摘 要 我國(guó)行政法上的不停止執(zhí)行制度注重追求行政效率，缺乏對(duì)公民個(gè)人權(quán)益有效維護(hù)。我國(guó)立法因現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，針對(duì)立法上出現(xiàn)的沖突予以修正，明確對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)法律公正，在此基礎(chǔ)上確立行政救濟(jì)中的停止執(zhí)行制度。

關(guān)鍵詞 行政行為 行政效率 公民 個(gè)人權(quán)益

作者簡(jiǎn)介：張燕，甘肅政法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.252

一、問(wèn)題的提出

不同的文化土壤，孕育出不同的法治理念和歷史傳統(tǒng)，由此各國(guó)形成了不同的行政法制度，而（不）停止執(zhí)行原則在行政法上尤為突出。2013年6月，龍南縣國(guó)土及規(guī)劃部門將廖明耀的部分房屋認(rèn)定為違章建筑，在未按照《行政強(qiáng)制法》相關(guān)程序情況下，授意相關(guān)部門對(duì)違法建造的房屋強(qiáng)制拆除，且對(duì)部分合法房屋也進(jìn)行拆除案屬于典型的復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，而最后該行政行為被確認(rèn)違法的情況。隨著法治不斷推進(jìn)，這樣的司法案例層出不窮，尤其是房屋拆遷、行政強(qiáng)制、行政處罰領(lǐng)域。自1989年頒布《行政訴訟法》時(shí)就確立行政救濟(jì)法上不停止執(zhí)行制度。不停止執(zhí)行原則過(guò)于關(guān)注社會(huì)利益大于私人利益，行政效率高于法律公正，在中國(guó)相關(guān)賠償與補(bǔ)償制度并不很完善的基礎(chǔ)上，增加了行政相對(duì)方合法權(quán)益喪失的風(fēng)險(xiǎn)，不能化解行政主體與行政相對(duì)人之間的矛盾，給司法實(shí)踐帶來(lái)了很多的不協(xié)調(diào)，因此主張修改該原則的聲音頗為強(qiáng)烈。但我國(guó)不停止執(zhí)行的缺陷在哪？修正該原則的理由是什么？法治環(huán)境下有無(wú)修正的可行性？而本文就從立足于不停止執(zhí)行原則的理論依據(jù)上作些簡(jiǎn)單思考。

二、不停止執(zhí)行原則的理論基礎(chǔ)

（一）行政行為的公定力理論

奧托·麥耶提出“自己確認(rèn)說(shuō)”，美濃部達(dá)吉繼承其主張，提出“國(guó)家權(quán)威說(shuō)”，都認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是代表國(guó)家和社會(huì)公共利益行使行政職權(quán)的，其效力不能被懷疑，基于對(duì)國(guó)家權(quán)威的尊重進(jìn)而對(duì)行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，故應(yīng)推定其行政行為是合法有效的，否則行政機(jī)關(guān)就失去了行政權(quán)力的基礎(chǔ)，社會(huì)也將趨于混亂。

（二）行政行為效率性的要求

行政管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，效率是行政管理活動(dòng)的命脈，如果行政行為只因相對(duì)人提起了訴訟，其效力即告消滅或中止，不得再予以執(zhí)行，則行政的有效連續(xù)性和國(guó)家的管理職能將受到嚴(yán)重減損，不停止執(zhí)行原則保證了行政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行，維護(hù)法律秩序。

（三）公共利益優(yōu)先理論

行政訴訟法律關(guān)系主體所進(jìn)行的爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上是由代表公共利益的政府與代表私人利益的公民進(jìn)行力量上的博弈，即公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的角逐。從利益衡量角度，法的終極目標(biāo)應(yīng)偏向于維護(hù)最大多數(shù)人利益，實(shí)現(xiàn)全體人民的權(quán)利和利益，最終達(dá)到共同幸福。不停止執(zhí)行正是個(gè)人利益服從整體利益，公益高于私益的體現(xiàn)和要求。

