趙思淵, 申 斌

“地方財政”并非一個不證自明或不言而喻的概念，地方財政不等于地方政府的收支管理?，F(xiàn)代財政學(xué)以19世紀(jì)以來西歐、北美的社會經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，“地方財政”概念背后隱含著由此形成的政治與經(jīng)濟(jì)體制假設(shè)。這意味著，研究明清史，雖然并非不可以使用“地方財政”一詞，但必須對其內(nèi)涵加以限定說明，并論證其在學(xué)術(shù)史與文獻(xiàn)脈絡(luò)中的意義。賦役與財政都是國家進(jìn)行資源配置的范疇，但體現(xiàn)的政府與民眾的關(guān)系則非常不同。

以動態(tài)過程的“地方財政”作為研究視角，14至19世紀(jì)的政府與民眾關(guān)系將有可能獲得新的理解。本文將事實(shí)上提供地方公共品的支出及供給此支出的收入定義為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“地方財政”。本文所謂地方公共品，既包括地方公益事業(yè)(水利、教育、荒政、慈善)，也包括地方行政事務(wù)(征稅、司法、官吏薪俸)。14世紀(jì)以降中國的國家財政體系經(jīng)歷了一個根本性變化，明初朱元璋建立的以戶役為基礎(chǔ)的賦役征調(diào)體系，至15、16世紀(jì)賦役制度改革與商業(yè)化互為因果，逐漸演化為一條鞭法之后以土地稅為基礎(chǔ)的財政體系。17世紀(jì)之后，包攬(tax farming)成為基層稅收運(yùn)作中的基本形式，士紳、胥吏、歇家等中間群體參與其中。國家與人民的關(guān)系也由此發(fā)生變化。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的“地方財政”

(一)現(xiàn)代漢語語境下的“財政”

現(xiàn)代漢語中的“財政”的詞源來自英語與日語，不過古漢語中的“理財之政”也具有相近語義。英語“finance”和日語“財政(zaisei)”，據(jù)OxfordEnglishDictionary和《日本囯語大辭典》，主要指國家作為主體的征收和財力運(yùn)用，但也可以用來描述企業(yè)、家庭、個人的財產(chǎn)及其收支管理。且英語“finance”所稱征收和管理的資源具體指貨幣，而據(jù)《広辭苑》，日語“財政”所謂財力則不僅包括貨幣還包括實(shí)物和勞役。在古漢語中，常用“財用”“國用”“度支”等詞語表示國家財物征調(diào)、支用相關(guān)的行政事務(wù)，至遲在北宋，已有“理財之政”的用法，宋徽宗還曾頒布《申飭理財之政詔》，而到了明嘉靖時期，已經(jīng)有了在“理財之政”意義上使用的“財政”一詞*萬明：《“財政”一詞并非舶來品》，《中國社會科學(xué)報》2014年12月17日。。

現(xiàn)代漢語中的“財政”專指國家為主體的分配活動，與英語、日語的語義有所不同。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》(第五版)，財政是“政府部門對資財?shù)氖杖肱c支出的管理活動”；《中國大百科全書》(第二版)與《辭?！?第六版)則在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下給出一個更為學(xué)術(shù)化的定義——“國家為了行使職能而參與社會產(chǎn)品的分配以及由此而發(fā)生的國家與各有關(guān)方面的分配關(guān)系”，“表現(xiàn)為政府的收支活動”*因此，現(xiàn)代漢語財政的對應(yīng)英語翻譯已經(jīng)舍棄其本來詞源finance，而作government finance或public finance了。。它在收支管理對象上，既未如英語那樣限定于貨幣，也未如日語那樣更廣泛地包含“勞役”在內(nèi)。

現(xiàn)代漢語中的“財政”與古漢語中的“理財之政”，歷來學(xué)者均承認(rèn)中國政治制度中自古有之。賈士毅是民國時期最早研究財政史的學(xué)者之一，他認(rèn)為：“我國財政之可考者始于三代?！队碡暋泛喴吨芄佟吩攤?，而于出入多寡之?dāng)?shù)均無征焉?！?賈士毅：《民國財政史》，原版1917年，收入《民國叢書》第二編，上海：上海書店影印，1990年，第38—39冊，第1頁。始于三代等說法當(dāng)然只是泛稱，但中國中央集權(quán)的官僚政治發(fā)達(dá)較早，相應(yīng)很早就建立起圍繞政府的勞役、實(shí)物、貨幣等資源征收、調(diào)撥、支用制度卻是無疑的，將其作為財政學(xué)分析對象也是適宜的。

前現(xiàn)代國家支配的收入實(shí)際包括“財用”及“勞役”，涉及貨幣、實(shí)物與征發(fā)勞動力，多數(shù)中國史學(xué)者不將勞役納入財政范疇*如張建民、周榮：《明代財政史》，長沙：湖南人民出版社，2013年。其中財政收入結(jié)構(gòu)中即不包括徭役。。鄭學(xué)檬明確指出役法與財政基本無涉*鄭學(xué)檬：《前言》，《中國賦役制度史》，上海：上海人民出版社，2000年，第1頁。。宮澤知之認(rèn)為，前近代中國史上廣義的財政即“食貨”，而狹義的財政即“財用”。財用的對象是實(shí)物和貨幣，財用的基本內(nèi)涵是從何處、如何、取得多少具備實(shí)用價值的實(shí)物以及如何分配的計(jì)劃性問題*宮澤知之：《中國専制國家の財政と物流―宋明の比較―》，佐竹靖彥編：《中國の歴史世界》，東京：汲古書院，2002年，第6頁；宮澤知之：《中國専制國家財政の展開》，《巖波講座世界歴史9巻》，東京：巖波書店，1999年，第287—304頁。。財用這一行為是伴隨著以財貨的征收和分配間的時間間隔為前提的會計(jì)手續(xù)的，而徭役雖然存在勞動力征收的計(jì)劃性，但勞動力的征收和支出屬于同一事件，不存在會計(jì)手續(xù)。因此財用，即狹義的財政是不包括征收勞動力的“役”。伴隨著一條鞭法，徭役納銀使得徭役進(jìn)入了財用即狹義財政的范疇*宮澤知之：《中國専制國家の財政と物流―宋明の比較―》，佐竹靖彥編：《中國の歴史世界》，第6頁。。

