任芳 高欣

【摘 要】 隨著“一帶一路”的深入推進，我國國有控股企業(yè)正在加快“走出去”的步伐，境外國有資產(chǎn)管理風險也在不斷增大。當前境外國有資產(chǎn)審計具有一定的滯后性，對企業(yè)境外國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督還存在著大量空白，國家層面正在逐步建立健全嚴格的境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督體系。通過調(diào)研我國境外國有資產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，深入剖析境外資產(chǎn)審計監(jiān)管面臨的困境，為解決當前境外資產(chǎn)審計監(jiān)管難度加大、境外公共投資審計任務(wù)重、監(jiān)督體系與法律制度不健全、政策落實與跟蹤審計不同步等問題，借鑒國外發(fā)達國家國有資產(chǎn)管理模式，實施優(yōu)化境外資產(chǎn)審計監(jiān)管模式、公共投資審計與金融審計相結(jié)合、“三方共審”全面審計、健全法律制度、積極實施跟蹤審計等措施，探索建立一套完備適用且科學的境外資產(chǎn)審計監(jiān)管體系，提高專項資金使用率，防范國有資產(chǎn)流失。

【關(guān)鍵詞】 一帶一路; 境外國有資產(chǎn); 監(jiān)管審計

【中圖分類號】 F294.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2018）24-0113-06

在“一帶一路”建設(shè)的過程中，由于境外投資風險性大，導致中國企業(yè)面臨更高的挑戰(zhàn)。同時暴露出諸多問題，中國國有控股企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明、缺乏監(jiān)管等，更加大了審計監(jiān)管的難度。近年來由于監(jiān)管疏漏，我國境外資產(chǎn)虧損事件頻繁發(fā)生，不僅沖擊著經(jīng)濟的發(fā)展，也阻礙了我國“一帶一路”建設(shè)的進一步推進。如何有效加強對國有控股企業(yè)資產(chǎn)運作的審計監(jiān)管，確保境外國有資產(chǎn)保值增值，維護國家經(jīng)濟安全是當前急需解決的一個重要問題。

一、研究綜述

“一帶一路”的推進為我國企業(yè)帶來巨大的投資優(yōu)勢，但我國境外國有資產(chǎn)監(jiān)a督難的問題也日益凸顯。王克玉[1]認為政府審計機關(guān)對境外的國有控股企業(yè)或公共公司進行審計，既有國內(nèi)法律的依據(jù)，也有國際法律的依據(jù)，基于政府審計的公權(quán)力屬性決定了境外審計管轄權(quán)的實施將與外國政府部門或權(quán)力機關(guān)的審計管轄發(fā)生沖突，境外國有資產(chǎn)及經(jīng)營管理受我國和東道國法律環(huán)境的雙重影響，境外國企審計不可避免地會帶來適用法律上的沖突，需要解決法律適用問題。林忠華[2]指出審計機關(guān)應(yīng)找準審計監(jiān)督的著力點，不斷完善國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計的內(nèi)容與重點，并積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度和方法，加強國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)建設(shè)，促進各項規(guī)劃的制定和提高專項資金使用的效果。盧藝[3]指出我國企業(yè)境外投資呈現(xiàn)項目逐年增多、金額不斷擴大、資產(chǎn)規(guī)模快速增長的趨勢，以某國企在中東地區(qū)S國的建設(shè)項目審計調(diào)查為例，深入分析“一帶一路”戰(zhàn)略背景下企業(yè)境外工程建設(shè)項目的特點、機會和風險，并探討新形勢下審計機關(guān)如何有效開展境外審計，防范企業(yè)投資和經(jīng)營風險，確保境外國有資產(chǎn)安全完整和保值增值。

