馬英杰 鄭佳超 何偉宏

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國(guó)科學(xué)院 南海海洋研究所，廣東 廣州 510301)

南海蘊(yùn)藏豐富的油氣資源，這對(duì)資源短缺而需求巨大的各國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有極大的吸引力，而南海的戰(zhàn)略地位對(duì)周邊各國(guó)也都具有重要意義。長(zhǎng)久以來(lái)，南海各國(guó)在關(guān)于相關(guān)島礁主權(quán)、海域劃界問(wèn)題上爭(zhēng)論不休，難以調(diào)和，這種情況下，如何處理好資源的開(kāi)發(fā)問(wèn)題，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，成為周邊和其他各國(guó)十分關(guān)注的問(wèn)題。依據(jù)國(guó)際法原則、國(guó)際海洋糾紛處理的歷史經(jīng)驗(yàn)以及各國(guó)對(duì)能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)追求，對(duì)有爭(zhēng)議海域油氣資源進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)是最好方式，在南沙群島海域應(yīng)同樣予以適用，這合乎我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀需求和周邊爭(zhēng)端國(guó)的普遍利益，但也存在許多困難，我們應(yīng)明確在南海的權(quán)利主張，加強(qiáng)相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)向南沙群島海域推進(jìn)并處理好先存權(quán)問(wèn)題，穩(wěn)固南海局勢(shì)，促進(jìn)中國(guó)及周邊各國(guó)的共同發(fā)展。

一、共同開(kāi)發(fā)的理論與實(shí)踐

(一)共同開(kāi)發(fā)原則的發(fā)展

伴隨各國(guó)將注意力投向海上油氣資源，跨國(guó)界海域或爭(zhēng)議海域的油氣田開(kāi)始引出關(guān)于如何適用國(guó)際法規(guī)則的新問(wèn)題。

共同開(kāi)發(fā)是指，有關(guān)國(guó)家暫時(shí)擱置主權(quán)或主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)議，基于政府間的協(xié)議，就跨越彼此間海洋邊界線或位于爭(zhēng)議區(qū)內(nèi)的共同礦藏及礦產(chǎn)資源，以某種合作方式進(jìn)行的勘探和開(kāi)發(fā)，并且實(shí)行共享權(quán)利、共同管理、共攤成本。[1](P16)“共同開(kāi)發(fā)”最初的提出是為了解決中日釣魚(yú)島問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中日邦交正常化。1979年，鄧小平針對(duì)釣魚(yú)島問(wèn)題，提出“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”這一理念，為我國(guó)和相關(guān)國(guó)家的領(lǐng)土或海洋權(quán)益糾紛的處理，提供了全新思路。后來(lái)，在與東盟國(guó)家建交的過(guò)程中，鄧小平提出了相似的處理模式，主張各國(guó)，從互惠互利的友好關(guān)系出發(fā)，把領(lǐng)土或海洋權(quán)益爭(zhēng)議擱置一下，防止軍事沖突，推進(jìn)共同開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)共贏。

共同開(kāi)發(fā)的國(guó)際法依據(jù)，最主要的是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第74條第3款*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第74條第3款規(guī)定：在達(dá)成第1款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過(guò)渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定?；虻?3條第3款*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第83條第3款規(guī)定：在達(dá)成第1款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過(guò)渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定。。盡管以上條款中并沒(méi)有明確提出“共同開(kāi)發(fā)”這一模式，但是“實(shí)際性的臨時(shí)安排”應(yīng)當(dāng)包含“共同開(kāi)發(fā)”，而且“共同開(kāi)發(fā)”應(yīng)是“實(shí)際性的臨時(shí)安排”的現(xiàn)實(shí)模式之一。同時(shí)，各國(guó)已不同程度采用和發(fā)展共同開(kāi)發(fā)，制定共同開(kāi)發(fā)協(xié)議，實(shí)踐證明，共同開(kāi)發(fā)是符合國(guó)際法規(guī)定，同時(shí)也是順應(yīng)國(guó)際大環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)的。

(二)爭(zhēng)議海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)的國(guó)際實(shí)踐

在德國(guó)、荷蘭與丹麥北海大陸架界限爭(zhēng)議中，國(guó)際法院的判決指出，“如果進(jìn)行劃界將導(dǎo)致交疊區(qū)域的產(chǎn)生，則應(yīng)按照合意確定的比例在各方之間進(jìn)行分割，或在無(wú)法達(dá)成協(xié)議時(shí)由各方均等分配，除非各方同意對(duì)交疊區(qū)域或其中任何區(qū)塊進(jìn)行共同管理、開(kāi)發(fā)或利用。如果存在礦藏保持的統(tǒng)一性問(wèn)題，后一種處理方案(共同開(kāi)發(fā))更為合適?！盵2](P80-P81)此案雖是為解決等距離原則和公平原則在大陸架劃界中是不是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的問(wèn)題，但它也是共同開(kāi)發(fā)原則確立的開(kāi)端，為后來(lái)各國(guó)、地區(qū)間劃界產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)采用共同開(kāi)發(fā)原則提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