本文將區(qū)分“賦稅”與“賦役”的概念。我們同意宮澤知之上述的界定，但同時認(rèn)為，勞役也是稀缺性經(jīng)濟(jì)資源，屬于“國家對經(jīng)濟(jì)資源的征調(diào)運(yùn)用”的范疇，應(yīng)當(dāng)納入對財政的討論。自先秦至清初，無論作為觀念還是作為制度，常常賦役并列對舉，它們既是皇帝對民眾的征發(fā)項(xiàng)目，又是民眾對皇帝的本分。時人眼中，二者的共性不少于差異。力役之于國家運(yùn)作的重要性，更是毋庸贅言，唐代以前尤為突出。當(dāng)代學(xué)者中也不乏將徭役納入財政范疇考慮的，如郭潤濤認(rèn)為：“正如田賦是國家財政的收入一樣，徭役也是國家的財政收入?！薄懊鞔?jīng)采用的役法，是一種無償勞動，實(shí)際上是國家財政的隱性收入?！?郭潤濤：《序》，《明清賦役全書》，北京：國家圖書館出版社，2010年，第1—14頁。我們認(rèn)為，資源征調(diào)(經(jīng)費(fèi)籌措)從力役形式向財政形式轉(zhuǎn)變正是明中葉徭役體制的重要變化，進(jìn)而引起整個財政體制轉(zhuǎn)型*劉志偉：《在國家與社會之間：明清廣東里甲賦役制度研究》，廣州：中山大學(xué)出版社，1997年；鄭振滿：《明后期福建地方行政的演變——兼論明中葉的賦役改革》，《中國史研究》1998 年第1期；[日]巖井茂樹：《明代〈徽州府賦役全書〉小考》，周紹泉、趙華富主編：《98國際徽學(xué)學(xué)術(shù)討論會論文集》，合肥：安徽大學(xué)出版社，2000年，第291—304頁。。

(二)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中“地方財政”的前提預(yù)設(shè)

雖然“財政”在中國歷史悠久，但在皇權(quán)專制和中央集權(quán)的政治制度下，地方財政是否存在，尤其是明清以來的近世社會中能否成立，卻是學(xué)術(shù)史中一樁公案。“地方財政”概念的內(nèi)涵涉及兩個方面：一是國家政治體制中“地方”的位置與角色，二是財政學(xué)中如何定義資源配置中地方財政的功能。

財政制度實(shí)質(zhì)是國家與經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)系，其演變決定于政治體制與經(jīng)濟(jì)體制?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的財政研究存在兩個前提預(yù)設(shè)：自由立憲政府與市場經(jīng)濟(jì)體制?！暗胤截斦眲t進(jìn)一步存在第三個前提預(yù)設(shè)：社區(qū)形成的俱樂部模型，其基礎(chǔ)是“地方自治”原則。

第一項(xiàng)預(yù)設(shè)假定財政應(yīng)當(dāng)依據(jù)財政民主主義原則制定*這里所說的自由立憲政府，根據(jù)統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系，將政府區(qū)分為自由立憲政府與獨(dú)裁政府，參見米勒、波格丹諾主編：《布萊克維爾政治制度百科全書》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010年，第272—273頁。。也就是說，財政是政府為了全體國民福利，而通過稅收、公債等收入手段組合，從民間部門取得資金，以此為基礎(chǔ)為社會提供公共品(public goods)的活動；而負(fù)有納稅義務(wù)的國民則有權(quán)通過議會對國家的財政收支運(yùn)營進(jìn)行審核、監(jiān)督，集中體現(xiàn)為對政府預(yù)算、決算的審查*關(guān)于財政民主主義，參見池上惇：《財政民主主義―財政學(xué)の立場から》，日本財政法學(xué)會編：《財政民主主義》，東京：學(xué)陽書房，1994年，第32—42頁。新井隆一：《財政民主主義——憲法學(xué)から》，日本財政法學(xué)會編：《財政民主主義》，東京：學(xué)陽書房，1994年，第43—54頁。。維克塞爾和林達(dá)爾提出的“維克塞爾—林達(dá)爾”機(jī)制，最早揭示了財政民主主義原則下的理想化政府制度模型。在假定每個社會成員都參與表決且一人一票，同時信息成本為零的情況下，只有在一致同意原則下做出的財政政策選擇才是符合帕累托改進(jìn)且最終可以實(shí)現(xiàn)的*毛程連、莊序瑩：《西方財政思想史》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年，第41—42頁。20世紀(jì)70年代以來，以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派指出政府失靈問題，但這不妨礙“維克塞爾—林達(dá)爾”機(jī)制被作為理想化政府機(jī)制的目標(biāo)。。林達(dá)爾進(jìn)一步就這種一致同意的是否存在給出答案，即“林達(dá)爾均衡”——此時所有人消費(fèi)相同數(shù)量的公共品但每個人為此支付的價格不同*林達(dá)爾：《正義稅收：一個實(shí)證解》，馬斯格雷夫、皮考克主編：《財政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2015年，第217—227頁。。

第二項(xiàng)預(yù)設(shè)假定市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但市場可能因不完全競爭、外部性、公共品、信息不對稱而失效。因此，政府為了維持社會公平，緩解經(jīng)濟(jì)周期的威脅，有必要通過資源配置提供公共盤，以所得再分配保障社會公平，通過財政措施維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定*這里主要是按照英美經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)術(shù)脈絡(luò)和論證邏輯進(jìn)行敘述。在歐洲大陸尤其是德國，情況有所不同。德國歷史學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)不假設(shè)市場的主導(dǎo)性地位，認(rèn)為公共部門和私人部門天生就是平等的，這背后又與國家觀(機(jī)械政府論與有機(jī)政府論)、社會觀(個人主義、集體主義)的差異相聯(lián)系。詳參馬斯格雷夫：《財政學(xué)說簡史》，阿蘭.J.奧爾巴克：上卷，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年，第7頁；[日]坂入長太郎：《歐美財政思想史》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年，第280—286頁。。薩繆爾森首次明確闡述了公共品概念，他將公共消費(fèi)品(collective consumption goods)定義為每個個體對該物品的消費(fèi)不會由于他人的消費(fèi)而減少的物品*Paul A,Samuelson: The pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, 1954, Vol.36, No.4， p.387.。公共品消費(fèi)的非競爭性和非排他性，使得市場無法迫使人們表達(dá)其對公共品的真實(shí)偏好，“搭便車”成為普遍問題。由于市場一般不能有效地提供公共品(public goods)，所以需要某種形式的政府干預(yù)，由財政來解決。財政是資源配置的一環(huán)，稅收的意義是使每個人表達(dá)出對公共消費(fèi)品的真實(shí)偏好，以幫助實(shí)現(xiàn)公共消費(fèi)品的供給上的帕累托效率。

第三項(xiàng)預(yù)設(shè)假定上下級政府結(jié)構(gòu)存在合伙型(the partnership model)和代理型(the agency model)。合伙型政府是一些自治的小社區(qū)由互相幫助、支持而結(jié)成一體，形成國家。因此，財政收入是公民財產(chǎn)，地方政府對自己籌措的資金具有專屬權(quán)力*米勒、波格丹諾主編：《布萊克維爾政治制度百科全書》，第87—89頁。。合伙型結(jié)構(gòu)中的地方政府依照當(dāng)?shù)鼐用褚庵菊魇斩惤?，并提供相?yīng)的公共品。地方自治與遷徙自由相配合，每個社區(qū)類似一個俱樂部，作為地方公共品使用費(fèi)的地方稅就可以被理解為俱樂部的會員費(fèi)。

