鐘 真

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多樣化是農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化演進過程中的必然現(xiàn)象。*① 陳錫文：《構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系刻不容緩》，載《求是》，2013(22)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的帶動下，我國正在經(jīng)歷一個前所未有的農(nóng)業(yè)勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的進程。伴隨這一進程，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式在家庭經(jīng)營這一基本形式的基礎上，逐步演繹出了多種多樣的經(jīng)營形式；農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也從以同質性的小規(guī)模農(nóng)戶為主，不斷發(fā)育出各種類型的規(guī)模經(jīng)營主體。在市場機制和政府政策的雙重影響下，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都得到了長足發(fā)展，但其成長軌跡亦呈現(xiàn)出深刻的中國特色。當前，我國正處在深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的關鍵時期，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已然強勢崛起，并在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中日益發(fā)揮著舉足輕重的作用。在此背景下，系統(tǒng)梳理改革開放40年來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的政策性脈絡，并全面檢視其發(fā)展現(xiàn)狀、問題與趨勢，對于完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策支持體系和加快推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意義重大。

一、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策性脈絡

(一)市場與政策影響下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行使農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體從農(nóng)民集體回歸到了農(nóng)戶家庭。這一制度創(chuàng)新成功地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的監(jiān)督和激勵問題，促進了糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速增長。[注]林毅夫：《制度、技術與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海，上海三聯(lián)書店，1992。但是，隨著經(jīng)濟市場化的深入，千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場對接問題開始顯現(xiàn)，各地開始探索實踐多種解決辦法。20世紀90年代初，山東省率先提出了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的概念，其核心是“產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、經(jīng)科教”緊密結合的“一條龍”經(jīng)營體制。1995年12月11日出版的《人民日報》基于山東經(jīng)驗發(fā)表了題為《論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化》的長篇社論[注]《論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化》，載《人民日報》，1995-12-11。，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的思想在全國得到了廣泛傳播。1997年，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”正式進入官方政策文件，其目的主要是為了推動產(chǎn)業(yè)鏈的縱向一體化，解決產(chǎn)銷銜接等問題[注]嚴瑞珍：《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化的必由之路》，載《經(jīng)濟研究》，1997(10)。，主要的支持對象就是農(nóng)業(yè)企業(yè)。而以農(nóng)業(yè)企業(yè)為核心形成的諸如“公司+農(nóng)戶”“公司+中介組織+農(nóng)戶”等訂單式的經(jīng)營模式得到了大范圍推廣。1996年農(nóng)業(yè)部成立了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室”，并自2000年開始評選國家重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。截至2016年底，共評選出國家重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)1 242家。

而隨著市場化深入發(fā)展，企業(yè)與農(nóng)戶之間的訂單農(nóng)業(yè)也開始出現(xiàn)問題，集中表現(xiàn)為契約的不穩(wěn)定性和極高的違約率。已有研究表明，“公司+農(nóng)戶”模式的生存時間一般并不長久, 契約約束的脆弱性和協(xié)調(diào)上的困難是這種組織的內(nèi)在缺陷。[注]周立群、曹利群：《農(nóng)村經(jīng)濟組織形態(tài)的演變與創(chuàng)新》，載《經(jīng)濟研究》，2001(1)。一方面，由于雙方訂立的契約常常是不完全的，造成了機會主義行為、敲竹杠風險等履約困難。[注]劉鳳芹：《不完全合約與履約障礙——以訂單農(nóng)業(yè)為例》，載《經(jīng)濟研究》, 2003(4)。盡管在理論上可以通過專用性投資和市場在確保契約履行過程中的作用等方法找到最優(yōu)的農(nóng)業(yè)契約方式[注]周立群、曹利群：《商品契約優(yōu)于要素契約》，載《經(jīng)濟研究》，2002(1)；聶輝華：《最優(yōu)農(nóng)業(yè)契約與中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式》，載《經(jīng)濟學(季刊)》，2013(1)。，但在現(xiàn)實中成功的案例不多。另一方面，由于締約雙方的市場力量常常是不均衡的或低水平均衡的，所以雙方履約要么難以實現(xiàn), 要么付出高昂的交易成本。[注]馬九杰、徐雪高：《市場結構與訂單農(nóng)業(yè)的履約分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2008(3)。此外，由于合作剩余的分配機制常常與雙方契約資本配置結構相關[注]米運生、羅必良：《契約資本非對稱性、交易形式反串與價值鏈的收益分配:以“公司+農(nóng)戶”的溫氏模式為例》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2009(8)。，缺乏資本的小農(nóng)戶在利益分配中常常處于被動和不利地位，導致企業(yè)侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象屢見不鮮。

在這種情況下，盡快提高農(nóng)民組織化程度、增強農(nóng)民市場話語權的呼聲日盛，并逐步成為社會共識。2003年全國人大開始研究制定農(nóng)民合作組織的相關法律，并于2006年10月頒布了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。該法自2007年7月1日施行以來，農(nóng)民專業(yè)合作社迅猛發(fā)展，截至2017年7月底，在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達到193.3萬家，是2007年底的74倍，年均增長60%；實有入社農(nóng)戶超過1億戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的46.8%。[注]《〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉實施十周年座談會在京召開》，載《農(nóng)民日報》，2017-09-05。然而，這一“形勢喜人”的數(shù)字應該慎重看待，尤其不能放大合作社對農(nóng)民的實際帶動能力。[注]潘勁：《中國農(nóng)民專業(yè)合作社:數(shù)據(jù)背后的解讀》，載《中國農(nóng)村觀察》，2011(6)。現(xiàn)實中，由于農(nóng)戶間的異質性和現(xiàn)行政策環(huán)境的影響，所謂“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘獲”“大農(nóng)吃小農(nóng)”等不合意現(xiàn)象大量存在，合作社內(nèi)部治理、收益分配等制度安排與運行機制問題十分突出。[注]徐旭初：《農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展辨析:一個基于國內(nèi)文獻的討論》，載《中國農(nóng)村觀察》，2012(5)。而真正具備“所有者與惠顧者同一”這一合作社本質特征的農(nóng)民專業(yè)合作社則鳳毛麟角，大部分仍與大戶、公司或“公司+農(nóng)戶”等其他類型的經(jīng)營形式十分接近，以至于有些學者提出了“中國到底有沒有真正的合作社”的質疑。[注]鄧衡山等：《合作社的本質規(guī)定與現(xiàn)實檢視——中國到底有沒有真正的農(nóng)民合作社?》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》, 2014(7)。

