陳泠璇

摘 要：PPP模式主要是指政府、個(gè)人通過(guò)協(xié)議形成的共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作關(guān)系，它可有效解決政府財(cái)政支撐不足、基礎(chǔ)建設(shè)落后的問(wèn)題，被廣泛應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的建立。本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和發(fā)展路徑，針對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前存在的問(wèn)題，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP；特色小鎮(zhèn)；發(fā)展路徑

特色小鎮(zhèn)概念被提出后，這種創(chuàng)新型的城鎮(zhèn)化模式迅速成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。2017年，我國(guó)近300個(gè)小鎮(zhèn)朝著“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)邁進(jìn)。十九大報(bào)告提出了構(gòu)建中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的發(fā)展目標(biāo)。作為一種新型的文化形態(tài)標(biāo)志和連接城鄉(xiāng)的橋梁，特色小鎮(zhèn)的演化與發(fā)展對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展起著重要的作用。但特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需要投入大量的資金以滿(mǎn)足配套的基礎(chǔ)設(shè)施，巨額資金的吸納、應(yīng)用與維護(hù)常常使小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題。因此，探索一條適宜的融資模式至關(guān)重要。在此背景下，PPP 模式開(kāi)始被應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中。PPP模式主要是指政府、個(gè)人通過(guò)協(xié)議形成的共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作關(guān)系，它可有效解決政府財(cái)政支撐不足、基礎(chǔ)建設(shè)落后的問(wèn)題。

本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和發(fā)展路徑，針對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前存在的問(wèn)題，提出相關(guān)政策建議，從而進(jìn)一步提高服務(wù)水平，推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

以PPP模式推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵

含義

在PPP模式下，政府與企業(yè)采取特許經(jīng)營(yíng)或股權(quán)等方式進(jìn)行周期性的合作，打造特色小鎮(zhèn)，以具有公共服務(wù)屬性的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目為核心，社會(huì)資本參與建設(shè)、融資、租售、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)與管理，充分發(fā)揮政府、社會(huì)企業(yè)的雙重優(yōu)勢(shì)，提高運(yùn)營(yíng)效率。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)的優(yōu)點(diǎn)

一方面，可以擴(kuò)寬融資渠道，緩解財(cái)政壓力。特色小鎮(zhèn)的初期建設(shè)需要投入大量的資金，回收周期長(zhǎng)，而財(cái)政資金有限，制約了資金的合理流動(dòng)和分配。通過(guò)PPP模式，一方面可以建立以政府為導(dǎo)向、引導(dǎo)公眾參與的籌資機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)資金，彌補(bǔ)資金缺口，將資金的來(lái)源渠道擴(kuò)寬，緩解了政府的財(cái)政資金壓力；另一方面，可以降低資金風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效率。通過(guò)與企業(yè)簽訂協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，能為政府在項(xiàng)目建設(shè)的稅收、信貸等方面提供保障，而企業(yè)可確?，F(xiàn)金的穩(wěn)定流動(dòng)，從而有效管理風(fēng)險(xiǎn)，提升抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，擁有平穩(wěn)的投資回報(bào)。

此外，相較于政府，企業(yè)更具有效率，倡導(dǎo)綠色理念，能夠提升資源的利用率。PPP模式除了吸收資金以外，更重要的是引入了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。企業(yè)通過(guò)運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)能夠提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率和資金的使用效率，并盡可能壓縮成本，避免了資源的浪費(fèi)。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)期法律體系不完善，政策不明確

主要的PPP規(guī)定是通過(guò)國(guó)家其他職能部門(mén)下發(fā)，缺乏對(duì)應(yīng)的法律效力。由于審批周期長(zhǎng)、審批步驟煩瑣，因而短時(shí)期內(nèi)，法律文件難以出臺(tái)。PPP模式下投資由最初的政府方轉(zhuǎn)變?yōu)榱似髽I(yè)方，融資方式的轉(zhuǎn)變難以適應(yīng)原有的體制結(jié)構(gòu)，在工作的對(duì)接等方面還存在一定的問(wèn)題。

