曾湘泉

一、導(dǎo)言

公務(wù)員薪酬制度和治理體系是國家收入分配體制改革的重要組成部分，其科學(xué)性和合理性直接關(guān)系到公務(wù)員的工作積極性和隊伍穩(wěn)定性，并對轉(zhuǎn)變政府職能、加強廉政建設(shè)、促進社會發(fā)展、提高國家治理能力具有廣泛而深遠的意義。因此，有必要在總結(jié)歷次工資改革經(jīng)驗和教訓(xùn)、研究借鑒發(fā)達市場國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足我國現(xiàn)實，探討建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公務(wù)員薪酬管理制度和治理模式，提升我國政府的現(xiàn)代化治理水平和治理能力。

近年來，我國學(xué)術(shù)界從薪酬水平、薪酬激勵機制、薪酬管理體制等方面對公務(wù)員薪酬管理和治理體系中存在的問題，進行了一些分析和研究。從薪酬水平來看，地方財力是影響公務(wù)員收入水平最重要的因素。工作經(jīng)驗、性別對公務(wù)員收入水平有一定影響。而受教育程度以及任本級別職務(wù)年限則對公務(wù)員收入水平的影響并不顯著。*熊通成、曾湘泉：《地方財力、分配決策與公務(wù)員工資收入地區(qū)差距的實證分析》，載《統(tǒng)計與決策》,2014(19)。各地公務(wù)員薪酬存在較大差異，津補貼差距主導(dǎo)了公務(wù)員薪酬內(nèi)部的不合理差距，部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化傾向明顯，造成了分配不公平現(xiàn)象。*張廣科：《津補貼、薪酬差距與行政機關(guān)公務(wù)員薪酬公平——基于中部三省公務(wù)員與企業(yè)薪酬數(shù)據(jù)的實證分析》，載《經(jīng)濟管理》，2012(7)。應(yīng)從完善財政分權(quán)體制和省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付制度入手，縮小地區(qū)收入差距。*曾湘泉、郝玉明、熊通成：《地區(qū)財政支付能力對公務(wù)員收入差距影響研究》，載《財政研究》，2010(1)。為縮小公務(wù)員收入的地區(qū)差距、確定合理的地區(qū)工資關(guān)系，應(yīng)建立工資收入的分級管理制度。*何憲：《公務(wù)員地區(qū)之間工資關(guān)系研究》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》，2016(2)。從薪酬增長機制來看，盡管經(jīng)歷四次公務(wù)員薪酬制度改革，但迄今為止公務(wù)員薪酬增長機制仍未建立起來。*岳穎：《國外政府雇員薪酬制度的比較與借鑒》，載《求索》，2009(3)；梅繼霞：《我國公務(wù)員薪酬制度的公平性問題》，載《中國人力資源開發(fā)》，2007(7)；何憲：《公務(wù)員地區(qū)之間工資關(guān)系研究》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》，2016(2)。在薪酬激勵機制方面，公務(wù)員的薪酬主要由職務(wù)工資和級別工資構(gòu)成，薪酬結(jié)構(gòu)中未體現(xiàn)績效因素。因此，應(yīng)該優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)和績效評估機制，將薪酬水平與業(yè)績、考核成績掛鉤，提高績效工資占比。*趙駒：《我國公務(wù)員激勵機制存在的問題與對策研究》，載《管理世界》，2013(4)。在設(shè)計公務(wù)員激勵機制時，應(yīng)兼顧外在報酬因素和內(nèi)在報酬因素，注重與工作特征有關(guān)的內(nèi)在激勵。*曾湘泉、郝玉明：《公務(wù)員報酬激勵影響因素研究評述》，載《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》，2011(4)。在薪酬管理體制方面，必須明確劃分中央與地方的權(quán)限和責(zé)任，建立清晰明了的運作機制，大力強化規(guī)則意識，促使中央與地方形成合力，實現(xiàn)工資的合理管控。*何憲：《公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度研究》，載《中國行政管理》，2016(9)。未來工資分類管理制度改革的核心是對不同職業(yè)進行分類，需要綜合考慮行業(yè)特點、不同人員的差異，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的作用，并注意保持機關(guān)事業(yè)單位工資制度的整體性。*何憲：《我國公職人員工資分類管理研究》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》，2017(3)。劃分職位類別是我國公務(wù)員分類管理的突破口，應(yīng)重新規(guī)范職務(wù)層次與級別的對應(yīng)關(guān)系，確立我國公務(wù)員分類管理的基本框架。*宋世明：《當代西方公務(wù)員制度改革與我國公務(wù)員立法》，載《理論探討》，2004(2)。

從國外薪酬管理和治理的經(jīng)驗來看，法國地方治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗是以法律形式明確規(guī)定中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)，實現(xiàn)政府管理的法制化。*楊曉娟、王敏：《地方治理結(jié)構(gòu)改革的法國經(jīng)驗》，載《當代世界與社會主義》，2014(1)。美國公務(wù)員薪酬管理的經(jīng)驗表明，應(yīng)加強公務(wù)員薪酬法制建設(shè)，實行中央與地方公務(wù)員薪酬兩級管理體制。*戴秀河：《中美公務(wù)員薪酬制度的研究與啟示》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報》，2015(1)。此外，應(yīng)實行中央和地方分權(quán)管理，改革公務(wù)員職務(wù)等級，設(shè)計工資級別“帶寬”，通過合理級差體現(xiàn)公務(wù)員的貢獻程度。*孫琳：《對公務(wù)員薪酬制度改革的思考》，載《學(xué)習(xí)與探索》，2005(6)。將公務(wù)員工資項目劃分為中央管理項目和地方管理項目，統(tǒng)一工資增長方式，實行中央和地方管理相結(jié)合、日常增長和普遍調(diào)整相協(xié)調(diào)的公務(wù)員薪酬增長機制。*張運能：《雙輪驅(qū)動:創(chuàng)新公務(wù)員工資正常增長機制》，載《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》，2010(35)。

