陳瑞華

一、引言

2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》(下文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)在全國人大獲得通過，這標(biāo)志著我國的監(jiān)察體制改革最終完成。根據(jù)權(quán)威的解讀，監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員”的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了 “國家監(jiān)察全覆蓋”，完成了國家反腐敗資源的有機(jī)整合，使得行政監(jiān)察(監(jiān)察部門)、刑事調(diào)查(檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂機(jī)構(gòu))以及預(yù)防腐敗(預(yù)防腐敗部門)等被統(tǒng)一整合進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)之中，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)(國家層面)與紀(jì)委(黨內(nèi)層面)的一體化。與此同時(shí)，《監(jiān)察法》的通過還結(jié)束了過去多年來黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查分散進(jìn)行的局面，賦予監(jiān)察委員會(huì)通過統(tǒng)一的調(diào)查來確定三項(xiàng)違法犯罪事實(shí)的職能，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查的有機(jī)銜接，避免了不同調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)同一案件調(diào)查的重復(fù)和拖延，提高了反腐敗案件調(diào)查活動(dòng)的效率。[注]彭訓(xùn)文：《四大亮點(diǎn)引領(lǐng)反腐敗國家立法(發(fā)布與解讀)》，載《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2018-03-26。

這部《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)。其中，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)是其加強(qiáng)對(duì)公職人員監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)反腐敗全覆蓋、有效處置腐敗案件的關(guān)鍵職能。根據(jù)這種調(diào)查的性質(zhì)和后果，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)可以分為四個(gè)部分：一是強(qiáng)制性調(diào)查，也就是通過限制或者剝奪被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)權(quán)所實(shí)施的調(diào)查活動(dòng)，包括查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查等措施；二是帶有限制或剝奪人身自由性質(zhì)的調(diào)查活動(dòng)，如留置、限制出境、決定發(fā)布通緝令等措施；三是專門的技術(shù)調(diào)查措施，也就是通過特殊的限制個(gè)人隱私來展開的同步調(diào)查措施，包括記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場(chǎng)所監(jiān)控等多種特殊調(diào)查手段；四是一些不帶有明顯強(qiáng)制性的調(diào)查手段，包括談話、訊問、詢問、勘驗(yàn)檢查、鑒定等調(diào)查措施。

相比之下，除了主要通過留置措施限制人身自由以外，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)具有相似的形式和后果。再加上原檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查人員幾乎都實(shí)現(xiàn)了向監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查人員的“轉(zhuǎn)隸”，原屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)也轉(zhuǎn)變成監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，因此，一般人有正當(dāng)理由相信，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)具有偵查權(quán)的性質(zhì)和效力。[注]秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)研究——以山西省第一案為研究對(duì)象》，載《學(xué)術(shù)界》，2017(6)。

但是，在監(jiān)察體制改革過程中，改革決策者再三強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察委員會(huì)既不是司法機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)，而屬于一種特殊的“政治機(jī)關(guān)”；監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查不具有偵查的性質(zhì)，也不受刑事訴訟法的約束，而只受《監(jiān)察法》的規(guī)范；在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查過程中，辯護(hù)律師不得參與調(diào)查活動(dòng)，不得為被調(diào)查人員提供法律幫助；監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施的，羈押地點(diǎn)為法定的留置場(chǎng)所。[注]馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016(6)。

這種否定監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)為偵查權(quán)的觀點(diǎn)，引起了法學(xué)界的廣泛爭(zhēng)議。除了極少數(shù)參與監(jiān)察體制改革的學(xué)者贊同改革決策部門的觀點(diǎn)以外，絕大多數(shù)法律學(xué)者都認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)不行使偵查權(quán)的說法是難以成立的，也對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查不執(zhí)行刑事訴訟法的觀點(diǎn)持保留態(tài)度。一些學(xué)者指出，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查具有偵查之實(shí)，所收集的證據(jù)材料都可以直接移送檢察機(jī)關(guān)成為指控犯罪的證據(jù)，這種調(diào)查既剝奪了被調(diào)查人的人身自由，也侵犯了財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，這種調(diào)查不受刑事訴訟法的約束，等于脫離了有效的法律控制，不受非法證據(jù)排除規(guī)則的制約，無法保障被調(diào)查人基本的辯護(hù)權(quán)，甚至導(dǎo)致職務(wù)犯罪案件全都規(guī)避了法定的立案和偵查程序。[注]劉艷紅：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學(xué)論壇》，2017(6)。有學(xué)者甚至直接建議，監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查過程中應(yīng)當(dāng)執(zhí)行刑事訴訟法的規(guī)定，被調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)獲得律師的幫助。

這種爭(zhēng)論并沒有隨著《監(jiān)察法》的通過而告結(jié)束。有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的性質(zhì)問題，已經(jīng)成為監(jiān)察體制改革所帶來的一個(gè)重大理論和實(shí)踐難題。筆者發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)察體制改革之前，我國實(shí)行黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查的雙軌制，紀(jì)委和行政監(jiān)察部門負(fù)責(zé)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)刑事偵查工作。前者確實(shí)不受刑事訴訟法的約束，但在將案件移交檢察機(jī)關(guān)、后者作出立案決定后，檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法的規(guī)定，被調(diào)查人具有犯罪嫌疑人的地位，享有辯護(hù)權(quán)，可以獲得律師的幫助，羈押場(chǎng)所也只能是看守所，檢察機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)受到一系列法律控制。在這種雙軌制下，紀(jì)委監(jiān)察部門最多只能作出黨紀(jì)政紀(jì)處理，盡管存在“雙規(guī)”等有爭(zhēng)議的做法，但至少不干預(yù)檢察機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹榛顒?dòng)，后者執(zhí)行刑事訴訟法，這是沒有問題的。