由于大部分農(nóng)民合作社常常被大戶、公司等少數(shù)核心成員所掌控，導致大量針對合作社的政策利好最終并沒有惠及大多數(shù)農(nóng)民。于是，政策支農(nóng)的重點對象又很快拓展到了具有一定規(guī)模的、懂經(jīng)營善管理的農(nóng)戶身上，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場得到了政府的實質性重視。實際上，2008年中共十七屆三中全會的報告在闡述“健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”時就提出：“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。”彼時，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》剛剛施行一年有余，農(nóng)民合作社被寄予厚望并如火如荼的發(fā)展，專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場并未引起各界廣泛關注。直到2013年，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場被作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要類型在當年的中央一號文件中得到強調(diào)之后，兩者(特別是家庭農(nóng)場)便成為從中央到地方政策文件中出現(xiàn)的高頻詞匯。農(nóng)業(yè)部還于2014年專門出臺了《農(nóng)業(yè)部關于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導意見》，對農(nóng)場管理、土地流轉、社會化服務等方面提出了專門的探索和扶持意見。由此，早在20世紀80年代就出現(xiàn)在官方文件中并為大眾熟知的“種田能手”“養(yǎng)殖大戶”等主體在新時期被賦予新的市場與政策含義后，再次進入人們的視野，并在近幾年得到快速發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2016年全國經(jīng)營50畝以上的規(guī)模農(nóng)戶已經(jīng)達到341萬戶，經(jīng)營耕地面積超過3.5億畝[注]《農(nóng)業(yè)部:全國承包耕地流轉比例已超過三分之一》，http://news.cnr.cn/native/city/20161117/t20161117_523274803.shtml。；家庭農(nóng)場達到87.7萬個，其中在縣級以上農(nóng)業(yè)部門納入名錄管理的有44.5萬家，比2015年增長了30%；平均經(jīng)營土地面積達到了215.1畝，比2015年擴大了42%[注]張紅宇等：《我國普通農(nóng)戶的未來方向》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》，2017(9)。。

一般認為，家庭農(nóng)場區(qū)別于普通農(nóng)戶的根本特征，就是以市場交換為目的，進行專業(yè)化的商品生產(chǎn)，而非滿足自身需求；其區(qū)別于農(nóng)業(yè)企業(yè)的根本特征，就是以自有勞動為主，依靠家庭勞動力就能夠基本完成經(jīng)營管理。[注]高強等：《家庭農(nóng)場的制度解析:特征、發(fā)生機制與效應》，載《經(jīng)濟學家》，2013(6)；高強等：《家庭農(nóng)場的實踐界定、資格條件與登記管理——基于政策分析的視角》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2014(9)。它兼有家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢，可以彌補專業(yè)大戶和農(nóng)民合作社的不足。可以預見，未來在我國土地承包經(jīng)營權確權頒證工作完成后，家庭農(nóng)場的融資等市場化能力將進一步提升。然而，隨著規(guī)模經(jīng)營主體的多樣化發(fā)展，圍繞經(jīng)營規(guī)模展開的關于家庭農(nóng)場的界限、范圍等問題成了各界討論的焦點。已有研究表明，家庭農(nóng)場的規(guī)模要受到經(jīng)濟發(fā)展水平、技術進步、制造業(yè)—農(nóng)業(yè)工資比及勞動—資本價格比的影響。[注]郭熙保、馮玲玲：《家庭農(nóng)場規(guī)模的決定因素分析:理論與實證》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》, 2015(5)。換言之，合意的家庭農(nóng)場不可能隨意擴張，它至少應該是存在上下限的或有條件的。從理論上講，家庭農(nóng)場規(guī)模的下限是家庭成員的生計需要，家庭農(nóng)場規(guī)模的上限是現(xiàn)有技術條件下家庭成員所能經(jīng)營的最大面積；同時，家庭農(nóng)場的發(fā)育也需要政府的支持和特定的社會條件。[注]朱啟臻等：《論家庭農(nóng)場:優(yōu)勢、條件與規(guī)?！?，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》, 2014(7)。因此，黃宗智認為，美國“大而粗”的農(nóng)場模式不符合當前中國農(nóng)業(yè)的實際，而中國近30年來廣泛興起的適度規(guī)模的、 “小而精” 的真正家庭農(nóng)場才是中國農(nóng)業(yè)正確的發(fā)展道路。[注]黃宗智：《“家庭農(nóng)場”是中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展出路嗎?》，載《開放時代》，2014(2)。

綜上可見，經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體已經(jīng)由改革初期相對同質性的農(nóng)戶家庭經(jīng)營占主導的格局轉變?yōu)楝F(xiàn)階段的多類型經(jīng)營主體并存的格局。這一演變過程不僅是因為市場化程度的不斷深化，也不單是源于政府的政策推動，而是在市場與政策的雙重影響下農(nóng)民對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式自主選擇的結果。

(二)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

進入21世紀以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的進程差距逐漸拉大，農(nóng)業(yè)老齡化、婦女化、弱質化趨勢越來明顯，“誰來種地，地怎么種”的問題日益凸顯。黃祖輝等學者較早地使用了“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的概念，將多種類型的規(guī)模經(jīng)營主體統(tǒng)合在一個框架下來研究轉型中的中國農(nóng)業(yè)，并認為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)是中國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅力量，它們體現(xiàn)了改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的歷史規(guī)律性，引領著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，符合提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性的基本要求。[注]黃祖輝、俞寧：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體:現(xiàn)狀、約束與發(fā)展思路——以浙江省為例的分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2010(10)。但“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的概念被提出的時間畢竟還不長，系統(tǒng)和深入的研究還較為薄弱，多數(shù)研究尚集中在邏輯性理論探討、趨勢性調(diào)查總結和實踐性政策分析等方面。[注]鐘真等：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的社會化服務功能研究——基于京郊農(nóng)村的調(diào)查》，載《中國軟科學》，2014(8)。學術界的這些討論也表明，發(fā)展更加有效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制的要求日益迫切?；诶碚撗芯亢透鞯氐膶嵺`探索，中共十八大正式提出要“構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。2013年中央農(nóng)村工作會議和中央一號文件對此作出了相應的年度部署。至此，“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”一詞從學術研究領域“正式”進入官方政策視野。

2013年11月，中共十八屆三中全會進一步強調(diào)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新應堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建明確了原則。隨后召開的2014年中央農(nóng)村工作會議將所要構建的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系進一步具體描述為：以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建明確了目標。在這一體系中，經(jīng)營主體的層次來源是多方位的，并將全面覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)；各經(jīng)營主體的經(jīng)濟性質是多元化的，所發(fā)揮的功能作用是相互加強和可融合的，而不是相互排斥或界限分明的。在此基礎上，2014年中央一號文件又提出“要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建明確了方向。換言之，“地誰來種”和“地怎么種”兩個問題雖然都十分重要，但后者應更為重要，即重點在如何推動有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的形成，而不是過多關注經(jīng)營者的身份問題，這也體現(xiàn)了政策的務實性。2014年11月中辦國辦聯(lián)合發(fā)布了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，從引導土地有序流轉和促進適度規(guī)模經(jīng)營的角度，在主體培育、生產(chǎn)支持、服務提供、監(jiān)督引導等多個方面提出了具體思路，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建明確了核心抓手。2015年中央一號文件從改革的角度，對家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等主體的發(fā)展及其社會化服務的開展提出了有針對性的措施，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建明確了階段性任務。