盡管現(xiàn)有文獻針對公務(wù)員薪酬水平合理性、地區(qū)工資差異、薪酬增長機制、薪酬分類管理、薪酬分級管理體系等開展了廣泛討論，但是，如何從落實《國家公務(wù)員法》和深入推動財稅體制改革的角度，正確認識和評價過去幾次的公務(wù)員工資改革？如何借鑒發(fā)達國家薪酬管理和薪酬治理的有益經(jīng)驗和做法？如何針對目前我國公務(wù)員薪酬制度和薪酬治理體系存在的突出問題，探討建立一個責(zé)任與權(quán)限相統(tǒng)一的、科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員薪酬管理制度和治理體系？仍需做出深入研究和進一步的回答。

二、公務(wù)員工資制度及治理體系的歷史演變

新中國成立以來，國家分別在1956年、1985年、1993年和2006年對公務(wù)員的工資制度*公務(wù)員的薪酬由工資和津補貼等構(gòu)成，改革開放前公務(wù)員的薪酬主要由工資部分構(gòu)成，改革開放以后，特別是近年來，津補貼成為公務(wù)員薪酬中比例最大的部分。為理解方便起見，在此使用了傳統(tǒng)工資制度而非薪酬制度的概念。進行了改革。應(yīng)當說，公務(wù)員工資制度的每一次改革都與不同時期國家發(fā)展戰(zhàn)略目標和重大任務(wù)密切相關(guān)，并呈現(xiàn)出一些不同的特點。

(一)第一次工資改革

1956年我國進行了第一次全國性的以建立“等級工資制”為特點的工資改革，其內(nèi)容包括國家機關(guān)、企事業(yè)單位實行統(tǒng)一的等級工資制。1956年的等級工資制，適應(yīng)當時的經(jīng)濟政治形勢，曾起到了積極的作用。它從根本上改變了舊中國遺留下來的極為混亂的工資制度，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了職工的工資標準，奠定了我國現(xiàn)行高度集權(quán)的薪酬管理制度和薪酬治理模式的基礎(chǔ)。在改革開放前近30年的時間里，我國一直實行等級工資制，只做了一些局部調(diào)整。隨著社會經(jīng)濟形勢的不斷發(fā)展，等級工資制度的弊端逐漸顯露出來，比如職級不符、勞酬不符，正常增長機制缺失，工資標準過多過繁不便于操作，工資結(jié)構(gòu)功能單一等。

(二)第二次工資改革

1984年10月，中共中央十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出實行“有計劃的商品經(jīng)濟”。這成為我國改革開放的綱領(lǐng)性文件之一。在此背景下，1985年進行了以“結(jié)構(gòu)工資制”為特點的第二次工資改革。這次工資改革將機關(guān)事業(yè)單位工資制度與企業(yè)工資制度分離，建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。工資結(jié)構(gòu)主要包括：基本工資，獎勵工資，地區(qū)性津貼補貼，福利性津貼補貼，特殊崗位性津貼補貼等。其中，職務(wù)工資是主體。與1956年的結(jié)構(gòu)單一的高度集權(quán)的等級制工資相比，結(jié)構(gòu)工資制度強化了工資的多種功能。通過企業(yè)工資制度脫鉤，突出了政企分開、事企分開的原則和特點。但就工資改革本身而言，仍然沒有建立起正常的薪酬增長機制，缺乏相應(yīng)的配套措施，特別是沿用高度集權(quán)的薪酬管理和薪酬治理模式，其本質(zhì)仍然沒有變化。

(三)第三次工資改革

1993年提出的以職級工資制為特點的工資改革，旨在結(jié)合機構(gòu)改革和公務(wù)員制度的推行，建立職務(wù)級別工資制度，實現(xiàn)與事業(yè)單位工資制度脫鉤。其工資結(jié)構(gòu)主要包括：基本工資，年終一次性獎金，地區(qū)性津貼補貼，特殊崗位性津貼補貼，福利性津貼補貼等。這次工資改革取消了11類區(qū)劃分，改革了地區(qū)工資類別制度和津貼制度。根據(jù)不同地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平和物價等因素，實行不同的地區(qū)津貼。津貼補貼包括艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。艱苦邊遠地區(qū)津貼標準，根據(jù)不同地區(qū)的地域、海拔高度、氣候以及當?shù)匚飪r等因素確定。1993年工資改革明確提出建立地區(qū)附加津貼制度，允許各地根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展、財力狀況調(diào)整津貼補貼標準。但由于有關(guān)規(guī)定不夠明確，某些環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管，一些地方和單位津貼補貼發(fā)放逐漸失序。地方和單位在國家統(tǒng)一工資政策外普遍自行出臺津貼補貼，其名目繁多，出臺方式五花八門，由于資金來源不規(guī)范，補貼水平相互攀比，不僅擾亂了公務(wù)員收入分配秩序，而且導(dǎo)致地區(qū)間、單位間工資收入差距不合理拉大。此外，從薪酬治理來看，盡管提出了將公務(wù)員與事業(yè)單位工資制度脫鉤，但對于如何建立與《國家公務(wù)員管理暫行條例》和《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》改革方向相一致的，分級分類管理、清晰而明確的公務(wù)員薪酬管理制度和治理體系，并未給出答案。