在冰島和挪威關(guān)于揚(yáng)馬延海域和島嶼爭(zhēng)議案中，隸屬于挪威的揚(yáng)馬延島，被冰島人侵犯主權(quán)和漁業(yè)資源等自然資源開(kāi)采的權(quán)利，且揚(yáng)馬延島距離冰島不足400海里，兩國(guó)之間出現(xiàn)了重疊海域，因此冰島和挪威關(guān)于這一地區(qū)的主權(quán)和資源漁業(yè)資源開(kāi)采的權(quán)利產(chǎn)生了糾紛。對(duì)此，兩國(guó)通過(guò)平等協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，承認(rèn)挪威對(duì)揚(yáng)馬延島擁有主權(quán)，在這之后建立專門調(diào)解機(jī)構(gòu)，制定該海域的解決方案，調(diào)解發(fā)現(xiàn)，相比于劃出一條明顯差異于經(jīng)濟(jì)區(qū)界限的大陸架界限，兩國(guó)達(dá)成共同開(kāi)發(fā)協(xié)議更為有利。調(diào)解委員會(huì)的這個(gè)共同開(kāi)發(fā)建議，不僅解決了兩國(guó)間的主權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題，還進(jìn)一步促進(jìn)了冰島和挪威的關(guān)系，是共同開(kāi)發(fā)模式在處理主權(quán)和資源糾紛問(wèn)題上的又一積極映現(xiàn)。

自東海被勘探預(yù)測(cè)可能成為世界上最富庶的石油儲(chǔ)藏區(qū)，日本和韓國(guó)便紛紛開(kāi)始了對(duì)該地區(qū)大規(guī)模的資源開(kāi)采活動(dòng)。韓國(guó)政府頒布諸多法令并劃定了開(kāi)發(fā)區(qū)，日本政府也開(kāi)展了大量開(kāi)采活動(dòng)。但是在兩國(guó)各自劃定的開(kāi)采區(qū)內(nèi)，部分地區(qū)產(chǎn)生了重疊，形成了海上爭(zhēng)議區(qū)，為了解決爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)資源，兩國(guó)簽署了共同開(kāi)發(fā)協(xié)議，建立共同開(kāi)發(fā)區(qū)，解決了爭(zhēng)議區(qū)的資源開(kāi)采問(wèn)題，避免了海上爭(zhēng)議區(qū)上升為主權(quán)爭(zhēng)議后的國(guó)家間沖突。雖然由于在共同開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的油氣田，共同開(kāi)協(xié)議沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)效果，但該案是繼北海大陸架案后，在爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)首個(gè)案例，對(duì)我國(guó)處理南海地區(qū)資源爭(zhēng)議具有啟示作用。

上述三個(gè)案例是關(guān)于共同開(kāi)發(fā)的成功實(shí)踐，也可分析得知，跨界或在權(quán)利主張重疊海域建立共同開(kāi)發(fā)區(qū)，由爭(zhēng)端國(guó)共同開(kāi)發(fā)資源，已經(jīng)成為國(guó)際司法判例，被國(guó)際法學(xué)者關(guān)注和支持，并成為解決國(guó)家間資源爭(zhēng)端的重要途徑。

二、南沙群島海域油氣資源開(kāi)發(fā)概況

(一)南沙群島海域油氣資源現(xiàn)狀

南沙群島連接印度洋和太平洋，是二洋相通的必經(jīng)之地。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，南沙群島已成為重要的海上要沖。

南海諸島中，南沙群島海域及海底蘊(yùn)藏著豐富的生物資源和非生物資源。南沙群島及其海域有8個(gè)沉積盆地，總面積達(dá)41萬(wàn)平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，8個(gè)盆地內(nèi)石油資源共有349.7億噸，已探明可采儲(chǔ)量為11.82億噸，天然氣為8萬(wàn)億立方米。

而由于這些油氣資源鄰近越南、馬來(lái)西亞、文萊、印度尼西亞、菲律賓等國(guó)，上述國(guó)家從20世紀(jì)五六十年代起就侵占我國(guó)部分島礁和海域，并長(zhǎng)期開(kāi)采掠奪這些資源。[3](P64-P75)

