摘要：現(xiàn)代社會(huì)是具有高度不確定性的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，形式各異的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著公眾的生命和健康。各國行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)治理的大部分責(zé)任。但以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制背離了傳統(tǒng)行政法治的核心理念——形式合法與實(shí)質(zhì)合法。環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是客觀實(shí)在與主觀建構(gòu)相結(jié)合的產(chǎn)物，專家和公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知及評(píng)估的方法存在較大的分歧，由此形成了專家模式和公眾模式兩種治理決策模式。這兩種治理模式各自都存在一定的問題，彌合兩者的分歧需要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制進(jìn)行重大變革。具體應(yīng)從行政機(jī)關(guān)的自我變革、成本效益分析的運(yùn)用、環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)新——反身環(huán)境法三方面展開。

關(guān)鍵詞：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；治理；專家；公眾；反身環(huán)境法

作者簡介：蔡文燦，法學(xué)博士，華僑大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向：環(huán)境法和經(jīng)濟(jì)法（福建 泉州 362021）。

基金項(xiàng)目：

中圖分類號(hào)：DF3；D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1398（2017）06-0088-11

一 問題緣起

從2007年廈門PX（對(duì)二甲苯）項(xiàng)目，到2012年四川什邡鉬銅項(xiàng)目、江蘇啟東制紙排海工程項(xiàng)目，再到2016年湖北仙桃垃圾焚燒項(xiàng)目，近些年來，我國多地相繼發(fā)生了多起公眾抗議工業(yè)項(xiàng)目、環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目的事件。民眾對(duì)PX、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物等聞之色變，采取激烈抗?fàn)幍姆绞狡仁沟胤秸艞壪嚓P(guān)項(xiàng)目的實(shí)施。個(gè)中緣由眾說紛紜，大致有公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、地方政府利益驅(qū)使暗箱操作、企業(yè)違法經(jīng)營損害公眾生命健康等因素，上述因素確實(shí)反映出了我國當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的難解之困。但根源應(yīng)當(dāng)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中專家知識(shí)與公眾認(rèn)知的分歧，以及由此產(chǎn)生的治理決策差異。

在評(píng)估各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)安全的威脅方面，公眾與專家對(duì)治理優(yōu)先次序排定的見解是大相徑庭的。20世紀(jì)80年代，美國聯(lián)邦環(huán)保署和民間機(jī)構(gòu)曾對(duì)兩者的排序進(jìn)行過初步調(diào)查，目前我國實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)和理論界尚未對(duì)此作出權(quán)威性的調(diào)查。作為個(gè)體的人，不分國籍，其對(duì)生命、健康的追求是一致的，因而美國的調(diào)查結(jié)果可資借鑒，結(jié)果大體上與我國現(xiàn)狀基本吻合。具體調(diào)查結(jié)果如下表：[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，北京：法律出版社，2009年，第28—29頁。筆者認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，溫室效應(yīng)排序目前應(yīng)當(dāng)會(huì)有所變化，但具體到公眾個(gè)人差異不大。

風(fēng)險(xiǎn)治理一般是指設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)，對(duì)可能造成大規(guī)模、不可逆轉(zhuǎn)的危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)測(cè)，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等方式來減輕、控制、消除風(fēng)險(xiǎn)。趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的自由與安全——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，《交大法學(xué)》2011年第1期，第52頁。實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任大部分由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。傳統(tǒng)上，行政機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所設(shè)定的規(guī)則，保證形式合法，即“傳送帶理論”[美]理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第12頁。。步入給付行政時(shí)期，行政裁量權(quán)擴(kuò)張成為常態(tài)，行政機(jī)關(guān)通過引入“專家”理性為行政裁量的合理性確立依據(jù)，形式合法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)合法。然而，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)不僅無法通過執(zhí)行立法上的確定規(guī)范而合法化，也無法因符合“專家”理性而合法化。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性是考驗(yàn)治理機(jī)構(gòu)的最大問題，在既不能證實(shí)也不能否定風(fēng)險(xiǎn)之確定存在的情境下，治理機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)往往陷入兩難境地。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（Precautionary Principle）賦予了行政機(jī)關(guān)極大的自由裁量權(quán)，但同時(shí)也增加了行政機(jī)關(guān)的壓力。一方面，行政機(jī)關(guān)若采取行動(dòng)，可能因?yàn)楦吖里L(fēng)險(xiǎn)而犯了“過度規(guī)制”的錯(cuò)誤，對(duì)私人權(quán)利造成不當(dāng)?shù)那趾?；另一方面，行政機(jī)關(guān)若不采取行動(dòng)，可能因?yàn)榈凸里L(fēng)險(xiǎn)而犯了“規(guī)制不足”的錯(cuò)誤，從而沒有為公眾提供充分的安全保障。政府“規(guī)制不足”，就是行政不作為，沒有依法保障社會(huì)公共利益或行政相對(duì)人的合法權(quán)益；而政府“過度規(guī)制”，則侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，破壞公共利益和公共秩序。傳統(tǒng)行政法治背景下，這兩類行為都不具有合法性。楊小敏、戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景認(rèn)知模式及行政法制之改革》，《法律科學(xué)》2012年第2期，第2頁。但在法無明確規(guī)則的情況下，行政機(jī)關(guān)的這類錯(cuò)誤并沒有違反明確的行政法律義務(wù)，不存在明確的法律依據(jù)，因此并不具備行政法一般意義上的“違法性”“可責(zé)性”。

正是由于專家和公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的排序存在上述差異，治理過程存在著很大的差異性。1.治理機(jī)構(gòu)運(yùn)用不同的方法來評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)治理的成本和收益。例如，治理機(jī)構(gòu)賦予拯救一條統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的生命的價(jià)值，卻存在著相當(dāng)?shù)淖償?shù)，可能因風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目或治理機(jī)構(gòu)的不同而迥異。2.不同風(fēng)險(xiǎn)治理項(xiàng)目之間的沖突及協(xié)調(diào)問題。特定的治理機(jī)構(gòu)一般會(huì)專注于其負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，無意中會(huì)忽略其在治理該項(xiàng)目時(shí)可能給另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的安全或環(huán)境帶來影響。3.或許是最為重要的，對(duì)小風(fēng)險(xiǎn)的治理可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果，它給公眾健康造成的損害超過它欲預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能會(huì)遺漏與治理相抵消的破壞性因素。結(jié)果正如美國法官史蒂芬·布雷耶所言，“當(dāng)規(guī)制針對(duì)的是較大的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這些較小的事與愿違是無關(guān)緊要的；然而當(dāng)規(guī)制針對(duì)的是微小的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這些較小的負(fù)面影響所產(chǎn)生的折抵結(jié)果，意味著一個(gè)成本高昂的標(biāo)準(zhǔn)。”[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第33頁。長期來看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理仍然會(huì)存在大量的困擾，知識(shí)的欠缺、預(yù)判沒有確切根據(jù)以及溝通上的困難。最基礎(chǔ)，也是最關(guān)鍵的——所要治理的風(fēng)險(xiǎn)類型的選擇。治理機(jī)構(gòu)往往本著“寧可失之謹(jǐn)慎”的原則，當(dāng)公眾聲稱某物質(zhì)有危險(xiǎn)時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)很難不加以回應(yīng)。因此風(fēng)險(xiǎn)是否納入治理范圍有時(shí)是出于政治的、輿論的原因而非科學(xué)上的選擇，專家的意見只能作為治理的參考依據(jù)。