從十八大到2015年中央一號文件等官方文件來看，“誰來種地，地怎么種”的問題已經(jīng)找到了答案。但受居民消費結構升級、資源環(huán)境約束趨緊、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場深度融合和經(jīng)濟發(fā)展速度放緩等因素的影響，部分農(nóng)產(chǎn)品供求結構性失衡、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、農(nóng)業(yè)競爭力不強、農(nóng)民持續(xù)增收難度加大等問題在“十二五”中后期開始凸顯，“怎么種好地”的問題又成為各界關注的重點。于是，國家在農(nóng)業(yè)領域開始聚焦“轉方式、調(diào)結構”，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“轉方式、調(diào)結構”中被賦予重要的功能和政策期待。2015年10月國家出臺的“十三五”規(guī)劃綱要明確了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的定位，即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中的引領地位，政府相應的工作重點是建立培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。至此，農(nóng)業(yè)政策的邏輯重點從“支持誰”正式轉換到了“怎么支持”上來。2016年中央一號文件在部署年度任務的同時，將新型服務主體提高到與新型經(jīng)營主體同等重要的地位，即都是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。這實際上是強調(diào)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中生產(chǎn)和服務兩大子體系的重要性。同年10月國務院發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020)》進一步明確了“十三五”期間新型經(jīng)營主體的發(fā)展目標和政策支持體系建設的具體任務，特別是強調(diào)要通過完善新型經(jīng)營主體的支持政策來推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全程社會化服務。2017年的中央一號文件從培育新型經(jīng)營主體與服務主體的角度，對推進多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營進行了重點部署。中共十九大報告則從全局高度，將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為在新的歷史時期更好地解決“小規(guī)模經(jīng)營如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”問題的一個重要途徑，明確了其在“構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系”中的功能定位。在習近平新時代中國特色社會主義理論的指引下，2018年的中央一號文件按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標和原則，提出要“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶……培育各類專業(yè)化市場化服務組織，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效……注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動作用，打造區(qū)域公用品牌，開展農(nóng)超對接、農(nóng)社對接，幫助小農(nóng)戶對接市場”。這表明，中國的農(nóng)業(yè)政策制定者已經(jīng)充分認識到要推動一個由數(shù)億小農(nóng)戶構成的農(nóng)民大國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，僅冀希于打造一批規(guī)?；⒏咝实男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來替代小農(nóng)戶是不可能的，更重要的是讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、社會化服務等多領域、多層面發(fā)揮帶動引領作用，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。統(tǒng)籌兼顧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的發(fā)展，必將與新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系的健全和農(nóng)業(yè)支持保護制度的完善等措施一道，為實現(xiàn)新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮深刻的理論指導和積極的實踐指引作用。

可以預見，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的官方架構下，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的支持政策將更加完備，而其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設中所肩負的主體責任和在農(nóng)業(yè)供給側結構性改革中承擔的導向作用也更為關鍵。

二、當前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展態(tài)勢

從上述我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展演變的脈絡看，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得了巨大發(fā)展，對各個時期的農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要作用。但也應看到，在市場和政策環(huán)境等因素的影響下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身的發(fā)展也存在諸多問題，其經(jīng)濟社會功能的發(fā)揮還面臨不少挑戰(zhàn)。為了較好地把握當前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展態(tài)勢，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系研究課題組對河北省等5省15縣的主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行了實地調(diào)研[注]調(diào)查的五省分別是河北省、山東省、安徽省、陜西省和吉林省，每個省選擇3個縣，共訪問了15個縣的481家不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其中普通農(nóng)戶占23%，家庭農(nóng)場或專業(yè)大戶占35%，農(nóng)民合作社占33%，農(nóng)業(yè)企業(yè)占9%。被訪的縣及經(jīng)營主體的名單，感興趣的讀者可向作者索取。，并對其生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀和存在的問題進行了初步分析。

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

第一，基于土地流轉的規(guī)模經(jīng)營漸已成勢。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同于普通農(nóng)戶的首要特點就是規(guī)模經(jīng)營，而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的一個重要途徑就是土地流轉。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國土地經(jīng)營權流轉面積4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營面積的33.3%；轉出耕地的農(nóng)戶有6 329.5萬戶，占承包耕地農(nóng)戶的27.5%；其中，轉入合作社0.97億畝，占21.8%；轉入企業(yè)0.42億畝，占9.5%；轉入農(nóng)戶2.62億畝，占58.6%。[注]農(nóng)業(yè)部：《對十二屆全國人大四次會議第6329號建議的答復》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201608/t20160810_5234645.htm。而轉入土地的農(nóng)戶絕大部分成為專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場。課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，樣本中85.3%的新型經(jīng)營主體存在不同程度轉入土地的行為，其中，專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場的平均土地經(jīng)營規(guī)模為454.5畝，農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的平均土地經(jīng)營規(guī)模分別為1 497.5畝和2 382畝。

第二，農(nóng)業(yè)勞動投入結構發(fā)生明顯變化。伴隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，土地流轉對農(nóng)業(yè)剩余勞動力的擠出效應十分明顯，客觀上推動了農(nóng)業(yè)勞動投入結構的調(diào)整，促進了新的農(nóng)業(yè)勞動力市場的形成。一方面，農(nóng)業(yè)雇工成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中勞動力來源的主流。74.7%的新型經(jīng)營主體以雇傭勞動為主。即便是專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場，全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所使用的勞動量中自有勞動和雇傭勞動投入比也高達1∶12.8。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的勞動分工在規(guī)模經(jīng)營條件下全面深化。不僅耕種、飼喂、收獲等作業(yè)環(huán)節(jié)和田間植保、衛(wèi)生防疫等日常環(huán)節(jié)的專業(yè)化程度因機械化率和服務市場化水平的提升而大大提高，新型經(jīng)營主體在這兩個環(huán)節(jié)的人工完成率已經(jīng)下降到30%左右，而且包裝、倉儲、裝卸、運輸?shù)任锪鳝h(huán)節(jié)和行政管理、財務管理等覆蓋全程的相關業(yè)務都得到了充分的拓展和有效的分工，63.2%的新型經(jīng)營主體在這些方面均有專門的“崗位”設置。