(二)周邊各國(guó)政策

自從在南海發(fā)現(xiàn)豐富的油氣資源后，周邊國(guó)家便相繼開(kāi)始了在南海開(kāi)采石油天然氣的活動(dòng)，無(wú)視我國(guó)主權(quán)，侵犯了我國(guó)主權(quán)和利益。

越南自1975年統(tǒng)一開(kāi)始，便不斷侵占我國(guó)南沙島礁，對(duì)附近的石油進(jìn)行非法勘探和開(kāi)發(fā)，相繼與蘇聯(lián)等發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)成開(kāi)采協(xié)議，侵犯我國(guó)南沙相關(guān)海域。

菲律賓早在獨(dú)立后不久，便試圖以“臨近即主權(quán)”理論，將南沙群島劃入其國(guó)防范圍，之后，又企圖通過(guò)“探測(cè)”南沙相關(guān)“無(wú)主”島嶼并進(jìn)行“占領(lǐng)”。而自該地區(qū)被勘測(cè)出擁有大量油氣資源后，菲律賓更加緊了開(kāi)采掠奪的步伐，甚至鼓吹將南海分為“爭(zhēng)議區(qū)”和“無(wú)爭(zhēng)議區(qū)”，只有“爭(zhēng)議區(qū)”才可以共同開(kāi)發(fā)，并號(hào)稱其對(duì)占領(lǐng)并實(shí)施管理的南沙島、礁、沙、洲組成的“卡拉延群島”擁有主權(quán)。[4]

馬來(lái)西亞聲稱其對(duì)南海東南部12個(gè)島礁擁有主權(quán)，并于20世紀(jì)70年代開(kāi)始不斷開(kāi)采附近油氣資源。馬來(lái)西亞政府制定了《大陸架法令》等，使其本國(guó)開(kāi)采活動(dòng)合法化，其相關(guān)政策均以維護(hù)和平環(huán)境，防止軍事沖突，保護(hù)本國(guó)利益為原則。

印度尼西亞不屬于南海爭(zhēng)端當(dāng)事方，但是從20世紀(jì)90年代起，印尼便積極充當(dāng)“中間人”，希望借推動(dòng)解決南海爭(zhēng)端，維護(hù)國(guó)家主權(quán)并彰顯其國(guó)家影響力，確立在東盟的領(lǐng)導(dǎo)地位。

文萊早在南海發(fā)現(xiàn)油氣資源半個(gè)世紀(jì)以前，就有了石油工業(yè)，并靠石油起家。在南海發(fā)現(xiàn)油氣資源以后，也進(jìn)行了大量開(kāi)采活動(dòng)，這引發(fā)了與馬來(lái)西亞的沖突。但是，由于其地理位置特殊，國(guó)家的發(fā)展較依賴與周邊各國(guó)保持良好的關(guān)系，為保護(hù)本國(guó)利益，在南海爭(zhēng)端中，文萊一直持溫和態(tài)度。[5]

南海各國(guó)無(wú)視我國(guó)主權(quán)，不斷制造事端、加緊掠奪南海油氣資源的情況下，我國(guó)卻始終致力于和平解決南海油氣爭(zhēng)端問(wèn)題，并取得了一系列成果。2002年11月，在金邊舉行的中國(guó)與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，簽訂了《南海各方行為宣言》，申述要加強(qiáng)友好磋商和交涉，以和平方法處理南海爭(zhēng)端。2004年6月生效的《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》是中越兩國(guó)在南海開(kāi)展合作的成功體現(xiàn)，同年發(fā)表的《中越聯(lián)合聲明》強(qiáng)調(diào)雙方應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商并推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。2011年10月，新簽署的《中越聯(lián)合聲明》重申雙方將繼續(xù)探討北部灣海域的共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題，并共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定。2013年10月，中國(guó)與文萊發(fā)表《聯(lián)合聲明》，雙方贊同并鼓勵(lì)兩國(guó)石油公司在海上開(kāi)采項(xiàng)目中進(jìn)行合作，使共同開(kāi)發(fā)擁有了政策性支持。2016年10月，中菲簽署了《中菲聯(lián)合聲明》，就維持南海地區(qū)和平局勢(shì)達(dá)成共識(shí)，為進(jìn)一步推動(dòng)中菲共同開(kāi)發(fā)進(jìn)程打下基礎(chǔ)。2017年5月，中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》第14次高官會(huì)在貴陽(yáng)舉行，會(huì)議審議通過(guò)“南海行為準(zhǔn)則”框架，為接下來(lái)“準(zhǔn)則”研究建立基礎(chǔ)。

