謝 典

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510006）

南海問題由來已久，早在20世紀(jì)70年代，鄧小平同志就提出了“擱置爭議，共同開發(fā)”的方針。近年來，南海問題日益焦灼，除中國外，各國紛紛加大對南海島礁的占領(lǐng)，同時(shí)對南海油氣資源不斷進(jìn)行單邊開發(fā)。在資源被強(qiáng)勢掠奪的背景下，中國也開始采取行動，于2016年9月和東盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人在老撾萬象發(fā)表了《第19次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議暨中國—東盟建立對話關(guān)系25周年紀(jì)念峰會聯(lián)合聲明》，加強(qiáng)中國與東盟之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系?？梢妼τ谀虾幾h地區(qū)的共同開發(fā)愈發(fā)必要，而解決共同開發(fā)中的先存權(quán)問題也就具有了時(shí)代意義。

1 先存權(quán)的產(chǎn)生原因

“先存權(quán)”是指共同開發(fā)區(qū)建立之前，簽約一方在原有爭議海域地區(qū)已經(jīng)授予第三方所屬經(jīng)營機(jī)構(gòu)勘探開發(fā)許可權(quán)，允許其參與有爭議海域的共同開發(fā)，使第三方對該地區(qū)獲得經(jīng)營開發(fā)并收益的權(quán)利[1]。先存權(quán)的產(chǎn)生原因主要有以下幾點(diǎn)。

首先，法律原因。對于爭議海域的爭端，國際法院曾經(jīng)存在過一些案例，比如馬來西亞和印尼對利吉丹島和西巴丹島、新加坡和馬來西亞對白礁島主權(quán)的爭奪，最終國際法院主要基于有效控制原則和禁止反言原則，分別將爭議地區(qū)的主權(quán)劃定。可見，對于爭議海域的認(rèn)定，有效控制原則具有較高的適用性。有效控制原則指的是國際法院在權(quán)衡訴訟雙方提出的有效統(tǒng)治的證據(jù)之后，將有爭議的領(lǐng)土判決給相對而言進(jìn)行更有效統(tǒng)治的一方。正基于此，爭議海域的周邊國家試圖通過授予第三方石油公司石油開采權(quán)、制造先存權(quán)問題。一方面可以向第三方證明本國對此爭議區(qū)域享有專屬管轄權(quán)和主權(quán)[2]；另一方面，如果周邊國家采取沉默或者漠視的態(tài)度，將很有可能被視為默許，加大獲得爭議海域所有權(quán)的可能性。

其次，政治原因。從爭議海域現(xiàn)有的第三方公司主體可以看出，通常享有先存權(quán)的公司隸屬于歐美等大國。比如南海周邊國家，越南、馬來西亞、菲律賓、印尼和文萊等自20世紀(jì)70、80年代與埃克森美孚、殼牌等石油公司合作開發(fā)南海油氣資源。其中?？松梨诳偛吭O(shè)在美國，殼牌公司總部設(shè)在荷蘭，均屬于歐美大國。南海的爭端不乏大國干涉因素，2016年的南海仲裁案，美國作為背后的推手，所起作用不可小覷。除此之外，為迎合國內(nèi)民族主義情緒，或者為保障執(zhí)政黨地位，南海周邊各國設(shè)置先存權(quán)問題，以達(dá)到轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾的目的。另一方面，正如前文所述，先存權(quán)的提前設(shè)定，彰顯國家對爭議海域的專屬管轄權(quán)與主權(quán)，為后期的劃界談判增加政治籌碼[3]。

第三，經(jīng)濟(jì)原因。通常爭議海域都存在大量的油氣資源，南海海域更是坐擁萬安盆地、曾母盆地和沙巴盆地三大油氣盆地，油氣資源十分豐富，開采過后能帶來豐富的經(jīng)濟(jì)效益。正是基于如此巨大的經(jīng)濟(jì)誘惑，南海周邊國家聯(lián)合海外石油公司不斷在此進(jìn)行油氣資源的勘探開發(fā)。因此，除爭議海域周邊各國外，海外石油公司也覬覦南海豐富的油氣資源，主動與周邊各國洽談，從而獲得特許權(quán)，進(jìn)一步引發(fā)先存權(quán)問題。