但在監(jiān)察體制改革完成之后，情況發(fā)生了重大變化：原來紀(jì)委行使的黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、監(jiān)察部門行使的政紀(jì)調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)所行使的刑事偵查權(quán)完全合二為一，成為一種綜合性、一體化的“反腐敗調(diào)查權(quán)”。反對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)為偵查權(quán)的人士，所強(qiáng)調(diào)的主要是黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查的特殊性，認(rèn)為這種調(diào)查的目的是查明違反黨紀(jì)事實(shí)和違反政紀(jì)事實(shí)，從而為監(jiān)察委員會(huì)作出黨紀(jì)處分和政務(wù)處分提供事實(shí)根據(jù)。既然如此，這種調(diào)查權(quán)當(dāng)然不具有偵查權(quán)的屬性，也不必受到刑事訴訟法的約束。相反，贊同監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)為偵查權(quán)的人士，所重視的則是刑事調(diào)查權(quán)的危險(xiǎn)性，認(rèn)為這種調(diào)查的證據(jù)全都可以作為檢察機(jī)關(guān)指控犯罪的證據(jù)，這種調(diào)查事實(shí)上已經(jīng)取代了刑事偵查，而成為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)犯罪的重要來源。既然如此，這種調(diào)查當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到刑事訴訟法的約束，被調(diào)查人當(dāng)然有權(quán)獲得律師的法律幫助，調(diào)查活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)受到檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督，并進(jìn)而受到非法證據(jù)排除規(guī)則的限制。

由此看來，假如不轉(zhuǎn)變思路而堅(jiān)持各自觀點(diǎn)立場(chǎng)的話，這種爭(zhēng)論勢(shì)必會(huì)陷入死局，將難以走出困境。筆者認(rèn)為，在監(jiān)察委員會(huì)將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)予以吸收之后，事實(shí)上帶來黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)的高度集中，監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的調(diào)查權(quán)具有偵查權(quán)的屬性；對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查應(yīng)確立低于刑事調(diào)查的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的刑事調(diào)查則應(yīng)確立像刑事偵查那樣的最高證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)。唯有將監(jiān)察委員會(huì)的黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查加以相對(duì)分離，才能使這兩類調(diào)查受到各不相同的法律約束，避免調(diào)查權(quán)的濫用，保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益，避免那些進(jìn)入刑事訴訟程序的案件出現(xiàn)刑事誤判的問題。本文所要論證的基本觀點(diǎn)是，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)唯有實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查相互分離的雙軌制改革，才是對(duì)有效反腐敗與維護(hù)正當(dāng)程序加以平衡的合理出路。

二、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的性質(zhì)

我國原來實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公的制度。在監(jiān)察體制改革完成之后，原來的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不復(fù)存在，經(jīng)過整合行政監(jiān)察、職務(wù)犯罪偵查以及預(yù)防腐敗等各方面的職能，組建了現(xiàn)有的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由此，我國開始實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公的制度。根據(jù)這種合署辦公制度，黨內(nèi)的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與國家層面的監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的編制，所進(jìn)行的監(jiān)督、調(diào)查和處置等職權(quán)具有同步性和同質(zhì)性。在一定程度上，監(jiān)察委員會(huì)所進(jìn)行的立案調(diào)查工作，也就是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)所進(jìn)行的立案調(diào)查工作。通過這種調(diào)查，被調(diào)查人觸犯黨紀(jì)的，紀(jì)委可根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出黨紀(jì)處分；被調(diào)查人觸犯相關(guān)法規(guī)的，監(jiān)察委員會(huì)可以作出政務(wù)處分；監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人構(gòu)成某一職務(wù)犯罪的，還可以將案件移送檢察機(jī)關(guān)，后者可以直接展開審查起訴工作。由此，在監(jiān)察體制改革完成之后，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查同時(shí)具有黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查的性質(zhì)。[注]左衛(wèi)民、安琪：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2018(1)。

(一)監(jiān)察委員會(huì)的黨紀(jì)調(diào)查

在黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的體制下，兩者共同設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查、案管和審理等部門，同時(shí)隸屬于紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)?？紤]到監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象涵蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員，其中大多數(shù)公職人員都具有中共黨員的身份，因此，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)這些黨員公職人員的調(diào)查還帶有黨紀(jì)調(diào)查的屬性。

根據(jù)中共黨章和中共紀(jì)律處分條例，中共黨內(nèi)對(duì)違反黨紀(jì)的黨員可以作出黨紀(jì)處分，這些處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍。對(duì)違紀(jì)黨員的處分分一般程序和特殊程序兩種：一般程序是指要經(jīng)過支部大會(huì)討論決定，并報(bào)黨的基層委員會(huì)批準(zhǔn)；特殊程序則是指在特殊情況下，由縣級(jí)和縣級(jí)以上各級(jí)黨的委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)直接決定對(duì)黨員予以紀(jì)律處分。[注]葉研：《如何對(duì)“雙重管理干部”違紀(jì)問題進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2017-11-01。

無論是適用一般程序還是特殊程序，對(duì)違紀(jì)黨員的處分都要經(jīng)過紀(jì)委的專門調(diào)查程序，并由紀(jì)委提交調(diào)查報(bào)告。在監(jiān)察體制改革完成之后，這種針對(duì)違紀(jì)黨員的調(diào)查就由監(jiān)察委員會(huì)(紀(jì)委)內(nèi)設(shè)的審查調(diào)查部門來統(tǒng)一負(fù)責(zé)。該部門對(duì)于那些涉嫌違紀(jì)、違法或者犯罪的公職人員，經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為其中具有中共黨員身份的公職人員構(gòu)成違反黨紀(jì)的，就可以將調(diào)查報(bào)告提交擁有黨紀(jì)處分權(quán)的黨內(nèi)部門，后者以此為根據(jù)作出黨紀(jì)處分。

在實(shí)踐中，這種黨紀(jì)處分與政務(wù)處分通常是同步進(jìn)行的。經(jīng)過調(diào)查，監(jiān)察委員會(huì)(紀(jì)委)認(rèn)為具有黨員身份的公職人員存在違紀(jì)或者違法行為的，可以由紀(jì)委作出黨紀(jì)處分，而由監(jiān)察委員會(huì)作出政務(wù)處分。無論是黨紀(jì)處分還是政務(wù)處分，所依據(jù)的事實(shí)都是由監(jiān)察委員會(huì)通過調(diào)查來加以認(rèn)定。這種黨紀(jì)調(diào)查與政紀(jì)調(diào)查具有相同的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，但都不需要達(dá)到刑事訴訟法所提出的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)。

(二)監(jiān)察委員會(huì)的政紀(jì)調(diào)查

監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查具有政紀(jì)調(diào)查的性質(zhì)。對(duì)于所有行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)采取監(jiān)督措施，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象“涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的”，應(yīng)當(dāng)辦理立案手續(xù)，然后展開調(diào)查活動(dòng)，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實(shí)。經(jīng)過調(diào)查，監(jiān)察委員會(huì)可以作出三種處分：一是輕微政務(wù)處分，也就是對(duì)于那些有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可以進(jìn)行“談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉”；二是正式政務(wù)處分，對(duì)于那些違法的公職人員，可以作出“警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分決定”；三是政務(wù)問責(zé)處分，對(duì)于那些不履行或者不正確履行職責(zé)并負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，可以直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。[注]張晃榕：《如何作出政務(wù)處分決定初探》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2018(2)。

