耿相魁 李勇麟 任利紅

(浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 浙江 舟山 316022)

綠色石化是舟山市、浙江省乃至國家“十三五”的重大戰(zhàn)略工程。2016年舟山市長(zhǎng)溫暖在政府工作報(bào)告中明確將“扎實(shí)推進(jìn)綠色石化基地建設(shè)”(2025年實(shí)現(xiàn)煉油4000萬噸/年產(chǎn)能，遠(yuǎn)期形成世界級(jí)大型、綜合、現(xiàn)代的石化產(chǎn)業(yè)基地)作為三件戰(zhàn)略要事之一。但舟山綠色石化基地有其特殊性，它不僅是我國首次建設(shè)的最大型石化項(xiàng)目，而且是首次允準(zhǔn)民營企業(yè)進(jìn)入該高危高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。因此，必須建立最嚴(yán)格的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例。該基地選址海洋海島地域(舟山大小魚山島)，對(duì)海洋海島生態(tài)保護(hù)提出了更高更嚴(yán)的法律要求；因其目標(biāo)瞄準(zhǔn)國際一流，對(duì)標(biāo)新加坡裕廊石化基地，必然推進(jìn)原有國內(nèi)石化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)與國際接軌。隨著2018年3月6日上午中國能建浙江火電承建的中國首個(gè)民資控股煉油項(xiàng)目——舟山綠色石化基地動(dòng)力中心配套項(xiàng)目(一期)7號(hào)機(jī)組主體工程正式開吊，標(biāo)志著舟山石化項(xiàng)目7臺(tái)機(jī)組的安裝工作全部開工，為舟山綠色石化基地提供法治保障已成為迫在眉睫的重大理論與實(shí)踐課題。