二 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與行政范式選擇

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的客觀實(shí)在與主觀建構(gòu)

以風(fēng)險(xiǎn)是否在行為人主觀選擇范圍內(nèi)來劃分，風(fēng)險(xiǎn)可分為自愿性風(fēng)險(xiǎn)和非自愿性風(fēng)險(xiǎn)。自愿性風(fēng)險(xiǎn)是指行為人自己選擇的，而且其可能產(chǎn)生的影響一般也僅局限于行為人的風(fēng)險(xiǎn)。非自愿性風(fēng)險(xiǎn)是指超出行為人主觀選擇范圍的，非行為人自身力量所能控制的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于自愿性風(fēng)險(xiǎn)，法律或者不直接介入，或者由代表個(gè)人意愿的私法調(diào)整，公法一般不直接強(qiáng)制規(guī)制，即使有部分涉及，也只是要求提供有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信息，由行為人自愿選擇，譬如采取警示標(biāo)志、風(fēng)險(xiǎn)提示等形式。對(duì)于非自愿性風(fēng)險(xiǎn)，行為人個(gè)體是無法控制的，某些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于群體、甚至人類整體而言也是如此，超出個(gè)體力量的風(fēng)險(xiǎn)已然成為影響社會(huì)公眾生活的公共性難題，需要由公共力量來應(yīng)對(duì)。具體到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)其產(chǎn)生的根源，可以分為自然界自身產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和人類活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

金自寧教授從人類認(rèn)知的角度分析，認(rèn)為當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是客觀實(shí)在與主觀建構(gòu)相結(jié)合而產(chǎn)生的。除了客觀存在的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)外，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知也會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)的來源，因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知與風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在可能相符也可能不相符。當(dāng)然，是否相符本身也是一種主觀判斷。不相符的情況是夸大或低估了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率或其產(chǎn)生的危害后果，但無論何種情況，都可能產(chǎn)生非理性的社會(huì)反應(yīng)，由此引發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)被稱為“次階風(fēng)險(xiǎn)”?！斑@種次階風(fēng)險(xiǎn)之所以產(chǎn)生，從對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知來看，它體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)主觀性維度；但從這種對(duì)主觀認(rèn)知本身是一種客觀存在的社會(huì)事實(shí)，而且這種認(rèn)知本身催生現(xiàn)實(shí)的不理性反應(yīng)而言，它又是一種實(shí)實(shí)在在的風(fēng)險(xiǎn)?！苯鹱詫帲骸讹L(fēng)險(xiǎn)中的行政法》，北京： 法律出版社，2014年，第12頁。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本身就客觀存在，但其對(duì)人類社會(huì)的影響又與主觀建構(gòu)密切相關(guān)。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知模式及行政范式

在應(yīng)對(duì)繁雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面，專家治理遭遇了多重質(zhì)疑，尤其是面對(duì)社會(huì)公眾的民意時(shí)?！八^專家，主要是掌握某一方面的系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，被訓(xùn)練成以定量方法來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的人。所謂公眾，是代表自身利益參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程的公民或非政府組織?！逼萁▌偅骸讹L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程合法性之證成——以公眾和專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)運(yùn)用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第50頁。 由此形成了兩種不同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式——公眾模式和專家模式，這兩種認(rèn)知模式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解及用于評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的方法是不同的。公眾模式認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)建構(gòu)的，并不是客觀存在。公眾往往基于直覺和經(jīng)驗(yàn)對(duì)外界風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷和評(píng)估，而直覺和經(jīng)驗(yàn)是人們規(guī)避危險(xiǎn)的本能行為所形成的，其自然發(fā)生且迅速，有利于人們的自我安全防護(hù)。專家模式則認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是可評(píng)測(cè)的客觀存在，其雖有社會(huì)定義的成分但并非純粹的社會(huì)建構(gòu)產(chǎn)物。專家以科學(xué)方法為基礎(chǔ)，運(yùn)用定量分析方法來客觀地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)的危害后果以及防控措施，這種評(píng)估是理性的、有意識(shí)的反應(yīng)。戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)交流對(duì)專家與公眾認(rèn)知分裂的彌合》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，北京：法律出版社，2013年，第195—197頁。也有學(xué)者將評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理政策行政裁量的因素分為“技術(shù)合理性”和“文化合理性”，周衛(wèi)：《環(huán)境規(guī)制與裁量理性》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2015年，第59頁。從根源上講，專家與公眾的認(rèn)知分歧是大眾心理特性的直接反應(yīng)。美國心理學(xué)家保羅·斯洛威克認(rèn)為人們通過“情感啟發(fā)”對(duì)特定的進(jìn)程和產(chǎn)物作出情緒性的反應(yīng)，而且“情感啟發(fā)”決定了人們面對(duì)一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的總的情緒態(tài)度，這很大程度上影響人們關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)和收益的判斷。因此，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)是建立在風(fēng)險(xiǎn)后果的嚴(yán)重程度和想象程度上的，而不是基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的估計(jì)。后者一般是專家判斷的基礎(chǔ)。[美]凱斯·R·孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2005年，第53—56頁。

正是基于不同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式，行政機(jī)關(guān)在評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公眾健康的影響及制定風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)方面，采取兩種決策方式：一是依據(jù)專家提供的科學(xué)信息作出決策，另一是通過民主程序依據(jù)公眾的價(jià)值理念作出決策。第一種決策方式主張應(yīng)當(dāng)將專家建議和科學(xué)知識(shí)作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策的主要依據(jù)，公眾意見作為輔助考慮因素。主要運(yùn)用科學(xué)技術(shù)分析、評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害后，再將公眾的意見融入風(fēng)險(xiǎn)治理決策。