盡管監(jiān)察委員會(huì)作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，不具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但這種為查明公職人員是否存在行政違法行為所展開的調(diào)查活動(dòng)，所帶來的直接后果通常是對(duì)被調(diào)查人作出與行政處分較為相似的“政務(wù)處分”，因此，仍然具有“行政調(diào)查”的屬性。那么，作為一種“行政調(diào)查”活動(dòng)，監(jiān)察委員會(huì)的政紀(jì)調(diào)查究竟應(yīng)受到哪些方面的限制呢？

原則上，由于這種政紀(jì)調(diào)查并不會(huì)導(dǎo)致被調(diào)查人受到定罪判刑的嚴(yán)重后果，充其量只是一種“政務(wù)處分”，因此，對(duì)這種調(diào)查并不需要提出太高的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)。在政紀(jì)調(diào)查過程中，調(diào)查人員只需要遵守一般的行政法規(guī)所確立的行政程序即可達(dá)到相應(yīng)的證據(jù)要求。假如我們要找一個(gè)與這種政紀(jì)調(diào)查相對(duì)應(yīng)的參照系的話，那么，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的治安行政部門所進(jìn)行的行政調(diào)查，就與這種政紀(jì)調(diào)查具有相似的性質(zhì)，也要達(dá)到與之相適應(yīng)的證據(jù)要求就可以了。例如，在收集實(shí)物證據(jù)方面，調(diào)查人員所要遵循的是行政調(diào)查所要求的程序，對(duì)被調(diào)查人、證人的談話、訊問、詢問，也只需要遵循行政調(diào)查所要求的程序；所進(jìn)行的搜查、扣押、勘驗(yàn)、檢查等活動(dòng)，需要遵守行政調(diào)查所要遵循的一般要求。在這種調(diào)查中，調(diào)查人員不需要遵循刑事訴訟法為偵查人員所設(shè)定的嚴(yán)格程序要求，尤其是在各項(xiàng)證據(jù)的證據(jù)能力方面所提出的標(biāo)準(zhǔn)。法律既不會(huì)對(duì)調(diào)查人員搜集實(shí)物證據(jù)提出太高的“鑒真”要求，也不會(huì)就訊問被調(diào)查人確立諸如訊問場(chǎng)所、訊問時(shí)間、同步錄音錄像、檢察機(jī)關(guān)“核查”等諸多方面的程序限制。尤其是對(duì)于任何行政調(diào)查，法律通常也不會(huì)確立過于嚴(yán)格的“非法證據(jù)排除規(guī)則”。而監(jiān)察委員會(huì)的政紀(jì)調(diào)查，顯然也不會(huì)受到這種非法證據(jù)排除規(guī)則的嚴(yán)格限制?？傮w說來，監(jiān)察委員會(huì)的政紀(jì)調(diào)查活動(dòng)基本上適用“自由證明”的原則，所獲取的證據(jù)材料不受刑事訴訟法所確立的“嚴(yán)格證明”原則的限制。

與此同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)通過政紀(jì)調(diào)查所要查明的事實(shí)只是一種“違法事實(shí)”。這種“違法事實(shí)”不同于“犯罪事實(shí)”，只是監(jiān)察委員會(huì)作為政務(wù)處分的直接依據(jù)。原則上，由于監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分要低于普通的行政處罰，帶有內(nèi)部紀(jì)律處分的性質(zhì)，最嚴(yán)重的處分不過是開除公職，因此，這種政紀(jì)調(diào)查所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)根本不需要達(dá)到“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的程度，更不需要達(dá)到“排除合理懷疑”的最高標(biāo)準(zhǔn)。在這方面，唯有司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪事實(shí)的認(rèn)定，由于會(huì)帶來被調(diào)查人遵守定罪判決的嚴(yán)重后果，因此才需要達(dá)到上述最高的證明標(biāo)準(zhǔn)。那么，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人違法事實(shí)的查明，究竟需要達(dá)到多高的證明標(biāo)準(zhǔn)呢？按照證明標(biāo)準(zhǔn)的基本原理，這種政紀(jì)調(diào)查對(duì)違法事實(shí)的揭示，只需要達(dá)到“高度蓋然性”的標(biāo)準(zhǔn)就足夠了。這一標(biāo)準(zhǔn)也就大體相當(dāng)于民事訴訟所需要的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(三)監(jiān)察委員會(huì)的刑事調(diào)查

除了具有黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查的屬性以外，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查還具有刑事調(diào)查的性質(zhì)。這種刑事調(diào)查實(shí)質(zhì)上就是一種特殊的偵查權(quán)。

盡管監(jiān)察體制改革的決策者再三強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不屬于偵查權(quán)，但我們認(rèn)為這種定性是不準(zhǔn)確的，并不符合我國監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查活動(dòng)的實(shí)際情況。從這種刑事調(diào)查的形式和后果來看，它已經(jīng)具備了偵查權(quán)的基本屬性。

首先，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的，可以對(duì)其立案并啟動(dòng)調(diào)查程序?？紤]到在檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查部門“轉(zhuǎn)隸”監(jiān)察機(jī)構(gòu)之后，原有的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)已經(jīng)不復(fù)存在，而監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)全盤接手對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查工作，因此，我們有理由認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的刑事調(diào)查就是對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的延續(xù)和替代。不然的話，在公職人員職務(wù)犯罪案件中，就不存在刑事訴訟法意義上的立案和偵查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)在未經(jīng)立案和偵查程序的情況下，就對(duì)職務(wù)犯罪案件提起公訴，這就嚴(yán)重違背了我國憲法和刑事訴訟法所確立的公訴體制。

其次，按照《監(jiān)察法》的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)達(dá)到刑事訴訟法所提出的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。盡管監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查并不需要遵守刑事訴訟法的規(guī)定，但是，這種調(diào)查卻需要達(dá)到刑事訴訟法所提出的要求和標(biāo)準(zhǔn)，并適用刑事訴訟法所確立的非法證據(jù)排除規(guī)則。這顯然表明，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查盡管名義上沒有被稱為“偵查”，但卻要按照偵查的程序要求來收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)；監(jiān)察委員會(huì)收集證據(jù)的活動(dòng)一旦違反刑事訴訟法所確立的程序規(guī)則，所獲取的證據(jù)就有可能被歸為“非法證據(jù)”，檢察機(jī)關(guān)和法院就可能將其予以排除，而不得作為提起公訴或者判決的依據(jù)。這樣一來，監(jiān)察委員會(huì)的刑事調(diào)查就具有刑事偵查的性質(zhì)和效果了。