三、南沙群島海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)的可能性和困難

(一)南沙群島海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)的可能性

國(guó)家的首要任務(wù)是保護(hù)和增加本國(guó)利益，而國(guó)家利益在一定程度上是利己且排他的，但是，當(dāng)一國(guó)追求的利益不僅有利己性而且也有利他性時(shí)，趨向于獲得“共同利益”的國(guó)際合作就隨之產(chǎn)生。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，世界各國(guó)都將發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平，作為第一要?jiǎng)?wù)，因此產(chǎn)生了對(duì)能源共同的迫切需要。慮不及遠(yuǎn)地關(guān)注爭(zhēng)議而擱置開(kāi)發(fā)，不是最經(jīng)濟(jì)有效的方式，也不符合各國(guó)追求資源、能源的初衷。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是中國(guó)與爭(zhēng)端相對(duì)國(guó)，在爭(zhēng)議海域研究和推進(jìn)共同開(kāi)發(fā)最原始也是最強(qiáng)勁的動(dòng)力。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，共同開(kāi)發(fā)可以暫時(shí)避開(kāi)主權(quán)糾紛，避免因主權(quán)問(wèn)題進(jìn)一步引發(fā)暴力沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)。放之南海，對(duì)于已經(jīng)在南沙群島海域，實(shí)施油氣資源開(kāi)發(fā)的國(guó)家，讓其放棄既得利益或期待可得的經(jīng)濟(jì)收益，較為困難，所以先暫且擱置主權(quán)爭(zhēng)議或海洋權(quán)益糾紛，從共同開(kāi)發(fā)入手，避免直接對(duì)抗和沖突，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定。從法律角度來(lái)看，共同開(kāi)發(fā)雖還不是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，但共同開(kāi)發(fā)在國(guó)際實(shí)踐中形成了許多具有借鑒和指導(dǎo)意義的判例，值得爭(zhēng)端各國(guó)借鑒。國(guó)際合作原則、國(guó)家主權(quán)平等原則以及和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則可以共同構(gòu)成共同開(kāi)發(fā)的理論基礎(chǔ)，在爭(zhēng)端國(guó)無(wú)法達(dá)成劃界協(xié)議或明確主權(quán)界限時(shí)，采用共同開(kāi)發(fā)的理論，應(yīng)是符合國(guó)際法并被鼓勵(lì)的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，南?；靵y無(wú)序的緊張局勢(shì)，不僅不符合各方的共同利益，還會(huì)給予域外大國(guó)從中獲利的可乘之機(jī)，唯有當(dāng)事國(guó)暫時(shí)放棄主權(quán)主張的對(duì)抗，進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)，才能最合理、最高效地勘探和開(kāi)采南海爭(zhēng)議區(qū)域豐富的油氣資源，充分發(fā)揮其地理優(yōu)勢(shì)和資源價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)南海爭(zhēng)端的緩和及最終解決。共同開(kāi)發(fā)是符合南海各國(guó)現(xiàn)實(shí)需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的和平、有效且實(shí)用的模式。

(二)南沙群島海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)的困難

1、爭(zhēng)端國(guó)領(lǐng)土主權(quán)主張復(fù)雜

南海爭(zhēng)端國(guó)，對(duì)于南沙島礁或多或少都存在主權(quán)要求，雖然我國(guó)的權(quán)利主張有充足的史實(shí)記載且符合法律規(guī)定，但是任何國(guó)家對(duì)于涉及主權(quán)的問(wèn)題都會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)、難以讓步。如果爭(zhēng)議國(guó)對(duì)主權(quán)的主張毫無(wú)妥協(xié)，那么共同開(kāi)發(fā)也就無(wú)從談起，在一定程度上否定了其可能性。因此，南海各國(guó)對(duì)南沙群島領(lǐng)土的主權(quán)要求，使促成共同開(kāi)發(fā)的過(guò)程變得更加困難。

2、共同開(kāi)發(fā)區(qū)難以確定

明確并承認(rèn)爭(zhēng)議區(qū)、劃定共同開(kāi)發(fā)區(qū)是實(shí)現(xiàn)共同開(kāi)發(fā)的前提條件，因此，要實(shí)現(xiàn)共同開(kāi)發(fā)，首先要確定相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)家的爭(zhēng)議區(qū)域。但是由于南海海域的爭(zhēng)端中，爭(zhēng)端雙方往往難以確定本國(guó)的權(quán)利主張，進(jìn)而無(wú)法確定共同開(kāi)發(fā)區(qū)，而涉及三個(gè)沿海國(guó)以上的權(quán)利要求時(shí)則更難確定。而且我國(guó)在南海主張的斷續(xù)線并沒(méi)有明確的法律表示，這對(duì)于權(quán)利的主張是十分不利的。