(四)第四次工資改革

2005年4月27日通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》提出公務(wù)員分類分級管理的原則，并明確提出了“公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度”。這次工資結(jié)構(gòu)改革取消了基礎(chǔ)工資和工齡工資?？傮w工資構(gòu)成包括：基本工資，地區(qū)性津貼補貼，崗位性津補貼，改革性津補貼，獎勵性津補貼，年終一次性獎金等?；竟べY(含職務(wù)工資和級別工資)中的職務(wù)工資是一個職務(wù)對應(yīng)一個工資標準，為體現(xiàn)崗位職責(zé)的差別，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對應(yīng)不同的職務(wù)工資標準。公務(wù)員按所任職務(wù)執(zhí)行相應(yīng)的工資標準。級別工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的資歷、職務(wù)和工作實績。每一級別設(shè)若干個工資檔次，每一職務(wù)層次對應(yīng)若干個級別。將公務(wù)員對應(yīng)的級別數(shù)由15個增加到27個。地區(qū)性津貼補貼包括艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼制度。艱苦邊遠地區(qū)津貼制度自2001年開始實施，2006年進一步完善。2006年工資改革提出，在規(guī)范津貼補貼的基礎(chǔ)上，經(jīng)過一段時間的實踐并總結(jié)經(jīng)驗后，再實施地區(qū)附加津貼制度。這次工資制度改革進一步加大了級別比重，加強了級別工資的激勵作用；通過清理規(guī)范津貼補貼，遏制了地方、部門和單位亂發(fā)津貼補貼的現(xiàn)象，使同一地區(qū)不同部門的津貼補貼水平大體相當；體現(xiàn)了向基層傾斜，適當加大了不同職務(wù)對應(yīng)級別的交叉幅度；向艱苦邊遠地區(qū)傾斜，擴大了艱邊津貼實施范圍，提高了津貼標準。但這次工資改革后，一些地方政府仍在規(guī)范津貼補貼之外，借助改革性補貼特別是獎勵性補貼，不斷增加收入，甚至出現(xiàn)邊規(guī)范、邊突破的現(xiàn)象，如何規(guī)范和管理這兩類津貼補貼成為當前主管部門最頭疼的問題。《公務(wù)員法》提出的國家建立公務(wù)員工資的正常增長機制、實行工資調(diào)查制度、定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較、將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)等目標仍未確立。

(五)工資制度改革總結(jié)和反思

新中國成立以來，我國工資制度發(fā)展演變和薪酬治理大致遵循下述邏輯展開：一是宏觀戰(zhàn)略指引。盡管工資本身的改革始終圍繞職務(wù)與級別的不同功能與權(quán)重展開，1956年主要突出級別工資，1985年主要突出職務(wù)工資，1993年兼顧職務(wù)與級別因素，2006年進一步提升了級別工資比重，但總體而言，國家不同時期的總體發(fā)展戰(zhàn)略，為公務(wù)員的工資改革，特別是其管理體系和薪酬治理改革指明了方向。正是在從計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟，再到社會主義市場經(jīng)濟，乃至于市場在資源配置中起決定作用的指導(dǎo)思想下，薪酬治理從高度集權(quán)、大一統(tǒng)模式，逐步走向了多元化和市場化。二是相關(guān)改革配套。研究表明，工資改革與公務(wù)員法規(guī)、分稅制改革的推出等密切相關(guān)。以1993年實施的分稅制為例，其改革的原則和內(nèi)容是：根據(jù)責(zé)任與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束等。在分稅制下，建立與此相配套的公務(wù)員工資制度，特別是地區(qū)津補貼制度，實現(xiàn)薪酬管理體制從高度集權(quán)向適度分權(quán)轉(zhuǎn)變，或者說，在國家公務(wù)員基本工資制度全國統(tǒng)一的前提下，清楚地界定責(zé)任與財權(quán)相統(tǒng)一、包括與公務(wù)員分級管理即人權(quán)相一致的薪酬制度和治理體系已成為進一步改革的必然選擇。

三、公務(wù)員薪酬管理和治理的現(xiàn)狀及突出問題

按照《國家公務(wù)員法》的表述，“公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度”。具體內(nèi)容包括基本工資、津貼補貼、年終一次性獎金等。就基本工資制度而言，我國公務(wù)員目前實行全國統(tǒng)一的職級工資制度。職級工資全國一張表，12個職務(wù)，27個級別。年終一次性獎金按照本人上一年度12月份基本工資標準確定，并隨基本工資標準的提高相應(yīng)提高。值得關(guān)注的，也是目前爭議最大的問題是津貼補貼部分?，F(xiàn)行的津補貼分為工作性津貼、生活性補貼、改革性補貼、獎勵性補貼、崗位性津貼五類內(nèi)容。這些津貼補貼總體依賴各級財政的狀況，其構(gòu)成、水平和增長大都由各地自行決定和實施。中央政府目前管控36個中心城市，其他由各省決定。從理論上講，工作性津貼和生活性補貼是比重最大的部分。其中，工作性津補貼占40%，生活性津補貼占60%。但從我們對部分省市調(diào)研了解到的情況看,改革性津補貼(包括住房、車改等)和獎勵性津補貼(名目繁多)，其標準越來越高，比重越來越大，管控的難度日益加大。在津貼補貼中，有一類是崗位性津貼，也越來越受到關(guān)注。初步統(tǒng)計，涉及機關(guān)公務(wù)員的崗位性津貼共有19項。其中，公檢法機關(guān)有8項，包括警銜津貼、檢察官檢察津貼等。其他則分散于海關(guān)、稅務(wù)、審計、信訪、安監(jiān)、專利等相關(guān)部門。近年來，配合相關(guān)改革，特別是司法體制改革的推進，一些崗位津貼標準大幅提高。