第二種決策方式主張應(yīng)當(dāng)將公眾意見和民主價(jià)值作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策的主要依據(jù)，專家的科學(xué)知識(shí)作為有限的參考依據(jù)。其認(rèn)為，科學(xué)的客觀性、中立性是有局限的，是“給意識(shí)形態(tài)披上偽裝斗篷”。而且，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系到公眾的生命健康，因此環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策必須反應(yīng)公眾的價(jià)值需求。[英]伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，北京：法律出版社，2012年，第14—15頁。英國學(xué)者伊麗莎白·費(fèi)雪認(rèn)為這是關(guān)于法律、公共行政和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的共生關(guān)系的行政范式的爭(zhēng)論。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并非必須在科學(xué)和民主、專家和公眾、技術(shù)專家治國與參與式民主之間進(jìn)行二選一的選擇，而是在兩種不同的行政范式之間進(jìn)行選擇——“商談—建構(gòu)范式”和“理性—工具范式”。[英]伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，第1—2頁。實(shí)際上，這兩種范式應(yīng)當(dāng)同時(shí)發(fā)揮其各自獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，并非截然分離。

三 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理專家模式與公眾模式的分歧

（一）專家模式的問題

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理需要收集多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，對(duì)實(shí)際問題作廣泛的調(diào)研，對(duì)環(huán)境狀況作持續(xù)的監(jiān)控，這都需要涉及多學(xué)科的專業(yè)知識(shí)及技能，環(huán)保部門雖有一定力量，但仍顯不足。因此，他們要依靠第三方或被管制主體提供的信息、知識(shí)。由專家來主導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一是可以縮小公眾認(rèn)知與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害后果之間的差距，二是可以限制行政自由裁量權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立性的專家可以在一定意義上確保行政決策的中立性。張晏：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用與合法性問題——以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定為中心》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，北京：法律出版社，2013年，第150頁。但專家模式也存在一定的問題。

1.經(jīng)濟(jì)分析方法的局限

專家決策機(jī)制往往以經(jīng)濟(jì)分析作為制定實(shí)體性規(guī)則的依據(jù)。在應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面，科學(xué)技術(shù)的主要作用是盡可能以最小的代價(jià)來最大程度地解決風(fēng)險(xiǎn)問題，如果可能，要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。這是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)所決定的，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害后果往往非常嚴(yán)重，或不可逆轉(zhuǎn)，即使能夠治理也要花費(fèi)巨大的成本且耗時(shí)漫長。因此，專家決策在科學(xué)知識(shí)的基礎(chǔ)上往往會(huì)進(jìn)行成本效益的經(jīng)濟(jì)分析，以期實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控資源配置效率的最大化。

經(jīng)濟(jì)分析需要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化分析，但量化過程經(jīng)常會(huì)忽視微小變量的影響，從而產(chǎn)生“系統(tǒng)性偏見”[美]理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，第51—57頁。。此外，某些利益或價(jià)值難以量化或者量化會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議，譬如人的健康與生命、優(yōu)美的環(huán)境、愉悅的心情等，類似這些價(jià)值都無法通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制來反應(yīng)。政府決策需要在不同主體的不同利益選項(xiàng)中作出選擇，公眾的偏好是不能忽視的重要參考，甚至可以說是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策的核心問題。而經(jīng)濟(jì)分析的客觀性無法準(zhǔn)確反應(yīng)社會(huì)公眾的偏好問題。經(jīng)濟(jì)分析由專家開展，公眾參與度低，因此，量化分析也沒有體現(xiàn)民主價(jià)值。[美]理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，第61頁。

2.最佳可得技術(shù)機(jī)制的僵化

在傳統(tǒng)命令控制型行政模式下，科學(xué)技術(shù)的最新發(fā)展成果是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的導(dǎo)向性指標(biāo)?；诖?，很多國家的污染防治大都采用最佳可得技術(shù)機(jī)制（Best Available Technology，以下簡稱BAT），譬如美國、歐盟等。最佳可得技術(shù)機(jī)制是指“如果一個(gè)工業(yè)生產(chǎn)流程或者工業(yè)產(chǎn)品導(dǎo)致了諸多重大風(fēng)險(xiǎn)，只要這樣做的成本不會(huì)導(dǎo)致該工廠或者產(chǎn)業(yè)關(guān)閉，相應(yīng)的工廠或者產(chǎn)業(yè)就必須采用必要的可行技術(shù)消減或者排除風(fēng)險(xiǎn)。”[美]布魯斯·A.阿克曼，理查德·B.斯圖爾特：《環(huán)境法的改革》，摘自王慧編譯：《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，北京：法律出版社，2016年，第179頁。從決策及信息成本角度考慮，行政機(jī)關(guān)更愿意采用BAT的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，與其它方法相比，BAT更容易實(shí)施、監(jiān)督。BAT結(jié)合了科學(xué)的最新發(fā)展成果，強(qiáng)制排污者必須采用有利于清潔生產(chǎn)、環(huán)境友好型的最佳技術(shù)，從而達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)之目的。但BAT機(jī)制也存在多種缺陷：

（1）BAT對(duì)排污者的規(guī)制過于僵化，法律規(guī)則對(duì)所有受規(guī)制者要求統(tǒng)一，限制了受規(guī)制者可自由選擇的靈活空間，導(dǎo)致某些受規(guī)制者的守法成本急劇膨脹。BAT忽視了不同排污者之間治理環(huán)境問題的成本差異，忽視了不同區(qū)域?qū)ξ廴局卫硇Ч男枨蟛町悺＝y(tǒng)一的BAT往往浪費(fèi)了大量的環(huán)境治理費(fèi)用，造成社會(huì)成本和環(huán)境收益的失衡。[美]理查德·B.斯圖爾特：《環(huán)境規(guī)制的新時(shí)代》，摘自王慧編譯：《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，北京：法律出版社，2016年，第10頁。

（2）BAT的初始動(dòng)機(jī)在于鼓勵(lì)企業(yè)采用最新的工藝、技術(shù)，但實(shí)際效果卻南轅北轍。在BAT機(jī)制引導(dǎo)下，排污企業(yè)只要保證其現(xiàn)有技術(shù)滿足BAT規(guī)則的基本要求即可，沒有動(dòng)力研發(fā)新型環(huán)保技術(shù)，進(jìn)一步的后果就是企業(yè)不能從技術(shù)創(chuàng)新中獲益，新工藝、新技術(shù)、新產(chǎn)品的推廣受到很多阻礙，而原有企業(yè)仍舊依靠保守的“最佳技術(shù)”占有市場(chǎng)。從長遠(yuǎn)來看，不能促進(jìn)整體環(huán)境治理技術(shù)的提升和進(jìn)步。