再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)查所收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。2012年刑事訴訟法曾允許行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中收集的實(shí)物證據(jù)作為指控犯罪的證據(jù)使用。2018年《監(jiān)察法》則向前邁進(jìn)了一大步，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》所收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解等證據(jù)材料，都可以在刑事訴訟中使用。這就意味著，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過一場(chǎng)統(tǒng)一的調(diào)查活動(dòng)所獲取的所有證據(jù)材料，包括實(shí)物證據(jù)、言詞證據(jù)以及筆錄證據(jù)，都可以成為檢察機(jī)關(guān)指控犯罪的根據(jù)，在刑事訴訟程序中都具有證據(jù)資格。既然監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查獲取的證據(jù)材料，都可以成為檢察機(jī)關(guān)指控犯罪的證據(jù)，那么，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查就與公安機(jī)關(guān)的偵查不僅沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，反而具有相同的法律效力。[注]韓旭：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中使用問題》，載《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2018(2)。

再其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書，連同案卷材料和證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。這顯然表明，在檢察機(jī)關(guān)收到監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的起訴意見書和案卷材料之后，不需再經(jīng)過專門的立案和偵查程序，即可向法院提起公訴。在這種案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案和調(diào)查就已經(jīng)具有刑事立案和刑事偵查的效力了。檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查所得的結(jié)果為依據(jù)，向法院提起公訴。

最后，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查認(rèn)為案件尚未達(dá)到起訴條件而需要補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查，也可以自行補(bǔ)充偵查。名義上，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)所要進(jìn)行的是“補(bǔ)充調(diào)查”，而不是“補(bǔ)充偵查”，但這種補(bǔ)充調(diào)查其實(shí)與公安機(jī)關(guān)的“補(bǔ)充偵查”沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，已經(jīng)具有補(bǔ)充偵查的性質(zhì)和效果。與公安機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查一樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充調(diào)查也最多不超過兩次，每次以一個(gè)月為限。既然在檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)所做的補(bǔ)充調(diào)查都具有補(bǔ)充偵查的性質(zhì)，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)原來所做的調(diào)查當(dāng)然也就具有偵查的性質(zhì)。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使方式

為有效展開黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查，監(jiān)察委員會(huì)可依法行使十二種調(diào)查職權(quán)。盡管《監(jiān)察法》對(duì)這些調(diào)查措施作出了一些程序限制，但是，與刑事訴訟法所確立的偵查程序相比，這些程序限制仍然是較為寬松的，并沒有達(dá)到刑事偵查程序的最低標(biāo)準(zhǔn)。這很顯然是考慮到在黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查合二為一的體制下，黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查并不需要達(dá)到刑事調(diào)查所要達(dá)到的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，因此，需要在前兩種調(diào)查與后一種調(diào)查之間尋找一種適當(dāng)?shù)钠胶?。從形式上看，這些調(diào)查程序與刑事訴訟法所確立的相應(yīng)偵查程序并沒有太明顯的區(qū)別。但是，考慮到刑事偵查措施要經(jīng)過專門的司法授權(quán)和審批程序，辯護(hù)律師也可以參與決定過程，或者可以申請(qǐng)救濟(jì)，并且這些措施還要受到非法證據(jù)排除規(guī)則的制約，因此，這些調(diào)查程序的法治化水平顯然就無法與刑事偵查措施相提并論了。[注]周長(zhǎng)軍：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序構(gòu)造研究》，載《法學(xué)論壇》，2018(2)。在以下的討論中，筆者擬將《監(jiān)察法》所確立的調(diào)查措施分為四種模式，依次對(duì)這四種調(diào)查程序的構(gòu)造進(jìn)行比較分析。

(一)強(qiáng)制性調(diào)查措施

《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)的臨時(shí)處置權(quán)，包括查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押等權(quán)力，也包括對(duì)被調(diào)查人住宅、辦公室等處所進(jìn)行搜查的權(quán)力。這些涉及侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、住宅秘密、通訊秘密、個(gè)人隱私的調(diào)查權(quán)力，直接由監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查人員加以行使，根本沒有經(jīng)過法院、檢察機(jī)關(guān)的司法審查和司法授權(quán)。在程序構(gòu)造上，這些調(diào)查程序基本上具有一種行政化的構(gòu)造，也就是監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)“工作需要”自行授權(quán)、自行決定并自行執(zhí)行的方式。加上被調(diào)查人無法委托或者被指定律師提供法律幫助，因此，被調(diào)查人只能孤立地面對(duì)監(jiān)察官員的調(diào)查，消極地等待監(jiān)察官員的處置。

當(dāng)然，《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察官員的上述調(diào)查權(quán)也作出了一些程序限制。例如，凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)與本案無關(guān)的，應(yīng)在查明后三日內(nèi)解除凍結(jié)；搜查應(yīng)出示搜查證，并有被搜查人或者見證人在場(chǎng)；調(diào)取、查封、扣押財(cái)物、文件和電子數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)收集原物原件，由持有人、保管人、見證人在場(chǎng)核對(duì)和簽字；對(duì)調(diào)取、查封、扣押的財(cái)物、文件，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專用賬戶，由專用場(chǎng)所的專門人員妥善保管，等等。

相比之下，刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋對(duì)于上述調(diào)查措施卻作出了更為嚴(yán)格的程序限制。尤其是在非法證據(jù)排除規(guī)則的設(shè)定方面，刑事訴訟法對(duì)公安機(jī)關(guān)的相關(guān)活動(dòng)確立了一系列排除規(guī)則。例如，對(duì)于物證、書證，除了要求必須是原件原物以外，物證的復(fù)制件、書證的復(fù)印件不能反映原物原件的外形、特征和內(nèi)容的，一律不得作為定案的根據(jù)；在搜查中提取的物證、書證，未附有筆錄或者清單，不能證明物證、書證來源的，不得作為定案的根據(jù)；對(duì)物證、書證的來源、收集程序有疑問，不能作出合理解釋的，該物證、書證不能作為定案的根據(jù)，等等。[注]陳瑞華：《刑事證據(jù)法學(xué)》，154頁，北京，北京大學(xué)出版社，2014。

