林昆榮

【摘 要】本文論述全面依法治國背景下構建現(xiàn)代大學制度體系，從外部層面高等教育體制和高校內(nèi)部管理體制分析現(xiàn)代大學制度體系的構成，提出構建現(xiàn)代大學制度必須堅持黨的領導，健全和完善高校的“立法法”，加強法制宣傳學習等建議。

【關鍵詞】全面依法治國? 依法治教? 依法治校? 現(xiàn)代大學制度體系? 高等教育體制? 黨的領導

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）10C-0079-03

黨的十八大以來，我們黨全面推進依法治國，成就豐碩。在總結黨的十八大以來全面依法治國的經(jīng)驗基礎上，黨的十九大提出了新時代全面依法治國的目標、任務及新要求。在此背景下，作為依法治校的主體，高校構建現(xiàn)代大學制度體系就顯得尤為重要。

一、全面依法治國的背景及其與全面依法治教、全面依法治校的關系

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更加突出依法治國 的“全面”，并把全面依法治國提到“四個全面”戰(zhàn)略布局的新高度，開啟了加快建設法治中國的新征程。在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是全面建成小康社會的基礎和保證。

教育系統(tǒng)的推進全面依法治國是自下而上的，即按照依法治校、全面依法治校、全面依法治教的順序開展。2003年7月17日《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》是教育系統(tǒng)首次提出依法治校的概念，該意見從依法治校的重要性和必要性、指導思想和工作目標、措施等方面，對各級各類學校推進依法治校作了具體要求。2012年11月22日，教育部印發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》要求在各級各類學校全面落實依法治國要求，大力推進依法治校。并從全面推進依法治校的重要性與緊迫性、指導思想和總體要求，加強章程建設;健全學校依法辦學自主管理的制度體系，健全科學決策、民主管理機制;完善學校治理結構，依法辦學;落實師生主體地位;形成自由平等公正法治的育人環(huán)境，健全學校權利救濟和糾紛解決機制;有效化解矛盾糾紛，深入開展法制宣傳教育;形成濃厚的學校法治文化氛圍，加強組織與考核;切實提高依法治校的能力與水平，轉(zhuǎn)變政府職能;加強對學校依法治校的保障九個方面作了具體要求。2016年1月7日，教育部印發(fā)《依法治教實施綱要（2016—2020年）》明確了全面依法治教的總體目標，并做出了具體要求。至此，教育層面的推進全面依法治國從學校到教育行政部門都已覆蓋。

在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面建成小康社會是重大戰(zhàn)略目標，居于引領地位;全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措，為如期全面建成小康社會提供重要保障。教育領域的全面依法治教和全面依法治校是全面依法治國系統(tǒng)工程的重要組成部分。全面依法治教的主體是參與教育法律關系的主體，包括各級權力機關，各級行政機關，各級審判機關、檢察機關，各級各類學校及其他有關機構，企事業(yè)單位、社會團體、公民個人等。全面依法治教從內(nèi)容上主要包括依法行政和依法治校。全面依法治校是全面依法治教的重要組成部分，主體是各級各類學校。由此可見，全面依法治國和全面依法治教、全面依法治校的關系是整體與部分的關系，同時也是相輔相成、相互促進的關系，是一脈相承的。

二、現(xiàn)代大學制度體系主要構成

人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作是高校五大重要使命，在依法治國、依法治教和依法治校的全過程中，高校并不具備制定法律法規(guī)和規(guī)范性文件的權利，但具有依法進行學校管理、依法參與教育事業(yè)的管理和監(jiān)督的職責。高校的內(nèi)部管理體制是履行法律法規(guī)和規(guī)范性文件的重要方式。構建現(xiàn)代大學制度體系，是實現(xiàn)學校依法辦學、自主管理，教師依法執(zhí)教，社會依法支持和參與學校管理的有效方式?，F(xiàn)代大學制度體系作為高校全面依法治校的重要組成部分，主要分為宏觀層和微觀層面兩方面，即外部層面高等教育體制和高校內(nèi)部管理體制。

（一）外部層面的現(xiàn)代大學制度體系。2017年9月，中辦國辦《關于深化教育體制機制改革的意見》明確，把政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進作為改革的主要目標。