3、政治意愿和現(xiàn)實(shí)需要缺乏

共同開(kāi)發(fā)協(xié)議的促成，與相關(guān)國(guó)的政治意愿具有直接關(guān)系。在共同開(kāi)發(fā)尚未被國(guó)際社會(huì)普遍接受、沒(méi)有明確的條約限制、沒(méi)有法律約束力的情況下，政治意愿的強(qiáng)弱決定了共同開(kāi)發(fā)的促成、協(xié)議的簽訂與實(shí)施以及各國(guó)國(guó)內(nèi)的政策支持情況。除此之外，“國(guó)際實(shí)踐表明，共同開(kāi)發(fā)是基于現(xiàn)實(shí)的考慮，具有明顯的功能性特征。”[6](P50)即是否有共同開(kāi)發(fā)的必要和需求，是相關(guān)國(guó)家開(kāi)展共同開(kāi)發(fā)的另一考量因素，目前我國(guó)在南沙爭(zhēng)議海域的實(shí)際存在和開(kāi)發(fā)活動(dòng)有一定局限性，大部分爭(zhēng)議海域都處在爭(zhēng)端相對(duì)國(guó)的實(shí)際控制和管理之下，中國(guó)處于明顯劣勢(shì)地位，加之周邊國(guó)家頻繁干預(yù)和阻攔，我國(guó)油氣資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)展緩慢，先進(jìn)的石油開(kāi)采技術(shù)無(wú)法在南沙群島爭(zhēng)議海域推行，因此，對(duì)周邊爭(zhēng)端國(guó)來(lái)說(shuō)，政治意愿和現(xiàn)實(shí)需要的缺乏，是與中國(guó)進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)的重要阻力。

4、復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)

在我國(guó)不斷促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，南海部分國(guó)家卻反其道而行之，不能正確看待共同開(kāi)發(fā)帶給爭(zhēng)議各國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)優(yōu)勢(shì)和共同利益，大肆制造國(guó)際輿論，通過(guò)域外大國(guó)尋求“保護(hù)”，或通過(guò)聯(lián)合國(guó)和國(guó)際法院來(lái)“合法”解決爭(zhēng)端，其意圖明顯，是借助他國(guó)之力與中國(guó)對(duì)抗、牽制中國(guó)，使南海問(wèn)題復(fù)雜化、多變化、國(guó)際化。另一方面，西方和發(fā)達(dá)國(guó)家，覬覦南沙重要的戰(zhàn)略位置和豐富的油氣資源，以維護(hù)同盟關(guān)系、開(kāi)展“正?！避娛潞献鳌⒈Ｗo(hù)區(qū)域安全等為由，強(qiáng)調(diào)“維護(hù)”南海航行自由的重要性，介入南海事務(wù)，企圖以此展現(xiàn)國(guó)家實(shí)力，遏制中國(guó)發(fā)展。這些都使得中國(guó)與真正的南海爭(zhēng)端國(guó)進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)變得更加困難。

四、促進(jìn)南沙群島海域油氣資源共同開(kāi)發(fā)的法律對(duì)策

(一)明確我國(guó)在南海的權(quán)利

1、加強(qiáng)我國(guó)關(guān)于南海斷續(xù)線的性質(zhì)及線內(nèi)水域法律地位的研究

在南海漫長(zhǎng)的發(fā)展史上，我國(guó)人民最先發(fā)現(xiàn)南海諸島，并對(duì)其進(jìn)行命名、開(kāi)發(fā)和管理，由歷代政府持續(xù)不斷的行使管轄權(quán)，因此，我國(guó)在南海擁有主權(quán)毋庸置疑。自1947年，中華民國(guó)政府在地圖上公布了南海U形線后，經(jīng)過(guò)幾次刊登和修改，斷續(xù)線被沿用至今。在處理南海問(wèn)題，即南沙島礁領(lǐng)土爭(zhēng)議及海域劃界爭(zhēng)議時(shí)，重要的基礎(chǔ)之一，便是要明晰我國(guó)南海斷續(xù)線的本質(zhì)，以及線內(nèi)水域的法律地位。