代理型政府結(jié)構(gòu)中，地方政府沒有實(shí)質(zhì)性自主權(quán)，是中央行政當(dāng)局為了行政管理的便利在地方設(shè)置的分支機(jī)構(gòu)。所有獨(dú)裁政府和中央集權(quán)型自由立憲政府均屬此種結(jié)構(gòu)。此種結(jié)構(gòu)下，地方財政取決于中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)及收支劃分，被法律明確規(guī)定的地方收入和地方開支構(gòu)成地方財政。

(三)蒂布特模型與財政聯(lián)邦主義

本文將提供事實(shí)上的地方公共品的支出以及供給這筆支出的收入定義為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“地方財政”。這種定義方式源自“蒂布特模型”，但并未將“地方財政”嚴(yán)格限定于自由立憲政府與財政民主主義原則。

“蒂布特模型”即前述的社區(qū)—俱樂部預(yù)設(shè)，這是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于地方財政研究影響力最大的分析模式。早期的財政學(xué)中，馬斯格雷夫等從稅收公平與效率角度論證中央與地方政府間稅收劃分的合理性。與此不同，蒂布特沿著薩繆爾森的思路，挑戰(zhàn)并修正了傳統(tǒng)公共品的理論，分析了公共品供給問題上中央政府與地方政府的差異，形成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“地方財政”概念。布坎南在俱樂部理論基礎(chǔ)上提出了財政聯(lián)邦主義理論。

如前所述，蒂布特將公共品供應(yīng)假定為一個地方政府自由競爭的市場。他認(rèn)為地方政府的特性是，相對于中央政府，其收入支出的規(guī)模以及模式是較為固定的*美國的聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的主要稅源具有差異性，或者說各級政府間的稅收主要按照稅種劃分而非按比例劃分。自20世紀(jì)初，美國地方政府的支柱性稅源就是財產(chǎn)稅。地方政府之所以具有相對固定的收入支出結(jié)構(gòu)，是因?yàn)槠湔魇斩惙N相對確定，而由于在稅種上與中央政府的差異性，其提供公共品也具有差異性。參見哈維·羅森：《財政學(xué)》(第八版)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第501頁；John Joseph Wallis：《美國財產(chǎn)稅歷史》，引自Wallace E. Oates編著，丁成日譯：《財產(chǎn)稅與地方政府財政》，北京：中國稅務(wù)出版社，2005年，第112頁。。由此，不同的地方政府基于不同的收入支出規(guī)模與模式，提供的公共品類型也會具有差異，如果地方政府的數(shù)量足夠多，那么就會產(chǎn)生一組連續(xù)的差異的公共品供給。在社區(qū)間遷徙成本幾乎為零的假設(shè)下，對公共品有不同偏好的居民就可以“用腳投票”，在不同地區(qū)間遷徙，選擇符合其偏好的社區(qū)來居住，從而達(dá)到最優(yōu)解，這種分析模式也被稱為“蒂布特模型”*蒂布特著，吳欣望譯：《一個關(guān)于地方支出的純理論》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2003年第6期，第39，38頁。。

蒂布特模型可以總結(jié)出以下要點(diǎn)：1.中央政府具有一個動態(tài)的收入支出結(jié)構(gòu)，根據(jù)其居民(在當(dāng)代政治語境下，亦即選民)的偏好改變其收入支出結(jié)構(gòu)；2.地方政府具有一個相對固定的收入支出結(jié)構(gòu)，由此在不同地方政府間形成差異性的公共品(public goods)供給；3.中央政府與地方政府提供的公共品之間也具有差異性；4.地方政府的性質(zhì)是差異性的公共品的提供者，居民具有自由選擇的權(quán)利*蒂布特著，吳欣望譯：《一個關(guān)于地方支出的純理論》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2003年第6期，第39，38頁。。

顯然，上述假設(shè)與中國明清時期的歷史情境相去甚遠(yuǎn)；事實(shí)上，即便在今天西方國家，也并非都嚴(yán)格滿足所有假設(shè)。以德國為代表的歐洲大陸學(xué)術(shù)和制度傳統(tǒng)中，市場是否在資源配置中起主導(dǎo)作用也不構(gòu)成財政和公共品成立的前提。以下的討論中，我們也并未將“地方財政”嚴(yán)格限定于自由立憲政府，這是因?yàn)?，如果不考慮政府與人民關(guān)系以及政府行為的目的，僅僅觀察政府行為是否類似今天所謂“公共服務(wù)”，那么專制與立憲政府都必須為某些客觀上具有“公共品”的屬性的活動(如國防、司法、教育、公共工程)提供費(fèi)用*就明清中國而言，我們可以舉出森正夫?qū)?6—18世紀(jì)明清國家荒政的研究。他認(rèn)為國家賑濟(jì)佃戶的措施雖然意在保障地主土地所有和田賦征收，但確實(shí)起到了維持再生產(chǎn)的作用。森正夫：《16—18世紀(jì)における荒政と地主佃戸関係》，《東洋史研究》27卷4號，1969年，第69—111頁。。就“地方公共品”而言，則18世紀(jì)英國的“受益原則”在中國同時代甚至更早就存在類似的觀念*亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》，北京：商務(wù)印書館，1974年，第375頁。而隆慶《山東經(jīng)會錄》顯示，在16世紀(jì)中葉的明朝也存在類似的觀念。參見申斌：《明朝嘉靖隆慶時期山東均徭經(jīng)費(fèi)初探：基于〈山東經(jīng)會錄〉的分析》，陳春聲、劉志偉主編：《遺大投艱集：紀(jì)念梁方仲教授誕辰一百周年》，廣州：廣東人民出版社，2012年，第574—575頁。。

總之，政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中存在三種不同制度和學(xué)術(shù)脈絡(luò)下的”地方財政”定義：(1)以地方自治為前提的地方財政，(2)代理型政府結(jié)構(gòu)下法定的地方收支構(gòu)成的地方財政，(3)由當(dāng)?shù)囟愂仗峁┑胤焦财沸纬傻牡胤截斦Ｆ渲凶詈笳哒潜疚乃^動態(tài)過程的“地方財政”之概念來源。本文重點(diǎn)討論第三種。

二、“地方財政”引入明清經(jīng)濟(jì)史及其討論

(一)民國時期學(xué)者對“地方財政”的理解

中國的政治制度與學(xué)術(shù)研究中引入“地方財政”后，也存在多歧的討論。清末清理財政以來，地方財政一詞分別在“地方自治”和“法定地方收入和支出”這兩個不同意義上被使用。清末新政之前顯然不存在“地方自治”意義上的“地方財政”*巖井茂樹：《徭役と財政のあいだ(四)——中國稅·役制度の歴史的理解にむけて》，《経済経営論叢》29巻3號，1994年，第79—82頁。。清末民初，地方自治自1905年準(zhǔn)備，到1908年試辦，1914年即終止。民國時期，無論1931年《中華民國訓(xùn)政時期約法》還是1947年《中華民國憲法》，均空存地方自治、省縣自治的愿景，而實(shí)際上明令中央指揮省、省指揮縣，馬寅初稱之為“以地方為中央行政機(jī)構(gòu)的制度”*馬寅初：《財政學(xué)與中國財政》上冊，北京：商務(wù)印書館，2005年，第170頁。，以地方自治為基礎(chǔ)的地方財政在民國時期也未能確立。