1.政府依法宏觀管理。2017年5月，國辦印發(fā)了《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》;10月，廣西印發(fā)了《對全區(qū)各級人民政府履行教育職責評價工作方案》，評價的內(nèi)容主要包括：政府貫徹執(zhí)行黨的教育方針情況，落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和政策情況，各級各類教育發(fā)展情況，統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域教育工作情況，加強教育保障情況，學校規(guī)范辦學行為情況。教育部2018年工作要點明確了全面推進依法治教的工作內(nèi)容。同時，提出推動法律、規(guī)章起草修訂，組織立法研究，并出臺《關于加強高校法治工作的意見》，制訂依法治校評價體系和考核辦法，啟動依法治校示范校創(chuàng)建活動，探索設立全面依法治教實踐區(qū)等。從宏觀上對教育系統(tǒng)如何推進依法治教和依法治校提供了操作上的政策指導。

2.學校依法自主辦學。2017年3月，教育部等五部門印發(fā)了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》，明確高校要堅持正確辦學方向和教育法律規(guī)定的基本制度，依法依章程行使自主權，強化章程在學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能方面的基礎作用。我國《高等學校教育法》第十一條提出，高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。依法是前提，是要求高校在依法的基礎上根據(jù)實際情況自主建立現(xiàn)代大學制度體系管理學校。

3.社會有序參與。高校要擴大社會參與的廣度與深度，在人才培養(yǎng)、決策咨詢、教學科研、安全管理、學生實習實踐等方面更多引入社會資源，健全制度。同時，依法健全各類社團、協(xié)會以及其他社會組織在學校組織及開展活動的規(guī)則與要求，完善監(jiān)督機制。

4.各方合力推進。現(xiàn)代大學制度需要政府、學校、社會乃至家庭等各方共同推進，需要政府的宏觀管理、學校的自主管理、社會的有序參與，以及監(jiān)督機制的完善等，最大限度地發(fā)揮學校的主導作用。特別是在“三全育人”的環(huán)境下，更需要各方合理推進。

（二）內(nèi)部層面的現(xiàn)代大學制度體系。具體如下：

1.依法制定具有自身特色的學校章程。我國2015年修訂的《教育法》把“有組織機構和章程”作為設立學校及其他教育機構的首要基本條件;把“按照章程自主管理”作為學校及其他教育機構行使首要權利。我國2015年修訂的《高等教育法》第二十八條規(guī)定：高等學校的章程應當規(guī)定內(nèi)部管理體制等十方面的事項。高校要依據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》制定或者修改章程，由教育部或者省級教育行政部門核準?？梢姡鲁淌歉咝５摹案敬蠓ā?，在高校內(nèi)部是置于首位的。

2.決策權：堅持和完善黨委領導下的校長負責制。2014年10月，中辦印發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，要求要堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制。

3.民主權：教職工代表大會制度。從學校管理體制的關系看，它是學校管理體制不可缺少的重要組成部分，是學校的一項基本制度，是在法律賦予教職工民主管理學校權利的范圍內(nèi)行使權力的機構。教職工代表大會是教職工行使民主權利、民主管理學校的重要形式，要充分發(fā)揮教職工代表大會在學校民主管理工作中的作用。除了教職工代表大會外，還要堅持廣泛參與、多元多層，注重無黨派人士、黨外知識分子和群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

4.學術權：學術委員會制度。高校應當根據(jù)《高等學校學術委員會規(guī)程》依法設立學術委員會，在學術自由、學術平等的基礎上，不斷完善學術委員會的組成、職責與運行等。學術委員會作為校內(nèi)最高學術機構，統(tǒng)籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權，高校應當完善學術管理的體制、制度和規(guī)范。同時，要充分發(fā)揮教授治學在教學、科研、學科、隊伍等方面的積極作用。

5.參與權：理事會制度。2017年12月，《國務院辦公廳關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》明確“建立健全職業(yè)學校和高等學校理事會制度，鼓勵引入行業(yè)企業(yè)、科研院所、社會組織等多方參與”。充分發(fā)揮理事會的咨詢、協(xié)商、審議、監(jiān)督等功能，加強與科研院所、社會團體形成協(xié)調(diào)合作、資源共享等。積極引入專門機構對學校的學科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進行評估。高校應當依據(jù)《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》及學校章程建立并完善理事會制度，制定理事會章程。