(二)剝奪人身自由措施

一般認(rèn)為，《監(jiān)察法》確立留置措施，以取代那種在實(shí)踐中遭到濫用并受到普遍詬病的“雙規(guī)”措施，這屬于監(jiān)察體制改革取得的重大突破?！侗O(jiān)察法》第22條設(shè)定了留置適用的條件，“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，并有法定妨礙調(diào)查行為的，可以采取留置措施?！侗O(jiān)察法》第43條對(duì)留置設(shè)置了審批程序，要求監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人集體決定采取留置措施，市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)和省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施時(shí)，都要報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者備案?！侗O(jiān)察法》第43條還設(shè)定了留置的次數(shù)，一次留置不得超過三個(gè)月，在特殊情況下可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間也不得超過三個(gè)月，延長(zhǎng)還要報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。不僅如此，采取留置措施后，應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位和家屬，并應(yīng)保障其飲食、休息和安全。[注]趙曉光：《監(jiān)察留置的屬性與制約體系研究》，載《中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》，2018(2)。

相對(duì)于原來的“雙規(guī)”措施而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施在法制化、人道化等方面取得了明顯進(jìn)步。但是，作為事實(shí)上的刑事偵查手段，留置比刑事訴訟法所確立的同類強(qiáng)制措施在程序上要簡(jiǎn)易得多。同樣是剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，逮捕要比留置具有更為嚴(yán)格的適用條件，也要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的專門審查批準(zhǔn)程序，存在著一定程度的司法審查機(jī)制，逮捕后的羈押場(chǎng)所也確定為專門的看守所，羈押期間存在著監(jiān)管人員的“第三方監(jiān)控”，可以大大減少刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙等非法取證行為的發(fā)生。不僅如此，嫌疑人可以委托律師提供法律幫助，律師可以向檢察官提出無罪辯護(hù)或者案件未達(dá)到逮捕條件的辯護(hù)意見。而根據(jù)各地檢察機(jī)關(guān)的改革探索，逮捕越來越具有“訴訟化”的構(gòu)造，檢察官要通過舉行聽證會(huì)來聽取偵查人員和嫌疑人一方的意見。[注]孫中平：《審查逮捕工作訴訟化轉(zhuǎn)型》，載《檢察日?qǐng)?bào)》，2018-04-11。

相反，同樣是會(huì)導(dǎo)致剝奪人身自由長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的留置措施，卻基本上不具有訴訟的形態(tài)，不存在任何司法審查機(jī)制，不存在檢察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)程序。與強(qiáng)制性調(diào)查措施一樣，留置也具有行政化的程序構(gòu)造，完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定、自行審批、自行執(zhí)行，且留置的場(chǎng)所在設(shè)置上也極為隨意，基本上屬于監(jiān)察官員直接控制被調(diào)查人的狀態(tài)，羈押過程不存在有效的“第三方監(jiān)控機(jī)制”。再加上無論是在留置的審查批準(zhǔn)還是在留置的延長(zhǎng)過程中，都沒有律師的參與，沒有被調(diào)查人的有效辯護(hù)機(jī)會(huì)，因此，這種行政化的留置程序難以遏制監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的濫用。

(三)技術(shù)調(diào)查措施

《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查措施的權(quán)力。坦率地說，相對(duì)于刑事訴訟法對(duì)技術(shù)偵查措施的程序限制而言，《監(jiān)察法》對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的程序規(guī)范在法制化水平上低不了多少。例如，兩者都要求這種技術(shù)調(diào)查(技術(shù)偵查)措施要經(jīng)過“嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”；批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查的種類和適用對(duì)象，自簽發(fā)之日起三個(gè)月有效；對(duì)于復(fù)雜、疑難案件，經(jīng)過批準(zhǔn)，技術(shù)調(diào)查的有效期可以延長(zhǎng)，每次延長(zhǎng)不超過三個(gè)月，但沒有延長(zhǎng)次數(shù)的限制，等等。

應(yīng)當(dāng)說，與刑事訴訟法所確立的技術(shù)偵查措施一樣，《監(jiān)察法》所確立的技術(shù)調(diào)查措施，大體包括記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場(chǎng)所監(jiān)控等多種特殊調(diào)查手段，都屬于對(duì)被調(diào)查人的通訊、行蹤、談話、會(huì)面等活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)控的秘密調(diào)查手段，會(huì)對(duì)被調(diào)查人的自由、隱私、尊嚴(yán)等權(quán)益造成不同程度的侵犯。我國刑事訴訟法對(duì)這類技術(shù)偵查手段并沒有確立諸如司法審查、司法授權(quán)、律師介入等正當(dāng)程序要求，這屬于該法的重大疏漏，也是亟待立法完善的地方。但是，監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)公職人員職務(wù)犯罪案件進(jìn)行刑事調(diào)查過程中，在采取技術(shù)調(diào)查措施方面，仍然采取行政化的審批決定機(jī)制，也沒有允許法院或者檢察機(jī)關(guān)通過司法審查的方式加以審查批準(zhǔn)，也不允許律師介入這種調(diào)查措施的審查批準(zhǔn)過程，更沒有采取任何訴訟化的程序構(gòu)造。

(四)非強(qiáng)制性調(diào)查措施

《監(jiān)察法》還賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行談話、訊問、詢問、勘驗(yàn)、檢查、鑒定等方面的調(diào)查權(quán)。相對(duì)于刑事訴訟法對(duì)上述行為的規(guī)范而言，《監(jiān)察法》所確立的上述調(diào)查程序更為簡(jiǎn)單，缺乏最基本的程序控制機(jī)制。例如，在諸如談話、詢問、訊問方面，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)有兩名調(diào)查人員在場(chǎng)參加，沒有確立“個(gè)別詢問(訊問)”的規(guī)則，沒有告知被調(diào)查人的基本訴訟權(quán)利，尤其是有辯護(hù)的權(quán)利；《監(jiān)察法》沒有對(duì)勘驗(yàn)、檢查措施設(shè)定最基本的程序要求，尤其是諸如見證人到場(chǎng)簽字、對(duì)實(shí)物證據(jù)的來源和提取加以全面記錄等要求；《監(jiān)察法》也沒有對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的鑒定設(shè)置任何限制性規(guī)范，對(duì)于鑒定人、鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定資質(zhì)，鑒定檢材的來源和資格，鑒定操作程序、鑒定意見的形式要件等，也沒有作出任何明確的規(guī)范。