民國時期的學(xué)者對清末之前是否存在地方財政的討論，主要著眼于“法定的地方收入和支出”意義，而答案普遍是否定的。民國初年長期任職于財政部的賈士毅詳細(xì)討論了地方的含義：

地方二字，原有兩義。一對于國家而言之地方，一對于中央而言之地方。對于國家而言之地方，則地方者專指地方團(tuán)體而言，其義較狹。對于中央而言之地方，則地方者不能專指地方團(tuán)體。國家之地方行政區(qū)域，亦包括在內(nèi)，較而論之，應(yīng)從前解。何則？劃分國家、地方之主旨，原以劃為國家稅者為國家之收入，充國家行政之用。固非專指中央所在之行政。即各地方行政區(qū)域內(nèi)之國家行政亦屬之。劃為地方稅者，為地方團(tuán)體之收入，收入專充地方行政之用。*賈士毅：《民國財政史》，原版1916年，引自《民國叢書》第二編，第38—39卷，第105，104—128頁。

賈士毅明確指出地方行政區(qū)域內(nèi)的國家行政屬于國家財政責(zé)任，由國家稅負(fù)擔(dān)，地方稅僅供地方行政之用。進(jìn)而，他從稅項(xiàng)和政費(fèi)兩個角度討論了國家與地方財政的劃分，認(rèn)為光緒三十四年(1908)《籌備事項(xiàng)》內(nèi)開列的定頒國家稅、地方稅之章程乃是稅項(xiàng)劃分之始，而民國元年(1912)江蘇省始提及劃分國家與地方經(jīng)費(fèi)*賈士毅：《民國財政史》，原版1916年，引自《民國叢書》第二編，第38—39卷，第105，104—128頁。。較早研究中國地方財政的日本學(xué)者長野敏一也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為光緒三十年(1904)改革以前的中國財政體制，是一種以中央政府為中心，一貫到底的體制*長野敏一：《支那地方財政》，東京：生活社，昭和十七年(1941)，第3頁。。彭雨新更明確地指出，民國之后法律上才相應(yīng)地劃定了專門的地方稅項(xiàng)目，清代的地方支出不來自賦稅收入，清代的州縣政府只是替中央政府征收賦稅的派出機(jī)構(gòu)*彭雨新：《縣地方財政》，北京：商務(wù)印書館，1945年，第1—3頁。。

光緒三十四年之前不存在近代意義上的法定中央稅、地方稅劃分。但是，不存在法定稅種劃分，不等于明清時期不存在財政資源支用上在中央與地方的劃分。自唐后期起，天下貢賦形成了上供、留州、送使的劃分，明朝的田賦更明確了起運(yùn)、存留的倉口劃分。梁方仲指出：“在歷史上，地方從來沒有獨(dú)立的財政(割據(jù)時期例外)。中央地方財政的劃分，只可勉強(qiáng)借用起運(yùn)、存留兩個名詞來表示，然而是不盡確切的?！?梁方仲：《田賦史上起運(yùn)存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》，《人文科學(xué)學(xué)報》1卷1期，1942年。后收入《梁方仲經(jīng)濟(jì)史論文集》，北京：中華書局，1989年，第201頁。至于如何不確切，包偉民和劉增合做了進(jìn)一步說明。包偉民指出，雖然宋代州軍歲計(jì)中應(yīng)付本地經(jīng)費(fèi)那部分具有現(xiàn)代地方財政預(yù)算特征，但是其支配權(quán)與所有權(quán)仍屬中央，中央可以隨時侵削*包偉民：《宋代地方財政史研究》，上海：上海古籍出版社，2000年，第51頁。。劉增合認(rèn)為，清朝嘉道以前王朝財政僅在支出時有起存之分，收入則混一，經(jīng)制內(nèi)的收入實(shí)均處于國庫管控之下*劉增合：《地方游離于中央：晚清“地方財政”形態(tài)與意識疏證》，《中國社會經(jīng)濟(jì)史研究》2009年第1期，第104—113頁。。專制皇權(quán)體制下，法定框架下的支出以及收入管理責(zé)任的劃分，其實(shí)反映的是不同層級政府間財政管理權(quán)責(zé)的區(qū)別，這主要是一個政治史和制度史問題，將另文討論*從管理角度，尤其是歲計(jì)(預(yù)算)角度觀察地方財政問題的代表是包偉民。他認(rèn)為：“從財政管理角度看，如果一個地區(qū)形成了基本依賴本地財賦收入、由當(dāng)?shù)刎斦鞴懿块T獨(dú)立核算的預(yù)算，那么它無疑就構(gòu)成了一個完整意義的地方財政區(qū)劃?！边@對考察明清時期的政府間財政權(quán)責(zé)劃分很有啟發(fā)。見包偉民：《宋代地方財政史研究》，第35頁。。

除了國家統(tǒng)一法定的收支，地方政府在實(shí)際行政運(yùn)作中還存在大量分散的、灰色的資金收支。我們認(rèn)為這至少代表了宋代之后財政制度中的一些新動向，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“地方財政”的動態(tài)演化脈絡(luò)予以理解。清代自雍正朝開始，耗羨、養(yǎng)廉銀為地方官提供了給供支用的經(jīng)費(fèi)。這部分經(jīng)費(fèi)主要用于官員薪俸以及驛站、駐軍開支，但也有一定數(shù)目用于維持祭祀、學(xué)校以及倉儲這樣可以視作地方公共支出的項(xiàng)目。除此之外，還有非法的但是與田賦稅收具有比例關(guān)系的附加費(fèi)，逐漸成為地方政府相對穩(wěn)定的收支項(xiàng)目。早在清末，嚴(yán)復(fù)就曾說：“大抵中國賦稅之事，盡于取下至多，而納之府庫者寡二語?！?亞當(dāng)·斯密著，嚴(yán)復(fù)譯：《原富》，北京：商務(wù)印書館，1981年，第701頁，案語?！叭∠轮炼唷笔钦畱{藉政治權(quán)力從民間汲取財源的強(qiáng)大能力，而“納庫者寡”則是財政體制不能有效充分調(diào)動財源的能力弱點(diǎn)。馬寅初對此也有一個總括性的分析：“歷元明清三朝……中央擁‘集權(quán)’之虛名，地方收‘濫權(quán)’之實(shí)惠，而上下財政呈支離破碎之局面矣?！?馬寅初：《財政學(xué)與中國財政》上冊，第170頁。日本學(xué)者柏井象雄也觀察到這種中央與地方財政關(guān)系“支離破碎”的現(xiàn)象。他指出，清代的政治體制中，行政機(jī)構(gòu)在外觀上具有強(qiáng)烈的中央集權(quán)色彩，但是財政體制卻是極端的地方分權(quán)性質(zhì)*柏井象雄：《清末財政改革論》，《東亞經(jīng)濟(jì)紀(jì)要》第七輯，昭和十七年(1942)6月，第1頁。。