一、“舟山綠色石化基地”的涵義與由來

舟山綠色石化基地規(guī)劃和建設(shè)是國家基于國際競(jìng)爭(zhēng)、國內(nèi)需求、區(qū)域行業(yè)和地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等一系列因素和優(yōu)勢(shì)而做出的重大戰(zhàn)略決策。一方面，對(duì)于打破國際國內(nèi)壟斷和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)具有重大戰(zhàn)略意義。該項(xiàng)目是我國在石化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與國際同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重大項(xiàng)目，具有高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)定位、高質(zhì)量建設(shè)特征，煉化一體化的石化園區(qū)及其項(xiàng)目，建設(shè)生產(chǎn)技術(shù)工藝都要求對(duì)標(biāo)國際水平，尤其是由民營企業(yè)控股成為其最大亮點(diǎn)，是打破壟斷的標(biāo)志性工程，也是打破日韓等國際石化強(qiáng)國對(duì)芳烴、乙烯等重要化工原料壟斷的標(biāo)志性工程，對(duì)國有企業(yè)技術(shù)改造具有示范作用。另一方面，對(duì)于推動(dòng)?xùn)|北亞和亞太經(jīng)濟(jì)圈石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和拓展市場(chǎng)空間具有重大戰(zhàn)略意義。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國最重要的石化生產(chǎn)區(qū)域和消費(fèi)區(qū)域，也是我國石化企業(yè)最集中、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，擁有千萬噸級(jí)煉化廠和乙烯生產(chǎn)企業(yè)，下游有機(jī)原料、合成材料等均集中于此。隨著2015年中韓中澳自貿(mào)協(xié)定正式生效和降稅政策推行，未來化工原料和化工產(chǎn)品關(guān)稅將大大降低，國內(nèi)外化工產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。舟山在地緣上直接面向東北亞和迅速崛起的亞太經(jīng)濟(jì)圈，具有廣闊的市場(chǎng)空間。再一方面，對(duì)國家實(shí)施的海洋新區(qū)戰(zhàn)略具有重大戰(zhàn)略意義。作為我國第一個(gè)海洋新區(qū)，浙江舟山群島新區(qū)不僅是國家實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、突出海洋管理的“試驗(yàn)田”，更是國家管理模式和管理重點(diǎn)的重大轉(zhuǎn)折，是我國由陸地轉(zhuǎn)向洋海、進(jìn)行陸海統(tǒng)籌的重大嘗試。由于建國以來我國長(zhǎng)期以來“深挖洞廣積糧不稱霸”戰(zhàn)略的實(shí)施，舟山一直被定位于東海的海防前哨、軍事要地，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能遲緩下來，以至于2011年3月14日新區(qū)被寫入國民經(jīng)濟(jì)十二五發(fā)展規(guī)劃時(shí)，全年全市地區(qū)生產(chǎn)總值只有633.45億元，而同年長(zhǎng)三角地區(qū)上海、江蘇、浙江兩省一市共完成國內(nèi)生產(chǎn)總值71794億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的21.4%，而舟山對(duì)于長(zhǎng)三角而言，其經(jīng)濟(jì)總量只是一大鍋飯的一粒而已。因此，新區(qū)成立初就面臨著起步基礎(chǔ)條件較差，經(jīng)濟(jì)總量較小，對(duì)國家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施影響不夠等系列問題。按照國家“內(nèi)地香港新加坡”“長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”的新區(qū)定位，新區(qū)發(fā)展必須學(xué)習(xí)借鑒新加坡的一些做法，從發(fā)展全油品產(chǎn)業(yè)鏈切入，完善生產(chǎn)力布局，構(gòu)筑具有海洋特色的現(xiàn)代臨港工業(yè)體系，而中期年產(chǎn)4000萬噸煉化一體化項(xiàng)目則能充分發(fā)揮其在“一帶一路”中戰(zhàn)略支點(diǎn)作用，是深入謀劃推進(jìn)舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心建設(shè)戰(zhàn)略、承擔(dān)起國家戰(zhàn)略使命、推進(jìn)新區(qū)開發(fā)建設(shè)的標(biāo)志性工程。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，化工產(chǎn)業(yè)地位和作用愈來愈突出。而傳統(tǒng)化工由于污染嚴(yán)重被人們歸于夕陽產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目審批實(shí)施均很艱難。綠色化學(xué)是21世紀(jì)發(fā)展起來的朝陽工業(yè)，是以“原子經(jīng)濟(jì)性”為基本原則，通過無毒、無害溶劑、助劑和催化劑作用，使得原料中的每個(gè)原子都能完全徹底參與化學(xué)反應(yīng)，生成新物質(zhì)，達(dá)到廢棄污染物的零排放和資源的充分利用，生產(chǎn)利于環(huán)保、安全和健康的環(huán)境友好型化學(xué)產(chǎn)品。[1]目前雖然把舟山界定為后工業(yè)化階段，但實(shí)際上并沒有經(jīng)過市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)時(shí)期。有專家估計(jì)，中國未來綠色石化總產(chǎn)值應(yīng)在9～15萬億元之間。因此，舟山群島新區(qū)必須依靠自身港口優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展綠色化工，從未來大發(fā)展的綠色石化產(chǎn)業(yè)中分得一杯羹。2014年11月李克強(qiáng)總理在浙江調(diào)研時(shí)提出建設(shè)舟山綠色石化基地，為舟山發(fā)展指明了方向。因此，根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃新區(qū)產(chǎn)業(yè)，尤其是加快打造綠色石化基地步伐，借鑒新加坡裕廊石化成功經(jīng)驗(yàn)，將岱山大、小魚山通過填海造就41平方公里的陸域面積，使其總規(guī)模超過新加坡裕廊石化。按照“綠色生態(tài)、民營控股、國際一流、萬億產(chǎn)值、石化旗艦”的總體目標(biāo)，以大型煉化一體化項(xiàng)目為依托，上下游產(chǎn)業(yè)緊密鏈接的發(fā)展模式，采用國際最先進(jìn)的工藝設(shè)備和技術(shù)，按循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色生產(chǎn)和集約化、規(guī)?；蠼ㄔO(shè)，初步設(shè)定基地年銷售產(chǎn)值1萬億元。作為國家“十三五”的重大戰(zhàn)略工程，該基地建設(shè)項(xiàng)目將分期實(shí)施?；亟ㄔO(shè)分為三期：一期(2015—2020年)二期(2021—2025年)分別開發(fā)16平方公里和10平方公里，項(xiàng)目規(guī)模均為2000萬噸/年煉油，520萬噸/年芳烴，140萬乙噸/年乙烯；三期為2026—2030年，開發(fā)面積為15平方公里，將拓展化工新材料和精細(xì)化學(xué)品種類，重點(diǎn)發(fā)展與現(xiàn)代制造業(yè)、新能源、生命科學(xué)等新興產(chǎn)業(yè)配套的石化新領(lǐng)域。其中一、二期總投資1200-1300億元(不包括配套工程)，年產(chǎn)值3000億元左右。2015年6月底啟動(dòng)開山圍海、土地平整工程；2016年9月啟動(dòng)一期2000萬噸煉油項(xiàng)目建設(shè)；2018年6月一期項(xiàng)目竣工投產(chǎn)。這是舟山，也是浙江省迄今為止單筆投資最大的工程建設(shè)項(xiàng)目。

二、當(dāng)前舟山綠色石化基地建設(shè)的主要法律風(fēng)險(xiǎn)與保障缺陷

從我國石油化工行業(yè)建設(shè)工程常用法律、法規(guī)、部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來看，目前，常用的有《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國消防法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等10部法律和法規(guī)，另有10個(gè)部門規(guī)章、17個(gè)中國石化規(guī)章制度和149個(gè)常用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。從舟山綠色石化規(guī)劃建設(shè)和管理來看，筆者認(rèn)為，主要涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)與保障缺陷有如下幾方面。