運(yùn)營(yíng)模式單一，運(yùn)營(yíng)能力較弱，缺乏特色

首先，在小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)的模式上，政府仍然處于主導(dǎo)地位，由于對(duì)后期盈利模式缺乏系統(tǒng)化的研究，運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力弱，往往在后期出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況，項(xiàng)目投資收益未達(dá)到預(yù)期成效；其次，“特色化”作為小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，引領(lǐng)資金的流向大多向特色產(chǎn)業(yè)偏移，地方政府在管理方式和特色產(chǎn)業(yè)的打造方面缺乏創(chuàng)新，導(dǎo)致了特色小鎮(zhèn)缺乏地方特色，缺乏科技含量高的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，同質(zhì)化和過(guò)度商業(yè)化的現(xiàn)象比較突出，影響力不足。

專(zhuān)業(yè)人才匱乏

雖然PPP模式推動(dòng)著特色小鎮(zhèn)的迅速發(fā)展，但隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。由于PPP模式下的特色小鎮(zhèn)的建立處于發(fā)展的初級(jí)階段，導(dǎo)致了管理人員對(duì)事務(wù)的不熟悉。通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，特色小鎮(zhèn)核心人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，缺乏復(fù)合型管理人才和技術(shù)人才。另外，由于區(qū)位劣勢(shì)，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)不足，小鎮(zhèn)很難吸納到人才。

小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)度商業(yè)化，腐敗現(xiàn)象顯現(xiàn)

PPP推動(dòng)的小鎮(zhèn)建設(shè)的初期，項(xiàng)目企業(yè)習(xí)慣于將資金投放于土地的開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)短時(shí)期內(nèi)的利潤(rùn)最大化，但這與特色小鎮(zhèn)的初期建設(shè)目標(biāo)相悖，引發(fā)了商業(yè)化的浪潮，失去了特色小鎮(zhèn)特色的內(nèi)涵。此外，PPP模式強(qiáng)調(diào)了政府與企業(yè)的合作，當(dāng)雙方建立合作關(guān)系后，政府將給予企業(yè)相關(guān)的優(yōu)惠措施，這也勢(shì)必會(huì)引發(fā)尋租行為的產(chǎn)生，導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，難保項(xiàng)目朝著健康、可持續(xù)的發(fā)展方向邁進(jìn)，嚴(yán)重影響了特色小鎮(zhèn)的合理建設(shè)。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑

整體規(guī)劃，合理設(shè)計(jì)，打造地方特色

“特色”是小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位特點(diǎn)、地理形態(tài)、歷史文化進(jìn)行深度挖掘。除了在傳統(tǒng)觀景觀景致方面打造獨(dú)特性以外，發(fā)揮特色民俗文化也是不可缺少的，從而打造精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化的小鎮(zhèn)模式。小鎮(zhèn)的資源整合和特色資源的轉(zhuǎn)化離不開(kāi)整體的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。首先，在項(xiàng)目的目標(biāo)方面，要強(qiáng)調(diào)“整體性”“協(xié)調(diào)性”，將特色小鎮(zhèn)看成一個(gè)有機(jī)生命體，改變以往“零散”“單一”的狀態(tài)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，將多個(gè)單一項(xiàng)目轉(zhuǎn)為系統(tǒng)的項(xiàng)目集群。通過(guò)前期小鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如財(cái)務(wù)測(cè)算、工程數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)分析、模型構(gòu)建等，并將其與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、文化底蘊(yùn)和產(chǎn)業(yè)梯度相結(jié)合，制定詳細(xì)的規(guī)劃綱要以及設(shè)計(jì)藍(lán)圖。此外，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不斷優(yōu)化公共服務(wù)，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基建方面的缺陷。

