摘 要 本文首先闡明了慈善捐贈信息公開領(lǐng)域的相關(guān)概念、明確慈善捐贈行為的法律關(guān)系內(nèi)涵和法理基礎(chǔ)，通過對我國慈善捐贈領(lǐng)域立法過程的梳理和相關(guān)社會現(xiàn)象的分析，提出了立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐中以及制度建設(shè)上目前存在的公權(quán)力色彩濃厚、信息公開內(nèi)容不明確、捐贈人和受益人的法律救濟(jì)途徑不明確、問責(zé)制度不完善的問題。并給出了建立健全統(tǒng)一慈善信息平臺并統(tǒng)一信息公開途徑、建立健全第三方監(jiān)督機(jī)制、將公益訴訟制度寫入《慈善法》和慈善領(lǐng)域去公權(quán)力化的針對性建議。

關(guān)鍵詞 慈善捐贈 信息公開 公權(quán)力 公益訴訟

基金項目：中國石油大學(xué)（華東）文學(xué)院自主創(chuàng)新項目。

作者簡介：盧飛，中國石油大學(xué)（華東）法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.271

一、引言

2016年3月16日，《中華人民共和國慈善法》在第十二屆全國人大第四次會議上審議通過并予以公布，《慈善法》的出臺，標(biāo)志著我國在慈善捐贈領(lǐng)域法律制度的初步完善。基于慈善組織的公益屬性和慈善組織問責(zé)的需要 ，慈善捐贈信息公開制度在整個慈善捐贈制度中具有最突出、最重要的地位。在新形勢下，如何以《慈善法》為中心，以信息公開為重要途徑，從信息公開的程序和內(nèi)容、救濟(jì)方式和問責(zé)制度對慈善捐贈進(jìn)行規(guī)制，無疑是一個重大的課題。

二、慈善捐贈信息公開簡述

（一）慈善捐贈信息公開的含義和特征

依據(jù)《慈善法》第三條之規(guī)定，慈善活動是以捐贈財產(chǎn)或提供服務(wù)等方式自愿開展的公益活動。而信息公開，也稱為信息披露，是指特定組織通過一定的形式和程序，主動將自身信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。這一概念包含了公開主體、公開方式、公開對象和公開范圍四個要件。

隨著《慈善法》的出臺實(shí)施，慈善組織信息公開制度被賦予了特定的要求。《慈善法》第六十九條規(guī)定了信息公開的方式和信息公開的主體。同時，《慈善法》第七十條對慈善組織信息公開的范圍作了明確的界定。在公開對象上，由于慈善領(lǐng)域與商業(yè)交易領(lǐng)域均對相關(guān)組織或企業(yè)的信息公開狀況及公信力有著較高的關(guān)注，所以我們認(rèn)為，信息公開的對象應(yīng)當(dāng)為不特定多數(shù)的社會公眾。

可見，慈善捐贈信息公開是指慈善組織通過一定的形式和程序，主動將法定的公開信息及時向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的行為。其特征應(yīng)當(dāng)包括信息內(nèi)容的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，公開時間的及時性，公開方式的法定性和易獲取性。

（二）慈善捐贈信息公開制度的法理基礎(chǔ)

沒有法理基礎(chǔ)，一項制度便是無源之水、無本之木，從理論上探求慈善捐贈信息公開的法理基礎(chǔ)，對于完善制度建設(shè)具有重大意義。本文將借鑒上市公司信息公開制度和國家財政信息公開制度，闡述慈善捐贈信息公開制度的法理基礎(chǔ)。

1.知情權(quán)制度

知情權(quán)，即知悉真情權(quán)，是指公民對官方信息和與自己相關(guān)的非官方信息的知道、了解的權(quán)利。慈善捐贈信息公開制度以公眾的知情權(quán)作為基礎(chǔ)，它決定了信息公開的內(nèi)容、方式和范圍。實(shí)踐中，慈善捐贈涉及到多方利益主體，但各主體之間在信息獲取能力上存在著不同。通常是捐贈人不清楚善款利用的情況，受益人不清楚善款的數(shù)額及使用方式?？梢?，受贈人處于信息“節(jié)點(diǎn)”的位置上，捐贈人和受益人的信息量依賴于受贈人的披露。因此，對慈善主體知情權(quán)的保障，是解決信息不對稱問題的根本途徑，也是建立健全慈善組織信息公開制度的基礎(chǔ)。

2.公信力理論

國內(nèi)對公信力的研究，從研究對象上來說，主要集中在政府機(jī)關(guān)、社會組織、執(zhí)法司法和傳媒四個領(lǐng)域。我們認(rèn)為，慈善組織公信力是指社會公眾對慈善組織的一種主觀價值判斷，它是慈善組織為慈善行為的形象和產(chǎn)生的社會信譽(yù)在社會公眾中所形成的心理反映，其本質(zhì)上是一種能力。