盡管名義上公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，但實際上，實行分稅制至今，并沒有對公務(wù)員的薪酬管理權(quán)限給予清晰界定。大體來說，公務(wù)員職務(wù)工資和級別工資、崗位性津貼以及艱苦邊遠地區(qū)津貼，由中央公務(wù)員主管部門高度集權(quán)統(tǒng)一管理和調(diào)整。而公務(wù)員其他津補貼部分，包括生活性、工作性、改革性和獎勵性四類津補貼，構(gòu)成了公務(wù)員薪酬的相當大部分，則由地方各級政府實施管控和調(diào)整。如果要對現(xiàn)有的薪酬管理和治理模式進行概括和描述的話，可將其概括為一種“基本工資與津補貼管理權(quán)限分離、中央和地方非規(guī)范性分權(quán)的管理模式和治理體系”。在現(xiàn)行的管理體制下，從表面上看，公務(wù)員的薪酬分配存在著水平低、結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，但實際上，這些都與現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬管理制度和治理體系缺陷有關(guān)：

第一，基于身份決定的工資制度，與工作職責(zé)缺乏聯(lián)系，與能力、績效和市場也相去甚遠?，F(xiàn)行基本工資制度，沿用傳統(tǒng)的干部身份管理的思路，即以職務(wù)和級別來確定個人的薪酬水平，而工作責(zé)任、能力、績效或市場對薪酬沒有影響。這是一種基于品位而非職位的薪酬決定制度。這項制度源于將“革命工作經(jīng)歷”視為最大的貢獻這一特殊的歷史背景。在“工作”替代“革命”的今天，其早已喪失了賴以存在的客觀基礎(chǔ)。同時，崗位性津貼看似體現(xiàn)了對特殊部門崗位公務(wù)員工資性質(zhì)的傾斜，但由于分類過于粗放，往往導(dǎo)致對其他部門的不公平。比如近期政法系統(tǒng)公務(wù)員工資水平大幅調(diào)整，已經(jīng)引起相關(guān)部門的攀比。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》曾提出，國家行政機關(guān)實行職位分類制度。2005年《公務(wù)員法》也提出，各機關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件。但在我國公務(wù)員管理中，迄今并未建立科學(xué)的職位體系，以及推行職位評價和薪酬調(diào)查等。繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的職務(wù)和職級工資制度，使得人們無法確認公務(wù)員各個職位的相對價值，最終導(dǎo)致公務(wù)員各個職位工資與其價值并不相符。這顯然違反按勞分配的原則，也不利于調(diào)動公務(wù)員的工作積極性。

第二，薪酬增長機制仍不健全，薪酬調(diào)整缺乏依據(jù)。完整意義的薪酬管理制度和薪酬治理體系，既包括薪酬的正常決定機制，也包括薪酬的增長機制。發(fā)達國家和地區(qū)的薪酬管理和治理的經(jīng)驗表明，無論是采取起薪調(diào)查、趨勢調(diào)查或水平調(diào)查來決定薪酬增長水平，還是采取簡單的薪點制，即薪點伴隨著生活費用的變動而變動，總體來說，都有規(guī)范的增長機制。我國的情況是迄今沒有公務(wù)員的薪酬增長機制，幾次大的工資改革其實都是公務(wù)員工資水平太低、傳統(tǒng)工資制度運行不下去而被動改革的結(jié)果。改革也只是提高工資水平而已，薪酬增長機制仍然沒有建立起來。盡管目前實行的艱苦地區(qū)津貼制度，曾建立在科學(xué)研究基礎(chǔ)之上，但也面臨與基本工資制度類似的問題。其他津補貼迄今也僅停留在規(guī)范秩序和縮小差距的政策考量的基礎(chǔ)上，其決定機制和增長機制并未明確。

第三，財權(quán)與支出責(zé)任不明晰下的地方與中央博弈?，F(xiàn)行的財政分稅制體制并沒有清晰界定中央和地方在人員工資發(fā)放方面的財權(quán)和支出責(zé)任。傳統(tǒng)的路徑依賴導(dǎo)致基本工資仍依賴中央財政。中央政府若不增加基本工資所占比重，無法體現(xiàn)《公務(wù)員法》所說的“公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)、與級別相結(jié)合的工資制度”；而增加基本工資比重，由于全國公務(wù)員人員較多、隊伍龐大，顯然又對中央財政支出構(gòu)成巨大的壓力。即使是津補貼，也由于缺乏明確的制度規(guī)定和法律約束，而未被納入基準薪酬總量管控。在財權(quán)和責(zé)任未能清晰界定的前提下，地方政府試圖和中央政府展開博弈。一方面，地方政府依賴中央財政加大對基本工資的保障力度；另一方面，地方政府，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府又不滿足于此，想方設(shè)法運用自有財力突破政策界限發(fā)放津貼補貼，導(dǎo)致對改革性補貼特別是獎勵性補貼的管控難度不斷加大，以至于出現(xiàn)“邊規(guī)范邊突破”的惡性循環(huán)。

第四，薪酬管理與干部分級管理存在矛盾與沖突。薪酬管理是整體人力資源管理的一部分。我國目前各級公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任命、培養(yǎng)和評價已明確由不同層級的組織部門承擔，省部級領(lǐng)導(dǎo)干部歸中組部管理，司局級、縣處級乃至于科級領(lǐng)導(dǎo)干部分別由相應(yīng)的省市縣組織部門管理，而一般的公務(wù)員則由各級政府人事主管部門實現(xiàn)分級管理。但現(xiàn)行的基本工資制度則仍沿襲傳統(tǒng)的中央集權(quán)“大包大攬”的管理和治理模式，迄今仍未明確實現(xiàn)分級管理，這與現(xiàn)行分級管理的干部和人事管理體系存在矛盾。一方面，公務(wù)員貨幣工資以及津補貼構(gòu)成其生活的大部分來源，名義薪酬水平偏低，薪酬的保障功能體現(xiàn)得不夠充分。另一方面，各類津補貼，包括生活性、工作性、改革性津補貼，甚至包括獎勵性津補貼，均是按職務(wù)發(fā)放，與公務(wù)員責(zé)任、能力、工作表現(xiàn)的聯(lián)系不夠密切，即所謂薪酬的激勵功能發(fā)揮不足。在市場經(jīng)濟的大背景下，政府部門同樣面臨人才市場的激烈競爭，現(xiàn)行公務(wù)員薪酬決定以及調(diào)整機制，對外部人才市場變化的主動反應(yīng)能力較弱、反應(yīng)速度十分緩慢，導(dǎo)致公務(wù)員隊伍中關(guān)鍵人才和核心人才的吸納和維系難度加大，甚至出現(xiàn)人才嚴重流失的情況。