一是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。包括以下六個(gè)方面：(1)行政許可合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目極其復(fù)雜，據(jù)統(tǒng)計(jì)一個(gè)大型石化項(xiàng)目從投資到生產(chǎn)，需要辦理的各種行政許可類事項(xiàng)就逾百項(xiàng)，涉及政府諸多不同部門，其風(fēng)險(xiǎn)貫穿于石化項(xiàng)目始終。盡管不同階段合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的側(cè)重點(diǎn)不同，但從石化項(xiàng)目運(yùn)作過程來看，任何一項(xiàng)違規(guī)做法或行為，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以為繼，被管理部門處罰甚至勒令停工停產(chǎn)，影響合同履行而承擔(dān)合同違約或侵權(quán)責(zé)任，嚴(yán)重者觸犯刑律還可能被依法追究刑責(zé)。[2](2)工程建設(shè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目建設(shè)必須符合國家建設(shè)相關(guān)規(guī)定，凡是與國家產(chǎn)業(yè)政策、投資許可目錄、項(xiàng)目審批程序、環(huán)境評(píng)價(jià)、職業(yè)病評(píng)價(jià)等規(guī)定文件不符合的做法或行為，任何拆分項(xiàng)目隱瞞真實(shí)情況等騙取立項(xiàng)批準(zhǔn)許可，項(xiàng)目都肯被撤銷、責(zé)令停建或罰款等，如建設(shè)單位未依法報(bào)批而擅自開工建設(shè)，相關(guān)行政主管部門可勒令其停建，限期補(bǔ)辦手續(xù)，逾期則處以罰款(20萬元以下)并處分負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人。[3](3)工程設(shè)計(jì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目建設(shè)必須按照設(shè)計(jì)規(guī)劃實(shí)施，用地須經(jīng)法定部門審批，如沒有符合法律規(guī)定的土地規(guī)劃、土地出讓或劃撥手續(xù)，或者未按法律規(guī)定辦理施工圖、工程、消防、職業(yè)病防護(hù)規(guī)劃及安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查、審批許可，或出現(xiàn)項(xiàng)目用地、規(guī)劃、設(shè)計(jì)等違規(guī)，公安消防機(jī)構(gòu)審核不合格擅自施工，均可被勒令停產(chǎn)停業(yè)并處以罰款(3萬以上30萬元以下)。(4)工程施工合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目要按國家規(guī)定的工程施工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，主要包括依法招投標(biāo)、施工許可和開工許可、施工安全監(jiān)督報(bào)備等手續(xù)，簽訂總包和分包合同內(nèi)容和程序不能存在違法問題，凡在施工、質(zhì)量、HSE(健康、安全和環(huán)境三位一體管理體系)、監(jiān)理、檢測(cè)、消防、勞保、財(cái)稅等方面違反文件規(guī)范規(guī)定，[2]如沒有取得施工許可證或開工批準(zhǔn)而擅自施工，管理部門可勒令其停工，限期改正，處工程合同價(jià)款1%以上2%以下罰款；勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等不符合法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，或要求施工單位壓縮合同工期，均需整改并處罰款(20萬元以上50萬元以下)，造成重大事故或構(gòu)成犯罪則依法追究直接責(zé)任人員刑責(zé)。(5)項(xiàng)目驗(yàn)收合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目投產(chǎn)之前，要按規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收，充分考慮消防、防雷、安全、職業(yè)病防護(hù)、環(huán)保設(shè)施等方面，依法辦理各種合規(guī)手續(xù)，各種計(jì)量器具檢定、特種設(shè)備投用等手續(xù)及檔案驗(yàn)收與移交等手續(xù)，[4]對(duì)存在的違法違規(guī)問題，如消防未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格等，必須限期改正，逾期則要停產(chǎn)停業(yè)并處以罰款，如建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格，亦必須責(zé)令限期改正，逾期則責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)并處罰款(2萬以上10萬元以下)，構(gòu)成犯罪則依法追究刑責(zé)等。