上述文獻為解決境外資產(chǎn)審計監(jiān)管的問題提供了重要的理論指導。但是針對境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)管實踐探索較少，大多集中于東道國環(huán)境政策分析與路徑選擇的研究，未能形成系統(tǒng)的審計監(jiān)管體系。通過進一步分析當前境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題，借鑒國外監(jiān)管模式，深入研究“一帶一路”戰(zhàn)略背景下境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)管，有助于各級審計機關(guān)加強對“一帶一路”戰(zhàn)略項目落實情況的審計，促進各項規(guī)劃的制定，提高專項資金使用率，防范國有資產(chǎn)流失。

二、我國境外資產(chǎn)及其監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）境外資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.境外資產(chǎn)規(guī)模巨大

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，“一帶一路”沿線國家（包括中國）的經(jīng)濟總量約為21萬億美元，占世界比重的1/3左右，人口共計46億人，占比超過60%，并且已有70多個國家和組織對“一帶一路”表達了支持的意愿，已形成具有廣泛影響的國際合作框架，其中34個國家和國際組織與中國簽署了共建“一帶一路”政府間合作協(xié)議，并將進一步形成具體的合作規(guī)劃;我國企業(yè)對“一帶一路”沿線53個國家直接投資145.3億美元，與“一帶一路”沿線國家合作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是步入了加速期，我國企業(yè)與相關(guān)61個國家新簽合同額達1 260.3億美元，占同期對外承包工程新簽合同額的51.6%;據(jù)商務(wù)部預測，未來5年我國在“一帶一路”沿線將進口約10萬億美元的商品，對外投資可能超過5 000億美元，同時隨著“一帶一路”的建設(shè)，國有控股企業(yè)境外投資將進一步加大，并重點向“一帶一路”倡議輻射的國家和地區(qū)傾斜[4]。

2.境外資產(chǎn)面臨較高風險

我國境外投資與境內(nèi)投資相比，其管理模式存在漏洞、人員配置方面不夠完善、內(nèi)部控制監(jiān)管不到位，由于投資面向的是國外，容易受到投資對象所在國政治、經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境的影響，從而導致我國境外投資面臨較高的風險，如圖1所示。除此之外，境外投資受政策波動影響，匯率、稅收以及資本流動等其他方面都會受到束縛，還有一些企業(yè)的管理者由于決策失誤在境外盲目投資，更為嚴重的是濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、擅自從事高風險的金融衍生品工具投資，并將境外企業(yè)工程進行關(guān)聯(lián)交易。這些外部環(huán)境和內(nèi)部因素導致我國國有資產(chǎn)面臨著較高的風險。

3.部分中央企業(yè)境外資產(chǎn)經(jīng)營虧損嚴重

伴隨著我國走出去的步伐，中央企業(yè)境外投資不斷增加，與此同時，境外資產(chǎn)風險問題也逐漸暴露。中航油期貨巨虧、中信泰富及幾大航空公司金融衍生品虧損等虧損事件的爆發(fā)，表明急需強化中央國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管。從近幾年發(fā)展看，中國兵器裝備集團公司境外投資總體經(jīng)濟效益不佳，在境外投資成立的十幾家海外公司中，有5家停業(yè)整頓、7家累計虧損達到1.38億美元，除此之外還有中國航天科技集團公司由于其內(nèi)部財務(wù)管理制度不健全，導致所屬境外資產(chǎn)損失1.42億元[5]。實際上，類似案件層出不窮，又由于監(jiān)管不到位，不能有效遏制中央企業(yè)境外資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)生的虧損。

（二）境外資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

中央企業(yè)境外投資的監(jiān)管是由商務(wù)部、國資委、財政部、發(fā)改委、銀（保）監(jiān)會、外管局等多部門按職能協(xié)同負責。各部門在自己的職能范圍內(nèi)對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理，其中央企的資金來源主要是由國資委承擔，并肩負著國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管的使命，但是實際上對國有資產(chǎn)并不能達到有效的監(jiān)管，無法形成各部門之間合力監(jiān)管，歸根溯源是由于監(jiān)管力度不強、監(jiān)管效率不高、監(jiān)管業(yè)務(wù)考查不深入、監(jiān)督范圍覆蓋不全面，無法實現(xiàn)審計全覆蓋。