關(guān)于這些問(wèn)題，至今沒(méi)有形成普遍共識(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)各異，主要有歷史性權(quán)利說(shuō)、歷史性水域說(shuō)、海上疆域線說(shuō)以及島嶼歸屬線四種學(xué)說(shuō)，在此情況下，應(yīng)先針對(duì)斷續(xù)線的形成背景、歷史發(fā)展、法律地位以及屬性等因素，對(duì)其進(jìn)行基本的性質(zhì)界定，使其性質(zhì)符合基本的性質(zhì)界定規(guī)律；在此基礎(chǔ)上，綜合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要、周邊國(guó)家和域外大國(guó)的影響、我國(guó)的國(guó)際地位以及國(guó)際和平與穩(wěn)定局勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)南海局勢(shì)的政治和戰(zhàn)略研究，明確斷續(xù)線的本質(zhì)。斷續(xù)線內(nèi)水域的法律地位，應(yīng)在其性質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行定性和判斷。依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，進(jìn)一步確定領(lǐng)海、毗連區(qū)等范圍，并結(jié)合我國(guó)相應(yīng)歷史性權(quán)利或要求，對(duì)其法律地位加以確定。最后，還應(yīng)加強(qiáng)關(guān)于我國(guó)南海斷續(xù)線及相關(guān)權(quán)利主張的宣傳，擴(kuò)大普及程度，使越來(lái)越多的普通民眾了解斷續(xù)線的歷史、性質(zhì)和地位，增加公眾的關(guān)注度與參與度，形成良好的國(guó)內(nèi)輿論氛圍。對(duì)斷續(xù)線的本質(zhì)及其線內(nèi)水域法律地位和屬性的研究，是我國(guó)南海主權(quán)利益維護(hù)的基礎(chǔ)，也是我國(guó)在南沙群島爭(zhēng)議海域進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)的重要前提，是學(xué)者應(yīng)著力研究和破解的課題。

2、明確和細(xì)化我國(guó)南沙群島海域領(lǐng)?；€

目前我國(guó)有部分法律文件，對(duì)南沙群島海域的相關(guān)島嶼做出了規(guī)定，如：《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》第一條*《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》第1條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的領(lǐng)海寬度為12海里。這項(xiàng)規(guī)定適用于中華人民共和國(guó)的一切領(lǐng)土，包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公害的臺(tái)灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼。和《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第二條*《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第2條第2款規(guī)定：中華人民共和國(guó)的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國(guó)大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其包括釣魚(yú)島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國(guó)的島嶼。，都規(guī)定了東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島是我國(guó)領(lǐng)土，《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》包含海島的保護(hù)規(guī)劃和其他制度規(guī)定，《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》對(duì)有關(guān)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，作出了相關(guān)規(guī)定。然而，南沙群島海域作為南海爭(zhēng)議最大的區(qū)域，我國(guó)尚無(wú)關(guān)于領(lǐng)?；€的規(guī)定的法律條文，因此，我們應(yīng)適時(shí)地劃定在南沙群島海域的領(lǐng)?；€，明晰我國(guó)的海域管轄界限，保證我國(guó)主權(quán)和海洋權(quán)益；同時(shí)，也可以通過(guò)專門立法，如擬定《中華人民共和國(guó)南海海域法》，將南海海域的領(lǐng)海基線、法律地位、區(qū)域范圍、資源保護(hù)、監(jiān)督檢查等事項(xiàng)，以法律的形式加以明確規(guī)范，使我國(guó)對(duì)南海的保護(hù)、利用以及油氣資源開(kāi)采活動(dòng)有法可依。

(二)強(qiáng)化相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)

1、我國(guó)在南海開(kāi)發(fā)活動(dòng)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)在南海進(jìn)行的油氣資源勘探和開(kāi)采活動(dòng)，大多集中在南海北部和與我國(guó)領(lǐng)土相近海域，尚未在南沙群島有爭(zhēng)議海域，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性開(kāi)采活動(dòng)。1992年，中海油曾與美國(guó)石油公司，達(dá)成石油開(kāi)發(fā)協(xié)議，決定在南沙群島西部作業(yè)，后來(lái)，因越南反對(duì)、美國(guó)阻止，加之1994年的中越交火，使得該份合同被擱置不談，也給中海油等石油公司今后在南沙開(kāi)展石油開(kāi)采與合作帶來(lái)了政治上的顧慮。而出于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和成本的考量，這些石油公司顯得十分謹(jǐn)慎，遲遲沒(méi)有進(jìn)軍南海腹地，人力物力供給和深水作業(yè)水平的不足，也使得我國(guó)在南沙群島海域開(kāi)采油氣資源的活動(dòng)進(jìn)展緩慢，沒(méi)有占據(jù)足夠主動(dòng)權(quán)。因此，周邊國(guó)家對(duì)于我國(guó)在南海爭(zhēng)議海域倡導(dǎo)的油氣資源共同開(kāi)發(fā)，并沒(méi)有積極的響應(yīng)，大多處于觀望狀態(tài)，或持消極否定態(tài)度并加緊本國(guó)相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

2、加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)以推動(dòng)南海油氣資源共同開(kāi)發(fā)