完善法律法規(guī)，提供合法支撐

一方面，政府應(yīng)該根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷更新完善法律，盡快提出有關(guān)PPP模式下小鎮(zhèn)建立的法律條款，從而保證有法可依、違法必究；另一方面，明確各級(jí)各部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)分明，有效協(xié)作，簡(jiǎn)化審批流程，提高工作效率，規(guī)范特色小鎮(zhèn)的建設(shè)路徑。

構(gòu)建一體化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)

構(gòu)建一體化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)是提升投資增值收益的重要手段。就發(fā)展理念而言，堅(jiān)持“綠色、創(chuàng)新、節(jié)約、共享、協(xié)調(diào)”的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本，打造高效、智能的服務(wù)平臺(tái)，保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境和人文歷史環(huán)境，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)文化的保護(hù)、傳承與發(fā)揚(yáng)，提升特色小鎮(zhèn)的文化品位，促進(jìn)小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，為旅游、養(yǎng)老等提供有利條件。就管理運(yùn)營(yíng)主體而言，從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)主導(dǎo)”，推動(dòng)市場(chǎng)體制改革，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的參與度和積極性，建立“多專(zhuān)業(yè)、多團(tuán)隊(duì)”的跨界合作機(jī)制。多元化的投資主體既包括了地方政府，也包含了社會(huì)投資方。投資主體的復(fù)雜程度也增加了運(yùn)營(yíng)的難度與成本，因此規(guī)劃編制需要在團(tuán)隊(duì)組織模式上進(jìn)行創(chuàng)新，跳出習(xí)慣的既定業(yè)務(wù)范圍和技術(shù)優(yōu)勢(shì)限制，打破規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)中常規(guī)以專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目組為單元的團(tuán)隊(duì)架構(gòu)，采用跨界的多專(zhuān)業(yè)、多團(tuán)隊(duì)合作的工作模式，引進(jìn)具有PPP咨詢(xún)經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營(yíng)人才和法律、財(cái)會(huì)、稅收、金融等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，提升PPP技術(shù)咨詢(xún)和服務(wù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此在管理運(yùn)營(yíng)時(shí)，要重點(diǎn)把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重拓寬投資收益來(lái)源，讓投資人與當(dāng)?shù)鼐用裨谫Y產(chǎn)實(shí)現(xiàn)上互利互惠，消除現(xiàn)階段存在的經(jīng)濟(jì)壁壘，建設(shè)一個(gè)產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)等協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化平臺(tái)。

完善人才引進(jìn)、稅收政策

隨著PPP模式在浙江應(yīng)用的初顯成效，我國(guó)很多特色小鎮(zhèn)如大理古城、麗江古城等的發(fā)展建設(shè)也開(kāi)始適應(yīng)這一模式。但是大多數(shù)的小鎮(zhèn)都位于距離中心城市遙遠(yuǎn)的郊區(qū)或者偏遠(yuǎn)地帶，因?yàn)椴痪哂袇^(qū)位優(yōu)勢(shì)，無(wú)論是當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供，還是人均收入水平、工資薪酬待遇、社會(huì)保障福利等，都與現(xiàn)代化都市有著顯著的差距，這也是人才普遍流失的重要因素。為了鼓勵(lì)更多的專(zhuān)業(yè)人才投身于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，一方面，政府需要建設(shè)專(zhuān)門(mén)的人才培養(yǎng)機(jī)制，積極引入專(zhuān)業(yè)人才，如管理人才、技術(shù)人才等，為其在住房等方面提供優(yōu)惠政策等。此外，政府也可以和部分高校大學(xué)生簽訂長(zhǎng)期合作關(guān)系，建立定向培養(yǎng)畢業(yè)生的機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)人才的聚集，為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。最后，對(duì)于PPP模式的應(yīng)用，應(yīng)給予一部分的稅款減免等優(yōu)惠措施，例如免征房產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅等，進(jìn)而吸納更多的社會(huì)資金。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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