第三，農(nóng)業(yè)投資水平上升到新的高度。在惠農(nóng)政策的刺激下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為農(nóng)業(yè)領域民間資本投資的重要載體。在農(nóng)業(yè)裝備方面，新型經(jīng)營主體中進行了溫室大棚、養(yǎng)殖棚舍、倉庫廠房等農(nóng)用場所建設的比例為68.1%，購置中大型農(nóng)機具的比例高達89.4%，租賃農(nóng)用場所或農(nóng)機具等設施設備的比例也達到了47.6%，以上三方面的投資額平均每戶(家)達到386.4萬元。在土地整治方面，新型經(jīng)營主體中有41.9%進行過地塊平整，有37.3%進行過水利設施建設，有46.6%進行過田間道路建設，有38.9%開展過土壤改良(如深耕、施用農(nóng)家肥改土等)。以上四種土地整治類型中進行過一項及以上的比例接近85%，平均每畝整治費用接近15萬元。從負債情況看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均負債130.3萬元，其中56.7%的經(jīng)營主體負債主要來自銀行，29.2%的經(jīng)營主體負債則主要來自親朋。

第四，農(nóng)業(yè)社會化服務供給與需求“雙增長”。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兼具生產(chǎn)和服務的雙重功能，因而他們既是農(nóng)業(yè)社會化服務的需求者，也是農(nóng)業(yè)社會化服務的提供者。從服務供給角度看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為公共農(nóng)業(yè)服務機構的補充，能夠更及時、有效、全面地提供多種農(nóng)業(yè)社會化服務。樣本數(shù)據(jù)顯示，能夠且已經(jīng)提供技術服務、農(nóng)資服務、銷售服務、信息服務的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例分別達到77.7%、54.8%、53.2%和47.3%，能夠提供作業(yè)服務、質量服務、物流服務、品牌服務的新型經(jīng)營主體的比例也增加到30%左右，但已經(jīng)提供這些服務的比例尚在20%左右。此外，能夠提供和已經(jīng)提供金融服務和基建服務的比例都還不高，但能夠實際提供這兩項服務的經(jīng)營主體的比例已經(jīng)上升到10%以上。在服務對象的規(guī)模上，新型經(jīng)營主體平均服務農(nóng)戶數(shù)量為880戶(各項服務覆蓋的農(nóng)戶數(shù)就高不就低、不重復計算)。從服務需求角度看，50%以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于上述技術服務等十項農(nóng)業(yè)社會化服務都有強烈需求，其中需求比例最大的前三項服務分別為技術服務(91.5%)、信息服務(84.2%)和金融服務(78.9%)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對這些服務的需求不僅遠大于普通農(nóng)戶，而且對服務類型和質量的要求也在不斷提高。

第五，農(nóng)業(yè)高成本與低利潤格局日趨固化。由于要素價格的上漲及其投入結構的變化，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本持續(xù)上升。樣本數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的平均年經(jīng)營成本為238.5萬元，是當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶年農(nóng)業(yè)成本的60倍以上。從畝均成本看，糧食作物與經(jīng)濟作物的成本差異較大，前者約為1 718元/畝，后者約為4 225元/畝，而當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶的相應成本分別僅為新型經(jīng)營主體的58%和75%。其中，工資性成本上升最快，專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的平均工資性開支占畝均成本的比重分別達到了17.8%、19.1%和18.2%，而普通農(nóng)戶則主要依靠自有勞動，其畝均工資性開支的比重不足5%。土地成本日趨剛性，各類新型經(jīng)營主體普遍需要流轉土地，其土地使用成本平均比普通農(nóng)戶高出615元，這與各地平均土地流轉價格十分接近。物質與服務費用在農(nóng)業(yè)總成本中的比重最大，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(2 988元/畝)與普通農(nóng)戶(2 689元/畝)的差異不大。從收益上看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的高投入并沒有普遍帶來高回報。由于收益增加整體上沒有“跑贏”成本上升，所以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利潤率普遍不高。盡管從平均年度收益看，專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營收入分別達到了116.9萬元、568.9萬元和5 440.2萬元，是當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶的數(shù)十倍甚至數(shù)百倍，但是其平均利潤率不到25%，遠低于普通農(nóng)戶的44.7%。從畝均利潤看，各類新型經(jīng)營主體在經(jīng)濟作物上存在較強優(yōu)勢，平均利潤為6 286元/畝，約為普通農(nóng)戶的1.9倍，但在糧食作物上則普遍虧損，平均虧損為498.1元/畝，而普通農(nóng)戶則平均獲利264.6元/畝。

第六，來自政府的支持不斷加強。在政府頂層設計下，一系列針對新型經(jīng)營主體的政策措施不斷出臺和落實。各級政府在財政、信貸、保險、用地、項目扶持、人才培訓等方面給予了有力的支持，通過創(chuàng)建示范性新型經(jīng)營主體(如示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務組織等)、支持新型經(jīng)營主體相互融合并依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟等方式積極引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展方向。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，樣本新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中有56.2%獲得過政府現(xiàn)金資助，有26.4%獲得過實物支持，有34%承擔過政府示范性推廣項目，平均每個新型經(jīng)營主體獲得以上三種政府支持方式累計價值(經(jīng)折算)達到58.7萬元，是普通農(nóng)戶獲得惠農(nóng)支持力度的35倍以上?？傮w而言，新型經(jīng)營主體的政策支持體系已經(jīng)初步建立并正在逐步完善之中。

(二)主要問題

總體而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展還處于初級階段，各地發(fā)展很不平衡，面臨的問題挑戰(zhàn)較多。[注]陳曉華：《大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體——在中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會年會上的致辭》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2014(1)。與其他很多調(diào)查研究類似，課題組此次實地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在規(guī)模偏小、發(fā)育不足、人才缺乏、融資困難、運行不規(guī)范、帶動力不強等問題。但這些問題多為針對新型經(jīng)營主體本身的內(nèi)在問題，具有一定的“共性”特點。而課題組認為，當前不同新型經(jīng)營主體的個性問題和各類經(jīng)營主體發(fā)展面臨的外部宏觀問題更加值得關注。概括來說，主要有以下幾個方面：