我國境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面存在以下突出問題：

1.監(jiān)管手段上重審批輕管理。著重檢查企業(yè)境外投資前期審批手續(xù)是否完善，而忽略事后監(jiān)管，造成企業(yè)營運效率和資金周轉(zhuǎn)效率受到影響。

2.監(jiān)管方式上重微觀輕宏觀。著重一些細節(jié)問題的監(jiān)管而忽視總體層面上的監(jiān)督，導致企業(yè)自負盈虧以及營運受到影響，阻礙企業(yè)的健康發(fā)展。

3.監(jiān)管內(nèi)容上重形式輕實質(zhì)。著重考核企業(yè)的任務(wù)目標完成情況指標，而忽視經(jīng)濟實質(zhì)重于形式的問題，無法起到真正的監(jiān)管作用。

4.監(jiān)管分工上重劃分輕協(xié)同。著重強調(diào)各部門之間監(jiān)管分工職責，而忽視各部門間的協(xié)同監(jiān)管，不充分利用信息資源共享的優(yōu)勢，從而造成重復監(jiān)管，影響到企業(yè)以及政府機關(guān)的效率。

（三）強化境外資產(chǎn)監(jiān)管的緊迫性

為保障我國境外國有資產(chǎn)的保值增值性，維護境外資金的安全性，降低國有資產(chǎn)的損失，有效規(guī)范境外資產(chǎn)的管理活動，國務(wù)院國資委于2011年出臺了《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，明確“境外企業(yè)應(yīng)聘請外部審計機構(gòu)，不具備條件的由內(nèi)部審計機構(gòu)，對年度財務(wù)報告進行審計;國資委應(yīng)當定期組織開展境外企業(yè)抽查審計”[6]。盡管如此，國有控股企業(yè)仍對境外國有資產(chǎn)的審計職責和權(quán)限難以界定，不能做到依法審計。同時審計力量不足，審計人員和審計經(jīng)費的配備難以滿足大量境外審計的需要，審計人員的素質(zhì)也難以適應(yīng)投資國法律、規(guī)則等復雜問題的需要。

在新時代背景下，國家大力扶持企業(yè)境外投資，因此高度關(guān)注對巨大投資項目的國有資產(chǎn)審計極其重要。然而巨大投資項目更易包庇資產(chǎn)運營管理過程中的風險隱患，這就需要強化國家審計的監(jiān)督職能，與“一帶一路”建設(shè)相適應(yīng)，推進戰(zhàn)略布局健康、有序的發(fā)展。因此，強化境外國有資產(chǎn)監(jiān)管也是預防和規(guī)避貪污腐敗、確保國有資產(chǎn)的安全、促進境外資金的保值增值、保障國有控股企業(yè)實現(xiàn)境外投資既定的戰(zhàn)略目標的現(xiàn)實需求。

三、境外國有資產(chǎn)審計面臨的困境

（一）境外資產(chǎn)審計監(jiān)管難度加大

國務(wù)院國資委在2017年“兩會”期間指出“中央企業(yè)從法人單位來看，有9 112家企業(yè)法人大約在185個國家和地區(qū)進行投資運營活動，中央企業(yè)境外投資額約占我國非金融類對外直接投資的70%，已成為對外投資的主力軍”[7]。顯然“一帶一路”倡議實施之后，我國境外投資會進一步擴大。

“一帶一路”是一項龐大的工程，在國內(nèi)延伸了18個省，在世界覆蓋了60多個國家，并且穿越了亞洲文明、伊斯蘭文明、歐洲文明，廣闊的覆蓋面會面臨沿線不同國家政治、經(jīng)濟、文化相關(guān)法律制度差異的約束。雖然我國企業(yè)在走出去過程中具有先天有利條件，但是由于我國境外國有資產(chǎn)的范圍較大（如表1所示），加之東道國常常出于地方貿(mào)易保護政策等因素維護本國經(jīng)濟的發(fā)展，而對我國境外資產(chǎn)交易形成阻礙，內(nèi)外部原因共同加劇了我國境外資產(chǎn)審計監(jiān)管的難度。