二是主要法律風(fēng)險(xiǎn)。綠色石化基地建設(shè)管理設(shè)計(jì)法律較多，主要有《建筑法》《合同法》《安全生產(chǎn)法》《勞動(dòng)與社會(huì)保障法》《環(huán)境保護(hù)法》等及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等行業(yè)法規(guī)。其法律風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面：(1)對(duì)實(shí)施項(xiàng)目涉法問題缺乏較為系統(tǒng)性認(rèn)知。作為石化工程項(xiàng)目，一般都屬于高危行業(yè)，多具有投資額大、一次性建設(shè)、不可逆轉(zhuǎn)等特征，占用社會(huì)公共資源較多，國家相關(guān)強(qiáng)制性法律法規(guī)約束非常嚴(yán)格，實(shí)施時(shí)必須熟悉并遵守相關(guān)法律法規(guī)，否則一旦產(chǎn)生問題就必然受到法律懲處或制裁。(2)經(jīng)濟(jì)合同的法律隱患。各類合同都是要全面履行的，因此合同文本質(zhì)量必須高。因此，合同簽訂前必須認(rèn)真起草，仔細(xì)審核其內(nèi)容，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行審批，預(yù)防經(jīng)濟(jì)糾紛的發(fā)生。一方面，突出項(xiàng)目管理的綜合性、系統(tǒng)性，綜合考慮可能影響合同履行的多種因素，認(rèn)真審核合作單位的能力、業(yè)績(jī)等資信條件，充分考慮論證可能產(chǎn)生的問題，杜絕可能的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，充分考慮石化項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、問題復(fù)雜、不可控因素多等特點(diǎn)，制定合同時(shí)詳細(xì)論證合同的協(xié)調(diào)性、連貫性、嚴(yán)謹(jǐn)性，避免出現(xiàn)前后條款不一致或解釋沖突問題，明確和細(xì)化主要和必備條款，增強(qiáng)合同履行雙方的共識(shí)。再一方面，合同充分體現(xiàn)石化項(xiàng)目的特性，根據(jù)石化項(xiàng)目不同階段的情況特征，充分考慮可能的漏洞和爭(zhēng)議，杜絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)合同文本的簡(jiǎn)單套用，從便于合同履行出發(fā)，防患于未然。(3)合同履行的法律風(fēng)險(xiǎn)。首先，充分考慮合同內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)。合同履行過程中存在諸多問題，如代理效力、簽訂人與實(shí)施人的協(xié)議效力，項(xiàng)目實(shí)施過程中費(fèi)用的繳付模式，因不可抗力造成的合同不能履行的免責(zé)條款等，都要有明確規(guī)定和說明。其次，充分考慮勞工使用風(fēng)險(xiǎn)。綠色石化項(xiàng)目是目前國內(nèi)一次性投入最大的項(xiàng)目，臨時(shí)勞務(wù)會(huì)在施工建設(shè)和管理過程中大量使用，如果用工制度缺乏規(guī)范，將產(chǎn)生大量用工糾紛，給企業(yè)造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失和負(fù)面影響。再次，充分考慮安全與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目作為高危險(xiǎn)項(xiàng)目，質(zhì)量問題特別重要，如施工中偷工減料，就可能帶來安全隱患，給企業(yè)帶來致命性打擊。其四，充分考慮可能的糾紛風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目非常復(fù)雜，不僅涉及到電力、通信，還會(huì)涉及管道遷改或拆除，涉及土地的永久和暫時(shí)征用，涉及居民的房屋拆遷或企業(yè)搬遷等問題，不僅有產(chǎn)權(quán)糾紛，也有物權(quán)糾紛，如若處理不當(dāng)，會(huì)使企業(yè)陷入繁瑣訴訟之中。其五，充分考慮技術(shù)和工藝的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。石化項(xiàng)目建設(shè)的承包，多為施工單位競(jìng)標(biāo)獲得，而競(jìng)標(biāo)規(guī)則是價(jià)低者中，因此，施工單位為壓低成本，既要強(qiáng)化管理，又要采用新技術(shù)工藝，可能涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛。

三是法治保障不足。(1)法律體系尚未健全和完善。從“國際一流、產(chǎn)業(yè)集群、綠色環(huán)保、混合經(jīng)濟(jì)”原則來看，我國民營企業(yè)歷史上第一次進(jìn)入石化這一高危高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，且生產(chǎn)經(jīng)營是在海洋海島地區(qū)進(jìn)行。因此，舟山綠色石化基地建設(shè)和管理必須建立與之相配套的最嚴(yán)苛的法律法規(guī)體系，但同時(shí)又要綜合考慮民營企業(yè)準(zhǔn)入石化領(lǐng)域和海洋海島保護(hù)，綜合考慮國內(nèi)原有石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)法律法規(guī)與國際法接軌問題等。但迄今為止，我國石化產(chǎn)業(yè)法律體系并未建立和完善，諸多方面尚屬空白，有些正在建立之中，有些則尚需按照“綠色”修改完善。(2)所屬區(qū)域立法缺失或滯后。舟山綠色石化基地納入浙江(舟山)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)，其立法必然受到區(qū)域立法影響，雖然目前省人大已通過了關(guān)于浙江(舟山)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行管理?xiàng)l例，但設(shè)計(jì)內(nèi)容比較寬泛，專門針對(duì)舟山綠色石化基地內(nèi)容較少，且作為地方立法，體系化設(shè)計(jì)稍顯滯后，法律層級(jí)也顯得較低。因?yàn)檎憬?舟山)自貿(mào)區(qū)及綠色石化基地建設(shè)推進(jìn)，不僅與浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，甚至要和長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展相互聯(lián)系、相互影響，其建設(shè)與管理不只是浙江省立法與政策支持的問題，也包括上海、寧波及長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域合作立法與政府的支持，但目前區(qū)域協(xié)作更多停留在柔性政策上，剛性制度和立法缺失。(3)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域法律保障不足。一方面，投融資法律與政策保障不足。舟山綠色石化基地建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必需吸引其他社會(huì)投融資主體參與，既要改善融資環(huán)境和創(chuàng)新融資舉措，利用好國家賦予新區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，及時(shí)推出與綠色石化發(fā)展相適應(yīng)的融資業(yè)務(wù)，出臺(tái)鼓勵(lì)銀行加大信貸支持政策，推進(jìn)地方金融服務(wù)創(chuàng)新，突破原有的信用擔(dān)保體系等。又要強(qiáng)化制度創(chuàng)新和政策支持，充分利用舟山資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展與“?！毕嚓P(guān)的融資方式，尤其是發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)，發(fā)展新型涉海融資方式，充分利用民間游資，以此作為綠色石化發(fā)展的重要金融補(bǔ)充手段。另一方面，綠色石化基地建設(shè)、管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。舟山市2016年通過的《舟山市國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》只是對(duì)兩個(gè)國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)規(guī)定了生態(tài)保護(hù)內(nèi)容，與石化基地范圍不一致，需要從規(guī)劃、投資、建設(shè)、生產(chǎn)、管理等環(huán)節(jié)對(duì)綠色石化基地建設(shè)、管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定嚴(yán)苛的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