這樣一套既不具有法律上獨(dú)立性又強(qiáng)烈分散的體系，是否可以視作經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“地方財政”呢？20世紀(jì)上半葉的學(xué)者們沒有對此作出完滿的回答。我們從賈士毅、胡鈞、彭澤益、馬寅初等一系列代表性的學(xué)者的著述中可以發(fā)見，20世紀(jì)上半葉的研究中，普遍認(rèn)為清代賦稅制度與民國之間的斷裂性大于延續(xù)性。他們大多數(shù)人將清代視作一個落后的、專制的、“古代的”政權(quán)，而將民國視作現(xiàn)代國家。因此，對于民國在財政制度上對清代的繼承，多少有些忽略。

(二)當(dāng)代明清經(jīng)濟(jì)史研究中對“地方財政”的討論

20世紀(jì)下半葉的賦役制度史研究中，開始用“地方財政”一詞討論明代徭役及由其折銀轉(zhuǎn)化來的收入問題。巖見宏將明代里甲供應(yīng)公費(fèi)的部分視作獨(dú)立于中央政府會計(jì)之外的“地方財政”*巖見宏：《明代地方財政の一考察—広東の均平銀について—》，《神戶大學(xué)文學(xué)會研究》第3號，1953年3月，第72頁。。巖井茂樹也將明代徭役看作地方政府自主自由的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)之財源*巖井茂樹：《徭役と財政のあいだ(四)―中國稅·役制度の歴史的理解にむけて―》，《経済経営論叢》29巻3號，1994年，第45頁。。

劉志偉的研究解釋了賦役制度中的國家與社會關(guān)系。他在梁方仲基礎(chǔ)上進(jìn)一步前推，指出條鞭法推行之后，以白銀為中介，國家獲取經(jīng)濟(jì)資源的方式從直接控制人戶，轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇毡壤x稅。由此導(dǎo)致的進(jìn)一步后果是，社會中的各類人群、組織以“戶”為單位登記納稅，同時登記納稅的“戶”又成為人群的社會身份證明。攤丁入地之后，清代的社會已經(jīng)形成了購置地產(chǎn)繳納稅糧而獲得社會身份的國家與社會關(guān)系。由此，中央政府與地方政府的關(guān)系也發(fā)生變化，地方與中央的財政劃分從稅源劃分和分成并行轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏姆殖申P(guān)系*劉志偉：《在國家與社會之間》，廣州：中山大學(xué)出版社，1997年；劉志偉：《略論清初稅收管理中央集權(quán)體制的形成》，《中山大學(xué)史學(xué)集刊》第一輯，廣州：廣東人民出版社，1992年，第116頁。。

鄭振滿從地方政府職能與公共支出的角度觀察地方財政。他認(rèn)為明代前期地方各級政府可相當(dāng)隨意地征發(fā)民力，意味著(廣義上的)地方財政規(guī)模不受限制；而里甲、均徭轉(zhuǎn)化為財政的形式后，形成了地方財政的管理體制。一條鞭法后，地方政府經(jīng)費(fèi)屢遭削減，政府職能萎縮，結(jié)果出現(xiàn)了“地方財政的轉(zhuǎn)化形式”，即各種形式的公產(chǎn)，如義田、義學(xué)、善堂等*鄭振滿：《明后期福建地方行政的演變——兼論明中葉的財政改革》，《中國史研究》1998年第1期，第147—157頁；《清代福建地方財政與政府職能的演變——〈福建省例〉研究》，《清史研究》2002年第2期，第24—35頁。。鄭振滿以為，條鞭法之前，這類地方行政事務(wù)，本是通過徭役解決的；條鞭法之后，地方政府無力承擔(dān)這些行政事務(wù)，因此地方的鄉(xiāng)族承擔(dān)起這些事務(wù)，形成“鄉(xiāng)族自治”的局面，這些公產(chǎn)實(shí)即承擔(dān)了本應(yīng)由地方財政承擔(dān)的事務(wù)，可視作“地方財政的轉(zhuǎn)化形式”。這一情況一直延續(xù)到晚清，彭雨新稱：“地方士人捐資興辦公益事業(yè)，官廳例不干涉，公款公產(chǎn)由地方士紳經(jīng)理而已?！?彭雨新：《縣地方財政》，第1頁。鄭振滿的思路與著眼于中央—地方關(guān)系界定“地方財政”的多數(shù)研究不同，可以認(rèn)為更看重地方公共費(fèi)用這一內(nèi)涵。

太平天國運(yùn)動之后，軍事危機(jī)背景下督撫權(quán)力擴(kuò)張，圍繞籌餉問題，他們設(shè)立大量局所，新設(shè)立附加捐稅、厘金，或由局所控制的其他類型公款，由此承擔(dān)著地方財政(省財政)的職能。也正是這類土地稅、牙稅、契稅的附加捐稅，成為清末民初地方稅、自治經(jīng)費(fèi)等地方財政之濫觴，一度形成了事實(shí)上的縣財政*巖井茂樹：《中國近世財政史の研究》，京都：京都大學(xué)學(xué)術(shù)出版會，2004年，第502—503頁；吳滔、鐘祥宇：《清末民初縣級財政的出現(xiàn)與公款公產(chǎn)的轉(zhuǎn)變》，《南昌大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2013年第3期，第10—21頁。。

巖井茂樹整合性地解釋了明清時期不在中央政府會計(jì)管理之下的徭役(勞役及折銀兩種形式)和法外收入與中央集權(quán)管理(即進(jìn)入中央統(tǒng)一會計(jì)核算體系)之下的財政關(guān)系。這種財政關(guān)系實(shí)質(zhì)是中央集權(quán)管理下的正額財政和由附加性、追加性征收構(gòu)成的正額外財政相結(jié)合的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)*巖井茂樹：《中國近世財政史の研究》，第17、482,19、20頁。。但是正額財政受到固定化傾向的原額主義的約束，不能因時調(diào)整導(dǎo)致了地方經(jīng)費(fèi)的困乏，藉由正規(guī)的國家財政無法滿足的地方經(jīng)費(fèi)被通過附加性、追加性征收來調(diào)撥，形成了事實(shí)上的地方財政(但不存在真正意義上的地方財政)。他認(rèn)為這個由正額財政的核心與其周邊附著的正額外財政構(gòu)成的二重結(jié)構(gòu)伴隨著集權(quán)管理、定額化、預(yù)算范圍擴(kuò)大等政策而逐漸變化，非正額不斷被納入正額部分，正額部分不斷擴(kuò)大，但是總體上明清財政結(jié)構(gòu)維持了正額和非正額的二重結(jié)構(gòu)，沒有變化*巖井茂樹：《中國近世財政史の研究》，第17、482,19、20頁。。這個附加性、追加性征收構(gòu)成的非正額財政(在地方上為“事實(shí)上的地方財政”)的正規(guī)化過程也就是進(jìn)入正額財政被中央控制的過程，即事實(shí)上的地方財政之正規(guī)化等于中央化。