（二）公共投資審計任務(wù)加重

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模擴大

“一帶一路”倡議的推進需要沿線地區(qū)鋪設(shè)鐵軌、搭建橋梁、增設(shè)港口、建設(shè)機場以及通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，必然需要大量的資金投入。習近平總書記在“一帶一路”國際高峰論壇上提出“我國身為戰(zhàn)略的倡議國，應(yīng)當加大投資力度積極支持“一帶一路”基礎(chǔ)建設(shè)和相關(guān)金融合作，向絲路基金新增資金一千億元人民幣，國家開發(fā)銀行、進出口銀行也將提供千億元人民幣專項貸款”。面對巨額的境外公共投資，無形之中加大了審計人員的壓力，需要其密切關(guān)注項目資金使用是否合規(guī)、項目工程質(zhì)量是否達標以及投資效益回報率等問題。

2.投資審計與金融審計結(jié)合度提高

帶有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有較高的社會效用，并在“一帶一路”投資中占據(jù)了很大比例。但是公共投資建設(shè)項目存在建設(shè)周期長、耗用資金較多的弊端，需要國家開發(fā)銀行和進出口銀行提供專項貸款，除此之外還需要充分發(fā)揮金融的力量，積極創(chuàng)新金融合作領(lǐng)域。這必然會導致投資審計與金融審計結(jié)合度提高，出現(xiàn)重復審計的現(xiàn)象，加重審計任務(wù)。

（三）政策落實與跟蹤審計不同步

采取正確的方向引導、落實良好的政策方針才能推動“一帶一路”建設(shè)，要實現(xiàn)重大戰(zhàn)略目標需強化“一帶一路”項目政策跟蹤審計。國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部為促進“一帶一路”建設(shè)順利開展聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，雖然有了綱領(lǐng)性文件，但是還需要全方位相應(yīng)配套政策跟進才能實現(xiàn)美好愿景。審查“一帶一路”項目進展情況需要積極開展政策落實跟蹤審計，然而由于我國對跟蹤審計的認知度起步較晚、各部門對政策落實跟蹤審計重視度不夠、針對性的政策落實跟蹤審計方案規(guī)范性較差造成國家審計機構(gòu)難以順利開展，無法發(fā)揮其對境外資產(chǎn)及時約束的效用，存在政策落實與現(xiàn)實審計工作不相吻合的局面。

（四）境外國有資產(chǎn)審計法律制度不健全

1.法律實施細則不完善

雖然我國境外投資發(fā)展迅猛，但是同發(fā)達國家相比起步較晚，針對境外國有資產(chǎn)審計法律制度方面較為欠缺。繼《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實施細則》和《境外國有資產(chǎn)管理暫行辦法》發(fā)布之后，國務(wù)院國資委針對央企境外經(jīng)營出現(xiàn)的問題，又頒布了《中央企業(yè)境外國資監(jiān)管暫行辦法》和《中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》，這意味著我國境外國有資產(chǎn)監(jiān)管制度建設(shè)前進了一大步。但是，我國境外資產(chǎn)投資保險相關(guān)的立法并不完善，若因東道國政治等外界因素造成國有資產(chǎn)蒙受巨大損失時，面臨索賠無據(jù)的尷尬境地。因此境外投資保險相關(guān)的法律制度急需完善。