三、國外石化產(chǎn)業(yè)法治保障的經(jīng)驗(yàn)及啟示

當(dāng)前，國際石化發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，經(jīng)濟(jì)效益相當(dāng)可觀，內(nèi)部分工精細(xì)，先進(jìn)技術(shù)普遍運(yùn)用，一條大型生產(chǎn)流水線需成百上千名工人有條不紊地緊密協(xié)作；企業(yè)外部則競(jìng)爭(zhēng)激烈，新產(chǎn)品、價(jià)格戰(zhàn)等層出不窮。舟山綠色石化基地項(xiàng)目規(guī)模大，科技含量高，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，帶動(dòng)能力強(qiáng)，但必須適應(yīng)國際環(huán)境變化，強(qiáng)化先進(jìn)管理手段，及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營，破解石化產(chǎn)業(yè)安全生產(chǎn)、節(jié)能減排、綠色發(fā)展等難題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，徹底解決以前石化危險(xiǎn)和污染問題。他山之石，可以攻玉。國外石化管理模式對(duì)環(huán)境具有一定適應(yīng)性，是這些企業(yè)多年持續(xù)發(fā)展的保障。我們必須認(rèn)真研究，了解外國石化企業(yè)的管理風(fēng)格，并作為自己的參照標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)取真經(jīng)，找準(zhǔn)差距，謀后發(fā)之策，悟發(fā)展之路。

一是國外石化產(chǎn)業(yè)法治保障的主要經(jīng)驗(yàn)。(1)美國。一方面，強(qiáng)化化工行業(yè)立法。美國是一個(gè)典型的以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,也是世界最大的化學(xué)品生產(chǎn)國，但政府并沒有專門分管化學(xué)工業(yè)的職能部門?；ば袠I(yè)法律法規(guī)主要出自公共安全和技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域，其主要立法有關(guān)于化學(xué)危險(xiǎn)品、特殊化學(xué)品安全管理方面的立法、重要化學(xué)品生產(chǎn)許可證制度方面的立法、化學(xué)品工藝方面實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的立法、鼓勵(lì)或干預(yù)進(jìn)出口化工產(chǎn)品和技術(shù)貿(mào)易方面的立法、對(duì)空氣、水環(huán)境保護(hù)方面的立法，等等。另一方面，完善?；凤L(fēng)險(xiǎn)管理法律體系。主要包括對(duì)有毒物質(zhì)管理立法，并多次修改；對(duì)綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任立法；對(duì)石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)立法。[5](2)德國。主要采取化工行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型政策法規(guī)驅(qū)動(dòng)。政府出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)政策，強(qiáng)化化工企業(yè)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理，嚴(yán)格控制企業(yè)污染問題，轉(zhuǎn)變化工企業(yè)的增長(zhǎng)方式。特別是20世紀(jì)70年代政府出臺(tái)了《垃圾處理法》，90年代議會(huì)還將環(huán)境保護(hù)寫入了《基本法》，突出政府責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國家對(duì)后代負(fù)責(zé)，要求高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)自然生存條件。德國還根據(jù)歐盟綜合環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)，突出強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)環(huán)保，積極參與聯(lián)合國清潔發(fā)展、白色認(rèn)證等國際環(huán)保機(jī)制，并在各聯(lián)邦州和地方政府設(shè)立官方環(huán)保機(jī)構(gòu)及跨域環(huán)保研究機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新性地設(shè)立了環(huán)保警察，及時(shí)采取相關(guān)行動(dòng)治理環(huán)境污染。[6](3)韓國。主要是加強(qiáng)對(duì)PX生產(chǎn)企業(yè)規(guī)范管理。首先，PX生產(chǎn)企業(yè)都嚴(yán)格遵循政府對(duì)石化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和管理。任何企業(yè)投資建設(shè)石化項(xiàng)目都只能在石化工業(yè)區(qū)內(nèi)選址，然后再申請(qǐng)對(duì)項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)；日常經(jīng)營要隨時(shí)接受知識(shí)經(jīng)濟(jì)部、雇傭勞動(dòng)部、行政安全部等五個(gè)行政部門監(jiān)督和管理，更有《高壓燃?xì)獍踩芾矸ā贰赌茉蠢煤侠砘ā贰峨姎馐聵I(yè)法》《產(chǎn)業(yè)安全保健法》《消防法》等多部法律明確規(guī)定其日常行為規(guī)范，對(duì)各種設(shè)備規(guī)定檢查周期和具體責(zé)任。其次，PX等石化項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)都嚴(yán)格遵循操作流程。有明確公開的程序，接受民眾監(jiān)督和參與。