三、我國(guó)不停止執(zhí)行原則的缺陷

（一）不停止執(zhí)行原則在相關(guān)立法上的沖突

體現(xiàn)最明顯的沖突點(diǎn)在《行政訴訟法》第56條和第97條。第56條規(guī)定行政行為不因相對(duì)人起訴而停止執(zhí)行，第97條確立了以申請(qǐng)法院執(zhí)行為主，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為輔的執(zhí)行雙軌制。當(dāng)相對(duì)人對(duì)具體行政行為的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑時(shí)，其肯定不會(huì)履行行政行為所確定的義務(wù)，甚至在法定期限內(nèi)怠于行使自己的訴權(quán)，根據(jù)第56條規(guī)定，行政行為不停止執(zhí)行，此時(shí)依據(jù)第97條在訴訟期間，享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)照樣可以強(qiáng)制執(zhí)行，這種情況下，這兩條法律規(guī)定是相吻合的。但是享有行政強(qiáng)制權(quán)的主體畢竟是少數(shù)，主要有公安、稅務(wù)、海關(guān)、國(guó)安、縣級(jí)以上政府。而大部分的行政主體是沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。 但根據(jù)《若干解釋》第93條規(guī)定，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，法院不是馬上就能強(qiáng)制執(zhí)行，需要在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)行政行為的合法性問(wèn)題進(jìn)行審查，才能決定是否要強(qiáng)制執(zhí)行，即在訴訟期間具體行政行為是停止執(zhí)行的。但“不停止執(zhí)行原則”作為行政法上的一項(xiàng)原則，應(yīng)是在大多數(shù)情況下通行的制度，而上述所論，其只在少數(shù)情形下才適用，所以并不應(yīng)該稱之為原則。另外，根據(jù)解釋第95條的規(guī)定，法院對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為要進(jìn)行“明顯違法性審查標(biāo)準(zhǔn)”，而根據(jù)訴訟不停止執(zhí)行的規(guī)定，該行政行為的前提是合法有效的，而法院審查其合法性，其前提卻是該行政行為的效力待定，這是無(wú)法自圓的矛盾。再者，由上述對(duì)法條的闡釋，直接帶來(lái)《行政處罰法》第45條與《行政訴訟法》第97條之間的沖突。具體內(nèi)容參見(jiàn)上面的論述。

（二）不符合《行政訴訟法》的宗旨

《行政訴訟法》第1條就指出行政訴訟的目的就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，但《行政訴訟法》第56條例外規(guī)定中關(guān)于法院認(rèn)為“執(zhí)行將會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失”或者“執(zhí)行會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害”，是一個(gè)抽象的概念，很難界定它的標(biāo)準(zhǔn)，原則上法院也是堅(jiān)持不停止執(zhí)行，停止執(zhí)行的規(guī)定流于形式。再者，訴訟期間不停止執(zhí)行原則承認(rèn)了行政執(zhí)法過(guò)程中的強(qiáng)權(quán)地位，弱化了行政相對(duì)人作為弱勢(shì)群體的利益保護(hù)，難以平衡行政法律關(guān)系中“權(quán)利”與“權(quán)力”的關(guān)系，有違“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”的法治理念。

（三）違背《國(guó)家賠償法》的理念

國(guó)家之所以頒布《國(guó)家賠償法》不是僅僅因賠償而賠償，因補(bǔ)償而補(bǔ)償，它其實(shí)是對(duì)行政行為在行政執(zhí)法過(guò)程中難免出現(xiàn)的違法行政而作出法律上的救濟(jì)，盡力彌補(bǔ)當(dāng)事人的損失，是國(guó)家體現(xiàn)他權(quán)威性和公信力的表現(xiàn)。但我國(guó)在國(guó)家賠償爭(zhēng)議上，國(guó)家賠償?shù)姆秶唾r償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是有局限性的，相對(duì)人從國(guó)家賠償中挽回?fù)p失是有限的，甚至于是象征性的。此時(shí)，因不停止執(zhí)行原則而造成的違法行政，不僅加劇了相對(duì)人的訴訟成本，損害其合法權(quán)益，而且影響了行政效率，損害政府公信力。