2.相關(guān)法規(guī)對境外國有資產(chǎn)監(jiān)督重前期輕后期

目前而言，我國針對境外國有資產(chǎn)審計的相關(guān)法規(guī)，只注重強調(diào)審計項目投資前期的審批手續(xù)是否齊備，而未重視企業(yè)拿到資金走出國門后資金使用合規(guī)性以及經(jīng)營效益的審計，也未明確對管理層的營運責任進行認定。由于對境外企業(yè)“走出去”后管理力度不足、審計措施不當，所以審計機關(guān)不能及時有效地對境外企業(yè)進行審計評價和審計定性，造成國有資產(chǎn)流失。

四、國外境外國有資產(chǎn)監(jiān)管模式

（一）政企分開，監(jiān)管分工

其他國家通常是由政府和國會分權(quán)對境外資產(chǎn)進行監(jiān)督管理，各盡其職。例如：美國的《政府公司控制法》《國會授權(quán)法》等都是由國會設(shè)立的;在法國是由國會所設(shè)立的獨立審計機構(gòu)進行監(jiān)管，再將審計結(jié)果報送國會和政府審查。因此國會的主要職責就是通過立法的形式明確國有控股企業(yè)的管理體制，通過設(shè)立獨立的審計機構(gòu)提高工作效率，通過建立專門的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)制約違紀行為。對于政府而言，其主要職責就是多部門協(xié)同監(jiān)管，相互約束、彼此牽制維護國家利益。

（二）公開而專業(yè)的監(jiān)督

在一些西方國家，社會獨立的審計師事務(wù)所以及會計師事務(wù)所都有一套縝密、嚴謹?shù)闹贫燃s束。同時，對于國有資產(chǎn)的監(jiān)管過程中，社會輿論壓力以及新聞媒體報道都起到了制約監(jiān)督的作用。西方國家的境外國有資產(chǎn)監(jiān)管是由議會、國會下設(shè)的審計機構(gòu)、政府主管部門、社會審計組織以及媒體公眾共同監(jiān)管，這種公開而專業(yè)的監(jiān)督方式值得學習借鑒。

（三）中央和地方產(chǎn)權(quán)明晰、分工合理

國外境外資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)大部分歸屬于中央所有，而地方政府擁有的份額較低。比如，美國中央政府對境外資源配置具有宏觀性和全局性掌控的權(quán)力，并且也肩負著對其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的職責;美國的國有控股企業(yè)是歸屬于聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)的，各級政府僅是對基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等進行投資，扮演著行政管理者的角色。明晰中央和地方的產(chǎn)權(quán)、合理分工其職責，好處是顯而易見的，既可以規(guī)避盲目投資，又可以避免項目重復建設(shè)，還可以合理配置國有資源、明晰國有產(chǎn)權(quán)。

（四）注重對國有控股企業(yè)出資人進行審計

西方一些國家注重對國有資產(chǎn)的投資人職責履行情況進行審計。例如：法國審計法院針對國家參股局進行專題報告，審查身為市場主體的參股局是否代表國家股東履行了保障國有資產(chǎn)增值保值、資源合理配置、企業(yè)高效運轉(zhuǎn)的職責;英國國有控股企業(yè)出資人為股東執(zhí)行局，因此英國審計署高度關(guān)注股東執(zhí)行局對國有資產(chǎn)政策制定、方案執(zhí)行以及經(jīng)濟關(guān)聯(lián)方的全面評估;德國聯(lián)邦審計院同樣也十分注重對國有控股企業(yè)出資人進行審計，德國國家股權(quán)代表和其管理機構(gòu)行使權(quán)力的過程都會受到審計院全面監(jiān)督。