（3）初步來看，BAT能有效降低規(guī)制成本，但行政機(jī)關(guān)在決策過程中承擔(dān)了大量的信息收集任務(wù)。同時(shí)，BAT的“對(duì)抗式規(guī)則制定程序”和司法審查的頻繁適用也增加了行政機(jī)關(guān)大量的時(shí)間、財(cái)力成本。

（4）BAT一般針對(duì)的是目前科學(xué)已確定的、治理技術(shù)相對(duì)成熟的環(huán)境問題，而后果更為嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能因科學(xué)的不確定性而被無意忽視或有意回避了。事實(shí)上，未知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)才應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)和專家重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)，顯然BAT機(jī)制無法適用于未知風(fēng)險(xiǎn)。[美]布魯斯·A.阿克曼，理查德·B.斯圖爾特：《環(huán)境法的改革》，摘自王慧編譯：《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，第180—181頁。

3.專家中立性的偏移

在應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面，目前我們面臨著科學(xué)的不確定性、信息的不完整性、現(xiàn)實(shí)的迫切性、目標(biāo)的差異性等等困境，各領(lǐng)域的專家有著不同的專業(yè)擅長和不同的風(fēng)險(xiǎn)解讀。因此，治理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)不得不基于假設(shè)和估計(jì)而作出某些推論。專家決策模式的正當(dāng)性來源于專家的獨(dú)立性和客觀性，以及由此衍生的公信力。張晏：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用與合法性問題——以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定為中心》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第158—159頁。正常情況下，專家在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、作出決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)不受其他力量所控制，既包括特定利益集團(tuán)的壓力，也包括社會(huì)公眾的恐慌情緒、輿論壓力，從而作出獨(dú)立、客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論。戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程合法性之證成——以公眾和專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)運(yùn)用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第55頁。但理想中中立的專家并非沒有偏見，客觀的科學(xué)研究可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論可能是相對(duì)模糊的，或者有數(shù)個(gè)可能的結(jié)果，在這些可能的結(jié)果中作出選擇本身就是一個(gè)政治或價(jià)值判斷的過程。影響專家中立性的因素很多：其一，專家的選任由環(huán)保機(jī)關(guān)、相關(guān)企業(yè)及其行業(yè)組織、公益環(huán)保團(tuán)體、利益受影響的公眾等共同完成，其中行政機(jī)關(guān)的權(quán)力較為突出，行業(yè)組織影響力較大，都可能會(huì)對(duì)專家的中立性產(chǎn)生不良影響。其二，在作出決策的過程中，行政機(jī)關(guān)和專家都需要掌握大量的環(huán)境信息，這其中很多信息來自于受規(guī)制的企業(yè)，企業(yè)所提供的信息必然是有選擇性披露的。張晏：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用與合法性問題——以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定為中心》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第158—159頁。其三，同行評(píng)議制度同樣處于封閉的專家系統(tǒng)中，社會(huì)公眾很難對(duì)評(píng)議結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。張晏：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用與合法性問題——以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定為中心》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第168—171頁。

（二）公眾模式的問題

公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面的特點(diǎn)，也都存在一定的問題。[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第45—47頁。

1.依賴經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。經(jīng)驗(yàn)規(guī)則的正式稱謂是“啟發(fā)性的裝置”，也有稱“可得性啟發(fā)”，一般是指“人們依賴于容易想到的實(shí)例或相關(guān)性來評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的程度”。公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度往往受到實(shí)例顯著性的影響，這就是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的“可得性啟發(fā)”。當(dāng)公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知處于迷茫狀態(tài)時(shí)，沒有確切的主流方向，公眾會(huì)對(duì)許多事項(xiàng)進(jìn)行根本性的簡化，創(chuàng)設(shè)“二進(jìn)位制選擇”——有或無。因此，如果公眾首先想到的環(huán)境問題實(shí)例與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)特性不符時(shí)，“可得性啟發(fā)”就會(huì)形成認(rèn)知偏見，導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害后果的評(píng)判出現(xiàn)偏差。金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)中的行政法》，第5頁。

2.關(guān)注特別的環(huán)境事件。根據(jù)上文所述的“可得性啟發(fā)”，公眾對(duì)引起轟動(dòng)效應(yīng)的環(huán)境事件關(guān)注度更高，并認(rèn)為此類事件具有特別意義。當(dāng)代社會(huì)，無論是傳統(tǒng)媒體，還是新興自媒體，都會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的情緒、認(rèn)知、反應(yīng)產(chǎn)生重大影響。但是，媒體信息并非總是客觀的，媒體既可能強(qiáng)化有引導(dǎo)性的信息，也會(huì)過濾掉不符合其導(dǎo)向的信息，尤其是媒體為了追求新聞的轟動(dòng)效應(yīng)，往往關(guān)注的是環(huán)境“風(fēng)險(xiǎn)事件”，而非環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題本身。金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)中的行政法》，第104頁。環(huán)境話語權(quán)力主導(dǎo)著環(huán)境治理的走向，從而決定利益的最終分配結(jié)果，各類大眾傳媒是各利益主體爭(zhēng)奪話語權(quán)力的基本場(chǎng)域。沈承誠：《論環(huán)境話語權(quán)力的運(yùn)行機(jī)理及場(chǎng)域》，《學(xué)術(shù)界》2014年第8期，第86—87頁。

3.公眾認(rèn)知的“錨定效應(yīng)”。所謂“錨定效應(yīng)”，一般是指當(dāng)某個(gè)人對(duì)某種事項(xiàng)的認(rèn)知、觀感、想法一旦確立以后，就會(huì)形成一定的思維定勢(shì)，占據(jù)思想中的主導(dǎo)地位，很難再發(fā)生變化，即使外界對(duì)其施加影響，也很難改變。而且，公眾對(duì)涉及切身利益的事項(xiàng)更容易形成先入之見，他們會(huì)選擇性地接收有助于強(qiáng)化其思想的信息，有意忽略或過濾掉不同于其想法的信息。金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息溝通及其制度建構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期，第85頁?；诒Ｗo(hù)自身生命、健康的動(dòng)機(jī)，公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害極為敏感。如果從某種來源途徑獲知環(huán)境致害源可能會(huì)對(duì)人們產(chǎn)生危害，公眾頭腦中馬上就會(huì)形成這樣一種意識(shí)——必須根除、杜絕此種致害源。即使以后的科學(xué)證據(jù)證明此類信息過于夸大，甚至是虛構(gòu)的，也難以從根本上改變公眾之前已形成的想法。尤其當(dāng)媒體報(bào)道了特定的環(huán)境事件后，公眾的“可得性啟發(fā)”和“錨定效應(yīng)”會(huì)發(fā)生疊加作用，任何專家的科學(xué)知識(shí)都難以再撼動(dòng)公眾的思想。