四、對(duì)不停止執(zhí)行原則的修正

從目前各國(guó)立法及判例看來(lái)，雖基于不同的法治基礎(chǔ)和歷史背景，總體而言在行政救濟(jì)法上，毫無(wú)例外的，要么以不停止執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外的“不停止執(zhí)行”制度，要么以停止執(zhí)行為原則，以不停止執(zhí)行為例外的“停止執(zhí)行”制度。這兩種制度的設(shè)計(jì)，并不僅僅只是語(yǔ)言上的相反，而存在著更深層的立法政策和價(jià)值取向的不同，孰優(yōu)孰劣，不能一概而論。但隨著“控權(quán)論”、“平衡論”、“服務(wù)論”的相繼提出，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情及行政法學(xué)理論的新發(fā)展，我認(rèn)為我國(guó)建立停止執(zhí)行原則是發(fā)展的趨勢(shì)。endprint

（一）選擇停止執(zhí)行的理論依據(jù)

1.符合人民主權(quán)的基本要求。盧梭認(rèn)為主權(quán)是公意的具體表現(xiàn)。馬克思也指出，國(guó)王的王權(quán)是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的。因此在民主政治的理念下，應(yīng)盡可能限制政府的權(quán)力，保障公民的自由和權(quán)益。若一味追求行政效率，忽視公民權(quán)利，將有損我國(guó)法律秩序健康發(fā)展。因此停止執(zhí)行原則有利于緩解相對(duì)人與政府之間的對(duì)立情緒，平衡公民權(quán)利與政府權(quán)力的最佳選擇。

2.符合暫時(shí)權(quán)利保護(hù)學(xué)說(shuō)的理論。在行政管理活動(dòng)中行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位，側(cè)重于對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)是行政救濟(jì)制度的發(fā)展方向?！斑t到的正義是非正義”，如果行政相對(duì)人權(quán)益只有經(jīng)過(guò)司法裁判后才能獲得確定的保障，至少應(yīng)該在行政訴訟中設(shè)置臨時(shí)性的權(quán)利保護(hù)措施，避免相對(duì)人的權(quán)利造成不可挽回的傷害。

3.體現(xiàn)分權(quán)與制衡的精神。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。要使公民的權(quán)利得到充分的保障，政府的權(quán)力必然要進(jìn)行收縮。國(guó)家權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中，只有各種權(quán)力達(dá)到一種平衡的狀態(tài)時(shí)，才能最大化的保證社會(huì)的良序發(fā)展。作為公法的行政訴訟，“公權(quán)力”在日益膨脹，“私權(quán)利”在被擠壓。這種不平等的權(quán)力關(guān)系發(fā)展到司法領(lǐng)域，有悖于法律平等要求，使司法審查流于形式?！巴Ｖ箞?zhí)行”就是緩解這種不平等的原則。

（二）選擇停止執(zhí)行原則的現(xiàn)實(shí)需求

1.確立訴訟停止執(zhí)行原則符合行政救濟(jì)的要求?，F(xiàn)代行政已從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。授益性行政行為愈來(lái)愈多，但行政機(jī)關(guān)實(shí)施限制或剝奪相對(duì)人權(quán)利的負(fù)擔(dān)性行政行為仍占絕大多數(shù)?！安煌Ｖ箞?zhí)行原則”名為公共利益，但何為“公共利益”并沒(méi)有可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，使得以保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益為基本出發(fā)點(diǎn)的例外之規(guī)定流于形式。為避免相對(duì)人的權(quán)益在行政訴訟中繼續(xù)遭受不可挽回的損失，也應(yīng)確立停止執(zhí)行原則。