最后，技術(shù)原因。由于資金、深海勘探技術(shù)以及地緣安全環(huán)境等因素，沿海各國單方面開發(fā)承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)較大，技術(shù)水平也難以達(dá)到勘探要求。在此前提下，周邊各國往往選擇與海外大型石油公司進(jìn)行合作，向其頒發(fā)特許證，以達(dá)到利用其先進(jìn)技術(shù)，分擔(dān)勘探風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2 先存權(quán)的合法性探討

先存權(quán)的合法性在學(xué)術(shù)界存在較大的爭議，有的學(xué)者認(rèn)為先存權(quán)是不合法的，比如加拿大學(xué)者高爾特指出:國家單方面的行為，若損害了其他國家的礦藏利益或權(quán)利，該行為違法[4]。我國學(xué)者楊澤偉認(rèn)為，先存權(quán)違反了適當(dāng)顧及他國權(quán)利的義務(wù)、善意談判的義務(wù)和禁止單邊開發(fā)的義務(wù)[3]。也有學(xué)者認(rèn)為先存權(quán)不合理但也不違法，英國學(xué)者威廉姆·奧諾拉托和大衛(wèi)·昂格則認(rèn)為 “先存權(quán)”不合理，但是國際法上并不存在“禁止單邊開發(fā)”和“保持克制”的國際法義務(wù)[5]。筆者以為，先存權(quán)的存在是違法的。

首先，先存權(quán)違反了相鄰權(quán)原則。爭議海域的先存權(quán)往往是爭議一國撇開其他爭議國單方面與第三方機(jī)構(gòu)簽訂特許協(xié)議，授予其專屬勘探開發(fā)權(quán)，在這一層面嚴(yán)重侵犯了其他國家的主權(quán)，剝奪他國對爭議海域的潛在管轄權(quán)。另一層面，在勘探開發(fā)油氣資源的過程中，侵犯了其他爭議國家的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，油氣資源利益往往在第三方機(jī)構(gòu)和授權(quán)國之間進(jìn)行分配，其他爭議各國不享有利益。根據(jù)相鄰權(quán)原則，一國在行使自身權(quán)利時(shí)，不得侵犯相鄰國家的利益。授權(quán)國即使對爭議海域享有潛在的管轄權(quán)，其在行使過程中也不能侵犯其他潛在主權(quán)國的權(quán)益，在劃界協(xié)定或劃界裁判達(dá)成之前，單方面的開采行為就是侵犯鄰國權(quán)益，是違反了國際法基本原則的。

其次，先存權(quán)的設(shè)定違反了《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）等國際法規(guī)定?！豆s》第56條規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使權(quán)力或履行義務(wù)應(yīng)該顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，履行一定的注意義務(wù)?！豆s》第78條也規(guī)定沿海國在大陸架履行權(quán)利時(shí)，不得對其他國家的航行自由等權(quán)利造成侵害。類似于上文的相鄰權(quán)原則，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架行使權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，不能侵犯其他國家的合法權(quán)益。先存權(quán)的設(shè)定侵犯了沿海國家的資源所有權(quán)和潛在專屬管轄權(quán)，嚴(yán)重違反了《公約》對大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)定。此外，《公約》第74條和第83條均規(guī)定，有關(guān)國家在諒解與合作的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)行一定的臨時(shí)安排，但不得妨礙最后協(xié)議的達(dá)成與劃界。對于爭議海域，沿海各國直接跳過諒解和合作的方式，放棄共同開發(fā)的努力，采取單方面設(shè)定先存權(quán)，完全沒有達(dá)到“盡一切努力”的程度，與《公約》的精神嚴(yán)重背離。第三，《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第3條明確指出:對于共有的自然資源開發(fā)，各國應(yīng)提前報(bào)道，并且進(jìn)行事先協(xié)商，避免損害他國合法權(quán)益。南海是中國的領(lǐng)海，南海的油氣資源應(yīng)屬中國，但由于目前存在爭議，因此，對油氣資源的開發(fā)可退一步適用該《憲章》，但菲律賓、越南等國單方面設(shè)定先存權(quán)的行為嚴(yán)重違背了《憲章》規(guī)定的義務(wù)，侵犯了中國的合法權(quán)益，是完全違背國際法的行為。