4.對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)信任度降低。公共行政領(lǐng)域公權(quán)力異化現(xiàn)象的廣泛存在也引發(fā)了公眾的質(zhì)疑。謝治菊、王亮：《異化、支配與終結(jié)：公權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐邏輯與救贖》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第4期，第63—69頁。一方面，受自身利益、媒體信息、大眾心理等的影響，公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知不再局限于專業(yè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)信息。另一方面，專業(yè)機(jī)構(gòu)自身的中立性、客觀性也受到公眾的質(zhì)疑。因此，公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)、專家及其所屬機(jī)構(gòu)等日益表現(xiàn)出不信任，環(huán)境治理中各方利益的彌合更為艱難。

5.行為人的有限理性。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論假設(shè)每個(gè)人都是理性經(jīng)濟(jì)人，對(duì)自己的行為選擇是基于理性思考后作出的策略性選擇。但現(xiàn)實(shí)并非總是如此，假定中的“完全理性”幾乎是不存在的，現(xiàn)實(shí)中的人往往表現(xiàn)出有限理性。從整體而言，人類的認(rèn)知能力仍然是有限的，很多自然生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)及人類活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)目前并不為我們所知。從個(gè)體而言，公眾的認(rèn)知能力更是受到諸多因素的限制，包括信息來源、信息成本、個(gè)體能力、時(shí)間因素、外界壓力、輿論導(dǎo)向等等。因此，無論是人類社會(huì)、社會(huì)群體，亦或個(gè)人，其實(shí)際的行為選擇往往與理性結(jié)果相背離。

6.公眾的優(yōu)先次序選擇。正是基于上述原因，公眾一般都會(huì)高估低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的蓋然性，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域尤其如此。因此，社會(huì)公眾對(duì)不同類型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理順序、對(duì)某種安全優(yōu)先考慮的順序，往往與行政機(jī)關(guān)、專家的意見大相徑庭。在民主國家，作為選民的公眾處于更為優(yōu)勢(shì)的政治位置，結(jié)果就是，“規(guī)制機(jī)構(gòu)的優(yōu)先次序和議程設(shè)定，并非由環(huán)境專家審慎創(chuàng)設(shè)，其最直接反映的可能是公眾的排序、政治、歷史或偶然?！盵美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第27頁。但以公眾意愿為主要依據(jù)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理次序可能并非最優(yōu)結(jié)果。

（三）兩種模式的分歧

正是由于公眾與專家的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在著巨大差異，因此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程是行政機(jī)關(guān)（包括專家）與公眾進(jìn)行協(xié)商、選擇的過程以及行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策反思、調(diào)整的過程。有學(xué)者認(rèn)為這是“眾意（公眾與專家的偏好與事實(shí)）”向“公意”轉(zhuǎn)變的過程。戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程合法性之證成—以公眾和專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)運(yùn)用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第49頁。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和危害預(yù)估方面，公眾與專家存在著持續(xù)的矛盾，行政機(jī)關(guān)的決策往往面臨諸多質(zhì)疑和考驗(yàn)。在專家的思維中，公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是粗淺的、表面的、直覺式的，不是真正的了解風(fēng)險(xiǎn)特性及其危害，某種程度上說公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是“無知”的。實(shí)際上，現(xiàn)代科學(xué)領(lǐng)域高度分工，即使是專家一般也限于特定的專業(yè)領(lǐng)域。專家所擅長專業(yè)領(lǐng)域以外的知識(shí)對(duì)其而言與對(duì)一般公眾而言毫無二致。而且，當(dāng)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)充斥著未知因素，受現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平所限，本領(lǐng)域?qū)＜遗c一般公眾一樣，也可能是“無知”的。

專家與公眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的分歧會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策產(chǎn)生影響。專家認(rèn)為社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足或有誤，因此風(fēng)險(xiǎn)治理措施應(yīng)當(dāng)遵照科學(xué)知識(shí)而不能依據(jù)公眾訴求。反之，社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)、專家的信任度日益降低，尤其是在民粹主義盛行的當(dāng)今社會(huì)。社會(huì)公眾認(rèn)為，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理最重要的是滿足他們的安全訴求，消除公眾心理上的擔(dān)憂，保障公眾的生命、健康免受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害，從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。至于技術(shù)專家們的考慮因素，包括成本、技術(shù)可行性等，則并非是主要的，公眾的直覺訴求才應(yīng)當(dāng)作為治理決策的基本依據(jù)。戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)交流對(duì)專家與公眾認(rèn)知分裂的彌合》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第201—205頁。

最典型的例子就是PX項(xiàng)目，在對(duì)二甲苯（英文名P-Xylene，簡稱PX）是否具有毒性這個(gè)問題上，專家與公眾的意見存在較大差異。專家一般認(rèn)為對(duì)二甲苯屬于低毒性的物質(zhì)，只要科學(xué)管理，風(fēng)險(xiǎn)都屬于較低程度。但近些年來我國民眾對(duì)PX項(xiàng)目聞之色變，大多極力反對(duì)上馬PX項(xiàng)目，地方政府迫于壓力最終基本都放棄了。在治理措施具體運(yùn)行過程中，分歧的影響有兩方面：一方面，行政機(jī)關(guān)依據(jù)專家提供的科學(xué)知識(shí)所作的行政決策難以獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，推行過程中不但得不到支持，還可能遭遇強(qiáng)烈的反對(duì)而被迫停止實(shí)施。如果公眾的利益訴求沒有得到充分保障，則其反應(yīng)可能更為激烈。另一方面，如果完全以公眾的訴求為治理導(dǎo)向，則治理機(jī)關(guān)存在“理性化嚴(yán)重不足”戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程合法性之證成——以公眾和專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)運(yùn)用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第54頁。，“行政措施無法真正地確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的優(yōu)先順序，從而無法實(shí)現(xiàn)有限資源的最佳配置”戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)交流對(duì)專家與公眾認(rèn)知分裂的彌合》，載沈巋主編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第201—205頁。，往往造成大量資源的浪費(fèi)。