第一，家庭農(nóng)場過度規(guī)?；??！掇r(nóng)業(yè)部關于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導意見》指出：“家庭農(nóng)場經(jīng)營者主要是農(nóng)民或其他長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員，主要依靠家庭成員而不是依靠雇工從事生產(chǎn)經(jīng)營活動……家庭農(nóng)場發(fā)展是一個漸進過程，要靠農(nóng)民自主選擇，防止脫離當?shù)貙嶋H、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向，人為歸大堆、壘大戶?！钡{(diào)查發(fā)現(xiàn)，在多種因素的綜合作用下，家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模普遍過大，絕大多數(shù)家庭農(nóng)場完全無法以家庭自有勞動為主來進行生產(chǎn)經(jīng)營，而需要大規(guī)模雇工來完成。樣本中，家庭農(nóng)場的平均土地規(guī)模達到了508.3畝，比普通農(nóng)戶大了近30倍，其中，同時存在轉入又轉出土地的家庭農(nóng)場的比例達到了7.2%。這說明，家庭農(nóng)場的實際經(jīng)營方式已經(jīng)突破了家庭經(jīng)營的基本范疇，而更多地偏向于企業(yè)化經(jīng)營，部分家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營規(guī)模超出了其經(jīng)營能力。比照國際經(jīng)驗，即便是發(fā)達國家的家庭農(nóng)場，盡管總體數(shù)量在減少、平均規(guī)模也大于我國，但仍然是小規(guī)模家庭農(nóng)場占絕對比重。[注]杜志雄、肖衛(wèi)東：《家庭農(nóng)場發(fā)展的實際狀態(tài)與政策支持：觀照國際經(jīng)驗》，載《改革》，2014(6)；周應恒等：《農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營規(guī)模演化的國際經(jīng)驗分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》, 2015(9)。而我國家庭農(nóng)場規(guī)模過大的原因與政府引導政策不無關系。從各省出臺的家庭農(nóng)場認定辦法看，多數(shù)地區(qū)對家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模僅做了下限要求。比如，遼寧省規(guī)定糧食種植業(yè)家庭農(nóng)場租期或承包期在五年以上的，土地經(jīng)營規(guī)模應達到100畝以上[注]《遼寧省關于促進家庭農(nóng)場健康發(fā)展的指導意見》，http://www.cnnclm.com/fuchi/liaoning/3034.html。；河北省規(guī)定糧食種植業(yè)家庭農(nóng)場承包期或租賃期在5年以上的，土地面積一年兩熟地區(qū)應達到50畝以上，一年一熟地區(qū)應達到100畝以上。[注]《河北省農(nóng)業(yè)廳關于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的意見》，http://www.moa.gov.cn/sjzz/jgs/gzjl/201508/t20150828_4809115.htm。僅有少數(shù)省份在示范性家庭農(nóng)場認定標準中設定了土地規(guī)模上限。比如，江蘇省規(guī)定糧食種植業(yè)省級示范家庭農(nóng)場土地規(guī)模在100畝～300畝之間[注]《江蘇省農(nóng)業(yè)委員會關于建立示范家庭農(nóng)場名錄制度的通知》，http://www.caein.com/index.php/Index/Showcontent/index/bh/025/id/101965。，上海市規(guī)定糧食種植業(yè)市級示范家庭農(nóng)場種植面積在100畝～200畝之間[注]《上海市農(nóng)委關于本市開展市級示范家庭農(nóng)場評定工作的通知》，http://www.shac.gov.cn/xxgk/xxgkml/snwgzyw/nycyh/201512/t20151224_1602012.html。。但在具體操作中，“錦上添花”式的政策導向極易產(chǎn)生過度規(guī)?；募彝マr(nóng)場。

第二，農(nóng)民合作社虛化和異化現(xiàn)象嚴重。經(jīng)過近十年的培育發(fā)展，我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量呈井噴式增長，但是真正符合“所有者與惠顧者同一”這一本質規(guī)定的農(nóng)民合作社卻很少，“名實不符”現(xiàn)象十分普遍。[注]鄧衡山等：《真正的農(nóng)民專業(yè)合作社為何在中國難尋?——一個框架性解釋與經(jīng)驗事實》，載《中國農(nóng)村觀察》，2016(4)。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)為兩種形式：一是合作社的虛化，即合作社作為具有法人地位的市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營管理上沒有充分發(fā)揮一個正式經(jīng)濟組織的基本功能。在樣本合作社中，有52.8%近三年沒有以合作社名義專門為社員提供過社會化服務，有46.8%成立至今沒有召開過成員(代表)大會，有35.6%近三年沒有開展任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，幾乎成了“僵尸合作社”。二是合作社異化，即合作社的經(jīng)營方式因其內(nèi)部治理結構和外部發(fā)展環(huán)境的特殊性而表現(xiàn)出非合作社的特點。在樣本合作社中，約有78%因合作社決策權受到主要成員控制而表現(xiàn)為主要成員的經(jīng)營特征。其中，大戶領辦的合作社經(jīng)營形式常常表現(xiàn)為家庭經(jīng)營，約占43.1%；公司領辦的常常表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營，約占23.1%；村委會或政府領辦的則常常表現(xiàn)為集體經(jīng)營或非營利性特點，約占7.1%；有近5%的合作社因投資結構多元化而表現(xiàn)出混合經(jīng)營的特點。僅有約22%的合作社在成員和股份構成、經(jīng)營模式、收益分配等方面較為接近合作社的本質規(guī)定，但其中仍有一半左右的合作社，其最主要功能是發(fā)揮了“集中收購—銷售”的中間商作用。

第三，農(nóng)業(yè)企業(yè)離農(nóng)傾向明顯。在宏觀經(jīng)濟下行、糧食價格走低等市場因素和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、三產(chǎn)融合等政策因素的影響下，農(nóng)業(yè)企業(yè)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一線的傾向日益明顯。從產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)看，樣本中直接從事種植、養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)企業(yè)比重僅為35.6%，以農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)資供應等生產(chǎn)性服務業(yè)為主的農(nóng)業(yè)企業(yè)比例約為20%，而以農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲運輸、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈后端環(huán)節(jié)為主的農(nóng)業(yè)企業(yè)比重達到60%以上(部分農(nóng)業(yè)企業(yè)兼營產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后多種業(yè)務)。從產(chǎn)業(yè)分布看，主要涉及糧食、蔬菜水果、畜牧、水產(chǎn)等第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)企業(yè)僅占40%，而開展觀光、旅游、餐飲、住宿等第三產(chǎn)業(yè)業(yè)務的農(nóng)業(yè)企業(yè)比例達到了55%以上，約有15%的農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)在工程建設、房地產(chǎn)開發(fā)、生活物資銷售等非農(nóng)領域開拓了業(yè)務，還有一小部分企業(yè)基本上放棄了農(nóng)業(yè)業(yè)務。這表明，企業(yè)經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并不一定占有優(yōu)勢，主要農(nóng)產(chǎn)品供給還得重點依靠家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式來保障，而在涉農(nóng)的二三產(chǎn)業(yè)上農(nóng)業(yè)企業(yè)具備更強的競爭力，農(nóng)業(yè)價值鏈的延伸與增值需要充分依靠企業(yè)經(jīng)營。