第五，各級薪酬管理隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化不強。薪酬管理是一項專業(yè)性很強的工作，需要豐富的薪酬管理知識、經(jīng)驗以及較強的管理能力。長期以來，我國對公共人力資源管理人才的培養(yǎng)重視不夠，薪酬管理人才供給十分有限，特別是在各級政府部門，人們對薪酬管理的專業(yè)性和科學(xué)性還缺乏足夠的認識，導(dǎo)致各級政府人力資源管理專業(yè)人員，特別是薪酬管理專業(yè)人員，其水平和能力與現(xiàn)代國家薪酬治理的要求相比，仍有較大的差距。這也成為人們對薪酬管理和治理體系領(lǐng)域?qū)嵤┓謾?quán)改革后可能出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的最大擔憂。

第六，法律或法規(guī)缺失，管控不力。迄今為止，我國公務(wù)員薪酬水平增長基本依賴于各級政府階段性工作目標的要求，比如2006年中央政府要求縮小收入分配差距，規(guī)范分配秩序，2015年養(yǎng)老保險制度改革提出了薪酬制度配套改革的需求等。地方政府更是基于各地情況，公開和非公開出臺各類政策文件，提高各地公務(wù)員的津補貼水平。這些政策和措施均沒有明確的法律和法規(guī)依據(jù)。在政府向人大提交的預(yù)算報告中，薪酬決定和增長并未構(gòu)成預(yù)算審定的單獨內(nèi)容。由于缺乏法律依據(jù)，公務(wù)員薪酬決定和增長的隨意性較大，中央政府主管部門力不從心，管控乏力。

四、國外公務(wù)員薪酬管理和薪酬治理經(jīng)驗借鑒

在市場經(jīng)濟條件下，實施科學(xué)的公務(wù)員薪酬管理和薪酬治理，是現(xiàn)代國家治理體系的有機組成部分。為此，有必要總結(jié)和借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的經(jīng)驗和做法。研究表明，發(fā)達國家和地區(qū)公務(wù)員薪酬管理和薪酬治理的經(jīng)驗和做法，包括分權(quán)的工資確定機制，依賴于預(yù)算體系和集體協(xié)商制度，有力的法律保障和立法支持，完善的基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)，明確的管理權(quán)限劃分，推動實行與績效相聯(lián)系的工資制度，薪酬管理公開透明等。

(一)分權(quán)的工資確定機制，需要與之相適應(yīng)的預(yù)算體系和集體協(xié)商制度

國外發(fā)達國家在工資確定方面主要實行分權(quán)管理，預(yù)算體系、集體協(xié)商制度與之緊密聯(lián)系。*Knut Rexed, Chris Moll, Nick Manning, and Jennifer Allain.“Governance of Decentralised Pay Setting in Selected OECD Countries”.OECD Working Papers on Public Governance, 2007.在實行自下而上預(yù)算管理體系和單級集體協(xié)商制度的國家，主要采用移轉(zhuǎn)模式，由中央政府或聯(lián)邦政府規(guī)定工資確定的原則，地方政府實際掌握公務(wù)員工資確定的權(quán)利，但要受到中央政府的監(jiān)管，如澳大利亞、新西蘭。另一種模式為協(xié)商模式，如丹麥、芬蘭等實行自上而下預(yù)算管理體系和兩級集體協(xié)商制度。中央層面集體協(xié)商(財政部代表中央政府雇主參與)明確規(guī)定公務(wù)員工資確定中的主體內(nèi)容，協(xié)商結(jié)果適用于地方層面開展集體協(xié)商，地方政府享有部分工資確定的權(quán)利，但受到中央層面集體協(xié)商結(jié)果的約束。

(二)有力的法律保障和立法支持

自1883年彭德爾頓法案開始，美國聯(lián)邦公務(wù)員管理的各方面法律法規(guī)不斷完善。1990年聯(lián)邦雇員可比工資法案強調(diào)公務(wù)員的工資應(yīng)具有地區(qū)可比性，確定了依據(jù)雇傭成本指數(shù)年度性調(diào)整工資的制度。在績效管理方面，1978年公務(wù)員改革法案推行公務(wù)員“功績工資制”,2010年的《政府績效與結(jié)果法案修正案》規(guī)定對各機構(gòu)績效進行系統(tǒng)管理。此外，公務(wù)員退休、保險、培訓(xùn)等方面也有專項法律規(guī)定。*OPM.Biography of an Ideal A History of the Federal Civil Service，《一種理念的傳記：聯(lián)邦公務(wù)員的歷史》介紹了美國聯(lián)邦公務(wù)員發(fā)展的歷史進程。各州除有州憲法規(guī)定外，還有公務(wù)員法和州政府的行政條例對公務(wù)員工資進行管理。日本中央政府通過《國家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員支付工薪的標準，地方政府會根據(jù)《地方公務(wù)員法》制定自身的工資管理規(guī)定。澳大利亞于1999年頒布了《公務(wù)員法》，專門針對政府核心職能機構(gòu)的雇員和公務(wù)員，開展職位分類、薪酬管理、績效考核等。