最后，先存權(quán)的授予國因授予先存權(quán)的違法性，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國際法責(zé)任[6]。首先，先存權(quán)的設(shè)定是政府行為，是一國政府出于法律、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各方面的考量，而不顧國際法原則、國際法規(guī)范和沿海國家的權(quán)益而實(shí)行的行為，行為主體是國家。其次，正如第二點(diǎn)論述，先存權(quán)的設(shè)定行為嚴(yán)重違反了《聯(lián)合國海洋法公約》和《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》，具有違法性。第三，先存權(quán)的設(shè)定行為給沿海各國帶來了利益損失，一方面侵犯了沿海國家的主權(quán)和專屬管轄權(quán)。尤其在南海，由于南海自古是中國的領(lǐng)海，南海的所有油氣資源也應(yīng)歸屬中國。但其他國家的單方面開采的行為給中國帶來了嚴(yán)重的損害，并且中國的損失后果與先存權(quán)設(shè)定的行為之間存在因果聯(lián)系。第四，行為國主觀上是故意設(shè)定先存權(quán)，對先存權(quán)的存在也是明知而為之。由此，設(shè)定先存權(quán)的國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的國際法責(zé)任，采取合適的方法取代違法行為，賠償沿海國損失。

3 處理先存權(quán)的各種方式及評析

有學(xué)者認(rèn)為，從國內(nèi)法和國際投資法的角度，為保障投資的穩(wěn)定性與企業(yè)開發(fā)權(quán)，以及維持東道國投資信譽(yù)等方面，應(yīng)當(dāng)保證先存權(quán)的安全[7]。具體而言，對先存權(quán)的處理可以分為實(shí)踐中的處理方式和理論上的處理觀點(diǎn)。

3.1 實(shí)踐中對先存權(quán)的處理方式

第一，重新授予。根據(jù)1979年《馬泰諒解備忘錄》第3條第2款，兩國的共同開發(fā)安排不得威脅先有權(quán)利，換言之，不得減損先存權(quán)。在爭議地帶，泰國向美國兩家石油公司頒發(fā)資源開發(fā)特許權(quán)，簽訂備忘錄過程中，馬來西亞進(jìn)行了一定的妥協(xié)，沒有直接否定先存權(quán)。但也不是直接承認(rèn)先存權(quán)的合法性，而是規(guī)定享有“先存權(quán)”的石油公司放棄專屬的石油開發(fā)許可權(quán)，與馬來西亞石油公司重新合作開發(fā)，將一半利益讓與馬來西亞石油公司。相當(dāng)于備忘錄重新授予美國石油公司開采權(quán)，而泰國則放棄了原有部分石油收益，但維護(hù)了東道國的國際信譽(yù)以及與美國之間的友好關(guān)系[8]。重新授予的方式一方面尊重了爭議雙方國家的專屬管轄權(quán)，實(shí)質(zhì)上認(rèn)同了爭議雙方共有的主權(quán)，直接賦予先存權(quán)合法地位；另一方面也切實(shí)保障了之前未授權(quán)國的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)保障了國外公司的企業(yè)利益，維護(hù)了投資環(huán)境的穩(wěn)定。對于單方授予國而言，雖然失去一部分經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)獲得了海外投資國的信任和共同開發(fā)國的友好關(guān)系。

第二，直接承認(rèn)。根據(jù)1992年馬越諒解備忘錄第3條C款規(guī)定，馬來西亞和越南盡可能地保障先存權(quán)有效的有效性。根據(jù)備忘錄，原有合同條款不變，只是越南作為合同方加入到原有的產(chǎn)品分成合同中，收益由原來的石油公司和越南國家石油公司平均分享。直接承認(rèn)的方式具有高效的優(yōu)點(diǎn)，省去重新授權(quán)等繁瑣程序，同時(shí)也保障了各方利益，以承認(rèn)的方式間接賦予了先存權(quán)合法地位。