(1)加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的體制保障

首先，我國(guó)應(yīng)制定相應(yīng)法律，明確在南海的權(quán)利范圍和劃界主張，在歷史事實(shí)確鑿和符合國(guó)際法基礎(chǔ)上，完善法律條件；政府應(yīng)制定并出臺(tái)相應(yīng)的法律文件，對(duì)南海資源的勘探、開(kāi)發(fā)、管理等事項(xiàng)作出明確規(guī)定，為政府機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)和石油公司、企業(yè)的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，提供法律支持和制度保障。其次，應(yīng)建立有綜合管理職責(zé)的海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)并加強(qiáng)海上力量建設(shè)，保證海上作業(yè)和海上運(yùn)輸線的安全，注重信息化和機(jī)械化的聯(lián)合。最后，應(yīng)促進(jìn)石油企業(yè)的管理體制改革，轉(zhuǎn)變管理理念，放眼長(zhǎng)期發(fā)展，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新和研發(fā)。

(2)加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的技術(shù)支撐

一方面，政府應(yīng)鼓勵(lì)石油企業(yè)進(jìn)入南海作業(yè)，或與他國(guó)石油公司合作，對(duì)南沙群島海域油氣資源進(jìn)行勘探和開(kāi)采，并給予政策上的優(yōu)惠待遇和資金技術(shù)上的有利支持；國(guó)家應(yīng)支持海洋科學(xué)研究的發(fā)展，為高校對(duì)于海洋資源的開(kāi)發(fā)研究項(xiàng)目，設(shè)立專項(xiàng)基金，支持科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究；政府還應(yīng)對(duì)于海洋資源勘探、生產(chǎn)及運(yùn)輸過(guò)程中涉及的種種問(wèn)題，提供配套的服務(wù)支持。另一方面，企業(yè)要注重自身技術(shù)的提高，注重創(chuàng)新，主動(dòng)學(xué)習(xí)國(guó)外石油公司的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)內(nèi)其他石油企業(yè)保持競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的良好關(guān)系，積極參與資源共同開(kāi)發(fā)的招標(biāo)活動(dòng)，提高海洋油氣資源開(kāi)采水平，促進(jìn)自身發(fā)展。

(3)借鑒其他海域國(guó)際合作

我國(guó)加強(qiáng)在南沙群島海域的油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，可以借鑒我國(guó)在東海、黃海等其他海域，與其他國(guó)家或跨國(guó)石油公司進(jìn)行合作的經(jīng)驗(yàn)。如在東海海域，當(dāng)東海被確認(rèn)儲(chǔ)藏有大量油氣資源后，中日便就油氣資源的勘探和開(kāi)發(fā)，產(chǎn)生了矛盾與沖突，經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，最終，中日雙方達(dá)成了共同開(kāi)發(fā)的共識(shí)，在此之后，我國(guó)與歐美發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的石油公司簽訂石油合同，對(duì)東海的開(kāi)發(fā)有很大幫助。在南海油氣資源的開(kāi)發(fā)方面，也可以借鑒中日共同開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，未達(dá)成共同開(kāi)發(fā)協(xié)議的區(qū)域，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行合作，加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，宣示我國(guó)在南海的權(quán)利，使?fàn)幎藝?guó)正視爭(zhēng)議，促成共同開(kāi)發(fā)；在已達(dá)成共同開(kāi)發(fā)協(xié)議的區(qū)域，更要加強(qiáng)國(guó)際合作，以加大開(kāi)采力度，實(shí)現(xiàn)資源共享最大化。[7]

(三)正確處理先存權(quán)問(wèn)題

1、先存權(quán)的理論問(wèn)題

先存權(quán)(pre-existing right)，也譯為既存權(quán)，是指在存在劃界爭(zhēng)議的海域，在共同開(kāi)發(fā)協(xié)議生效前，爭(zhēng)端國(guó)擅自授予石油公司勘探開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議海域油氣資源的權(quán)利。[8]

從理論上講，沿海國(guó)只能在屬于本國(guó)的內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)和大陸架范圍內(nèi)頒發(fā)勘探開(kāi)發(fā)的許可證，超越此范圍的許可證是無(wú)效的。然而，在實(shí)踐中，沿海國(guó)會(huì)基于種種原因在爭(zhēng)議海域制造先存權(quán)問(wèn)題，如：通過(guò)向第三方頒發(fā)許可證、制造先存權(quán)，證明或宣示本國(guó)對(duì)爭(zhēng)議海域擁有的專屬管轄權(quán)或主權(quán)權(quán)利；為在未來(lái)爭(zhēng)議海域的談判中處于有利地位，而將先存權(quán)作為政治性或戰(zhàn)略性斗爭(zhēng)工具；為實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益，盡早在有商業(yè)價(jià)值的海域開(kāi)發(fā)油氣資源而制造先存權(quán)等。

2、先存權(quán)的應(yīng)對(duì)