從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，捐贈人作為自利最大化的理性人，他們必然要求捐贈行為有效用。捐贈行為作為捐贈人轉(zhuǎn)化資源的手段，其能夠把物質(zhì)上的財富轉(zhuǎn)化為救助貧困奉獻(xiàn)社會的榮譽(yù)、因救助弱勢群體而帶來的心理上的愉悅或某種慰藉。顯然，捐贈人要求的效用必然通過信息公開實(shí)現(xiàn)，如捐贈人名單及捐贈數(shù)額的公開使捐贈人獲得社會的尊敬和贊揚(yáng)，善款去向的公示是那些以救助弱小為目的的捐贈人的直接，很可能也是唯一的信息源，從而使其獲得精神上的愉悅。捐贈人在做出捐贈行為之前，對慈善組織能否真實(shí)、準(zhǔn)確地公開相關(guān)信息這一變量必然會納入考量范圍中。可見慈善組織的社會公信力對于捐贈人決策的做出具有決定性的影響作用。

3.信息不對稱理論

參考上市公司信息披露制度的相關(guān)理論，解決信息不對稱問題是慈善捐贈信息公開的目的之一。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)生活中各主體之間的信息掌握程度是不同的，獲取信息量較大、信息置信度較高的一方往往在經(jīng)濟(jì)活動中會占據(jù)優(yōu)勢地位，這一方也存在著將信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成利益的動機(jī)。

一般來說，主要存在兩種信息不對稱的情況。其一是受贈人與捐贈人之間的信息不對稱，在慈善活動中，受贈人遠(yuǎn)比捐贈人更了解善款使用的情況，在監(jiān)管不到位的情況下，受贈人可以通過隱瞞關(guān)鍵信息、選擇性地披露對自身有利的信息等手段來誤導(dǎo)或欺騙捐贈人，使相關(guān)款項無法做到款有所用。其二是受贈人與受益人之間的信息不對稱，在慈善活動中，受益人大多是以物資的形式接受捐贈的，所以受益人很難衡量所接受物資的實(shí)際價值。且受益人具有數(shù)量大、地域分布廣等特點(diǎn)，存在著“集體行動的困境”，難以獲取相關(guān)信息。

三、我國慈善捐贈信息公開的立法現(xiàn)狀及問題

（一）我國慈善捐贈信息公開立法現(xiàn)狀

1993年頒布實(shí)施的《中華人民共和國紅十字會法》（以下簡稱《紅十字會法》）首次將信息公開的相關(guān)內(nèi)容寫入法律之中。依據(jù)《紅十字會法》第二十一到第二十五條，紅十字基金會負(fù)有向紅十字會理事會報告經(jīng)費(fèi)的來源和使用情況，并接受人民政府的檢查監(jiān)督的義務(wù)和定期公布收支賬目的義務(wù)。

1998到2004年之間出臺的法律和行政法規(guī)均對慈善捐贈信息公開有著相應(yīng)規(guī)定。主要包括《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條（1998）、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（1999）、《中華人民共和國會計法》（1999）、《基金會管理條例（2004）、《民間非營利組織會計制度》（2004）、《基金會信息公布辦法》（2005）。他們規(guī)定了公開主體、公開對象和公開內(nèi)容，涉及到了法律救濟(jì)的問題，但也存在公開主體和公開對象單一，公開內(nèi)容僅強(qiáng)調(diào)了捐贈和資助方面，法律救濟(jì)不明確等問題。

2016年《慈善法》的落地實(shí)施，標(biāo)志著我國慈善事業(yè)法律體系的初步建立，解決了慈善領(lǐng)域有法可依的問題。但是也存在著一些不足。其一，信息公開的主體單一且無法進(jìn)行有效監(jiān)管。根據(jù)《慈善法》規(guī)定，其信息公開主體是民政部門，而違法后果是承擔(dān)行政責(zé)任，顯然政府在慈善信息公開制度當(dāng)中，既是運(yùn)動員又是裁判，存在著監(jiān)管上的天然劣勢。其二，《慈善法》第六十九條明確規(guī)定，縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。但到目前為止，我國僅在江蘇、廣州等省市開通了信息平臺，仍有近七成的地區(qū)尚未開通慈善信息公開平臺，且互相獨(dú)立，缺乏信息的互聯(lián)互通。

（二）我國慈善捐贈信息公開面臨的問題

縱觀我國幾十年來的立法概況，不難發(fā)現(xiàn)慈善捐贈信息公開制度的建立健全仍存在較大阻力，所存在的問題大致可以概括為以下兩個方面：

1.慈善組織的公權(quán)力色彩濃厚

基于我國的特殊國情，現(xiàn)階段的慈善組織，諸如紅十字會、扶貧基金會等，很大程度上都是官方促成的產(chǎn)物。這些慈善組織大多數(shù)由民政部門牽頭成立，直接受民政部門領(lǐng)導(dǎo)和管理，甚至有些慈善組織的工作人員屬于公務(wù)員的序列。他們與國有企業(yè)相似，在政策上，如資金募集和稅收優(yōu)惠上享受特權(quán)待遇；在管理上，很多工作人員是公務(wù)員，存在管理官僚化的問題；在資源分配上，存在慈善組織募集而來的善款一般交由政府來統(tǒng)籌使用的情況。政府和慈善組織二者作為天然的利益共同體，慈善組織信息公開的情況難以由政府進(jìn)行有效的監(jiān)管和干預(yù)。