第三，談判阻斷先存權(quán)。這種方式是在先存權(quán)產(chǎn)生之前將其扼殺，比如泰國和柬埔寨在泰國灣上的共同開發(fā)談判時(shí)，泰國想要通過授予先存權(quán)的方式，宣布對海域的主張，但柬埔寨通過邀請?zhí)﹪勁械姆绞?，阻斷了先存?quán)的授予。在泰國消極應(yīng)對談判過程中，柬埔寨采取對等行為，同時(shí)授予外國企業(yè)對爭議海域的油氣資源進(jìn)行開發(fā)，有效避免了泰國單方面先存權(quán)的產(chǎn)生。此種方式以合法和平的方式提前避免了矛盾的產(chǎn)生，保護(hù)了國家對爭議海域的主權(quán)和管轄權(quán)，視為最佳手段之一。但該方式的使用對爭議國有極高的要求，各國必須密切關(guān)注沿海各國的行為動向，在他國計(jì)劃授予先存權(quán)之際，邀請其進(jìn)行談判，否則，難以及時(shí)有效地遏制先存權(quán)的授予。

3.2 理論上處理先存權(quán)的觀點(diǎn)

先存權(quán)的處理，最大的難點(diǎn)就是國家權(quán)益與第三方先存權(quán)主體之間的利益平衡，處理不當(dāng)將導(dǎo)致侵犯共同開發(fā)主體國家權(quán)益，或損害第三方先存權(quán)主體的利益，甚至危害共同開發(fā)主體國家與第三方先存權(quán)主體國家之間的友好關(guān)系。不少學(xué)者嘗試尋找利益平衡點(diǎn)，由此提出以下處理觀點(diǎn)。

赫茲爾·?？怂固岢隽艘韵绿幚硐却鏅?quán)問題的四種辦法：一是使得先存權(quán)與共同開發(fā)互相獨(dú)立、互不影響；二是在地理位置上劃定共同開發(fā)范圍時(shí)避開先存權(quán)區(qū)域。這兩點(diǎn)基本上屬于承認(rèn)并保護(hù)先存權(quán)的方式，有效保障了第三方先存權(quán)主體的權(quán)益，但忽略了國家主權(quán)與國家利益，難以被國家采納。三是取消先存權(quán)而予以補(bǔ)償或不予補(bǔ)償。該方案與下文所述單方面廢除先存權(quán)有一定相似性，有利于保障國家權(quán)益，但對于第三方先存權(quán)擁有者略顯不公平。四是把先存權(quán)納入到新的共同開發(fā)活動中，在共同開發(fā)中新增一方主體。但筆者以為略顯不妥，共同開發(fā)通常是國際法主體之間的行為，第三方先存權(quán)國家通常是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，加入到共同開發(fā)中難以具有合法地位[9]。

我國學(xué)者張輝從有無商業(yè)價(jià)值、期限長短等提出三個層面的處理建議，對于已經(jīng)存在商業(yè)價(jià)值的先存權(quán)，先存方國家和經(jīng)濟(jì)實(shí)體對另一方提供補(bǔ)償后，雙方可協(xié)商共同開發(fā)。該方案看似和諧，但實(shí)質(zhì)上是共同開發(fā)主體國家主權(quán)和利益的讓步，向先存權(quán)妥協(xié)，并未真正的保障國家權(quán)益。對于尚無商業(yè)價(jià)值即將到期的先存權(quán)，可提前終止。對于尚無商業(yè)價(jià)值期限較長的先存權(quán)，雙方應(yīng)共同勘探該區(qū)域，后參與方應(yīng)為從先存權(quán)方獲得的利益提供補(bǔ)償[10]。筆者以為對于尚無商業(yè)價(jià)值的先存權(quán)，其存在便侵犯了后參與國的主權(quán)利益，應(yīng)當(dāng)予以終止。因先存權(quán)的違法性，對先存權(quán)主體造成的損失應(yīng)由授權(quán)方進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然，對于先存權(quán)主體前期未勘探開發(fā)進(jìn)行的投資，后參與國可予以購買，甚至允許其在共同開發(fā)協(xié)議的下層，以共同開發(fā)主體一方的被委托方繼續(xù)參與開發(fā)。