(三)完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

公務(wù)員管理首先要有一套科學(xué)化、精細化的職位分類體系。美國聯(lián)邦政府采用分類與分級相結(jié)合的職位分類制度，根據(jù)工作崗位的相似程度，歸類為職位、職系、職組和職位總目錄進行合理規(guī)劃，因事設(shè)人，因事定級，按事給薪，多勞多得，同工同酬。目前，美國聯(lián)邦公務(wù)員的職位分類主要涉及“白領(lǐng)”和“藍領(lǐng)”，白領(lǐng)職位包含五類職位(專業(yè)類、行政類、技術(shù)類、文員類、其他類)，藍領(lǐng)職位主要有技藝、工藝、手工等。*Office of Personnel Management (OPM).“Pay Systems”, OPM.GOV, https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/.澳大利亞實行公務(wù)員寬帶分級制度*APS.“APS Classification Guide”, Australian Public Service Commission, http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/aps-classification-guide/classification-framework.，《2000年公務(wù)員分級制度》規(guī)定了各類公務(wù)員的級別，相應(yīng)的職責(zé)、工作標準和級別升降規(guī)則，并劃分了11個公務(wù)員級別組，由低到高依次為一般公務(wù)員、行政秘書、高級行政領(lǐng)導(dǎo)。其次，設(shè)有工資調(diào)查機制。美國采用聯(lián)邦管理與預(yù)算署制定的大都會統(tǒng)計區(qū)*大都會統(tǒng)計區(qū)的確定指標有：經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模和密度。參見汪雯、熊通成：《美國聯(lián)邦公務(wù)員工資的可比機制研究與啟示》，載《中國行政管理》，2015(5)。作為工資調(diào)查和比較區(qū)域，美國勞工統(tǒng)計局在此基礎(chǔ)上進行全國薪酬調(diào)查*全國薪酬調(diào)查提供美國勞動力市場上的雇傭成本指數(shù)、職業(yè)薪酬、福利等數(shù)據(jù)。，提供美國勞動力市場上的雇傭成本指數(shù)、職業(yè)薪酬、福利等數(shù)據(jù)。日本人事院進行公共部門和私人部門薪酬調(diào)查，基于此作出反映私人部門薪酬情況的建議。地方政府則會每年根據(jù)地區(qū)內(nèi)私人部門薪酬變化的數(shù)據(jù)調(diào)整其公務(wù)員的工資。

(四)明確的管理權(quán)限劃分

在美國，人事管理辦公室作為獨立的聯(lián)邦人事管理機構(gòu)，依據(jù)國會和白宮的法律法規(guī)制定關(guān)于聯(lián)邦政府公務(wù)員基本工資等級、地區(qū)工資、特殊工資、工資限定等政策，各政府機構(gòu)的人事部門據(jù)此具體管理機構(gòu)內(nèi)部公務(wù)員的工資。功績制保護委員會和聯(lián)邦勞工關(guān)系委員會確保聯(lián)邦公務(wù)員的招聘、工資等符合績效制原則，維護雇傭關(guān)系，處理勞動糾紛。此外，還有勞工部、管理與預(yù)算署等非聯(lián)邦人事管理機構(gòu)為聯(lián)邦公務(wù)員工資管理提供支持或進行監(jiān)督。各州則獨立確定自己關(guān)于公務(wù)員的工資制度和工資政策，基本參考聯(lián)邦的工資管理模式。在日本，人事院是管理中央政府公務(wù)員工資的機構(gòu)，地方政府掌握其公務(wù)員工資管理的權(quán)力，中央政府以適當?shù)姆绞竭M行干預(yù)或監(jiān)督，保持地區(qū)間公務(wù)員工資水平平衡。機構(gòu)間分工明確，權(quán)力下放，使具體機構(gòu)有一定的靈活性，也將權(quán)利賦予地方政府。在澳大利亞，公務(wù)員委員會是聯(lián)邦政府承擔公務(wù)員綜合管理職能的法定機構(gòu)，主要負責(zé)制定工資管理等方面的方針、政策和程序。工資確定的實際權(quán)力下放給各部門的領(lǐng)導(dǎo)，其根據(jù)部門特點和預(yù)算情況確定適合本部門公務(wù)員的工資。此外，功績制保護委員會承擔監(jiān)督公務(wù)員管理、申訴、調(diào)查裁決等專項職責(zé)。

(五)與績效相聯(lián)系的工資制度

20世紀80年代初，發(fā)達市場經(jīng)濟國家開始在公共部門管理中，大量引入基于績效的工資制度，主要通過將績效評估結(jié)果應(yīng)用于工資增長，或基于績效結(jié)果給予一次性獎金獎勵等方式將績效與工資相關(guān)聯(lián)。起初僅針對高級管理人員，目前已擴展到更多類別的公務(wù)員。美國于1978年實行績效工資制。在個人層面，根據(jù)SMART原則設(shè)定公務(wù)員個人績效預(yù)期或目標，采用360度績效評價法等方法和工具進行績效考核*360度績效評價法指來自于公務(wù)員上級、同事、下級、顧客和自我的評價。參見https://www.opm.gov/policy-data-oversight/ performance-management/performance-management-cycle/rating/360assessment.pdf。，并將績效考核的結(jié)果充分應(yīng)用到晉升、工資調(diào)整等方面。在機構(gòu)層面，美國聯(lián)邦政府和州政府也強調(diào)績效管理，各機構(gòu)每年向白宮或州長提供本機構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度預(yù)算報告和年度績效報告，以O(shè)PM為例，在t-1年根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定第t年的年度預(yù)算報告，將戰(zhàn)略目標細分、量化、可衡量，在t+1年提交年度績效報告，并提交給國會和各州議會審議。在英國，中央和地方各部門制定自己的績效工資制度，多數(shù)部門的績效評估分為五個檔次，加薪幅度根據(jù)評估的等級由高至低遞減，評估的結(jié)果也作為晉升的重要依據(jù)。*佟寶貴：《英國現(xiàn)行公務(wù)員績效評估制度概述》，載《政治與法律》，2002(2)。以內(nèi)閣辦公室為例，一檔為工作杰出，二檔為工作較杰出，三檔為達到工作標準，四檔為需要改進，五檔為工作不能被接受。