三、明清賦役制度史中地方經(jīng)費(fèi)體系的發(fā)展脈絡(luò)

如果以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“地方財政”為參照，明代賦役制度史中的中央—地方關(guān)系、政府—社會關(guān)系如何發(fā)展呢？無可否認(rèn)，明清中國整體的政治、經(jīng)濟(jì)體制都與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行分析的前提預(yù)設(shè)差異甚大。但只要是官僚制國家，不論明清中國、早期近代歐洲還是現(xiàn)代國家，其財政收入支出體系便具有某種共性。另外，蒂布特等人所確立的“地方財政”概念，也僅僅是一個方便經(jīng)濟(jì)學(xué)討論的理想模型，即使是現(xiàn)代社會中現(xiàn)實(shí)存在的地方財政，也并非完全符合蒂布特的分析模型。因此，從蒂布特模型中抽取公共品支出的核心概念，仍可梳理、觀照明清賦役制度中地方經(jīng)費(fèi)體系的發(fā)展。

(一)明代的役法與地方經(jīng)費(fèi)

首先是明初里甲法時期。明初的國家體制設(shè)計(jì)，其實(shí)是假定國家在地方上的存在、運(yùn)轉(zhuǎn)主要不依靠地方官吏行政系統(tǒng)，而是通過“以良民治良民”的形式來實(shí)現(xiàn)的，具體來說就是糧長—里甲體制，這其實(shí)是一種皇帝威權(quán)籠罩下的鄉(xiāng)民自治*關(guān)于這一點(diǎn)的初步論證，參見伊藤正彥：《宋元郷村社會史論――明初里甲制體制の形成過程――》，東京：汲古書院，2010年。。地方政府的行政職能主要是透過里甲以勞役形式實(shí)現(xiàn)的。因此，從會計(jì)角度說，這一時期地方政府還不占有獨(dú)立的賦稅，也可以認(rèn)為沒有一個會計(jì)上的“地方財政”。甚至即便這種勞役的管理，主要也是在里甲層面進(jìn)行，地方政府的作用也是被限定了的。

明初的賦稅征收依托于里甲系統(tǒng)，在東南地區(qū)以糧長制度為主干，糧、里長負(fù)責(zé)稅糧的催征、經(jīng)收、解運(yùn)*梁方仲：《明代糧長制度》，上海：上海人民出版社，2001年，第29,2,16頁。。這樣，可以理解為明初的稅收成本并不由政府負(fù)擔(dān)，也就是梁方仲所說的“本著民收民解精神而建立起來的一種委托、代辦制度”*梁方仲：《明代糧長制度》，上海：上海人民出版社，2001年，第29,2,16頁。，糧、里長對賦役負(fù)有連帶責(zé)任，甚至可以理解為一種合法的包稅人*梁方仲：《明代糧長制度》，上海：上海人民出版社，2001年，第29,2,16頁。，這在明清歷史中是僅見的。這種情況下，地方政府在國家稅收中的作用小于之后的時代。另一方面，地方政府的支出費(fèi)用由里甲供應(yīng)的徭役來負(fù)擔(dān)：

役曰里甲，曰均徭，曰雜泛，凡三等。以戶計(jì)曰甲役，以丁計(jì)曰徭役，上命非時曰雜役，皆有力役，有雇役。府州縣驗(yàn)冊丁口多寡，事產(chǎn)厚薄，以均適其力。*《明史》卷78《食貨二賦役》，北京：中華書局，1985年，第1215頁。

均徭法和均平法改革強(qiáng)化了地方政府系統(tǒng)的財政管理職能，使地方官可以借助里甲差役調(diào)動財政資源用于地方政府。劉志偉指出，明初實(shí)施的是一種“等級戶役”制，地方事務(wù)的支出并沒有定額，而是根據(jù)人戶的財產(chǎn)、人口等綜合考慮，確定等級，從較大的人戶中僉發(fā)徭役，應(yīng)對地方事務(wù)。但是這種制度并不能符合地方社會的需要，因此不久各地就根據(jù)各自的特殊情況進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。例如廣東在“均平法”改革后，達(dá)到了地方公費(fèi)的賦稅化，“開始了把地方行政開支納入國家財政賦稅體系統(tǒng)一預(yù)算的過程”*劉志偉：《在國家與社會之間：明清廣東里甲賦役制度研究》，第134頁。。

首先，從均徭法改革開始，經(jīng)過一條鞭法改革，直至明末，這一階段是過渡到地方政府經(jīng)費(fèi)以貨幣形式獨(dú)立核算的時期。“均徭”作為一個獨(dú)立項(xiàng)目出現(xiàn)于賦稅征收中，地方政府從均徭中獲得了可獨(dú)立支配的收入*伍躍：《明代の柴薪銀について——徭役と官僚収入の関係》，(日)《史林》78巻4號，1995年，第586—611頁；胡鐵球：《明代官俸構(gòu)成變動與均徭法的啟動》，《史學(xué)月刊》2012年第11期，第22—42頁。。推行條鞭法之后，各地的稅目和征收方式都在簡化歸并，不過貨幣、勞役兩種征收方式仍然沒有完全歸并。其次，由于里甲正役的存在，地方政府的經(jīng)費(fèi)就不可能完全地以銀兩計(jì)算。

除了仍以勞役形式存在的里甲正役和用于地方官吏薪俸等的部分田賦存留項(xiàng)目外，地方政府行政事務(wù)支出絕大部分由折銀后的均徭收入和均平收入的一部分承擔(dān)，如水利、治安、衙門的日常行政等。一條鞭法后，各地普遍地合并均徭項(xiàng)目下的各種徭役內(nèi)容。以嘉靖時期常熟縣為例：

嘉靖十六年……人丁派驗(yàn)以黃冊，田畝以實(shí)征。差中有名重而實(shí)輕，有名輕而實(shí)重，府縣酌量而增換之。役既行，王以臺指創(chuàng)為賦役冊，以頒布之。屬邑其事者有三：一曰銀差、二曰力差、三曰馬差。其差目與□具于冊中。而一州六邑之差，其中常熟亦有不預(yù)者。*嘉靖《重修常熟縣志》卷2《徭役》，吳相湘主編：《中國史學(xué)叢書》，臺北：學(xué)生書局，1964年。