第四，規(guī)模經(jīng)營的成本剛性化和風險顯性化并存。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，不僅擴大了農(nóng)業(yè)對生產(chǎn)要素的需求，也強化了農(nóng)業(yè)對要素市場的依賴。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速的過程中，各類要素價格系統(tǒng)性上漲的趨勢對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展帶來了“不可逆”的挑戰(zhàn)。由于絕大多數(shù)新型經(jīng)營主體都依賴土地流轉實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，故土地租金成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者的剛性開支。樣本新型經(jīng)營主體的平均土地流轉成本為582元/畝，比三年前平均提高了18%。類似地，由于新型經(jīng)營主體以雇工勞動為主，不斷上漲的勞動投入成本已經(jīng)成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不可回避的成本。樣本新型經(jīng)營主體支付農(nóng)業(yè)雇工的平均日工資為148元/天，比三年前提高了約33%。規(guī)?；慕?jīng)營必然需要更大的農(nóng)業(yè)投資，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷增長的融資需求因農(nóng)民缺乏抵押物等各種信貸約束而常常難以滿足。樣本中有57%的新型經(jīng)營主體的負債來自正規(guī)金融機構，但其借貸額度占負債總額的平均比例僅為42%，說明新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體超過一半的資金需求來自民間借貸。而調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，新型經(jīng)營主體接受的民間借貸年利率平均達到了14.3%，普遍高于同期其所能獲得的正規(guī)金融機構9.4%的借貸年利率。

與此同時，規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的不確定性和限制性因素明顯增加。[注]鐘真、孔祥智：《經(jīng)濟新常態(tài)下的中國農(nóng)業(yè)政策轉型》，載《教學與研究》，2015(5)。一方面，重要農(nóng)產(chǎn)品價格波動加劇，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應對難度加大。除了主糧價格的可預期性較高之外，豬肉、棉花、油料、食糖和部分重要蔬菜價格在近年來漲跌頻繁。但由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)化、規(guī)模化、集約化水平較普通農(nóng)戶高得多，因而其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的集中化程度也要高得多，導致其難以像普通農(nóng)戶那樣通過多樣化經(jīng)營有效地分散經(jīng)營風險。[注]姜長云：《支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要有新思路》，載《中國發(fā)展觀察》，2014(9)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近三年因農(nóng)產(chǎn)品價格下跌而沒有及時調(diào)整主營品種生產(chǎn)規(guī)模的新型經(jīng)營主體達到68.3%，其中自認為經(jīng)營收益因此而受到“嚴重影響”的占到了40.8%。另一方面，農(nóng)業(yè)資源偏緊和生態(tài)環(huán)境惡化對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的制約不斷加大。由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模大，農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質量下降、地下水超采等問題對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的一個較小的邊際影響都會對其綜合效益產(chǎn)生較大影響。在樣本新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，自認為受到農(nóng)業(yè)資源環(huán)境條件“明顯約束”的占到了52.6%，其中經(jīng)營收益因此而受到“嚴重影響”的占到了36.8%。

第五，現(xiàn)有政策支持重點與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營特征尚不匹配。誠然，諸如國家扶持的相關款項落實不到位、亂收費現(xiàn)象仍然存在、農(nóng)業(yè)保險制度不完善等不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大的政策性問題還很多[注]汪發(fā)元：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長面臨的問題與化解對策》，載《經(jīng)濟縱橫》，2015(2)。，但總體上這些問題可以在不斷增加的政策性投入中得到緩解。相比而言，針對新型經(jīng)營主體的政策匹配性問題比政策投入問題更為突出。從調(diào)研的情況看，現(xiàn)有政策的不匹配主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是政策支持對象尚不匹配。目前，大多數(shù)強農(nóng)惠農(nóng)政策仍然是重點針對普通農(nóng)戶而制定的。即便很多中央文件要求政策向新型經(jīng)營主體傾斜，但在財政等具體政策落實上多數(shù)是遵循“存量穩(wěn)定、增量傾斜”的原則進行的。換言之，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策扶持重點需要依靠增量支農(nóng)資金來解決。這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)階段所發(fā)揮的功能和發(fā)展需求是不相匹配的。調(diào)查顯示，在有轉入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中有75.3%沒有獲得國家農(nóng)業(yè)補貼(“三補合一”的補貼資金)，而是發(fā)放給原承包戶，其中并沒有因此而要求轉出戶降低土地流轉費用(或要求后不成功)的占到了55.6%。二是政策支持內(nèi)容尚不匹配。目前，農(nóng)業(yè)補貼等政策主要是針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的支持，而對于耕、種、收、田間植保等作業(yè)環(huán)節(jié)和相關服務性業(yè)務的支持則相對較少。這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長帶來的社會化服務供求“雙增長”局面是不相匹配的。在樣本新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，在信息服務、金融服務、作業(yè)服務、物流服務、品牌服務、基建服務上獲得過政府政策性支持的比例分別僅為44.8%、30.2%、28.9%、19.6%、18.8%和22.9%。究其原因，主要還是與政策支持的思路尚未全面轉型有關。多數(shù)情況下，針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持手段仍然是延續(xù)過去“普惠式”的政策慣性，但以物質支持為主的“多予”已經(jīng)式微，現(xiàn)階段更多地需要以體制機制創(chuàng)新為主的“賦權”來化解規(guī)模經(jīng)營主體有效支持不足的問題。

(三)發(fā)展趨勢

一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體吸納就業(yè)和促進增收的功能將持續(xù)提升。已有研究表明，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在過去一個時期的發(fā)展已經(jīng)表現(xiàn)出很強的就業(yè)效應和收入效應。[注]魯釗陽：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的福利效應研究》，載《數(shù)量經(jīng)濟技術經(jīng)濟研究》，2016(6)。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不斷成長，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分工將進一步細化，農(nóng)業(yè)用工的市場化程度將進一步提高。這個過程不僅將創(chuàng)造大量的新增農(nóng)業(yè)勞動崗位，提升農(nóng)業(yè)勞動力素質，擴大農(nóng)業(yè)就業(yè)，還能促進農(nóng)民的工資性收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的雙增長。樣本數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均雇工數(shù)達到12人，66%來自本村，平均雇工投工量達到966個工日，平均日工資為113元/日；同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過相關社會化服務幫助普通農(nóng)戶平均降低生產(chǎn)成本16.7%，平均提高農(nóng)產(chǎn)品價格45.8%，平均增加最終銷量143.7%，促進被輻射農(nóng)戶平均增收約為4 286元/戶?？梢灶A見，在各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展帶動下，農(nóng)業(yè)對農(nóng)民而言將越來越具有吸引力，特別是對于年輕人而言，農(nóng)業(yè)將逐漸成為他們就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的可選項甚至是優(yōu)先項，而不是獲得收入的必選項。[注]鐘真、孔祥智：《著力完善新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系》，載《農(nóng)民日報》，2015-01-07。

二是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的融合將進一步加強。目前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)借助土地流轉等方式現(xiàn)實了較大的經(jīng)營規(guī)模，但在發(fā)展中仍然面臨經(jīng)營實力較弱、發(fā)展資金短缺、議價能力和產(chǎn)品競爭力偏低等問題，越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于選擇進一步的合作與聯(lián)合表現(xiàn)出強烈愿望。中央出臺的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》也指出：“支持新型經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。”在樣本數(shù)據(jù)中，45.6%的專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場、33.3%的農(nóng)業(yè)企業(yè)均以成員身份參與多種類型的合作經(jīng)濟組織，而28.2%的農(nóng)民合作社參加了農(nóng)民合作社聯(lián)合社。進一步地，相當一部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兼具多種身份。在家庭農(nóng)場或專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)三種身份中，有25.6%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同時具有兩種身份，有2.6%同時具有三種身份，平均每個主體具有1.3個身份。這說明，在當下政策和市場環(huán)境下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間融合發(fā)展的特征已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