四 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理分歧的彌合之路

公眾與專家的矛盾、分歧和沖突并非不可調(diào)和，雖然難度很大，且目前沒有完全行之有效的統(tǒng)一方案。

美國學(xué)者孫斯坦是堅(jiān)定的專家模式支持者，他主張以高度專家化的行政模式治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)民粹主義的治理模式持嚴(yán)重懷疑的態(tài)度。但他也承認(rèn)，純粹的專家模式也有問題。第一，美國是協(xié)商民主國家，公眾的訴求占據(jù)著極其重要的位置，甚至可說是第一位的。因此，風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值選擇應(yīng)當(dāng)由社會(huì)公眾作出，而不是行政機(jī)關(guān)、專家。第二，即便行政機(jī)關(guān)基于專家意見所作的行政決定是正確的，決定的實(shí)施和執(zhí)行也需要公眾的配合和支持。因此，最好的方案是既要顧及公眾的價(jià)值訴求，又不能屈服于公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。[美]凱斯·R·孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律與環(huán)境》，第368—369頁。當(dāng)然，理論上確實(shí)應(yīng)該如此，但實(shí)踐中如何達(dá)到卻需要高超的行政技巧，這需要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的重大變革，這是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工程。

美國學(xué)者朱迪·弗里曼認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制改革主要集中在兩個(gè)規(guī)范性問題上：一是應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)層級(jí)的政府進(jìn)行規(guī)制？二是采用何種機(jī)制？最簡單的解讀就是，第一個(gè)問題在于應(yīng)由聯(lián)邦還是州主導(dǎo)環(huán)境規(guī)制；第二個(gè)問題是應(yīng)選擇命令—控制型機(jī)制還是市場(chǎng)機(jī)制。但環(huán)境規(guī)制改革遠(yuǎn)未如此簡單。在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，環(huán)境治理不僅要著眼于如何在中央與地方政府之間分配行政權(quán)力，也不僅要關(guān)注如何在市場(chǎng)機(jī)制、命令—控制型機(jī)制或其他機(jī)制中作出選擇，而且應(yīng)當(dāng)從環(huán)境治理制度整體構(gòu)建的宏觀視角來審視多層級(jí)政府的協(xié)作以及執(zhí)行機(jī)制的多樣性，包括信息機(jī)制和利害關(guān)系人的持續(xù)參與等。Jody Freeman，Daniel A.Farber：Modular Environmental Regulation.Duke L.J.，2004-2005，Vol.54，pp.798-799.我國學(xué)者也認(rèn)為，公共行政從政府規(guī)制走向合作治理，包括政府內(nèi)的協(xié)同治理體系，相關(guān)行政部門的跨部門協(xié)作，也包括企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)及公眾等主體的參與。宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》2016年第8期，第14頁。有學(xué)者提出，公共性理論可以克服政府和市場(chǎng)的不足，對(duì)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行多元化的配置，促使決策合理化。李鑫、馬靜華：《當(dāng)代中國法治公共性構(gòu)建研究》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期，第60頁?？傮w方向上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理已跨入第三代環(huán)境治理法律機(jī)制。第三代環(huán)境法首先是要清晰界定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理所欲達(dá)成的目標(biāo)和效果，然后選擇、創(chuàng)設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的最佳制度和法律。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是具有高度科技性、復(fù)雜性、沖突性的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境治理制度的變革既要穩(wěn)健推進(jìn)，充分挖掘現(xiàn)有制度體系的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值，同時(shí)又要開拓創(chuàng)新，盡力整合各利益方的知識(shí)、信息、智慧，創(chuàng)設(shè)出富有實(shí)效的新型制度。當(dāng)然，這個(gè)過程應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)的、逐步的，而且無論是既有制度，還是新型制度，其實(shí)施效果都要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)估。

（一）行政機(jī)關(guān)的自我變革

在面臨環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最糟糕情景時(shí)，行政機(jī)關(guān)如何理性地應(yīng)對(duì)。學(xué)者們有的認(rèn)為，這涉及分析/理性的認(rèn)知模式，楊小敏、戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景認(rèn)知模式及行政法制之改革》，《法律科學(xué)》2012年第2期，第85頁。實(shí)際就是理性—工具范式，兩者表述雖有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是基本一致的。應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景的理性—工具范式增加了行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，具體包括：第一，組建模擬環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所，并定期公開模擬實(shí)驗(yàn)的信息結(jié)果。第二，設(shè)立有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景的數(shù)據(jù)庫，并建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。第三，設(shè)計(jì)更為靈敏和精確的分析方法和模型。第四，成立跨部門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的在于為行政人員處理風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景提供堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。該機(jī)構(gòu)具有幾個(gè)方面的特征：1.該機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是明確的，就是為了治理最為棘手的風(fēng)險(xiǎn)問題。2.該機(jī)構(gòu)是精英式的，由職業(yè)性的各行業(yè)專家組成。3.該機(jī)構(gòu)法律地位較為特殊，其超越了目前的相關(guān)部門，具有跨部門的管轄權(quán)。4.該機(jī)構(gòu)在政治上應(yīng)保持中立，不受各利益方的壓力和影響，以專業(yè)性科學(xué)知識(shí)為出發(fā)點(diǎn)來處理風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)。楊小敏、戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)最糟糕情景認(rèn)知模式及行政法制之改革》，《法律科學(xué)》2012年第2期，第89—93頁。

當(dāng)然，對(duì)于上述方案，也有不少的批評(píng)意見，尤其是設(shè)立跨部門的治理機(jī)構(gòu)。第一種意見認(rèn)為，集權(quán)式的跨部門機(jī)構(gòu)違背了民主原則。[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第98—99頁。對(duì)于此種批評(píng)意見，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有行政管理體制方面著手分析。目前，我國很多行政部門都有一定的環(huán)境保護(hù)行政職能，但這些部門之間的權(quán)責(zé)劃分不清晰，處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)以隨機(jī)的、應(yīng)對(duì)式的、無規(guī)劃的方式作出決定，形成了一種各自為政的混沌局面，基本就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。實(shí)際上，權(quán)力并非越分散越有利于民主，有效組織且運(yùn)行良好的權(quán)力才是民主更好的選擇。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立是與代議制民主相結(jié)合的?？绮块T治理機(jī)構(gòu)可以在充分聽取、吸收各利益方意見的基礎(chǔ)上，將其歸結(jié)為數(shù)個(gè)可行的治理方案作為選擇的基礎(chǔ)，并向立法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾公開。立法機(jī)關(guān)可以審議該機(jī)構(gòu)的方案，并間接對(duì)選民負(fù)責(zé)，責(zé)任歸屬更為明確。