包括談話、訊問、詢問、勘驗(yàn)、檢查、鑒定在內(nèi)的調(diào)查措施，盡管在限制或者剝奪基本權(quán)益方面不具有明顯的強(qiáng)制性，卻屬于較為重要的獲取證據(jù)的手段。調(diào)查人員一旦操之不當(dāng)，輕則會(huì)造成調(diào)查取證的不規(guī)范，重則會(huì)使所收集的證據(jù)出現(xiàn)不真實(shí)、不相關(guān)、不合法的局面，以至于對(duì)相關(guān)證據(jù)的采信造成消極影響。但是，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)不執(zhí)行刑事訴訟法的情況下，《監(jiān)察法》根本沒有對(duì)這些調(diào)查措施設(shè)置最基本的程序限制，也無法針對(duì)上述非強(qiáng)制性調(diào)查措施確立相應(yīng)的非法證據(jù)排除規(guī)則。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致上述調(diào)查措施在適用過程中成為“脫韁之野馬”，既無法滿足檢察機(jī)關(guān)對(duì)指控證據(jù)證據(jù)能力的基本要求，又難以達(dá)到提起公訴所要求的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)。

四、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查體制的反思

監(jiān)察體制改革的完成，使得黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查由監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一行使，監(jiān)察委員會(huì)通過一場(chǎng)連續(xù)的調(diào)查活動(dòng)，收集一套完整的證據(jù)材料，既對(duì)被調(diào)查人違反黨紀(jì)、違反政紀(jì)的事實(shí)加以查清，又對(duì)被調(diào)查人的犯罪事實(shí)作出認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)說，這種黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查一體化的調(diào)查方式，對(duì)于整合反腐敗資源、加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)調(diào)查的程序銜接、避免調(diào)查的重復(fù)和拖延，確實(shí)有一定的積極作用。但是，改革者在充分考慮反腐敗調(diào)查的有效性的同時(shí)，卻將黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查混為一談，無法兼顧刑事調(diào)查的特殊性，從而大大降低了刑事調(diào)查的法制化水平。

其實(shí)，黨紀(jì)調(diào)查的結(jié)果無非是對(duì)被調(diào)查人的黨紀(jì)處分，最嚴(yán)厲的黨紀(jì)處分無非是開除黨籍；政紀(jì)調(diào)查的結(jié)果則是對(duì)被調(diào)查人的政務(wù)處分，最嚴(yán)厲的政務(wù)處分不過是開除公職。相對(duì)于那種動(dòng)輒剝奪個(gè)人自由、財(cái)產(chǎn)乃至生命的刑事處罰而言，這些黨紀(jì)處分和政務(wù)處分給被調(diào)查人帶來的影響還是比較輕微的。既然如此，對(duì)黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查就應(yīng)設(shè)置較為寬松的程序限制，而對(duì)刑事調(diào)查則應(yīng)確立較為嚴(yán)格的程序規(guī)范，對(duì)那些接受刑事調(diào)查的人也應(yīng)提供更為完備的程序保障。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查制度的確立，卻對(duì)黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查提出了過于嚴(yán)苛的程序要求，而對(duì)刑事調(diào)查的程序限制卻較為寬松，以至于無法達(dá)到刑事訴訟法對(duì)偵查所提出的最低要求。可以說，單軌調(diào)查制度造成了一種“捉襟見肘”“左右為難”的局面，混淆了黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查的本質(zhì)區(qū)別，也人為拉低了刑事調(diào)查的法制化水平。

監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查體制的確立，使得黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查適用相同的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查是沒有必要的，而對(duì)于刑事調(diào)查則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?？紤]到監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查中不執(zhí)行刑事訴訟法，只執(zhí)行《監(jiān)察法》以及關(guān)聯(lián)法規(guī)，而后者無論是對(duì)取證主體、取證手段、證據(jù)形式的要求，還是對(duì)認(rèn)定事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，都是與刑事訴訟法的要求不可同日而語的。受黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查低水平證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)的牽制，刑事調(diào)查根本無法達(dá)到檢察機(jī)關(guān)提起公訴所要達(dá)到的要求和標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)此以往，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員犯罪事實(shí)的調(diào)查，既無法滿足刑事訴訟法的證據(jù)能力要求，也難以達(dá)到“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的最高證明標(biāo)準(zhǔn)。

由于監(jiān)察機(jī)關(guān)不執(zhí)行刑事訴訟法，而只執(zhí)行《監(jiān)察法》及其關(guān)聯(lián)法規(guī)，因此，刑事訴訟法以及司法解釋所確立的非法證據(jù)排除規(guī)則，就難以對(duì)其發(fā)揮約束作用。盡管《監(jiān)察法》也提出，以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得作為處置的依據(jù)，但是，這種“非法方法”究竟是指違反《監(jiān)察法》的方法還是指違反刑事司法的方法呢？考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)不執(zhí)行刑事訴訟法，因此，這里所說的“非法方法”應(yīng)當(dāng)被理解為違反《監(jiān)察法》的方法。既然如此，刑事訴訟法以及司法解釋所確立的大量非法證據(jù)排除規(guī)則對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件就難以適用了。結(jié)果可想而知，一個(gè)在調(diào)查過程中不執(zhí)行刑事訴訟法的監(jiān)察機(jī)關(guān)，通過違反刑事訴訟法的方法所獲取的證據(jù)，又怎么能成為非法證據(jù)排除規(guī)則的適用對(duì)象呢？監(jiān)察機(jī)關(guān)作為實(shí)質(zhì)上行使刑事偵查權(quán)的反腐敗機(jī)構(gòu)，竟然在審查起訴和審判階段不受刑事訴訟法所確立的非法證據(jù)排除規(guī)則的約束和限制，那么，這種反腐敗調(diào)查不就成為“法外之地”了嗎？更何況作為偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)，在刑事偵查中要受到刑事訴訟法的約束，在審查起訴和審判階段也要受到非法證據(jù)排除規(guī)則的限制，而同樣在行使偵查權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，卻可以不受刑事訴訟法的約束，也不受非法證據(jù)排除規(guī)則的限制，這豈不破壞了刑事訴訟法適用的統(tǒng)一性了嗎？