理論上，銀差是以銀兩繳納的徭役經(jīng)費(fèi)，力差則是親身充當(dāng)?shù)尼嬉垌?xiàng)目。但是無論銀差、力差，都以銀兩作為衡量徭役輕重的標(biāo)準(zhǔn)，并且實(shí)際上力差常常也是由應(yīng)役人戶雇募他人應(yīng)役，因此一縣的徭役經(jīng)費(fèi)，可以在數(shù)額上予以量化編制了*申斌：《明朝嘉靖隆慶時期山東均徭經(jīng)費(fèi)初探：基于〈山東經(jīng)會錄〉的分析》，陳春聲、劉志偉主編：《遺大投艱集：紀(jì)念梁方仲教授誕辰一百周年》，第563—568頁；趙毅、丁亮：《從銀、力差的變遷看明代均徭法的演化路徑——以浙江地區(qū)為例》，《社會科學(xué)輯刊》2013年第4期，第108—119頁。。根據(jù)胡鐵球的研究，明中后期地方官吏薪俸收入的70—80%來自皂隸折銀*胡鐵球：《明代官俸構(gòu)成變動與均徭法的啟動》，《史學(xué)月刊》2012年第11期，第22—42頁。。府縣官員、胥吏的薪俸開始以銀兩支付，再加上徭役折銀導(dǎo)致的賦稅征收定額化，府縣政府可以說形成了在會計(jì)上獨(dú)立于中央政府的收入、支出核算體系，事實(shí)上擁有了相對獨(dú)立的財政管理權(quán)。關(guān)于銀差、力差的具體編制數(shù)額記錄保留不多，其中吳江縣的編制最典型地體現(xiàn)了這種經(jīng)費(fèi)體系的結(jié)構(gòu)。

表1 明代吳江縣差役

公費(fèi)銀1179．48存留備用銀852．19合計(jì)2839．36

資料來源：沈衛(wèi)新主編：《嘉靖吳江縣志》卷10《徭役》，揚(yáng)州：廣陵書社，2013年，第178—181頁。

由表1可見，嘉靖時期吳江縣的徭役部分分為三項(xiàng)內(nèi)容：銀差、力差與存留。地方政府據(jù)此審編、僉派徭役。存留項(xiàng)的使用有嚴(yán)格規(guī)定，從上表中看，可以用作辦公經(jīng)費(fèi)的只有公費(fèi)銀與存留備用銀兩項(xiàng)，合計(jì)2031.67兩。在支出方面，可以分為中央、省、府、縣四級。1.中央政府事務(wù)開支：驛站開支、解料銀、民壯以及稅課巡欄，共計(jì)5085.40兩；2.省級開支：督察院等門子、兵備道皂隸以及柴薪皂隸、馬夫等，合計(jì)500兩；3.府級開支：府屬皂隸、禁子，合計(jì)624兩；4.縣級開支：縣屬的門子、禁子、斗級、河工、巡鹽民壯以及巡檢司弓兵，合計(jì)7396兩。

表2 明代吳江縣徭役經(jīng)費(fèi)支出

資料來源：沈衛(wèi)新主編：《嘉靖吳江縣志》卷10《徭役》及表1。

(二)清代地方經(jīng)費(fèi)體系的演化

清朝建立后，地丁銀劃分為起運(yùn)、存留，存留銀成為中央法定的地方政府行政經(jīng)費(fèi)的稅收來源。但是，從支出用途來看，“存留”部分主要是用來支付中央政府在各地的駐軍軍費(fèi)和驛站經(jīng)費(fèi)，只有很小的部分留作地方政府的開支*曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀(jì)中國的合理化財政改革》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第29頁。。在有限的地方政府開支中，最大比例的又是官員俸銀，并且俸銀不足以維持地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)*瞿同祖著，范忠信譯：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2003年，第42—45頁；曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀(jì)中國的合理化財政改革》，第38頁。。更進(jìn)一步的問題是，清代的賦稅制度中，存留的額度是與地丁銀征額綁定的，這已經(jīng)決定了地方政府無法靈活地調(diào)配這筆稅收。19世紀(jì)之后，地方政府解決經(jīng)費(fèi)的辦法向著攤捐、厘金的方向發(fā)展，存留銀沒有成為地方財政進(jìn)一步演化的動力。

此外，伴隨著一條鞭法改革，出現(xiàn)了新的賦稅核算冊籍——賦役全書，這為中央和地方的經(jīng)費(fèi)分離核算提供了條件。里甲法之下的黃冊登記的是人戶的“人丁事產(chǎn)”，而賦役全書則反映地方政府會計(jì)的應(yīng)征、支用數(shù)額。賦役全書不是像黃冊那樣具有全國統(tǒng)一的規(guī)制，因此各地可以根據(jù)自己的實(shí)際情況編制，它在會計(jì)結(jié)構(gòu)上改變了地方財政的核算體系。

從“地方財政”的角度看，清初到清中葉的賦役改革最重要的是革除里役，建立自封投柜制度和奏銷制度。清初官收官解在全國推行，取消了原來承擔(dān)稅糧征解任務(wù)的里甲正役，法定的勞役征調(diào)徹底消失，這也意味著地方政府經(jīng)費(fèi)支出完全地以貨幣計(jì)算。

革除里役后的征稅新制度是自封投柜，而實(shí)際借助包攬獲得實(shí)現(xiàn)。自封投柜制度出現(xiàn)于明末，其主要原則是在縣城設(shè)立“柜”，由納稅戶自行上繳稅糧。這一制度的本意是免除里甲催征稅糧的環(huán)節(jié)，在實(shí)際運(yùn)行中則由此衍生出了半職業(yè)化的稅糧包攬組織*王業(yè)鍵著，高風(fēng)等譯：《清代田賦芻論》，北京：人民出版社，2008年，第54頁；川勝守：《中國封建國家の支配構(gòu)造：明清賦役制度史の研究》，第619頁；伍躍：《明清時代の徭役と地方行政》，大阪：大阪經(jīng)濟(jì)法科出版部，2000年。。這對中央和地方之間的財政關(guān)系影響不大，但是這些半職業(yè)化的稅糧包攬組織必須與州縣官分享收益才能存在，因此這成為州縣官法外收入的重要來源。

奏銷制度建立于順治朝，這一制度以起運(yùn)、存留制度為前提，要求地方官對每一筆存留銀的使用都必須報告，實(shí)際上限制了本來劃歸地方政府經(jīng)費(fèi)的使用，地方官臨時性的經(jīng)費(fèi)支出只能另尋它途*曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀(jì)中國的合理化財政改革》，第12—14、28—29,44頁。。

奏銷制度嚴(yán)格控制了法定經(jīng)費(fèi)的支出，稅收包攬以及連帶存在的其他賦稅“浮收”形式，則為地方官帶來一筆可觀的法外收入，也是地方官可以靈活調(diào)動的經(jīng)費(fèi)。這樣，在合法制度內(nèi)，存在著起運(yùn)、存留制度，是按比例劃分的中央和地方稅收分配。在法外部分，存在著各種形式的“浮收”，中央和地方分別獲得了賦稅正額和賦稅附加。賦稅正額難以改動，賦稅附加則十分靈活，即曾小萍所提出的“非正式經(jīng)費(fèi)體系”(the informal system of funding)*曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀(jì)中國的合理化財政改革》，第12—14、28—29,44頁。。