第二種意見認(rèn)為，這種進(jìn)一步擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)權(quán)力的方案過于倚重技術(shù)專家，是精英主義的。[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第99頁。這種意見正好契合了當(dāng)今民粹主義大行其道的社會(huì)背景，但其意見的正當(dāng)性基礎(chǔ)卻是欠缺的。由具有專業(yè)知識(shí)的、享有一定社會(huì)聲望的專業(yè)精英人士進(jìn)入行政體系主導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理，長期來看是有利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的抑制和消除的。精英人士與社會(huì)公眾并非絕對(duì)對(duì)立，兩者意見相協(xié)調(diào)才可以更好的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。第三種反對(duì)意見是徹底的，其認(rèn)為上述方案不會(huì)產(chǎn)生任何有效的結(jié)果，只是單純創(chuàng)設(shè)出一個(gè)新的行政機(jī)構(gòu)。而支持創(chuàng)設(shè)集中式行政機(jī)構(gòu)的學(xué)者則認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)的目標(biāo)在于盡可能建立統(tǒng)一的規(guī)制模型來適應(yīng)不同的風(fēng)險(xiǎn)治理情境。為達(dá)到這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)避免該機(jī)構(gòu)的決策過程陷于“程序主義”或“法律人式”的傾向。集中式機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)也很明顯：其一，該機(jī)構(gòu)的工作人員承擔(dān)著治理模式改革的重任，壓力之下可能創(chuàng)設(shè)出更為高效的治理規(guī)則、模型或制度。其二，集中式的組織機(jī)構(gòu)更有可能發(fā)展出體系化的方法。其三，治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的“最后10%”既要耗費(fèi)高昂的成本，又未必能夠取得預(yù)期理想的效果，傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)難以克服這一難題。而集中式機(jī)構(gòu)綜合諸多風(fēng)險(xiǎn)考量，更有可能停止治理這“最后10%”，并將資源調(diào)配到更緊急的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第99—101頁。從我國實(shí)際國情出發(fā)，目前設(shè)立這類集中式機(jī)構(gòu)的條件尚不具備，可以作為遠(yuǎn)景規(guī)劃。近期的目標(biāo)應(yīng)是在中央政府層面設(shè)立具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的整體治理建立組織基礎(chǔ)。

（二）成本效益分析的運(yùn)用

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)進(jìn)程，都有必要進(jìn)行精準(zhǔn)分析。首先，定量化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為確定治理措施所要付出的成本與可能產(chǎn)生的收益奠定了基礎(chǔ)。其次，風(fēng)險(xiǎn)管理也要運(yùn)用成本效益經(jīng)濟(jì)分析方法，避免治理決策中收益與成本的明顯不對(duì)稱。最后，在風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，引導(dǎo)各利益方進(jìn)行成本收益權(quán)衡，因?yàn)椤搬槍?duì)某一產(chǎn)品、生產(chǎn)流程或生產(chǎn)方法進(jìn)行規(guī)制或禁止的決策可能會(huì)產(chǎn)生增加其他類似風(fēng)險(xiǎn)的效果”[美]理查德·B.斯圖爾特：《環(huán)境規(guī)制的新時(shí)代》，摘自王慧編譯：《美國環(huán)境法的改革—規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，北京：法律出版社，2016年，第22-23頁。。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的法律體系應(yīng)當(dāng)以整體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為制度建構(gòu)的邏輯出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)不同的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題設(shè)定合理的先后治理順序，或者確定整體統(tǒng)一的治理方案。在法律規(guī)則的設(shè)置上，將成本收益分析確立為環(huán)境治理規(guī)則的基本指導(dǎo)原則，行政機(jī)關(guān)根據(jù)該原則創(chuàng)設(shè)靈活的整體規(guī)制體系，即各地方根據(jù)區(qū)域環(huán)境現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)全國性的環(huán)境治理進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整。中央層級(jí)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以要求不同地方政府基于成本效益分析，承擔(dān)起有差別的環(huán)境治理責(zé)任。當(dāng)然，不同地方政府之間的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)保持效益基礎(chǔ)上的公平。同時(shí)，各地方政府也根據(jù)成本效益分析確定各企業(yè)的責(zé)任范圍，也要從政策、稅收、補(bǔ)貼等方面給予公平待遇。如，假設(shè)全國5年內(nèi)要求溫室氣體減排10%，原有的環(huán)境規(guī)制政策一般是全國各地在現(xiàn)有排放量的基礎(chǔ)上均削減10%，各地方再將本地削減量分配到各排放者，逐級(jí)層層分解。這是根據(jù)傳統(tǒng)科層制的層級(jí)架構(gòu)而設(shè)置的命令控制型規(guī)制方法，其實(shí)施方式較為簡易，執(zhí)行過程也無需復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型配合。而成本收益分析基礎(chǔ)上的靈活減排方法，可以根據(jù)各地方的治理成本，按照一定的數(shù)學(xué)模型，分配不同的溫室減排量，允許某些地方減排5%，有些地方減排15%，地方各企業(yè)也可以據(jù)此類推。最終只要全國削減量達(dá)到10%的目標(biāo)即可。

當(dāng)然，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的成本收益分析也面臨著眾多的爭(zhēng)議性難題。[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第207頁。首先，貨幣量化問題。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與公眾的生命、健康密切關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)分析方法以貨幣化方式來量化人的生命、健康，其引起的非議具有普遍性。從公平、正義的視角看，人的生命是無價(jià)的，但為了保護(hù)公眾的生命、健康所要花費(fèi)的成本又是有價(jià)的。如果不進(jìn)行科學(xué)的成本效益經(jīng)濟(jì)分析，將大量的資源浪費(fèi)在沒有任何效果的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，反而占用了亟需解決的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理資源。這無疑更是對(duì)公眾生命、健康的損害。其次，成本收益分析的科學(xué)性、準(zhǔn)確性問題。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本身存在極大的不確定性，在未知基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)分析不可避免地存在著更大的不確定性。因此，對(duì)成本收益分析準(zhǔn)確性的質(zhì)疑肯定會(huì)長期存在。但反過來講，與其在未知狀態(tài)下盲目采取治理措施，不如盡可能以現(xiàn)有信息、知識(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行某種程度的科學(xué)預(yù)測(cè)，即使這種預(yù)測(cè)也是不精確的。最后，成本分配與收益分享問題。對(duì)于全國范圍內(nèi)的社會(huì)公眾而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的成本并非總是公平分配的，收益也并非公平享有，這種差異既有客觀原因也有主觀因素，因此，如何公平分配成本與享有收益也是經(jīng)濟(jì)分析方法面臨的現(xiàn)實(shí)難題。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)避免產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問題，并維持社會(huì)安定，這需要國家、社會(huì)創(chuàng)建一套合理的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制體系。但對(duì)于復(fù)雜的環(huán)境問題，客觀方面存在著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的承受和治理的收益不歸屬于同一群體的現(xiàn)象，有的承受了大量的治理負(fù)擔(dān)，收益卻屬于其他人或廣大公眾。主觀上，某些階層可以運(yùn)用其掌握的豐富資源和權(quán)力將治理成本轉(zhuǎn)移給其他階層，人為的轉(zhuǎn)嫁治理費(fèi)用。[美]理查德·埃德蒙：《環(huán)境問題對(duì)中國政治與社會(huì)的塑造作用》，宋林譯，載[德]迪特·格魯諾，[德]托馬斯·海貝勒，李惠斌主編：《中國與德國的環(huán)境治理——比較的視角》，北京：中央編譯出版社，2012年，第7頁。從代際的角度而言，為了后代人的利益，當(dāng)代人需要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，但收益卻是享受不到的。微觀方面，成本收益分配涉及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營與公眾生活環(huán)境之間的關(guān)系、不同企業(yè)之間的關(guān)系、新舊企業(yè)之間的關(guān)系，這些都是棘手的問題。雖如此，成本收益分析仍可以為各利益方提供相對(duì)清晰的總體分配和享有框架，避免各利益方陷入無休止的紛爭(zhēng)中，為各方的妥協(xié)和讓步確定基本的來源依據(jù)。