先存權(quán)實(shí)際侵犯了爭(zhēng)議相對(duì)國(guó)的合法權(quán)益，他國(guó)可以否認(rèn)對(duì)方在爭(zhēng)議區(qū)的單方開(kāi)發(fā)行為的效力和相關(guān)權(quán)利要求。但是勘探和開(kāi)發(fā)行為是切實(shí)存在的，且無(wú)法恢復(fù)原狀，因此實(shí)踐中，很少有國(guó)家采用否定先存權(quán)的方式處理爭(zhēng)議，南沙群島爭(zhēng)端國(guó)，制造先存權(quán)的行為層見(jiàn)疊出，要實(shí)現(xiàn)資源的公平開(kāi)發(fā)、合理利用，相應(yīng)國(guó)家應(yīng)謹(jǐn)慎處理先存權(quán)問(wèn)題。

(1)以公平為處理原則

要實(shí)現(xiàn)共同開(kāi)發(fā)，必須妥善處理先存權(quán)，以公平原則實(shí)現(xiàn)先存權(quán)國(guó)與相對(duì)國(guó)之間的政治和利益關(guān)系的平衡。一方面，對(duì)于已經(jīng)在爭(zhēng)議海域進(jìn)行油氣資源開(kāi)采的國(guó)家來(lái)說(shuō)，其準(zhǔn)許本國(guó)或外國(guó)石油企業(yè)實(shí)施的勘探和開(kāi)發(fā)行為，已經(jīng)存在，且已承擔(dān)了巨大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，投入了極高的成本，否定其先前獲得的權(quán)利和利益，或令其恢復(fù)原狀不切實(shí)際。另一方面，國(guó)家特許石油公司勘探開(kāi)發(fā)石油資源的行為，是合法有效的，如果以共同開(kāi)發(fā)協(xié)議的建立為由，完全否定已經(jīng)存在并生效的特許權(quán)，是對(duì)特許權(quán)人權(quán)利的侵犯，不符合法律規(guī)定。因此，在處理先存權(quán)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)兼顧各方利益，平衡多方需求，使得共同開(kāi)發(fā)真正成為比單方開(kāi)發(fā)更加經(jīng)濟(jì)高效的方式，爭(zhēng)議各國(guó)都能通過(guò)共同開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)共贏。

(2)強(qiáng)化我國(guó)的先存權(quán)

在共同開(kāi)發(fā)協(xié)議達(dá)成之前，為了最大程度維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益，首先，中國(guó)應(yīng)要求并敦促周邊先存權(quán)的授權(quán)國(guó)停止單方開(kāi)發(fā)行為，并加緊與該國(guó)的談判和協(xié)商，解決爭(zhēng)議海域的先存權(quán)問(wèn)題，為共同開(kāi)發(fā)創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。其次，中國(guó)應(yīng)采取“對(duì)等行為”，適當(dāng)制造先存權(quán)，通過(guò)與石油公司達(dá)成協(xié)議，授予其在爭(zhēng)議海域，對(duì)南海資源進(jìn)行開(kāi)采的合法權(quán)利和地位。最后，在與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)協(xié)議的談判和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)明確規(guī)定先存權(quán)的性質(zhì)和處理方式，保護(hù)我國(guó)主權(quán)利益。

從目前形勢(shì)來(lái)看，如何實(shí)現(xiàn)南沙群島油氣資源的合理開(kāi)采，仍是一個(gè)亟待解決的區(qū)域性難題。我國(guó)在南海擁有的歷史性權(quán)益不容侵犯，在符合法律規(guī)定的條件下，結(jié)合南海的現(xiàn)實(shí)情況，采取必要可行的措施，促成我國(guó)與爭(zhēng)端國(guó)的資源共同開(kāi)發(fā)，是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)于我國(guó)南海斷續(xù)線的本質(zhì)，和線內(nèi)水域法律地位的研究要普遍展開(kāi)，關(guān)于南沙群島海域領(lǐng)?；€的法律法規(guī)應(yīng)予以明確和細(xì)化，使我國(guó)對(duì)南海的保護(hù)和利用有法可依。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)相應(yīng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的體制保障和技術(shù)支撐，并借鑒其他海域或國(guó)家間的國(guó)際合作，強(qiáng)化單方勘探活動(dòng)，加強(qiáng)我國(guó)實(shí)際存在，促使南海各國(guó)共同努力，相向而行，推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)的進(jìn)行。對(duì)于共同開(kāi)發(fā)達(dá)成前的先存權(quán)，要以公平為處理原則，并不斷強(qiáng)化我國(guó)的先存權(quán)，為在日后共同開(kāi)發(fā)的談判協(xié)商中占據(jù)主動(dòng)優(yōu)勢(shì)打下基礎(chǔ)。