(六)公開透明的薪酬管理

首先，工資管理的原則和政策公開。其次，工資水平公開。每年美國總統(tǒng)公開向國會提交一份白宮工作人員的薪酬表，OPM網(wǎng)站上公布不同工資地區(qū)白領(lǐng)公務(wù)員的職級職等基本工資表，各州人事管理機構(gòu)也會公開本州公務(wù)員的所在部門、職位、工作年限、年薪水平等信息。再次，工資調(diào)整過程公開。以聯(lián)邦公務(wù)員地區(qū)工資調(diào)整為例，聯(lián)邦薪酬委員會*聯(lián)邦薪酬委員會(Federal Salary Council)是一個咨詢和建議機構(gòu)，成員包括3名勞動關(guān)系和工資政策領(lǐng)域的專家和6名實行GS工資系列機構(gòu)的公務(wù)員代表。在OPM網(wǎng)站上發(fā)布聽證會通知，允許公眾參與，并將建議方案提交給總統(tǒng)薪酬小組*總統(tǒng)薪酬小組(President’s Pay Agent)由管理和預(yù)算署領(lǐng)導(dǎo)、人事管理辦公室領(lǐng)導(dǎo)和勞工部部長組成。參見https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/pay-agent-reports/2014report.pdf。，總統(tǒng)薪酬小組討論通過后提交給總統(tǒng)，最終經(jīng)國會審議后公示，接受民眾反饋意見。

五、構(gòu)建責(zé)任與權(quán)限相一致的薪酬制度及治理模式

一個國家的公務(wù)員薪酬管理和薪酬治理體系，離不開該國的政治經(jīng)濟背景，與該國的行政管理體系、財稅體制，特別是公務(wù)員人事管理制度有著密切的關(guān)系。從長期來看，我國公務(wù)員的薪酬管理和治理模式需要從責(zé)任與權(quán)限兩個方面清晰地加以界定，并在此基礎(chǔ)上探討構(gòu)建責(zé)任與權(quán)限相一致的薪酬管理制度和治理體系。

(一)推動職位分類、工作分析和職位評價，夯實薪酬管理的基礎(chǔ)

現(xiàn)代公務(wù)員的薪酬分配關(guān)系，從本質(zhì)上說是公務(wù)員與各級政府契約關(guān)系的反映。公務(wù)員作為政府雇員為社會提供公共服務(wù)，政府作為雇主理應(yīng)為其提供與之相應(yīng)的勞動報酬。盡管不同于企業(yè)生產(chǎn)有形產(chǎn)品，政府大部分雇員的勞動和創(chuàng)造的價值不易衡量，但公務(wù)員在自己工作職責(zé)范圍內(nèi)，通過自己的知識、經(jīng)驗、能力，履行自己的工作職責(zé)和任務(wù)，提供公共產(chǎn)品服務(wù)，并創(chuàng)造獨特的效用和價值，這一點是毋庸置疑的。正因為如此，我們說公務(wù)員的工資作為勞動報酬與企業(yè)人員并無本質(zhì)不同。問題在于，我們確定公務(wù)員的薪酬水平和結(jié)構(gòu)，確定中央政府和地方政府的薪酬管理權(quán)限，首先要解決的是改變傳統(tǒng)的品位分類，即由公務(wù)員頭銜和級別確定工資的做法。政府為公務(wù)員確定薪酬，本質(zhì)上是為公務(wù)員提供的工作內(nèi)容和價值定價。在這個意義上，確定公務(wù)員的工資必須清晰地界定工作職責(zé)和能力要求，并且通過一套科學(xué)的評價方法對這個職位的相對價值進行界定。

(二)保持與干部人事管理邊界劃分相一致的薪酬管理權(quán)限

《公務(wù)員法》規(guī)定：我國公務(wù)員實施的是分級管理的模式。中央公務(wù)員主管部門負責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作?？h級以上地方各級公務(wù)員主管部門負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級各機關(guān)的公務(wù)員管理工作等。事實上也是如此。比如，省部級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部由中央一級的部門管理，地市級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部由省一級部門管理，中央和地方各級部門管理的公務(wù)員，其選拔、任用、調(diào)動、培訓(xùn)、考核均很清晰。鑒于我國的公務(wù)員中各級人員的選拔、任命、培養(yǎng)和評價已明確由不同層級的組織和人事部門承擔的現(xiàn)實，應(yīng)將薪酬管理職能也納入其中。應(yīng)為中央、省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部單獨設(shè)立不同于一般公務(wù)員的工資等級表，并分別由相應(yīng)的組織和人事部門實施管理?？紤]到省部級領(lǐng)導(dǎo)干部在全國范圍工作的特性，可由中央組織部門會同有關(guān)業(yè)務(wù)部門，研究確定省部級領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)一的薪酬等級表，其待遇在全國范圍內(nèi)基本保持一致。地方市一級領(lǐng)導(dǎo)則在省內(nèi)保持基本一致?？h一級領(lǐng)導(dǎo)在市一級范圍保持基本一致。一方面，這使得薪酬管理與整體領(lǐng)導(dǎo)干部的分級分類管理保持一致，薪酬水平和結(jié)構(gòu)更能充分體現(xiàn)其工作特點和要求；另一方面，其薪酬脫離本級機關(guān)，也有利于上一級對下一級實施有效的管控，便于干部交流，避免相互攀比。在此基礎(chǔ)上，改變目前基本工資全國一張表，津貼補貼由地方分級管理的狀況，實行包括基本工資和津貼補貼在內(nèi)的工資收入分類管理，中央負責(zé)調(diào)控各地的工資收入總體水平，而地方各級機關(guān)工資收入調(diào)整，由地方在中央宏觀調(diào)控下根據(jù)本省實際情況研究確定。在人歸誰管、待遇由誰確定的總體原則下，中央和地方部門也應(yīng)同時建立各級公務(wù)員薪酬待遇的平衡和協(xié)調(diào)機構(gòu)，特別是在國家和省級層面，設(shè)立由各方人員組成的薪酬管理協(xié)調(diào)委員會，在實施決策前進行科學(xué)論證。同時，應(yīng)在各級政府部門實施公務(wù)員薪酬總報酬管理，將薪酬、福利、工作生活平衡、績效與認可、個人發(fā)展和職業(yè)機會等要素一并納入管理范圍。