三是農(nóng)業(yè)社會化服務主體和服務市場將快速成長。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，農(nóng)業(yè)領域對社會化服務的需求無論是數(shù)量上還是質量上都有了大幅度提高，這勢必使農(nóng)業(yè)社會化服務的供給主體得到錘煉，使農(nóng)業(yè)社會化服務的市場化水平進一步提升。樣本數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于技術服務等十項農(nóng)業(yè)社會化服務都有強烈需求，但是真正接受過這十項農(nóng)業(yè)社會化服務的比例卻均明顯低于需求比例。其中，接受過技術服務的比例最高，達81.42%；其次是農(nóng)資服務和信息服務，分別占比52.89%和44.78%；接受過這三項服務的比例均低于其需求比例約10%左右。而銷售服務、物流服務、信息服務、品牌服務、質量服務、作業(yè)服務以及基建服務的需求比例高出實際接受過的比例均在35%以上。這說明大量的農(nóng)業(yè)社會化服務仍處于供不應求的狀態(tài)，其市場前景與政策空間仍然潛力巨大。樣本數(shù)據(jù)顯示，有償提供和付費接受上述十項農(nóng)業(yè)社會化服務的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的平均比例分別達到了58.6%和68.4%，其中有意愿成為專門提供農(nóng)業(yè)社會化服務主體的比例接近30%。以農(nóng)機化服務為例，一方面，農(nóng)機服務組織快速發(fā)展，到2015年底全國農(nóng)機合作社已經(jīng)達到5.65萬家，比上年增加14.34%，服務總面積達到7.12億畝，約占全國農(nóng)機化作業(yè)總面積的12%，服務農(nóng)戶數(shù)量3 887萬戶；另一方面，農(nóng)業(yè)服務市場規(guī)模也迅速擴大，2015年農(nóng)機化經(jīng)營總收入達到5 521.98億元，同比增長3%，已經(jīng)大幅度超過農(nóng)機工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入(4 523.6億元)。[注]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部：《中國農(nóng)業(yè)機械化年鑒2017》，5-7頁，北京，中國農(nóng)業(yè)科學技術出版社，2017。為此，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委、財政部于2017年8月聯(lián)合印發(fā)的《關于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的指導意見》指出：“要著眼滿足普通農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營需要，立足服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程，充分發(fā)揮公益性服務機構的引領帶動作用，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務”?？梢?，在今后一個時期，農(nóng)業(yè)社會化服務體系將在經(jīng)營性服務上實現(xiàn)長足發(fā)展，并伴隨公益性服務的改革完善而進一步適應我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。

四是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化將開始加快。各類新型經(jīng)營主體的數(shù)量已經(jīng)增長到了一個較高的水平，但進入政策扶持“序列”的時間各有長短，發(fā)展程度也參差不齊，分化在所難免。分化主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，同一種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的異質性在快速增強。在政府和市場的雙重影響下，經(jīng)營者的身份背景、業(yè)務內(nèi)容、營利方式等越來越多元化；同時，因在政府扶持上所占先機不一樣，在市場競爭中呈現(xiàn)出“強者愈強、弱者愈弱”的“馬太效應”。在樣本數(shù)據(jù)中，家庭農(nóng)場或專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)三類主體的成本利潤率(固定設施投資按年度損耗折算)最高的20%與最低的20%的均值相差分別達到了10.2倍、8.6倍和19.3倍。另一方面，不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在進行深度“排列組合”。越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因投資結構、管理方式等因素逐漸偏離其主體所特有的經(jīng)營方式，朝著與其內(nèi)部治理特征相符合的方向發(fā)展，也有越來越多的主體從兼具多種經(jīng)營方式和覆蓋多種經(jīng)營業(yè)務回歸到與自身主體特征相適合的經(jīng)營方式和經(jīng)營領域。具體來看，家庭農(nóng)場或專業(yè)大戶的經(jīng)營在專業(yè)化和多樣化兩個方向上同時演進，大量由主要成員控制的“空殼”合作社將逐步演化為家庭農(nóng)場或農(nóng)業(yè)企業(yè)，大量沒有業(yè)務活動的“僵尸”合作社將退出歷史舞臺，農(nóng)業(yè)企業(yè)的一二三產(chǎn)融合特征愈加明顯，并呈現(xiàn)出專注于營銷、加工、物流倉儲、國際貿(mào)易、休閑觀光等二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。樣本數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對外宣稱的“第一身份”與其在生產(chǎn)經(jīng)營中體現(xiàn)出來的“實際身份”相一致的比例約為68.8%[注]比如，家庭農(nóng)場一般與家庭經(jīng)營相一致，合作社一般與合作經(jīng)營、集體經(jīng)營相一致，農(nóng)業(yè)企業(yè)一般與企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營相一致等。，其中，開始經(jīng)營至今兩種“身份”出現(xiàn)過不一致、但現(xiàn)在一致的比例為33.3%，而在目前兩種“身份”不一致的主體中(31.2%)，過去是一致的比例達到了20%以上?？梢灶A見，隨著農(nóng)業(yè)供給側改革和農(nóng)業(yè)市場化的推進，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化步伐還將進一步加快。

三、完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策支持體系的建議

隨著土地、勞動、資本和技術等生產(chǎn)要素的充分流動和市場機制的不斷完善，家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營和集體經(jīng)營等方式共同發(fā)展的局面將繼續(xù)向縱深推進，在二輪承包基礎上形成的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營格局將進一步加快轉型的步伐。結合新型經(jīng)營主體發(fā)展的歷史脈絡、當前態(tài)勢與未來走向，我們提出如下四點政策建議。

第一，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營應緊緊依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但在政策上需適當控制過度規(guī)?；慕?jīng)營方式。美歐日韓等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗表明，擴大經(jīng)營規(guī)模是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和效益的重要途徑。[注]汪發(fā)元：《中外新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀比較及政策建議》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2014 (10)。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亦應依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的提升。但是大量研究表明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模并非越大越好，而是有一個最優(yōu)或適度區(qū)間。[注]Barrett, C.B., Bellemare, M.F., and J.Y.Hou.“Reconsidering Conventional Explanations of the Inverse Productivity-Size Relationship”.World Development，2010，38(1):88-97.事實也表明，過大的經(jīng)營規(guī)模不僅產(chǎn)出效率會下降，還可能產(chǎn)生農(nóng)業(yè)資源要素浪費、經(jīng)營成本剛性和風險集中化等負面影響。因此，在政策上必須主動作為，適當控制過度規(guī)?；闆r的發(fā)生。特別是對于家庭農(nóng)場的扶持應持審慎態(tài)度，不宜大力扶持那種名為家庭經(jīng)營、實為雇傭經(jīng)營的家庭農(nóng)場，它既不利于我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定與完善，也與中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基本特點不相吻合。[注]黃祖輝：《科學辨析家庭農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營》，載《中國農(nóng)民合作社》，2014(4)。建議在出臺相關扶持政策時，在對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設定規(guī)模下限的同時，因地制宜地設定合理的規(guī)模上限，明確向市場釋放一個信號，即政府支持適度規(guī)模經(jīng)營，但不是規(guī)模越大越好。