二是國外石化產(chǎn)業(yè)法治保障的啟示。[7](1)突出危險(xiǎn)化學(xué)品立法和監(jiān)管制度。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保狀況，地方政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速有客觀的認(rèn)識(shí)，決不能走“先污染在治理”的老路。必須走綠色化和生態(tài)文明發(fā)展路線，以可持續(xù)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、清潔生產(chǎn)等立法理念為支撐，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度執(zhí)行力，全面執(zhí)行污染排放和轉(zhuǎn)移登記制度，完善突發(fā)事故應(yīng)急制度，構(gòu)筑執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，正確處理中央與地方、政府與企業(yè)、安全生產(chǎn)和環(huán)保事權(quán)關(guān)系，辯證對(duì)待環(huán)境與發(fā)展矛盾，使監(jiān)管執(zhí)法回歸公正，建立起危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理的完善法律制度和監(jiān)管體系。(2)實(shí)行環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。借鑒石化發(fā)達(dá)國家?；沸畔⒐芾?、風(fēng)險(xiǎn)防范、事故處置等的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑危化品安監(jiān)與環(huán)保信息共享平臺(tái)，定期開展安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)交流和培訓(xùn)，強(qiáng)化監(jiān)管效果考核。(3)切實(shí)制定安全防范措施和相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，建立綠色石化基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，劃分監(jiān)測(cè)區(qū)域，確定監(jiān)測(cè)點(diǎn)，明確監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，并提供必要的設(shè)備、設(shè)施，配備專職或者兼職人員，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)；建立綠色石化重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，國家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力；突發(fā)事件發(fā)生后，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，依照規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施，鼓勵(lì)社群協(xié)作救助，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。(4)完善危化品鑒定評(píng)估、責(zé)任保險(xiǎn)和賠償公共基金制度。借鑒美國《超級(jí)基金法》經(jīng)驗(yàn)，建立和啟動(dòng)事故責(zé)任追究和賠償機(jī)制，建立環(huán)保與銀行等信息溝通和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)做好事故發(fā)生后的善后事宜。

四、健全舟山綠色石化基地法治保障的建議

根據(jù)舟山綠色石化基地建設(shè)和管理的實(shí)際現(xiàn)在，針對(duì)其存在的法律風(fēng)險(xiǎn)與保障缺陷，根據(jù)國外，尤其是西方發(fā)達(dá)國家石化產(chǎn)業(yè)管理的法律制度和經(jīng)營的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，促進(jìn)舟山綠色石化基地建設(shè)和管理的健康發(fā)展，必須制定健全的法律法規(guī)體系，完善法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則，健全舟山綠色石化的法治保障，嚴(yán)苛地執(zhí)行和實(shí)施相關(guān)條例，才能使我國首次建設(shè)的最大型石化項(xiàng)目、首次允準(zhǔn)民營企業(yè)進(jìn)入的該高危高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域不出問題至少少出問題。為此，必須做好如下工作。

一是實(shí)施“綠評(píng)”前置制度，嚴(yán)把項(xiàng)目落地關(guān)?！熬G色化工”的核心理念是將傳統(tǒng)石化污染治理從“末端”轉(zhuǎn)向“源頭”，實(shí)現(xiàn)“全過程控制”。為此，強(qiáng)化企業(yè)落地環(huán)評(píng)審批。首先建立落地項(xiàng)目“綠評(píng)”制度，從源頭把好項(xiàng)目入口關(guān)。制定《舟山群島新區(qū)石化基地項(xiàng)目入園“綠色”評(píng)價(jià)制度》，在“綠評(píng)”基礎(chǔ)上進(jìn)行“環(huán)評(píng)”“安評(píng)”和“能評(píng)”等。其次確保落地項(xiàng)目綠色環(huán)保，打造新區(qū)綠色石化品牌。落地項(xiàng)目綜合能耗必須達(dá)標(biāo)，產(chǎn)值必須在0.5噸標(biāo)煤/萬元以下；實(shí)施嚴(yán)苛的項(xiàng)目落地標(biāo)準(zhǔn)和審核制度，對(duì)不符要求、能耗超標(biāo)企業(yè)堅(jiān)決拒之門外，努力吸引世界級(jí)規(guī)模生產(chǎn)裝置、全球最先進(jìn)化工項(xiàng)目，構(gòu)建上下游合理、副產(chǎn)品互換、產(chǎn)業(yè)共生、安全高效的石化產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)無污染、零排放和資源綜合利用。再次強(qiáng)化清潔生產(chǎn)，推進(jìn)能源原料循環(huán)。確保入園項(xiàng)目技術(shù)與設(shè)備先進(jìn)，流程和管理優(yōu)化，清潔能源和原料等資源利用效率高，能夠最大程度地避免過程污染和廢棄物排放，使生產(chǎn)過程自始至終節(jié)能減排；建立基地水循環(huán)網(wǎng)絡(luò)，全面推進(jìn)廢水循環(huán)使用，努力實(shí)現(xiàn)污水零排放；建設(shè)基地綠化生態(tài)林和生態(tài)濕地，打造花園式石化廠院和園林式石化廠區(qū)，從根本上顛覆傳統(tǒng)化工理念。