(三)強化薪酬預(yù)算管理

研究表明，薪酬預(yù)算管理對政府推動實施人員激勵，合理確定人員支出，提高工資支付的效率等，都有著重要的意義。它是組織人事部門與財政部門、其他政府部門職能的結(jié)合，通過對未來人員支出情況的分析和預(yù)測，幫助各級政府實施更廣泛和更有效的組織決策。它不是一個簡單的財務(wù)行為，而是政府管理的一部分。*曾湘泉：《薪酬：宏觀、微觀與趨勢》，331頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2016。在我國的現(xiàn)實條件下，強調(diào)薪酬預(yù)算管理有著特殊的意義。1994年我國實行“分稅制”財政體制改革后，體現(xiàn)了按照市場經(jīng)濟的要求進行的從“行政性分權(quán)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟性分權(quán)”的根本性變革。分稅制財政體制主要包括以下三方面的內(nèi)容：中央財政與地方財政稅收劃分、中央財政與地方財政支出劃分、中央財政對地方稅收返還額的確定等。2014年的《預(yù)算法》提出，國家實行一級政府一級預(yù)算，國家實行中央和地方分稅制，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對中央和地方預(yù)算、決算進行監(jiān)督，縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級預(yù)算、決算進行監(jiān)督。一般公共預(yù)算支出按照其經(jīng)濟性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出等。

從上述表述看，中央政府已將中央政府及其人員的工資和津補貼納入預(yù)算，地方政府也已將地方政府及其人員薪酬納入預(yù)算，實施分級預(yù)算管理。但實際上，我國公務(wù)員薪酬預(yù)算管理仍存在兩方面的問題應(yīng)加以解決：一是強化薪酬預(yù)算編制的科學(xué)依據(jù)。如前所述，通常公務(wù)員的薪酬水平?jīng)Q定應(yīng)源于職位分析基礎(chǔ)上的職位評價和市場同類人員的薪酬調(diào)查。而這兩點在我國公務(wù)員管理中幾乎都是空白，因此，通過引入薪酬預(yù)算管理，可以反過來推動這方面的工作。二是公務(wù)員的薪酬預(yù)算獲得通過后，還應(yīng)有工作任務(wù)和績效的報告制度。今后，我國各級政府在向人大提交薪酬預(yù)算報告時，還應(yīng)專門提交上一年度薪酬預(yù)算執(zhí)行后的績效完成報告。這既將大大強化薪酬預(yù)算管理，也會有力推動薪酬預(yù)算執(zhí)行效果的反饋。

(四)推動工資立法，實施相關(guān)配套改革

制定《國家公務(wù)員薪酬管理條例》或《薪酬法》，規(guī)范薪酬調(diào)整或增長審議流程。中央公務(wù)員薪酬由相關(guān)部門定期提交薪酬調(diào)整或增長方案，提交政府薪酬咨詢委員會初步審議，經(jīng)國務(wù)院批準后，報人大預(yù)算委員會最終審批通過。地方各級公務(wù)員薪酬，參照上述原則和程序由同級人大審批通過。按照《公務(wù)員法》，國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。盡管近年來我們做了大量的薪酬水平調(diào)查方法的研究和數(shù)據(jù)分析，但由于政府職位分類和職位分析相對滯后，這對實施薪酬水平調(diào)查制度造成了較大的困難。鑒于起薪調(diào)查和趨勢調(diào)查兩種調(diào)查方式相對簡單，也易于被社會接受，可考慮首先啟動公務(wù)員的起薪調(diào)查和趨勢調(diào)查。同時，研究編制地區(qū)生活費用指數(shù)和物價地圖，依據(jù)該指數(shù)和地圖，實施中央所管轄范圍內(nèi)的地區(qū)公務(wù)員薪酬水平調(diào)整策略。

為加強中央對地方各級政府薪酬增長的管控，應(yīng)強制要求各級政府實施公務(wù)員各職位薪酬公開制度，不僅要公開基本工資水平和結(jié)構(gòu)，還要公開各類津補貼的水平和結(jié)構(gòu)，生活性、工作性、改革性及獎勵性津補貼等均應(yīng)全面接受社會各界的公開監(jiān)督。成立由政府、企業(yè)和專家學(xué)者各方組成的國家薪酬委員會，審議公務(wù)員薪酬調(diào)整的各項建議，在將公務(wù)員薪酬管理納入法制軌道的同時，還應(yīng)將公務(wù)員薪酬管理全面納入政府、人大和社會多方聯(lián)合治理范圍之中。

從長期來看，我國公務(wù)員薪酬管理和薪酬治理的效果如何，很大程度上還取決于政府公務(wù)員薪酬管理專業(yè)人才的教育和培養(yǎng)。為此，國家應(yīng)大力推動研究生相關(guān)專業(yè)碩士學(xué)位人才的培養(yǎng)，探索國內(nèi)薪酬專業(yè)認證，實施薪酬管理在職教育和培訓(xùn)，為推行新的薪酬管理和薪酬治理體系提供充足的人才保證。