6.教師權：教師申訴制度。我國《教師法》第三十九條從程序上做出了具體規(guī)范。教師申訴制度具有法律性、特定性、非訴訟性等特征。要維護教師權益，從內(nèi)容上看，應該包含教師管理制度、教師人事制度、教師職稱制度、教師薪酬制度等方面的內(nèi)容。唯有維護好教師權益，教師申訴制度才不會啟動，才能真正落實教師主體地位。

7.學生權：學生申訴制度。2017年9月施行的《普通高等學校學生管理規(guī)定》堅持問題導向，針對學生管理中原有的法律缺失和新近出現(xiàn)的問題，明確了學生管理的任務和目的，加強了對學生權益的保護，更加注重運用法治思維和法治方式管理各項學生事務，專門增加“學生申訴”一章，通過完善申訴程序制度、增加申訴處理實體規(guī)定，進一步確保了學校對學生處理和處分的公平公正，保障了學生依法獲得救濟的權利，為實現(xiàn)依法治校依規(guī)辦學奠定了制度基礎。具體來說，學生權益應當通過學籍管理制度、參與校園秩序與課外活動的制度、獎勵與處分制度、申訴制度等方面進行維護。

8.財政權：事業(yè)單位財務和會計制度。嚴格執(zhí)行《事業(yè)單位財務規(guī)則》《高等學校財務制度》《高等學校會計制度》等國家有關法律法規(guī)和財務規(guī)章制度，堅持財務管理基本原則，完善學校財務制度，以實現(xiàn)財務管理的主要任務。在保證財務和會計制度執(zhí)行的同時，高校應當建立健全內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設。

9.監(jiān)督權：信息公開制度。2010年開始施行《高等學校信息公開辦法》，2014年公布《高等學校信息公開事項清單》，要求通過構建統(tǒng)一公開平臺，建立即時公開制度，完善年度報告制度等，切實保障教職工、學生、社會公眾對學校重大事項、重要制度的知情權。此外，還要理順高校校務公開與黨務公開的關系，條件允許的應當建立公開統(tǒng)一平臺。

三、全面依法治國背景下如何構建現(xiàn)代大學制度

（一）必須在黨的領導下建設現(xiàn)代大學制度體系。黨的十九大報告提出，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。2016年底，中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，給領導干部壓實了沉甸甸的責任。同時，高校要從實際出發(fā)，在中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的范圍內(nèi)，發(fā)揮政治優(yōu)勢，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，遵循法治規(guī)律，與時俱進提升理念觀念、創(chuàng)新體制機制，全面深化依法治校實踐。

（二）健全和完善高校的“立法法”。南開大學法學院教授侯欣認為：“立法法是管法的法，是有關國家頂層制度設計的法，國家頂層制度設計好了，國家運轉(zhuǎn)才會好，每一個人的利益才能得到切實保障。”同理，高校必須以《憲法》為核心，健全和完善自身的“立法法”，規(guī)范制定、修改和廢止規(guī)章制度的活動。規(guī)章制度要從程序上規(guī)范、從內(nèi)容上審查、從時間上清理、從職責上落實、從人員上普及、從執(zhí)行上落地。一般來說，高校的規(guī)章制度分為基本管理制度、重要行政規(guī)章制度和具體規(guī)章制度三大類。

（三）加強法制宣傳學習。對于領導干部，2002年中組部、中宣部、司法部印發(fā)了《關于加強領導干部學法用法工作的若干意見》，2012年中組部、中宣部、司法部、全國普法辦印發(fā)《關于進一步加強領導干部學法用法工作的意見》。從發(fā)文主體來看，后者較前者增加了“全國普法辦”，這強調(diào)了領導干部的普法范圍進一步擴大，更進一步明確領導干部學法用法的指導思想、工作目標和主要任務。對于學生及青少年，2013年6月，教育部、司法部、中央綜治辦、共青團中央、全國普法辦印發(fā)《關于進一步加強青少年學生法制教育的若干意見》;2016年6月，教育部、司法部、全國普法辦關于印發(fā)《青少年法治教育大綱》的通知。后者較前者在法治教育對象的范圍上進一步擴大了，由“青少年學生”變?yōu)椤扒嗌倌辍保颐鞔_青少年法治教育要充分發(fā)揮學校主導作用，與家庭、社會密切配合，拓寬教育途徑，創(chuàng)新教育方法，實現(xiàn)全員、全程、全方位育人，也明確了高等教育階段的普法目標。

【參考文獻】

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[4]楊子巖.用良法管住“任性”的權力[N].人民日報（海外版），2015-03-12