監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查體制的確立還帶來了留置場(chǎng)所的濫用問題。本來，紀(jì)委過去在運(yùn)用“雙規(guī)”措施過程中，就存在一個(gè)被人廣為詬病的問題，那就是將被調(diào)查人任意羈押在某一處所，這一處所要么是紀(jì)委的“廉政教育基地”，要么是紀(jì)委設(shè)置的“教育培訓(xùn)中心”，要么是某一處秘密的“雙規(guī)點(diǎn)”。如今，在《監(jiān)察法》以留置取代“雙規(guī)”措施以后，留置場(chǎng)所竟然并沒有隨之發(fā)生根本的改變，除了少部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)將被調(diào)查人留置在看守所外，大部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然沿用過去的“雙規(guī)”做法，將被調(diào)查人羈押在秘密的“雙規(guī)”場(chǎng)所。這種留置場(chǎng)所存在的根本問題，在于調(diào)查人員直接控制被調(diào)查人，決定訊問的時(shí)間、次數(shù)以及被調(diào)查人的飲食、休息等具體問題。在調(diào)查人員與被調(diào)查人之間，沒有中立的“第三方監(jiān)控”機(jī)制，沒有像看守所那樣有一些不承擔(dān)調(diào)查責(zé)任的監(jiān)管人員來監(jiān)控整個(gè)調(diào)查過程，保障被調(diào)查人不遭受刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙等非法取證手段。其實(shí)，既然改革決策者一直強(qiáng)調(diào)以留置取代“雙規(guī)”是監(jiān)察體制改革取得的最大突破，那么，為什么不徹底廢除將被調(diào)查人羈押在“雙規(guī)點(diǎn)”的做法，而將被調(diào)查人統(tǒng)一羈押在看守所呢？[注]戴濤：《監(jiān)察體制改革背景下調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)研究》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018(1)。

在監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)和刑事調(diào)查權(quán)的制度下，刑事調(diào)查無法按照刑事訴訟法所確立的程序進(jìn)行，被調(diào)查人根本無法享有犯罪嫌疑人所依法享有的訴訟權(quán)利，尤其是無法獲得律師辯護(hù)的權(quán)利。按理說，憲法確立了任何受到刑事追訴的人都有獲得辯護(hù)的權(quán)利，而依據(jù)憲法制定的《監(jiān)察法》，也應(yīng)當(dāng)尊重并保障被調(diào)查人獲得辯護(hù)的權(quán)利，使被調(diào)查人獲得律師的法律幫助。監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事調(diào)查權(quán)明明具有刑事偵查權(quán)的性質(zhì)和后果，卻不受刑事訴訟法的約束，不能保障被調(diào)查人獲得辯護(hù)的權(quán)利。在《監(jiān)察法》制定的過程中，面對(duì)社會(huì)各界的質(zhì)疑，改革決策者曾解釋說，之所以不賦予被調(diào)查人委托律師幫助的權(quán)利，主要是考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)面臨程度不同的困難，而一旦律師介入調(diào)查活動(dòng)，會(huì)給監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)制造更大的障礙，以至于影響懲治腐敗案件的效率。[注]李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法〉(草案)的說明——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，新華網(wǎng)，2018-03-14，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122532994.htm。假如這種邏輯能夠成立的話，那么，公安機(jī)關(guān)在偵查過程中也應(yīng)當(dāng)剝奪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)，不允許嫌疑人委托律師幫助。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的偵查同樣會(huì)面臨種種困難，辯護(hù)律師的介入也同樣會(huì)使得公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)“雪上加霜”，遭遇更大、更嚴(yán)重的障礙。但恰恰相反，我國近年來在刑事司法領(lǐng)域發(fā)生的一系列變革，卻朝著擴(kuò)大辯護(hù)權(quán)適用范圍的方向發(fā)展，使得越來越多的嫌疑人、被告人有機(jī)會(huì)獲得律師的幫助。諸如法律援助值班律師制度的建立和完善，在普通程序中刑事辯護(hù)的“全覆蓋”，這些改革都說明，確保嫌疑人、被告人獲得充分的律師幫助，擴(kuò)大法律援助的適用范圍，是司法改革的重要內(nèi)容，也是維護(hù)司法正義、防止冤假錯(cuò)案、實(shí)現(xiàn)法治的基本保障。既然如此，《監(jiān)察法》為什么要背歷史潮流而動(dòng)，對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，在整個(gè)刑事調(diào)查期間，都剝奪其憲法所賦予的辯護(hù)權(quán)呢？

監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查體制的確立還規(guī)避了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督。本來，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，可以對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案和偵查活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。這種立案?jìng)刹楸O(jiān)督近年來還有日益加強(qiáng)的發(fā)展趨勢(shì)。例如，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案，或者不應(yīng)當(dāng)立案而違法立案的情況，檢察機(jī)關(guān)可以責(zé)令其說明理由，發(fā)現(xiàn)理由不成立的，可以發(fā)出立案或者不立案的通知，責(zé)令其糾正違法的決定。又如，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)違法取證的行為，檢察機(jī)關(guān)在審查批捕階段可以責(zé)令其糾正違法行為，或者作出排除非法證據(jù)的決定。再如，在偵查終結(jié)之前，檢察機(jī)關(guān)可以組織專門的“核查”程序，也就是對(duì)偵查機(jī)關(guān)是否存在刑訊逼供或其他非法取證行為進(jìn)行專門的審核調(diào)查，對(duì)核查全程都要錄音錄像，并將錄音錄像隨案移送。

但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)單軌調(diào)查制度的確立卻使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查成為一種完全封閉的過程，檢察機(jī)關(guān)無法介入其中，無法對(duì)立案或者不立案的決定進(jìn)行監(jiān)督，也無法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)非法的取證行為加以制止，更無法在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)之前進(jìn)行專項(xiàng)核查。檢察機(jī)關(guān)即便對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)展開法律監(jiān)督，也只能等監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送審查起訴之后，才能進(jìn)行事后的監(jiān)督。至于原來那種對(duì)偵查機(jī)關(guān)所展開的同步監(jiān)督，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過程中將沒有存在的空間。

