摘 要 “三權(quán)分置”政策的提出為我國(guó)的農(nóng)地金融化的發(fā)展，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供了新的思路，也提出了新的要求。我國(guó)的農(nóng)地金融存在供給型的金融抑制，表現(xiàn)為融資障礙重重、金融產(chǎn)品種類少以及融資成本高。經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押正當(dāng)性存疑，融資制度不健全以及相關(guān)配套制度的不完善阻礙了農(nóng)地金融的發(fā)展。未來(lái)可以從破除法律障礙和創(chuàng)新農(nóng)地金融機(jī)制等方面尋求出路。

關(guān)鍵詞 “三權(quán)分置” 農(nóng)地金融 經(jīng)營(yíng)權(quán) 抵押 制度創(chuàng)新

作者簡(jiǎn)介：官杰，華中師范大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.283

一、“三權(quán)分置”框架下農(nóng)地金融發(fā)展的可行性

推進(jìn)我國(guó)建設(shè)新型社會(huì)主義新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，解決“三農(nóng)問(wèn)題”是重中之重。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開資金的支持，為了解決三農(nóng)問(wèn)題，首先要解決的就是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的資金融通問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地金融發(fā)展極不充分，農(nóng)村的金融市場(chǎng)普遍的存在著金融抑制的現(xiàn)象。為了充分激活農(nóng)地金融的潛力，政府和黨中央可謂披荊斬棘，首先是在2016年發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出：“……農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)這“三權(quán)”分置并行”，第一次在政策上提出了“三權(quán)分置”；在剛剛舉行的十九大上，習(xí)總書記在報(bào)告中指出“貫徹落實(shí)三權(quán)分置政策”，為“三權(quán)分置”鋪平了道路?！叭龣?quán)分置”賦予了土地應(yīng)有的金融屬性，為我國(guó)進(jìn)行新一輪的土地改革點(diǎn)明了方向。

三權(quán)分置是指，實(shí)行“三權(quán)并行”的產(chǎn)權(quán)制度，將土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)從原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，和我國(guó)農(nóng)村土地的機(jī)體所有權(quán)一起，成為我國(guó)新的土地產(chǎn)權(quán)模式。在這種新的產(chǎn)權(quán)模式中，農(nóng)戶依舊保有自己對(duì)土地的承包權(quán)，而對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶可以選擇將其進(jìn)行抵押，從金融機(jī)構(gòu)獲得融資，從而得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金，進(jìn)而能夠進(jìn)行農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)地金融的發(fā)展主要體現(xiàn)為農(nóng)地的抵押和農(nóng)戶的貸款。由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍不高，農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)除了自身負(fù)有的少量動(dòng)產(chǎn)之外，主要的財(cái)產(chǎn)來(lái)源就是土地上的進(jìn)項(xiàng)。因此，農(nóng)戶如果想要獲得貸款來(lái)投入生產(chǎn)，往往缺少特定的擔(dān)保物來(lái)進(jìn)行抵押。三權(quán)分置后，允許農(nóng)戶以承包的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物來(lái)進(jìn)行貸款，可以解決當(dāng)前的矛盾。

二、農(nóng)地金融發(fā)展的現(xiàn)狀和困境

（一）農(nóng)地金融潛力亟待激發(fā)

我國(guó)的農(nóng)地金融發(fā)展目前面臨著嚴(yán)重的金融抑制現(xiàn)象，這表現(xiàn)為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中金融資本的供求不平衡，以及政策的支持力度不足，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)金融服務(wù)的需求不能夠得到滿足。這具體的可以表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者融資障礙重重

由于我國(guó)長(zhǎng)久的“重農(nóng)穩(wěn)農(nóng)”的政策思想，對(duì)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和使用存在著較為嚴(yán)格的限制和管控，使得農(nóng)地金融發(fā)展一直遭受政策上的阻礙。一方面，國(guó)家的法律政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，比如目前的《物權(quán)法》和相關(guān)的法律解釋僅支持對(duì)以拍賣、招標(biāo)、公開協(xié)商等方式的獲得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，而完全限制以家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式獲得土地的抵押權(quán)，從而阻礙了本來(lái)應(yīng)該需要得到貸款的小農(nóng)戶的融資途徑。另一方面，我國(guó)的立法者認(rèn)為，如果想要將土地流轉(zhuǎn)出去，進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，其身份資格必須要能夠達(dá)到“除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，有穩(wěn)定的其他收入者”，這無(wú)疑是將問(wèn)題給本末倒置了——最需要進(jìn)行抵押貸款享受貸款紅利的是那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需要后續(xù)資金的農(nóng)戶，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)窮途末路不能繼續(xù)進(jìn)行在生產(chǎn)的農(nóng)戶。因此，這樣的規(guī)定，無(wú)疑是給農(nóng)戶的抵押套上了制度的枷鎖。