雍正時期是地方經(jīng)費(fèi)體系又一個顯著變化的時期，“耗羨歸公”改革深刻地影響了中央與地方的財政關(guān)系。火耗的本意，是征解、熔鑄銀兩過程中的損耗，與羨余合稱耗羨。在田賦貨幣化后，它成為一種附加征收，是地方政府經(jīng)費(fèi)的重要來源。因此，清初地方官加收火耗雖有嚴(yán)厲的限制，卻是各州縣的通例*莊吉發(fā)：《清世宗與賦役制度的改革》，臺北：學(xué)生書局，1985年，第102—103頁。。雍正將原本各地慣例性的耗羨銀予以統(tǒng)一規(guī)范，同時建立養(yǎng)廉銀制度，擴(kuò)大了地方官員的收入來源*曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀(jì)中國的合理化財政改革》，第91頁；莊吉發(fā)：《清世宗與賦役制度的改革》，第114—115頁。。但是，將耗羨銀納入奏銷制度，地方官能夠自由支配的經(jīng)費(fèi)事實(shí)上是減少了。此后的地方官又要從其他稅收環(huán)節(jié)中尋找新的法外經(jīng)費(fèi)來源，在長江中下游來源主要是漕運(yùn)，由此造成了19世紀(jì)初的“漕弊”*周健：《嘉道年間江南的漕弊》，《中華文史論叢》2011年第1期，第233—299頁。。

另外，雍正五年(1728)建立分貯銀制度，理論上這筆費(fèi)用是府、縣兩級政府的應(yīng)急支出：“嗣后直省田賦，戶部于每年春撥時將督撫冊報實(shí)存、應(yīng)解京餉銀內(nèi)，酌量地方之遠(yuǎn)近大小，賦銀存剩之多寡，豫為留存，以借該省不時之需。其酌留之銀，令該督撫等公同分貯藩庫。如有動用之處，該督撫題明，方準(zhǔn)動用?！?《欽定大清會典事例(嘉慶朝)》卷143《戶部田賦催科》，《近代中國史料叢刊三編》第65輯，臺北：文海出版社，1991年，第6462頁。存留銀的含義是稅收在中央政府與地方政府按比例分配，而分貯銀的含義則是中央政府委托地方政府儲存的資金。

由上述可見，明清時期中央與地方財政關(guān)系演變的趨勢，是原本不在中央會計(jì)之中的地方政府的徭役收支、作為田賦附加的火耗征收等項(xiàng)目逐漸數(shù)量化、貨幣化，變?yōu)闀?jì)上可以核算的項(xiàng)目。與此同時，中央始終沒有放棄對地方政府收入、支出的嚴(yán)格管控，如巖井茂樹所指出，地方經(jīng)費(fèi)一旦正規(guī)化，就存在轉(zhuǎn)化為中央經(jīng)費(fèi)的趨勢，而地方政府對其法定收入的支配力極為有限*巖井茂樹：《中國近世財政史の研究》，第407—408頁。。一條鞭法、地丁銀、耗羨歸公等改革后，差徭、田賦附加以及陋規(guī)并未消失，而成為地方政府一塊豐厚且靈活的法外收入*關(guān)于差徭對清中后期地方衙門行政的重要性，參見山本進(jìn)：《清代財政史研究》，東京：汲古書院，2002年。。

結(jié)論：作為動態(tài)過程的“地方財政”

從明清以來的經(jīng)濟(jì)史看，“地方財政”是一個動態(tài)演化的過程。由于中國地方財政的形態(tài)至今仍在演變之中，我們也就無法從一個靜態(tài)的概念回溯其演變歷程，只能從歷史中尋找其演變趨勢。

簡言之，至遲在一條鞭法改革之后，可以認(rèn)為中國財政制度中存在一個地方經(jīng)費(fèi)體系。這里所說的“地方”，指州縣一級政府。這一經(jīng)費(fèi)體系，在收入方面，是地方官薪俸、儒學(xué)生員廩膳等項(xiàng)目，這些收入來自田賦存留，但存留本身仍是一個中央政府支配的會計(jì)核算項(xiàng)目。此外尚有耗羨銀以及其他依托田賦形成的附加征收；支出方面，指地方政府使用以上收入用于維持地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出和其他公共支出。一個地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的支出，應(yīng)當(dāng)包括官員俸銀和幕友、胥吏、雜役的雇傭費(fèi)用以及衙署建筑的修繕費(fèi)用；公共支出主要包括荒政以及學(xué)校、科舉的費(fèi)用。

這個地方經(jīng)費(fèi)體系只是部分地受到中央監(jiān)管，同時也不直接向地方社會負(fù)責(zé)。它既不符合現(xiàn)代地方財政制度的基本要素，也不能視作純粹的一貫到底的中央集權(quán)財政制度之一環(huán)。這正是民國學(xué)者們描述的那種既集權(quán)又分權(quán)的矛盾局面。其直接結(jié)果，就是民國政府正式設(shè)立田賦附加稅，劃定中央稅和地方稅，形成了法定的地方稅收。民國的財政學(xué)者將此獨(dú)立的地方稅視作地方財政。從地方經(jīng)費(fèi)體系到地方稅制的變化是受到國家政治制度演變約束的，對此我們將另文討論。

明清以降的歷史，“地方財政”的動態(tài)演化過程包含兩個方面。一方面是中央與地方的財政關(guān)系。雖然到雍正時期已經(jīng)演化出一個相對獨(dú)立的地方經(jīng)費(fèi)體系，但是地方經(jīng)費(fèi)體系與中央財政的關(guān)系在此后仍然處于變化中，其變化的主線是田賦附加的形式。田賦附加形式體現(xiàn)了中央和地方如何分割稅收收益，其分割辦法直到民國才相對穩(wěn)定。另一方面是賦稅收支中政府與地方社會的關(guān)系。除清末新政時期外，稅收與地方公共支出在整個清代始終不是基于地方自治的。但是地方政府的稅收政策，總要受到地方士紳乃至民眾的影響，地方士紳對賦稅政策不斷討論，在19世紀(jì)末逐漸出現(xiàn)新的對稅收正當(dāng)性的解釋*趙思淵：《士氣之藩籬：清末常熟清賦中的士紳身份意識轉(zhuǎn)變》，《歷史研究》2016年第6期，第70—85頁。。這些思想資源未必成為后來制度建設(shè)的主流方向，但提示了中國制度史演變趨勢的豐富可能性。

民國時期設(shè)立地方稅尚非故事的終點(diǎn)。改革開放過程中，集權(quán)又分權(quán)的議題再度浮現(xiàn)，并被認(rèn)為是解釋中國財力和經(jīng)濟(jì)高速增長的重要因素之一*Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry Weingast,Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, World Politics, October 1995, 48(1), pp. 50—81；周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，上海：上海人民出版社，2008年。。地方自治與地方稅收之間的關(guān)系，則是至今仍然沒有完全解決的議題。