（三）環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)新——反身環(huán)境法

德國學(xué)者托依布納認(rèn)為法律可分為具有銜接性的三代范式——形式法（formal law）、實(shí)質(zhì)法（substantive law）和反身法（reflexive law）。法律的第一代范式稱為形式法，其邏輯起點(diǎn)是形式意義上的“法律面前人人平等”，強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義，每個(gè)人都享有平等的基本人權(quán)，包括生命健康權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，法律確立基本規(guī)則來劃定權(quán)利界限及化解不同權(quán)利間的相互沖突。第二代范式的法律稱為實(shí)質(zhì)法，其不再基于個(gè)人主義，而是為了實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。實(shí)質(zhì)法主要通過命令控制式的法律規(guī)則，對(duì)特定行為作出具體規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)結(jié)果為立法目標(biāo)。法律的第三代范式是反身法，其注重通過程序來調(diào)和各類主體之間的利益目標(biāo)和行為。隨著社會(huì)的發(fā)展，利益關(guān)系日趨復(fù)雜，形式法和實(shí)質(zhì)法在應(yīng)對(duì)新的社會(huì)問題方面捉襟見肘，反身法應(yīng)時(shí)而生，成為形式法和實(shí)質(zhì)法的替代性或補(bǔ)充性法律理論。[德]圖依布納：《現(xiàn)代法中的實(shí)質(zhì)要素和反思要素》，矯波譯，強(qiáng)世功校，《北大法律評(píng)論》1999年第2卷第2輯，第579—632頁。 反身法關(guān)鍵在于影響受規(guī)制主體的“自我指涉”能力。反身法的“自我指涉”體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，自我批判的法律理論。當(dāng)面對(duì)復(fù)雜性時(shí)，反身法理論強(qiáng)調(diào)法律的局限性。社會(huì)的復(fù)雜性削弱了法律以具體或詳細(xì)的方式引導(dǎo)社會(huì)變革的能力。第二，反身法理論提出了替代性的法律變革路徑。重點(diǎn)增強(qiáng)法律系統(tǒng)之外社會(huì)系統(tǒng)和制度的“自我指涉”能力，而不是通過機(jī)構(gòu)、高度詳細(xì)的法條或向法院寬泛授權(quán)來直接干預(yù)法律系統(tǒng)。反射性法律策略最典型的例子就是鼓勵(lì)公開披露社會(huì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部決策和執(zhí)行效果。Eric W.Orts：Reflexive Environmental Law.Nw.U.L.Rev.，1994-1995.Vol.89，pp.1231.在環(huán)境法領(lǐng)域，反身法的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“生態(tài)自我規(guī)制”，推動(dòng)包括行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公眾在內(nèi)的各類主體的角色轉(zhuǎn)換。行政機(jī)關(guān)不再僅僅是公共秩序的消極維護(hù)者，除了設(shè)定具體行為中的法律義務(wù)并懲戒違法者之外，還應(yīng)該創(chuàng)設(shè)激勵(lì)機(jī)制促使企業(yè)等主體將環(huán)境治理目標(biāo)內(nèi)在化，而且還要擔(dān)任各利益方的沖突協(xié)調(diào)人。[美]理查德·B.斯圖爾特：《環(huán)境規(guī)制的新時(shí)代》，摘自王慧編譯：《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，第89—90頁。 反身環(huán)境法的目標(biāo)是在企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)建自我反思的過程，以鼓勵(lì)創(chuàng)造性、批判性、持續(xù)性地考慮如何最小化環(huán)境危害和最大化環(huán)境效益。換言之，反身環(huán)境法主張對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)任的管理實(shí)踐。反身環(huán)境法首要依賴于信息披露，其次是決策執(zhí)行。Eric W.Orts：Reflexive Environmental Law.Nw.U.L.Rev.，1994-1995.Vol.89，pp.1232-1234.反身環(huán)境法的趨勢(shì)是走向程序主義路徑。程序主義路徑本質(zhì)上即是當(dāng)代社會(huì)廣泛運(yùn)用的合作治理模式、商談機(jī)制，其構(gòu)建一整套宏觀性的程序框架和商談?wù)搲?，各利益方積極參與過程、理性交流信息、相互理解訴求、充分論證方案。這種開放式的治理結(jié)構(gòu)能夠充分接觸有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的各種信息，確保決策基礎(chǔ)的廣泛性，獲得更多公眾的支持。同時(shí)，決策過程又是審慎的，治理主體需要對(duì)各類信息、各種利益訴求、成本分配和收益分享等進(jìn)行充分交流，慎重權(quán)衡。趙鵬：《知識(shí)與合法性：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法治原理》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期，第50—53頁。

Abstract：Modern society is a “risk society” with high uncertainty，with all kinds of risks threatening the public life and health，and the administrative organs of all countries assume most of the responsibility of risk governance.However，the risk governance guided by the precautionary principle deviates from the core idea of traditional administrative rule of law-form legality and substantive legality.Environmental risk is the combination of objective reality and subjective construction.There are great differences between experts and the public in the way of cognition and assessment of environmental risks，thus forming the expert mode and public mode of the decision-making.Each of these two modes of environmental risk governance has certain problems.To bridge the differences between the two requires major changes in the mechanism of environmental risk governance，specifically from the reflexive environmental law in three aspects：the self-reform of the executive authorities，the use of cost-benefit analysis and the innovation in environmental governance mechanisms.

Key words：environmental risk；governance；experts；the public；reflexive environmental law