是傳統(tǒng)犯罪衡量危害程度的主要考量標準，而生態(tài)利益破壞的程度很難數(shù)字化。水污染、霧霾究竟對人類健康形成什么程度的傷害，造成了多少數(shù)額的經(jīng)濟損失，難以具體衡量。因此執(zhí)法機關(guān)在查辦生態(tài)犯罪案件時明顯存在取證難、鑒定難與認定難的問題。

生態(tài)法益的獨立特性決定了破壞生態(tài)犯罪與其他犯罪在本質(zhì)上的巨大區(qū)別。生態(tài)環(huán)境惡化是以人類為中心價值觀念下經(jīng)濟高速發(fā)展付出的巨大代價。在嚴酷的現(xiàn)實面前，人類必須對生態(tài)環(huán)境保持一定的敬畏，建立以生態(tài)安全為中心的獨立生態(tài)刑法體系，實現(xiàn)生態(tài)刑法的獨立，是生態(tài)環(huán)境刑法保護的第一步。只有建立獨立的、具有緊密內(nèi)在聯(lián)系的生態(tài)犯罪立法體系，才能彰顯生態(tài)刑法的獨立地位，才能在獨立的體系內(nèi)形成針對生態(tài)犯罪的獨有原則與規(guī)則，才能滿足用刑法保護生態(tài)環(huán)境的需要。

三、維護國家生態(tài)安全必須依靠警察的強力執(zhí)法

（一）目前我們國家的生態(tài)執(zhí)法現(xiàn)狀

目前我們國家生態(tài)環(huán)境方面的刑事執(zhí)法主要由森林公安機關(guān)、地方公安機關(guān)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門和海關(guān)緝私公安機關(guān)承擔。根據(jù)公安部和國家林業(yè)局有關(guān)森林公安案件管轄范圍的規(guī)定，森林公安機關(guān)管轄了涉及森林和野生動植物資源保護的21個罪名，其中《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”中第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”的15個罪名中，森林公安現(xiàn)管轄8個半罪名，地方公安機關(guān)管轄6個半罪名，海關(guān)緝私公安機關(guān)只管轄在其關(guān)區(qū)內(nèi)查獲的走私珍貴動物和珍稀植物及其制品的2個罪名。

生態(tài)環(huán)境和自然資源方面的行政執(zhí)法力量則分散在公安、林業(yè)、環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、建設(shè)（園林）、工商、交通、海關(guān)等十多個部門，既散又雜且亂，部門分割、多頭執(zhí)法、相互掣肘扯皮爭利的現(xiàn)象長期存在，造成生態(tài)環(huán)境方面的執(zhí)法不力，嚴重影響和制約了對環(huán)境資源違法犯罪的打擊整治力度。即使今年國家機構(gòu)改革以后，也還存在著自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林業(yè)和草原局等幾個部門都有執(zhí)法機構(gòu)，相互間的協(xié)調(diào)配合也必然會存在問題。

總之，不管是刑事執(zhí)法還是行政執(zhí)法，目前我們國家在自然資源和生態(tài)環(huán)境方面現(xiàn)有的執(zhí)法力量分散、薄弱、低效，現(xiàn)行的多部門執(zhí)法體制雜亂無序，急需在國家安全體系的構(gòu)建中進行大膽改革。在生態(tài)執(zhí)法方面，我們其實有一支現(xiàn)成的執(zhí)法力量可以利用——森林公安機關(guān)。

森林公安機關(guān)是我們國家自20世紀70年代末80年代初期恢復(fù)組建的。30多年來，森林公安機關(guān)通過打擊破壞森林和野生動植物資源的違法犯罪活動、維護林區(qū)治安秩序的穩(wěn)定，實際上承擔了維護我們國家生態(tài)安全的一大部分重任。森林公安機關(guān)從無到有、從小到大、從弱到強，已發(fā)展成為一支武裝性質(zhì)的兼有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職能，專門保護森林和野生動植物資源、維護國土生態(tài)安全和林區(qū)社會穩(wěn)定的重要執(zhí)法力量，是我國生態(tài)安全的一道重要屏障。

（二）生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革思路

1.指導(dǎo)思想

2013年11月15日，習近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。

2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確要求：深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。

2.總體思路

中共中央國務(wù)院2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：將分散在各部門的環(huán)境保護職責調(diào)整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制。

中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中第五部分“深化行政執(zhí)法體制改革”里明確提出：整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