西方國家的國有資產(chǎn)基本上是由于政府干預市場失靈，從而對一些私營企業(yè)進行收購，這種私有制的性質(zhì)也決定了其政府代表國家行使財產(chǎn)所有權(quán);而我國是社會主義公有制國家，國有資產(chǎn)大部分是由沒收官僚資本等所形成的，具有經(jīng)營性質(zhì)并且所占比重較大。我國對境外資產(chǎn)監(jiān)管通常是由“監(jiān)管層”和“經(jīng)營層”構(gòu)成的，即由國資委和企業(yè)內(nèi)部管理層主要監(jiān)管，財政部、商務(wù)部、外匯管理局協(xié)同監(jiān)管。雖然我國體制與國外有顯著差別，但是國外一些先進的監(jiān)管模式對我國仍有借鑒意義，像美國，在審計署之外再建立專門的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)防范國有資產(chǎn)流失;借鑒西方國家充分發(fā)揮社會審計以及媒體公眾監(jiān)督的力量，強化對境外資產(chǎn)的監(jiān)督;借鑒西方國家注重對國有控股企業(yè)出資人進行審計的監(jiān)管模式。通過借鑒學習不斷優(yōu)化完善我國境外資產(chǎn)監(jiān)管對策。

五、加強境外國有資產(chǎn)審計監(jiān)管的對策

為確?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)順利實施，推動我國及沿線國家和地區(qū)的發(fā)展，審計機關(guān)應(yīng)按照審計監(jiān)督全覆蓋的要求全面布局，在優(yōu)化境外資產(chǎn)審計監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上科學拓展境外審計監(jiān)督的寬度與深度;注入審計力量，探索建立一套完備適用且科學的境外資產(chǎn)審計監(jiān)管體系，讓“絲路經(jīng)濟”迸發(fā)出新的生機。

（一）優(yōu)化境外資產(chǎn)審計監(jiān)管模式

1.科學拓展境外審計監(jiān)督的對象和范圍

一方面，要強化對境內(nèi)母公司管理職責履行情況的審計。境內(nèi)母公司是我國政府審計監(jiān)督的對象，應(yīng)該對境外資產(chǎn)運營情況負主要責任，但是母公司一味追求利益最大化，盲目進行海外投資，忽視了對境外資產(chǎn)風險的監(jiān)控。因此，母公司要高度關(guān)注境外投資運營效益、完善風險控制機制、考核評價體系等方面，推動企業(yè)加強境外投資風險監(jiān)管;國家審計應(yīng)拓展境外審計監(jiān)督的對象和范圍，在對境內(nèi)母公司主要經(jīng)理人進行經(jīng)濟責任審計的同時延伸至境外主要管理人，從而實現(xiàn)“一體化”的境內(nèi)外審計。

另一方面，拓展境外審計廣度的同時還應(yīng)注重對其上級主管部門的審查。身為國企的主管部門有義務(wù)對資產(chǎn)的運營管理效益負責，除此之外審查還便于發(fā)現(xiàn)體制中存在的問題。國資委作為監(jiān)管的主管部門，審計人員必須提高對其在境外審計內(nèi)容和范圍的關(guān)注度，要明確以往年度審計發(fā)現(xiàn)的問題、針對境外資產(chǎn)增值保值的績效評價意見，便于審計人員對后期跟蹤審計以及問題整改情況出具審計意見，同時也保障了境外資產(chǎn)良好的效益。

2.探索遠程審計和大數(shù)據(jù)審計

大數(shù)據(jù)時代的到來為審計方法提供了便捷高效的途徑，主管部門應(yīng)順應(yīng)“一帶一路”建設(shè)要求為我國搭建境外資產(chǎn)信息化審計平臺，將會計財務(wù)信息與經(jīng)營業(yè)務(wù)情況匯總并定期更新到審計平臺。審計人員利用搭建的網(wǎng)絡(luò)鏈接，對采集的境外業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息篩選后進行分析評價，實現(xiàn)對境外資產(chǎn)的遠程信息系統(tǒng)審計。除此之外，還應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)審計，加強信息化建設(shè)，建立完善的境外國有資產(chǎn)信息披露機制。審計人員應(yīng)通過詳盡的網(wǎng)絡(luò)信息深入剖析境外國有控股企業(yè)經(jīng)營能力，及時防范國有資產(chǎn)的流失，維護資金的安全。