2.停止執(zhí)行原則符合《行政訴訟法》的立法宗旨。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的唯一目的就是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利。在行政法律關(guān)系中行政主體較之于行政相對(duì)人本就處于強(qiáng)勢(shì)地位，如果在訴訟程序中還要加重這種不平衡的狀態(tài)，就違背了法的正義價(jià)值?！巴Ｖ箞?zhí)行原則”正是對(duì)“權(quán)利”與“權(quán)力”之間的平衡，傾斜于保障相對(duì)人的權(quán)益，符合法的價(jià)值理念。

3.確立停止執(zhí)行的原則可以有效解決我國(guó)立法規(guī)范上存在的沖突。如前文所述，采取不停止執(zhí)行原則，其適用的范圍僅在有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不停止執(zhí)行時(shí)，才與《行政訴訟法》第56條確立的原則相吻合，而在行政機(jī)關(guān)不享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，它在法律條文的適用上出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突，這對(duì)其被稱之為一項(xiàng)行政法上的原則提出了挑戰(zhàn)，更加對(duì)我國(guó)行政法律體系的完整性造成了極大的損害。而如果以“停止執(zhí)行”為原則，不僅有效化解法律條文之間的沖突，而且實(shí)現(xiàn)法律體系上的完整性，更加利于我國(guó)行政法制的發(fā)展。

（三）完善建議

1.應(yīng)明確規(guī)定訴訟停止執(zhí)行原則適用的行政行為類型，停止執(zhí)行原則一般適用于不利行政行為，在立法修正中應(yīng)明確規(guī)定停止執(zhí)行原則一般不適用于授益行政行為。當(dāng)行政法律關(guān)系中存在兩個(gè)或者以上行政相對(duì)人且兩個(gè)相對(duì)人所承受的法律關(guān)系不同時(shí)，一個(gè)是授益性行政行為，一個(gè)是負(fù)擔(dān)性行政行為。很明顯，對(duì)于受益性行政行為不停止執(zhí)行是科學(xué)合理的，那么明確行政行為的劃分，將有利于法院快速判定行政行為的合法性。

2.在行政審查過(guò)程中可以對(duì)行政行為進(jìn)行分階段審查。通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議行政案件的審查，會(huì)對(duì)案件的勝訴率有一個(gè)基本的認(rèn)知，根據(jù)是相對(duì)人勝率大還是行政機(jī)關(guān)的勝訴率大來(lái)確定是停止執(zhí)行還是不停止執(zhí)行。當(dāng)案件復(fù)雜無(wú)法判定時(shí)，法院可衡量社會(huì)公益和相對(duì)人私益繼而再作出具體的措施。這吻合了若干問(wèn)題解釋中第95條規(guī)定，法院審查的前提是行政行為的合法性待定。

3.完善國(guó)家賠償和補(bǔ)償機(jī)制。盡可能將行政相對(duì)方合理的期待利益納入行政賠償范圍之中，明確界定應(yīng)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行政補(bǔ)償機(jī)制。另外健全行政救濟(jì)制度中關(guān)于保全制度規(guī)定，如果申請(qǐng)人申請(qǐng)執(zhí)行具體的行政行為，可要求其繳納一定的保證金，對(duì)被執(zhí)行的一方予以保護(hù)。

注釋：

陶慧.對(duì)我國(guó)訴訟不停止執(zhí)行原則之質(zhì)疑.法學(xué)研究.2013（17）.122.

許炎.行政救濟(jì)法上不停止執(zhí)行原則的再思考.行政法學(xué)研究.2006（1）.105.

徐肖東.行政訴訟停止執(zhí)行原則的建構(gòu)路徑——《行政訴訟法》當(dāng)確定訴訟停止執(zhí)行原則.湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào).2013（2）.68.

張占甫.論行政復(fù)議和訴訟期間具體行政行為不停止的執(zhí)行原則.法制與社會(huì).2013（11）.25.endprint