近年來，全國一些地方公安機關(guān)為了加大對生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法力度，相繼成立了環(huán)境或者生態(tài)執(zhí)法部門。有的叫環(huán)境與食品藥品偵查，有的稱環(huán)境安全保衛(wèi)，有的名為生態(tài)執(zhí)法，稱謂混亂、不一而足，這其實是一種重復(fù)設(shè)置和警力浪費。筆者認為我們既然有一支現(xiàn)成的生態(tài)安全執(zhí)法力量——森林公安機關(guān)，就應(yīng)該在現(xiàn)有森林公安機關(guān)的基礎(chǔ)上打破部門條塊分割，擴大森林公安機關(guān)的職能權(quán)限，以森林公安機關(guān)為基礎(chǔ)，在全國建立一支統(tǒng)一、高效、相對獨立的自然資源與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量——生態(tài)警察，專司國家生態(tài)安全的執(zhí)法重任。

這樣做的優(yōu)勢有四：一是能擺脫各個地方以及部門的影響和各種因素的干擾，實行統(tǒng)一、高效、獨立執(zhí)法；二是借助警察的執(zhí)法權(quán)威，加大生態(tài)方面的刑事和行政執(zhí)法力度，徹底扭轉(zhuǎn)自然資源和生態(tài)環(huán)境方面的執(zhí)法不力現(xiàn)象；三是由一個專門的執(zhí)法機構(gòu)對生態(tài)刑事案件和行政案件統(tǒng)一執(zhí)法，能夠有效化解刑事與行政案件難以銜接的問題；四是借助森林公安的執(zhí)法經(jīng)驗，森林公安原來所辦的涉及森林、林地和野生動植物資源的案件本來就與生態(tài)安全有著極為密切的聯(lián)系，因此在偵辦生態(tài)犯罪案件方面有較為豐富的經(jīng)驗。

基于上述森林公安職責權(quán)限的重大調(diào)整，有必要對新組建的生態(tài)警察機關(guān)的名稱、機構(gòu)、編制以及執(zhí)法權(quán)限等進行大膽創(chuàng)新和改革：

（1）名稱機構(gòu)：在國家層面將國家林業(yè)與草原局森林公安局改組為國家生態(tài)警察（公安）局，副部級建制，由公安部和國家林業(yè)和草原局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部等部門協(xié)同管理；將各省級森林公安局更名為省生態(tài)警察局，副廳級建制，由省公安廳和林業(yè)廳、環(huán)保廳、國土資源廳、水利廳等部門協(xié)同管理；在生態(tài)環(huán)境資源集中的市（地區(qū)）和縣，分別設(shè)立生態(tài)警察局和分局；在生態(tài)環(huán)境資源分散的市（地區(qū)）、縣以及國有林區(qū)、自然保護區(qū)、生態(tài)濕地，可打破按行政區(qū)域設(shè)置機構(gòu)的限制，分別設(shè)立跨市、縣的生態(tài)警察局和分局。

（2）領(lǐng)導(dǎo)體制：為避免地方和部門保護主義的干擾，切實保護好生態(tài)環(huán)境和自然資源，省以下生態(tài)警察機構(gòu)實行垂直管理和領(lǐng)導(dǎo)。

（3）人員編制：按照地域分布合理化、警力配置整合化、指揮調(diào)度統(tǒng)一化的原則，一是對現(xiàn)有森林公安的人員及編制進行重新整合和調(diào)配；二是以現(xiàn)有森林公安為主體，吸收整合其他環(huán)境資源保護部門的執(zhí)法力量，建立一支統(tǒng)一、高效、相對獨立的執(zhí)法隊伍；三是適當增加編制，招收法律、公安及環(huán)保、自然資源專業(yè)正規(guī)院校畢業(yè)的學生加盟，改善隊伍結(jié)構(gòu)。

（4）執(zhí)法權(quán)限：在刑事案件方面，筆者認為，除了將《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”中第六節(jié)的“破壞環(huán)境資源保護罪”的15個罪名全都交給新成立的生態(tài)警察管轄外，其他章節(jié)中涉及破壞生態(tài)環(huán)境的罪名都應(yīng)由生態(tài)警察管轄。在行政案件方面，本著管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分開的原則，應(yīng)將所有自然資源與環(huán)境保護部門的行政執(zhí)法權(quán)都交給生態(tài)警察承擔。

生態(tài)警察要想在維護生態(tài)安全、構(gòu)建生態(tài)文明的新的歷史時期肩負起時代和歷史賦予的重任，除了抓好防范、搞好服務(wù)之外，應(yīng)該重點強化打擊，加大對大要案件的查處力度。通過執(zhí)法辦案，樹形象、造聲勢，贏權(quán)威、顯作用，以有為爭有位，以勤奮努力的工作謀發(fā)展，努力爭取天人合一的生態(tài)文明社會早日到來，為全面建設(shè)小康社會、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國做出自己應(yīng)有的貢獻。