在面對傳統(tǒng)審計向大數(shù)據(jù)審計變革的過程中，需要提升我國對公共數(shù)據(jù)采集的技術(shù)，必要時需與東道國簽訂相關(guān)審計協(xié)議，實現(xiàn)合理監(jiān)管。比如，在審查我國某國企境外資產(chǎn)時，不單單審計其財務(wù)會計報告，還要利用協(xié)議考察國外審計機構(gòu)對其出具的審計報告以及對工作底稿進行復核。

（二）公共投資審計與金融審計相結(jié)合，側(cè)重績效審計

首先，應(yīng)將公共投資審計與金融審計進行有機結(jié)合，發(fā)揮審計合力的綜合效應(yīng)。在對境外資產(chǎn)審計中，金融審計具有規(guī)避金融投資風險的作用，可以有效避免“一帶一路”背景下的盲目投資;而公共投資審計則起到審查“一帶一路”專項資金是否落到實處、物盡其用的監(jiān)管作用。因此，我國需要及時建立公共投資審計與金融審計相結(jié)合的聯(lián)動機制，防止重復審計、相互割裂的局面發(fā)生，提高“一帶一路”專項資金審查效率，同時審計人員也應(yīng)提升專業(yè)素養(yǎng)，結(jié)合實際情況充分發(fā)揮主觀能動性，深入審查“一帶一路”專項資金在金融投資與公共投資方面存在的漏洞。

其次，“一帶一路”建設(shè)的最終目的并不是僅僅給我國帶來可觀的經(jīng)濟收益，而是提升我國的國際地位和社會影響力，推動我國政治、文化、社會以及生態(tài)文明的建設(shè)發(fā)展。因此在將公共投資審計與金融審計相結(jié)合審查經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該注重政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境的效益。在“一帶一路”倡議背景下對境外資產(chǎn)進行審計時，應(yīng)當按照不同項目的發(fā)展目標制定不同的審計工作方案，側(cè)重不同方面的績效審計，嚴格審查該投資項目對我國產(chǎn)生的收益，不斷推動“一帶一路”建設(shè)目標的實現(xiàn)。此外值得注意的是，要使用可觀、科學、合理的指標評價體系進行績效審計。

（三）積極開展政策落實跟蹤審計

1.加強政策計劃的統(tǒng)籌管理

由于政策計劃在整個審計過程中具有引領(lǐng)指導的作用，若審計計劃未能與政策相符，合理性有待商榷，這將直接影響到后續(xù)跟蹤審計工作推進。審計工作的周期、審計工作的內(nèi)容安排以及審計人員的數(shù)量都會直接關(guān)系到政策落實跟蹤審計的進度，因此加強政策計劃的統(tǒng)籌管理至關(guān)重要。首先，制定科學、合理且具有可行性、創(chuàng)新性的審計計劃，使得政策方針得以在工作計劃中全面闡釋。其次，以政策跟蹤審計統(tǒng)領(lǐng)項目計劃安排，找準審計服務(wù)黨委政府中心工作的結(jié)合點、著力點，以此為基礎(chǔ)統(tǒng)籌推進政策跟蹤審計工作。同時還需要突出政策的目標和重點，從而找準審計工作的核心;在明確政策跟蹤審計對象上要適當控制審計邊界，精確任務(wù)具體時間節(jié)點并量化考核指標;重大政策落實跟蹤審計一般情況下持續(xù)周期較長，所以要在過程中依據(jù)實際情況，不斷整改調(diào)整跟蹤審計方案。最后，還需整合組織與人力資源，優(yōu)化審計資源的配置，提升整體工作的科學性。