第二，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的方向有待轉型，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重點應從土地規(guī)?；D向服務規(guī)?；Ｒ酝恋匾丶泻鸵?guī)?；癁橹骶€的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已然成為當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要抓手，但隨著大規(guī)模土地流轉中出現(xiàn)的諸多問題和相關制度創(chuàng)新紅利的降低，如何進一步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，無論是理論視角還是政策方向，都需要作出相應調(diào)整。從中央文件看，盡管“多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”已經(jīng)提了很多年，但無論是家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營還是其他經(jīng)營形式，地方政府具體的抓手仍多為“土地流轉”。這種狹義的理解和操作方式無形中讓與土地流轉相關的農(nóng)業(yè)政策承擔了過多的期待，也增加了人們對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的質疑。事實上，基于土地流轉的規(guī)模經(jīng)營僅僅是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種類型，越來越多諸如“土地托管”等旨在通過加強產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)社會化服務來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、實現(xiàn)規(guī)模效益的經(jīng)營模式被廣泛采納，這表明基于強化社會化服務的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營亦是一條適合中國國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。但這并不意味著對基于土地流轉推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營政策思路的否定(因為在一定程度上農(nóng)業(yè)社會化服務對農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益的促進作用在土地流轉的配合下效果更佳，但土地流轉不是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效應的必要前提)，而是提供了一個新的可行的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉型方向和政策著力點。因此，農(nóng)業(yè)支持政策重點應從聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉移到更多關注農(nóng)業(yè)經(jīng)營全過程的社會化服務方面來，從支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴大土地等要素投入水平轉移到更多地支持他們提供更全面、更優(yōu)質的農(nóng)業(yè)社會化服務上來。這種調(diào)整不僅符合當前農(nóng)業(yè)供給側結構性改革所要求的轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的基本思路，還將大大減輕現(xiàn)行農(nóng)地政策特別是出臺不久的“農(nóng)地三權分置”的政策壓力。

第三，穩(wěn)健推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和成長，堅持激勵與監(jiān)管并重、扶持與規(guī)制并行。過去一個時期，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體盡管發(fā)展迅速，但在一定程度上存在“無序”的態(tài)勢，相當一部分主體或組織被虛化或異化，政府對此負有一定的責任。[注]黃祖輝、傅琳琳：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的內(nèi)涵與建構》，載《學術月刊》，2015(7)。在新的歷史時期，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育有必要加強宏觀引導和微觀治理。一方面，在經(jīng)營主體的內(nèi)部管理與運行機制上，政府既要給予充分的激勵，又要給予足夠的監(jiān)管。對政府“培育清單”中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照是否具有市場自立性為主要標準進行定期“體檢”，實現(xiàn)支持對象“可進可出”；重點引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用；在扶持項目的設計上，應適當提高獲取項目的競爭性，即誰能干、誰干得好，就支持誰。另一方面，在業(yè)務領域和發(fā)展方向上，政策既要有具體的支持措施，也要有明確的規(guī)制手段，根據(jù)不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織特征，引導和調(diào)控好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展方向。針對家庭經(jīng)營類主體，既要強化對家庭農(nóng)場等專業(yè)家庭經(jīng)營組織的扶持，也要引導兼業(yè)農(nóng)戶特別是以農(nóng)為主的兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；針對合作經(jīng)營類主體，要重點使其成為克服家庭經(jīng)營類組織局限性的紐帶和橋梁；針對企業(yè)經(jīng)營類主體，應堅持揚長避短、趨利避害的政策導向，引導其進入適宜企業(yè)化經(jīng)營的領域，避免其爭奪小農(nóng)的利益。[注]張紅宇：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展趨勢研究》，載《經(jīng)濟與管理評論》，2015(1)。尤其要合理運用農(nóng)業(yè)股份合作制和土地股份合作制，處理好農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營的關系，防止新型農(nóng)業(yè)主體培育中的主體異化和虛化。此外，鑒于新型經(jīng)營主體在快速融合態(tài)勢下，“一個主體多種身份”的情況較為普遍，不建議以主體身份作為政策扶持的主要標準，防止國家補貼“壘大戶”現(xiàn)象的發(fā)生，而應重點以主體開展的具體業(yè)務類型來確定扶持方式與力度。

第四，按照農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的思路重塑新型經(jīng)營體系的政策框架，有針對性地完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展支持體系。由于農(nóng)業(yè)資源的限制性日益加強，以土地、勞動、資本等要素密集型措施推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不符合當前農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉型的基本要求，也不符合農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的基本原則。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策支持體系需進一步強化頂層設計。在支持對象上，要統(tǒng)籌各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進以適度規(guī)模經(jīng)營為導向的多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。這就要求：不能用過去面向普通農(nóng)戶的惠農(nóng)思路來指導制定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持政策，而應根據(jù)新型經(jīng)營主體相較于普通農(nóng)戶的優(yōu)勢來設置鼓勵引導政策，不能把不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關系割裂對待。國際經(jīng)驗表明，家庭農(nóng)場可以發(fā)起組織或參加合作社，也可以將一部分生產(chǎn)性服務外包給合作社或涉農(nóng)企業(yè)。而國內(nèi)當下的情況是，三者都可以是工商注冊的法人，政策階段性扶持重點對象的差異造成了不同經(jīng)營主體之間的人為分割與不均衡發(fā)展。在未來的政策設計上，應盡快扭轉上述局面，不斷創(chuàng)新符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的體制機制，引導建立不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的良性互動關系。在支持內(nèi)容上，應采取共性與個性相結合的扶持策略。針對補貼、保險、信貸、用地等各類主體的共性需求，應以非排他的普惠型扶持政策為主。針對不同新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的特殊需求，應以明確目標群體的特惠型扶持政策為主。家庭經(jīng)營類主體應重點解決其流動資金、設施用地、作業(yè)服務對接等問題；合作經(jīng)營類主體應重點推動其規(guī)范化運行、合理化分配等；企業(yè)經(jīng)營類主體應重點探索工商企業(yè)租種、托管耕地的準入監(jiān)管辦法和“非農(nóng)化”、“非糧化”等經(jīng)營風險的防范措施。