五、走向監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的雙軌制

在我國監(jiān)察體制改革完成之后，監(jiān)察委員會(huì)借助黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的權(quán)威和資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察的全覆蓋，強(qiáng)化了反腐敗資源的有機(jī)整合，也促進(jìn)了黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查的程序銜接。這對(duì)于有效地懲治腐敗、維護(hù)政治的廉潔性乃至維護(hù)國家的長(zhǎng)治久安，都是具有戰(zhàn)略意義的重大政治改革。但是，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，目前實(shí)行的這種黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)一體化的體制，也存在著致命的缺陷和不足。2017年下半年，經(jīng)過北京、浙江、山西三個(gè)省市的改革試點(diǎn)，這種單軌制的調(diào)查體制已經(jīng)暴露出一系列無法解決的難題。而在監(jiān)察體制改革的討論過程中，法學(xué)界也普遍擔(dān)憂這種調(diào)查權(quán)將無法被納入法治的軌道，存在著調(diào)查權(quán)濫用的危險(xiǎn)。當(dāng)然，監(jiān)察體制改革的決策者更多地看到了這種單軌調(diào)查體制的優(yōu)勢(shì)，尤其是發(fā)現(xiàn)了既往反腐敗資源過于分散所帶來的效率低下、重復(fù)工作甚至“懲治不力”的問題。不過，這種調(diào)查體制經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，在充分顯露其制度缺陷的情況下，改革決策者遲早會(huì)重視這一問題，并進(jìn)而推動(dòng)新的改革進(jìn)程。[注]鄭曦：《監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2018(1)。

在筆者看來，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查體制唯有走雙軌制的改革之路，貫徹最基本的法治理念，使監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)受到有效的約束和控制，才能走出目前的困境。

所謂雙軌制的調(diào)查體制，是指在保留黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的前提下，在賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員腐敗案件統(tǒng)一行使調(diào)查權(quán)的前提下，在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門：一是政紀(jì)調(diào)查部，二是刑事調(diào)查部。前者統(tǒng)一行使黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)，后者則行使刑事調(diào)查權(quán)。

政紀(jì)調(diào)查部可以對(duì)公職人員涉嫌腐敗的案件進(jìn)行立案調(diào)查，也可以行使各項(xiàng)調(diào)查權(quán)。事實(shí)上，在監(jiān)察體制改革之前，原有的“紀(jì)檢監(jiān)察部門”就已經(jīng)在行使類似的黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)，只不過原有的監(jiān)察只是一種“行政監(jiān)察”，而經(jīng)過監(jiān)察體制改革之后，現(xiàn)有的監(jiān)察已經(jīng)變成針對(duì)所有公職人員的“國家監(jiān)察”。目前，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查也已經(jīng)由過去的“行政違紀(jì)調(diào)查”變成現(xiàn)在的“政務(wù)處分調(diào)查”。盡管如此，這種調(diào)查仍然具有黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查的雙重屬性。相對(duì)于刑事調(diào)查而言，黨紀(jì)調(diào)查的依據(jù)主是黨內(nèi)規(guī)章，也就是通常所說的“黨內(nèi)法規(guī)”；而政紀(jì)調(diào)查所遵循的主要是《監(jiān)察法》以及相關(guān)法規(guī)，也就是一般所指的“國家監(jiān)察法規(guī)”。但無論是黨紀(jì)調(diào)查還是政紀(jì)調(diào)查，都不需要遵守刑事訴訟法的要求，既不需要對(duì)證據(jù)提出過于嚴(yán)格的法律要求，對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定也不需要達(dá)到“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”的最高證明標(biāo)準(zhǔn)。畢竟這種黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查所帶來的后果并不是刑事處罰，最多只是黨紀(jì)處分或者政務(wù)處分。這種調(diào)查所要查明的也不是“犯罪事實(shí)”，而只是“違反黨紀(jì)事實(shí)”或者“違反政紀(jì)事實(shí)”。《監(jiān)察法》所確立的各項(xiàng)調(diào)查措施，尤其是留置措施，都可以在這一環(huán)節(jié)得到適用。

刑事調(diào)查部則是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的偵查部門，其地位相當(dāng)于原來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)公職人員貪污、賄賂、瀆職等刑事案件的偵查權(quán)。對(duì)于任何一起公職人員違紀(jì)違法案件，黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查部在完成調(diào)查活動(dòng)之后，認(rèn)為僅僅構(gòu)成違反黨紀(jì)或者違反政紀(jì)的，可以作出黨紀(jì)處分或者政務(wù)處分。但是，對(duì)于那些構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件，黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查部可以直接移交刑事調(diào)查部。后者經(jīng)過審查，認(rèn)為發(fā)生了犯罪事實(shí)、需要追究刑事責(zé)任的，就可以作出立案決定，案件由此進(jìn)入偵查程序。原來的被調(diào)查人具有犯罪嫌疑人的身份，刑事調(diào)查部執(zhí)行刑事訴訟法的規(guī)定，可以對(duì)其采取強(qiáng)制措施。假如對(duì)嫌疑人采取刑事拘留的，可以將其羈押在看守所。在偵查期間，偵查人員可以在黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，繼續(xù)展開調(diào)查，按照刑事訴訟法的要求來收集證據(jù)，形成案卷筆錄，并需要對(duì)“犯罪事實(shí)”的認(rèn)定達(dá)到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的最高標(biāo)準(zhǔn)。唯有如此，刑事調(diào)查部才能將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

將監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查區(qū)分為黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分，可以化解監(jiān)察體制改革中遇到的諸多問題，在有效懲治腐敗與遵守正當(dāng)程序之間保持新的平衡，避免國家反腐敗權(quán)力的濫用，走出“顧此失彼”的尷尬境地。在過去的討論中，有關(guān)改革決策人士過于強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查銜接的重要性，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)既不是司法機(jī)關(guān)也不是行政機(jī)關(guān)，而屬于“政治機(jī)關(guān)”，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查“不是偵查”，調(diào)查也不必遵守刑事訴訟法的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在這種調(diào)查過程中不允許辯護(hù)律師介入其中，以避免反腐敗調(diào)查受到消極的影響。但是，假如將黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查予以分離，那么這些難題也就不攻自破、迎刃而解了。確實(shí)，在監(jiān)察委員會(huì)的黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查環(huán)節(jié)，這種調(diào)查并不具有偵查的性質(zhì)，調(diào)查過程也可以不讓辯護(hù)律師介入。但在案件被移交刑事調(diào)查之后，被調(diào)查人具有犯罪嫌疑人的身份，這種調(diào)查其實(shí)就具有偵查的性質(zhì)，當(dāng)然要受到刑事訴訟法的約束，辯護(hù)律師也應(yīng)當(dāng)有權(quán)利參與調(diào)查活動(dòng)，為委托人提供相應(yīng)的法律幫助。