2.擴大審計覆蓋面基礎(chǔ)上抽查重點政策項目

政策落實跟蹤審計意在“一帶一路”反映項目落實過程中存在的普遍性問題，所以具有宏觀性和全局性的特點，因此在擴大審計覆蓋面的基礎(chǔ)上抽查重點政策項目尤為重要。在抽查重點政策項目時審計人員需要明確兩方面工作重任：首先，需要確認國有控股企業(yè)是否對上級主管部門下達的政策制定出詳細實施方案并傳達給境外管理層，是否建立相應(yīng)的保障機制與國外做好承接，確保政策落到實處;其次，利用大數(shù)據(jù)將投資金額巨大、涉及項目較多的國有控股企業(yè)列為重點審查對象，通過篩選其業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)深入剖析存在的問題，再針對具有共性問題的其他可疑控股企業(yè)進行政策落實情況審計。

（四）完善境外審計監(jiān)督體制，健全境外審計法律制度

1.構(gòu)建“三方共審”全面審計監(jiān)督

針對“一帶一路”背景下的境外國有資產(chǎn)審計，應(yīng)構(gòu)建以國有控股企業(yè)內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、國家政府審計為主導、社會審計為輔助的“三方共審”以及媒體公眾為監(jiān)督的全面審計制度體系。全面的審計制度體系需要國家、社會甚至具體到審計人的協(xié)同執(zhí)行，國家審計機關(guān)一方面需要將境外國有資產(chǎn)連同境內(nèi)資產(chǎn)都納入審計監(jiān)管的范疇，對經(jīng)濟以及政治、文化、生態(tài)環(huán)境等效益進行一年一審的績效評價，實現(xiàn)審計全覆蓋、無死角;另一方面，國家審計還需要對國有控股企業(yè)主要領(lǐng)導人任期內(nèi)至少進行一次其經(jīng)濟責任履行情況審計，以及離任審計;我國社會審計機構(gòu)需要與國外社會審計相協(xié)作，對國有控股企業(yè)境外財務(wù)收支、資產(chǎn)負債損益、資本保值增值等情況真實性進行審計;由于境外審計存在政治環(huán)境、社會商業(yè)環(huán)境、文化語音環(huán)境等差異較大，對審計人員提出了更高的要求，因此我國應(yīng)大力培養(yǎng)境外審計人才，建立境外審計實踐平臺，使我國審計人員更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)。

2.健全境外審計法律制度

由于境外國有控股企業(yè)的特殊性，與東道國會計、審計準則等存在差異會使缺乏職業(yè)道德的人員利用法律漏洞進行舞弊，騙取國有資產(chǎn)、逃避審計監(jiān)督、操控經(jīng)濟運營，造成我國國有控股企業(yè)資產(chǎn)巨虧，因此非常有必要健全境外審計法律制度，防范不法分子舞弊和國際沖突。首先，需要了解國際條約和國際慣例，嚴格遵守各國法律規(guī)定，避免政治沖突;然后，在熟悉東道國法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立既適用外國法律并兼顧我國法律的強制性規(guī)定，以便于在雙方國交易出現(xiàn)差錯時有法可依，為我國境外資產(chǎn)的保值性提供法律保障;最后，不斷完善“一帶一路”倡議背景下境外資產(chǎn)專項審計實施細則，著重健全有關(guān)境外投資保險法以及相關(guān)事后審查的法規(guī)條例。

“一帶一路”倡議為中國企業(yè)“走出去”提供了巨大的歷史機遇。審計機關(guān)以“絲路精神”為指導思想，規(guī)避“一帶一路”建設(shè)給國有控股企業(yè)帶來的風險，推動沿線各國和平發(fā)展、合作雙贏。按照審計監(jiān)督全覆蓋的要求，科學拓展境外審計監(jiān)督的對象和范圍;加強信息化建設(shè)，探索遠程審計和大數(shù)據(jù)審計，規(guī)避境外資產(chǎn)所面臨的風險;將公共投資審計與金融審計相結(jié)合，構(gòu)建“三方共審”的全面審計制度體系，完善并健全法律制度;高度關(guān)注政策落實情況，積極開展“一帶一路”政策落實跟蹤審計。

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