此外，還有單方面廢除先存權(quán)的處理方式。這一方式原本應(yīng)屬于實(shí)踐中的做法，但由于這一做法極易違反國際法，比如《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》第4條規(guī)定:在特殊情況下，國家可以全部或部分征收外國企業(yè)石油開發(fā)過程中的所有收益。換言之，一國可以單方面否定先存權(quán)的存在及收益，盡數(shù)收歸國有。但該措施顯然過于強(qiáng)勢，有損東道國投資信譽(yù)，并不利于國家間的友好往來。所以在實(shí)踐中幾乎沒有國家會采取這一做法，從而使得該做法僅具有理論上的價(jià)值。

4 中國對南海進(jìn)行共同開發(fā)時(shí)對先存權(quán)的抉擇

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對南海第三方先存權(quán)予以承認(rèn)，為此既能減少中國與東南亞國家之間的爭端，也能避免歐美等發(fā)達(dá)國家對南海問題的介入[11]。也有學(xué)者強(qiáng)硬認(rèn)為，對于南海的先存權(quán)，不應(yīng)予以承認(rèn)。先存權(quán)除違反國際法外，還違反了中國的《對外合作開采石油資源條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。外國油氣鉆井平臺在中國南海的開發(fā)活動嚴(yán)重違反中國法律，侵犯了中國的主權(quán)[12]。

對于南海問題的處理，首先，雙邊協(xié)商否定先存權(quán)。我們應(yīng)該堅(jiān)持中國對南海的主權(quán)權(quán)利，在先存權(quán)的違法性上決不妥協(xié)。否定先存權(quán)是中國優(yōu)先考慮的做法，但切忌單方面否定先存權(quán)，正如前文所述，單方面否定先存權(quán)的處理方式有違國際法和國內(nèi)法，也不利于和平解決爭端。我國應(yīng)當(dāng)盡最大的努力和南海周邊各國進(jìn)行協(xié)商，將現(xiàn)有的先存權(quán)否定，重新考慮共同開發(fā)的問題。

其次，對于正在授予、尚未形成的先存權(quán)，中國應(yīng)當(dāng)積極與周邊國家進(jìn)行共同開發(fā)的談判，以阻斷先存權(quán)的產(chǎn)生。從南海油氣資源現(xiàn)狀的緊迫性和共同開發(fā)的臨時(shí)性性質(zhì)來看，共同開發(fā)十分必要。如果中國不得不與周邊國家進(jìn)行共同開發(fā)，那就不應(yīng)留有他國授予先存權(quán)的機(jī)會，通過談判阻斷，一方面有利于避免第三方主體干涉南海問題，斷絕歐美大國參與南海問題的途徑；另一方面也有利于減少共同協(xié)議達(dá)成的阻力，防止雙邊爭端演化為三方矛盾。

最后，簽訂共同開發(fā)協(xié)議后，雙方重新授予先存權(quán)主體新的開發(fā)權(quán)。在國際法層面，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)體不屬于國際法調(diào)整對象，相應(yīng)的也就難以成為共同開發(fā)的主體[13]。因此，中國與南海周邊國家簽訂共同開發(fā)協(xié)議后，由沿海國重新授予先存權(quán)主體開發(fā)權(quán)，但前提是先存權(quán)主體不能成為共同開發(fā)的獨(dú)立主體，而可以以沿海國任何一方的下位合作開發(fā)主體享有開發(fā)權(quán)。此外，對于先存權(quán)主體的利益損失，由于先存權(quán)的違法性導(dǎo)致授予國將承擔(dān)一定的國際法責(zé)任，因此，可通過在共同開發(fā)過程中將利益讓渡給先存權(quán)主體的方式承擔(dān)國際法責(zé)任，不得損害中國的資源利益。當(dāng)然，為推動共同開發(fā)協(xié)議的達(dá)成，中國可進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦孀尣健?/p>