2.農(nóng)地金融產(chǎn)品種類的匱乏

當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地金融種類主要有：農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶保證貸款、抵押質(zhì)押貸款以及聯(lián)保貸款等。不難發(fā)現(xiàn)，在如土地的抵押權(quán)的權(quán)能不能夠得到充分的展現(xiàn)，那么基于前文中的分析，農(nóng)戶很難能夠在上述的貸款中提供足夠的保證，那么所謂的農(nóng)地金融就是無(wú)源之水無(wú)本之木，不能煥發(fā)其應(yīng)有的活力。由于農(nóng)業(yè)在一定程度上屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，天災(zāi)人禍都用可能導(dǎo)致其土地顆粒無(wú)收，因此當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)金融對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)類的產(chǎn)品的需求是呼之欲出的。而目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品不管是在種類，還是在覆蓋力度上都是欠缺的。

另外，由于我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)官僚氣息嚴(yán)重，不注重對(duì)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和研究開發(fā)，新的金融產(chǎn)品的研發(fā)周期和既有產(chǎn)品的更新周期都比較長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)了停滯不前的現(xiàn)象，這與我國(guó)高速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀是極其不相符的。在這種情況下，即使農(nóng)戶能夠得到抵押的資格，也往往會(huì)出現(xiàn)抵押和擔(dān)保的負(fù)擔(dān)重，貸款的利息高等現(xiàn)象。這明顯的違背了發(fā)展農(nóng)地金融，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初衷。

3.供求雙方參與農(nóng)地金融成本高

對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，一方面是制度的參與成本高，不管是當(dāng)前制度下對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制土地流轉(zhuǎn)的限制，還是金融機(jī)構(gòu)等對(duì)貸款人身份資格和貸款額度的限制，都使得農(nóng)戶參與農(nóng)地金融的成本上升。我國(guó)的商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)業(yè)貸款的數(shù)額設(shè)定了明確的限制，并且一般規(guī)定的貸款的還款期限是一年，然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具有回報(bào)的長(zhǎng)期性和不穩(wěn)定性的特點(diǎn)，因此農(nóng)戶的還款壓力自然比較大。另一方面是，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民的整體素質(zhì)不夠高，對(duì)于銀行的金融理財(cái)產(chǎn)品的理解和接受能力相較于城市人口來(lái)說(shuō)較低，因此，其充分利用農(nóng)地金融信息的成本就相應(yīng)的提高。

對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，提供農(nóng)地融資的成本一方面來(lái)自于上述的農(nóng)戶的理解力成本和加入成本，另一方面也是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)性。一旦發(fā)生天災(zāi)人禍，原本處于貸款劣勢(shì)的農(nóng)戶便更加的難以償付貸款，這也是我國(guó)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不愿意發(fā)放貸款的一個(gè)主要原因。

上述的三個(gè)原因，形成了我國(guó)農(nóng)地金融領(lǐng)域的金融抑制的局面。

（二）農(nóng)地金融面臨的困境

農(nóng)地金融的核心是土地產(chǎn)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，具體到三權(quán)分置的新時(shí)期之后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}成為了破解農(nóng)地金融難題的突破點(diǎn)。除了金融抑制導(dǎo)致我國(guó)的農(nóng)地金融活力始終不能得到釋放以外，我國(guó)的農(nóng)地金融還受制于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押法律規(guī)定不清晰、融資制度不健全以及相關(guān)配套制度不完善幾個(gè)方面。

1.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律正當(dāng)性存疑

正如筆者在上文講到的，我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度散見(jiàn)于《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)及司法解釋之中，而目前現(xiàn)行的法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承包和租讓等情形都進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。從目前的法律規(guī)定來(lái)看，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押其實(shí)是非法的?！丁叭龣?quán)分置”意見(jiàn)》的提出即是為了解決這一問(wèn)題，但是在目前的狀態(tài)下，政策和法律之間的存在著矛盾，使得破除當(dāng)前的法律障礙，尋求政策和法律之間、部門法和部門法之間的協(xié)調(diào)成為了落實(shí)“三權(quán)分置”政策的當(dāng)務(wù)之急。

2.融資制度的不健全

我國(guó)的農(nóng)地融資制度較西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)起步較晚，發(fā)展較緩。融資制度在農(nóng)地金融中扮演者極為重要的角色，可以說(shuō)只有發(fā)展起成熟的農(nóng)地融資制度才可以促成農(nóng)地金融又好又快發(fā)展。我國(guó)的融資制度目前飽受詬病，具體表現(xiàn)在：

第一，金融機(jī)構(gòu)的種類不夠豐富。我國(guó)目前參與農(nóng)地金融的機(jī)構(gòu)主要是國(guó)有商業(yè)銀行、政策性銀行和信用合作社三種機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)同時(shí)也負(fù)擔(dān)著其他的業(yè)務(wù)，參與農(nóng)地金融顯得力不從心。

第二，融資力度和實(shí)力不相符。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)截至2015年，共有農(nóng)村銀行類金融機(jī)構(gòu)約15萬(wàn)個(gè)，占銀行總數(shù)的70%，但是涉農(nóng)貸款卻只占貸款總額的20%，這明顯的體現(xiàn)出了我國(guó)的農(nóng)業(yè)貸款的窘境。