二是健全石化法制體系，嚴(yán)格處罰追究舉措。首先建立最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。建立最嚴(yán)格的HSE制度體系和責(zé)任體系，推行工作崗位責(zé)任制，堅(jiān)決貫徹“誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”和“四不兩直”檢查做法，強(qiáng)化檢查的針對(duì)性和有效性；制定《安全生產(chǎn)事故領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》，嚴(yán)抓責(zé)任追究，全面推行“誰出問題誰負(fù)責(zé)”，提高問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，建立最嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制；健全和完善應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)效性。其次建立最嚴(yán)格的管理制度體系。大力推行“管理制度化、制度流程化、流程信息化”，厘清職責(zé)，明確接口關(guān)系和管理責(zé)任，堅(jiān)決杜絕推諉扯皮現(xiàn)象，運(yùn)行制度、流程、職責(zé)三位一體工作機(jī)制，切實(shí)解決職責(zé)不強(qiáng)、上下斷層、流程紕漏、操作性不強(qiáng)等問題。再次建立最嚴(yán)格的違反制度處罰機(jī)制。細(xì)化績(jī)效管理專業(yè)考核條款，明確制度檢查要求和違反處罰細(xì)則，強(qiáng)化日常檢查、崗位責(zé)任檢查和管理體系內(nèi)部審核，對(duì)事故中不作為、不負(fù)責(zé)涉事人員嚴(yán)格問責(zé)；強(qiáng)化違反制度行為考核與整改，建立檢查考核、整改提升的閉環(huán)管理機(jī)制，切實(shí)解決違規(guī)成本低、制度威懾差、癥結(jié)整改慢等問題，問責(zé)到底，追究到底。最后要建立最嚴(yán)格的責(zé)任法律追究制度。實(shí)行“零容忍”、“一票否決”，切實(shí)解決管理偏松、偏軟、偏寬等問題；嚴(yán)格執(zhí)行制度，確保生產(chǎn)經(jīng)營行為經(jīng)得起時(shí)間追溯，經(jīng)得起各級(jí)巡檢，對(duì)問題特別是事故問題嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，強(qiáng)化處分，直至追究刑責(zé)。

三是創(chuàng)建合規(guī)體制機(jī)制，優(yōu)化健全組織保障。首先完善相關(guān)規(guī)制，健全合規(guī)組織體系。國家建設(shè)的大型石化項(xiàng)目本來就不多，其涉及規(guī)制既多且嚴(yán)，工作程序強(qiáng)，專業(yè)交叉作業(yè)多，復(fù)雜且危險(xiǎn)程度高，對(duì)環(huán)境和公共安全危害隱患大等，因此，必須建立嚴(yán)格嚴(yán)密的組織保障體系。從舟山實(shí)際出發(fā)，可建立省市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的舟山石化合規(guī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，具體辦公室可設(shè)于綠色石化基地，有基地直接領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任，以綠色石化基地為牽頭部門，市職能部門作為成員參加。一般性合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)需由基地組織法律部門進(jìn)行論證，重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)由辦公室提交合規(guī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組討論決定，各個(gè)部門在項(xiàng)目實(shí)施過程中都要承擔(dān)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。其次建立合規(guī)制度體系。落地石化企業(yè)必須注重流程優(yōu)化，提升科技含量，強(qiáng)化業(yè)務(wù)管理和流程改進(jìn)，持續(xù)改進(jìn)、細(xì)化和完善相關(guān)管理規(guī)范，規(guī)范工作標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，原來制訂的工程招標(biāo)、投資、質(zhì)量、HSE等管理及竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)交付等制度規(guī)定，必須與風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控規(guī)范、ERP管理、合同審批和合同付款、效能監(jiān)察等規(guī)定有機(jī)銜接和融合，突出合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)控檢查和糾錯(cuò)追責(zé)，持續(xù)改進(jìn)合規(guī)管理內(nèi)容，使其融入整個(gè)石化制度體系。再次建立合規(guī)運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格合規(guī)管理，一以貫之地始終貫徹合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，協(xié)調(diào)決策論證、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查、專業(yè)鼓勵(lì)等部門群策群力，共同構(gòu)建簡(jiǎn)捷、暢通、高效及合規(guī)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，對(duì)違規(guī)失職部門和直接責(zé)任人員予以問責(zé)，嚴(yán)格兌現(xiàn)績(jī)效獎(jiǎng)懲。