2.慈善組織信息公開內(nèi)容不明確

其問題主要體現(xiàn)在兩方面：其一，《慈善法》針對信息公開的內(nèi)容缺少實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)的法律解釋。《慈善法》第七十條只對信息公開的內(nèi)容做了原則性的說明和概括，以第三款之規(guī)定“公開具有公開募捐資格的慈善組織名單”為例，具有公開募捐資格的慈善組織是一個極為寬泛的概念，而涉及到募捐細(xì)節(jié)的內(nèi)容，如募集善款限額、募集手段等均未做出規(guī)定，這些內(nèi)容恰恰是極為重要且受到社會公眾關(guān)心的。其二，《慈善法》未對不同的慈善組織在信息公開的內(nèi)容上做出相應(yīng)的區(qū)別。《慈善法》第七十條的適用對象是所有的慈善組織，其規(guī)定是單一、同質(zhì)化的。顯然，不同規(guī)模、面向不同領(lǐng)域的慈善組織，信息公開的內(nèi)容和范圍是不相同的。以基金會和慈善會的比較為例，2014年度，基金會整體透明度最高，為52.71，非公募基金會指數(shù)為53.63，相較于平均分高出9.53 分。而慈善會是評分最低的一類組織。

四、 建議和總結(jié)

以《慈善法》為指南，針對新形勢下我國慈善捐贈信息公開制度在實(shí)際操作中所面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出三個方面的解決思路。

（一）建立健全統(tǒng)一的慈善信息平臺，統(tǒng)一信息公開的途徑

建立健全信息平臺，在級別上，應(yīng)當(dāng)包括國家層面上的信息公示平臺、慈善組織的信息發(fā)布平臺和地方層面以縣級人民政府為單位的區(qū)域性慈善組織信息發(fā)布平臺。不同級別的平臺應(yīng)避免公開內(nèi)容同質(zhì)化的現(xiàn)象，在《慈善法》的框架下，充實(shí)完善要求公開的相關(guān)信息。在技術(shù)上，參照身份證件異地辦理制度、交通違章異地查詢制度等，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平臺之間信息互聯(lián)互通。

（二）建立健全第三方監(jiān)督機(jī)制，使社會公眾的知情權(quán)得到切實(shí)保障

參照上市公司財政信息披露制度，會計師事務(wù)所作為法定的第三方監(jiān)督主體，保證了上市公司所披露信息的準(zhǔn)確、全面、及時。針對現(xiàn)階段并無相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織的善款來源、善款使用情況、管理程序和手段進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為類比消費(fèi)者協(xié)會，成立慈善捐贈者協(xié)會對慈善組織在信息公開上進(jìn)行監(jiān)管，或是賦予會計師事務(wù)所對慈善組織的財產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利，能夠切實(shí)保障慈善組織信息公開在內(nèi)容、程序等方面符合法律法規(guī)的規(guī)定，維護(hù)社會公眾的知情權(quán)。

（三）將公益訴訟制度寫入《慈善法》

針對慈善組織責(zé)任承擔(dān)形式較為單一的情況，引入公益訴訟制度，使得司法的力量參與到慈善組織信息公開制度的建設(shè)之中。其適格訴訟主體可以為上文提到的慈善捐贈者協(xié)會，也可以是其他的非政府組織或國際組織。基于公益訴訟在舉證責(zé)任等方面的規(guī)定，慈善組織主動、透明地進(jìn)行信息披露成為可能，否則其在公益訴訟過程當(dāng)中將面臨更高的信息披露門檻和規(guī)避風(fēng)險的成本。同時，將司法手段引入對慈善組織信息公開問題的規(guī)制當(dāng)中，天然的避免了上文提到的因政府部門與慈善組織存在利益共同而導(dǎo)致的監(jiān)管不力、流于形式等問題，為問責(zé)制度構(gòu)建“雙保險”。

總的來說，本文借助對我國慈善捐贈領(lǐng)域立法過程的梳理和相關(guān)社會現(xiàn)象的分析，概括歸納了目前在立法司法實(shí)踐中存在的問題并提出了建議?！洞壬品ā纷鳛槲覈壬品芍贫鹊摹皦号撌保瑢τ诖壬凭栀浶畔⒐_制度的建立健全而言只是萬里長征第一步。未來我國應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)立法為核心手段，全面具體地構(gòu)建一個統(tǒng)一的慈善組織信息公開的法律體系。

注釋：

何華兵、萬玲. 中國非政府組織問責(zé)路徑探索.中國行政管理.2015（11）.

彭建梅.中國慈善透明報告（2009-2014）.企業(yè)管理出版社.2014.