第三，融資貸款的資格限制較為嚴(yán)格。貸款資格的核準(zhǔn)制度繁瑣和銀行的差別待遇，極大的降低了貸款的效率。

3.配套保障制度的不完善

農(nóng)村土地之所以抵押限制較為嚴(yán)格，是因?yàn)檗r(nóng)地同時(shí)擔(dān)負(fù)著社會(huì)保障的角色。農(nóng)戶一旦將農(nóng)田進(jìn)行抵押，便可能失去自己的賴以生活的生產(chǎn)要素。因此，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，讓農(nóng)戶抵押土地沒(méi)有后顧之憂，必須改變我國(guó)目前農(nóng)村社保力度不足的局面。

三、農(nóng)地金融制度的重構(gòu)和創(chuàng)新

（一）完善農(nóng)地法律體系

發(fā)展農(nóng)地金融，首先需要破除農(nóng)地金融目前的法律障礙。在“三權(quán)分置”的視域下，破除農(nóng)地金融的法律障礙，首當(dāng)其沖地要破除農(nóng)地法律體系的障礙，即明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律定性，理清不同法律法規(guī)對(duì)土地抵押?jiǎn)栴}的要求，促成協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而完善農(nóng)地法律體系。

具體的來(lái)說(shuō)，首先需要對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行定性。目前我國(guó)學(xué)界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性分為物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)兩派，也由此引發(fā)了經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)能否分離的討論。筆者認(rèn)為可以分離，因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)權(quán)具有成員權(quán)的性質(zhì)，這使得它具有了物權(quán)的特征，農(nóng)戶經(jīng)承包而對(duì)所占有的土地具有使用、收益和處分的權(quán)利。因此，經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)都可以歸類到用益物權(quán)的類別中，農(nóng)戶有權(quán)力的選擇將經(jīng)營(yíng)的資格轉(zhuǎn)給他人。確定了經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性之后，就需要對(duì)當(dāng)前的《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)進(jìn)行修改，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，激活固定在土地上的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

筆者認(rèn)為，為了保障農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后續(xù)利益，保障農(nóng)戶的合法權(quán)利不受損失，應(yīng)該在三權(quán)分置視域下出臺(tái)一部《農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地金融管理?xiàng)l例》專門對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)制。并且設(shè)定土地流轉(zhuǎn)和抵押的登記生效主義，來(lái)進(jìn)一步地鞏固土地流轉(zhuǎn)的安全性。

（二）健全農(nóng)村融資制度，破除金融抑制

我國(guó)農(nóng)村的融資制度發(fā)展極不完善，存在著嚴(yán)重的金融抑制現(xiàn)象。為此我國(guó)應(yīng)該實(shí)行以放松管制為主的農(nóng)地金融政策，來(lái)消除金融抑制現(xiàn)象。

第一，完善農(nóng)村金融體系，增加金融供給。如前所述，我國(guó)可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)相關(guān)金融的銀行數(shù)量龐大，但是投入在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貸款卻是少之又少。因此可以由政府規(guī)定國(guó)有商業(yè)銀行固定的貸款比例和金額限制，增加農(nóng)業(yè)貸款的供給。同時(shí)，增加金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

第二，豐富農(nóng)村金融的產(chǎn)品種類。我國(guó)的農(nóng)業(yè)的農(nóng)地金融產(chǎn)品種類較少，為了滿足新時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求可以增加比如土地股權(quán)質(zhì)押貸款農(nóng)產(chǎn)品期貨貸款等金融產(chǎn)品。

第三，加大金融知識(shí)的宣傳。金融機(jī)構(gòu)在三權(quán)分置新時(shí)期的應(yīng)該承擔(dān)著推動(dòng)者的作用，不僅為農(nóng)戶提供資金貸款業(yè)務(wù)，同時(shí)也應(yīng)加大對(duì)金融知識(shí)的普及和對(duì)金融業(yè)務(wù)的介紹，從而降低雙方參與農(nóng)地金融的成本。

第四，要建立完備的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系。農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)的借貸，以及經(jīng)營(yíng)者的轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，都與農(nóng)地的價(jià)格有關(guān)。完備的農(nóng)地價(jià)格評(píng)價(jià)體系可以降低交易風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善農(nóng)村的配套保障制度

不可置否的是，三權(quán)分置框架下，農(nóng)地依舊擔(dān)負(fù)著重要的保障功能。因此，為了促成農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)戶無(wú)后顧之憂，這就需要我們具有完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系。因此應(yīng)該創(chuàng)新新型的農(nóng)業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，滿足農(nóng)戶最基層的保障需求。同時(shí)，可以提高農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的種類和覆蓋力度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)收進(jìn)行保障，同時(shí)也可以創(chuàng)新的保險(xiǎn)的內(nèi)容，設(shè)立針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新型專門保險(xiǎn)，為三權(quán)分置后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供保障。

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