四是制定企業(yè)準(zhǔn)入和管理?xiàng)l例，完善法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。創(chuàng)新石化企業(yè)資金準(zhǔn)入制度。制定并完善民資進(jìn)入和退出石化產(chǎn)業(yè)的法制規(guī)范，保證民資創(chuàng)造的財(cái)富不被掠奪；解決長(zhǎng)期以來石化產(chǎn)業(yè)受石油市場(chǎng)環(huán)境、石油戰(zhàn)略地位及相應(yīng)政策支持等影響造成的行政壟斷色彩濃重問題，解決政府偏袒扶持國有企業(yè)而形成的制度性問題與相關(guān)法律制度、操作層面規(guī)范缺失等問題，在產(chǎn)權(quán)明晰前提下鼓勵(lì)民資進(jìn)入石化市場(chǎng)。尤其是從法制視角完善民資進(jìn)入的規(guī)范，制定相應(yīng)的民資準(zhǔn)入制度和管理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)從相應(yīng)退出機(jī)制方面健全法規(guī)舉措，解除民資顧慮，為民營企業(yè)進(jìn)入綠色石化產(chǎn)業(yè)提供法律保障。同時(shí)完善項(xiàng)目管理法律風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。首先強(qiáng)化法律意識(shí)，從決策層就重視法律風(fēng)險(xiǎn)防范，建立健全防范機(jī)制，形成全方位、貫徹始終、持續(xù)改進(jìn)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系。其次嚴(yán)格履行合同審簽批準(zhǔn)等相關(guān)程序，確立法人單位之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，通過合同內(nèi)容詳實(shí)規(guī)避、條款完備防范，強(qiáng)化事前控制。再次要提高全員法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做好常見糾紛應(yīng)急預(yù)案，對(duì)可能發(fā)生法律糾紛問題注重資料收集和保存，注重事中監(jiān)控，法務(wù)提前介入。最后要控制法律糾紛問題，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)溝通協(xié)商，達(dá)成意見后書面確認(rèn)，做好事后救濟(jì)與控制工作。

五是借鑒國外石化管理經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策法規(guī)。西方石化發(fā)達(dá)國家治理法規(guī)各不相同。美國尤其注重化工行業(yè)的公共安全和技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域立法，形成了健全的危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系；德國16個(gè)聯(lián)邦州和各地方政府都設(shè)有官方環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保研究機(jī)構(gòu)和專門環(huán)保警察，以法律嚴(yán)格控制企業(yè)污染；韓國政府知識(shí)經(jīng)濟(jì)部、雇傭勞動(dòng)部、行政安全部等五行政部門更是時(shí)常監(jiān)管，PX等石化項(xiàng)目環(huán)評(píng)嚴(yán)格遵循操作流程，明確公開程序，接受民眾監(jiān)督和參與。參鑒國外做法，我們必須做到：首先完善危險(xiǎn)化學(xué)品立法和監(jiān)管制度。充分考慮?；返奈：?，時(shí)刻保持清醒頭腦，以可持續(xù)發(fā)展、確保安全生產(chǎn)、提升環(huán)境優(yōu)化等立法理念為支撐，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染物排放和轉(zhuǎn)移登記、突發(fā)事故應(yīng)急等制度及執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)等，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，明確安全生產(chǎn)和環(huán)保事權(quán)關(guān)系，使監(jiān)管執(zhí)法回歸公正。其次加快環(huán)保和安全生產(chǎn)信息共享。打通危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)—加工—運(yùn)輸—銷售—使用—處置監(jiān)管鏈條，整合危險(xiǎn)化學(xué)品安監(jiān)與環(huán)保政府信息共享平臺(tái)，借助“互聯(lián)網(wǎng)＋”創(chuàng)新環(huán)保模式，建立自動(dòng)預(yù)警動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，確保事故發(fā)生第一時(shí)間掌握準(zhǔn)確信息；提高環(huán)境執(zhí)法“強(qiáng)硬度”，加強(qiáng)技術(shù)裝備配置和安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察，強(qiáng)化執(zhí)法工作和執(zhí)法效果考核。再次定期及時(shí)向社會(huì)民眾公布環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源信息。強(qiáng)制規(guī)定企業(yè)定期公布有毒物質(zhì)排放清單，政府職能部門及時(shí)做好應(yīng)急預(yù)案，并將有關(guān)信息通過網(wǎng)站、微信等渠道及時(shí)公開，對(duì)存在問題決不回避，并盡早向社會(huì)披露，強(qiáng)化溝通，爭(zhēng)取民眾支持；切實(shí)保障公眾知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管社會(huì)化。最后要設(shè)立污染損害、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和賠償公共基金制度。盡快建立有毒物質(zhì)和廢棄物處理強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，實(shí)施環(huán)境污染事故責(zé)任追究和賠償制度，根據(jù)有毒物質(zhì)和廢棄物處理可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任，強(qiáng)制推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，提高環(huán)保部門環(huán)境鑒定評(píng)估、責(zé)任追償?shù)匚唬鞔_司法部門環(huán)境賠償中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，促使公檢法系統(tǒng)發(fā)揮司法仲裁與監(jiān)督作用，盡快扭轉(zhuǎn)政府托底買單的被動(dòng)局面。此外，應(yīng)設(shè)立環(huán)境損害賠償公共基金，完善金融保險(xiǎn)業(yè)介入機(jī)制，建立環(huán)保與銀行等金融部門的信息溝通和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)保障污染事故的善后處置。