李桂明

摘 要：行為人向相關(guān)政府部門申請?jiān)诤拥纼?nèi)采砂的行政許可之后，在未最終獲得批準(zhǔn)之前就提前開工進(jìn)行大規(guī)模采砂作業(yè)，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的管理人員認(rèn)為采砂審批手續(xù)按常理會(huì)被批準(zhǔn)，于是對采砂活動(dòng)采取了放縱態(tài)度。后由于審批政策發(fā)生變化，采砂人無法獲得行政許可。監(jiān)管人員是否構(gòu)成玩忽職守罪，核心問題是要計(jì)算出河道毀損經(jīng)濟(jì)損失的總量。本文從實(shí)際案例出發(fā)，對案件定性問題以及損失計(jì)算方法問題進(jìn)行了探討，并對辦案經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

關(guān)鍵詞：河道采砂 損失 瀆職 玩忽職守

[基本案情]某縣內(nèi)通往王莊鎮(zhèn)的道路必經(jīng)一條沙河，此沙河屬于季節(jié)性河流，在枯水期河床會(huì)露出地面，一眼望去較為寬闊平坦。某日，該縣檢察機(jī)關(guān)反瀆局干警在下鄉(xiāng)前往王莊鎮(zhèn)的途中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去該河道內(nèi)矗立起大大小小不同的“小山包”，走近仔細(xì)觀察，發(fā)現(xiàn)數(shù)臺鉤機(jī)和篩沙設(shè)備正在實(shí)施采砂、篩砂作業(yè)，作業(yè)現(xiàn)場沿河道走向展開，距離非常長，規(guī)模相當(dāng)壯觀。出于職業(yè)敏感性，干警認(rèn)為縣內(nèi)河道區(qū)域出現(xiàn)這種大規(guī)模的采砂作業(yè)生產(chǎn)場面不太符合當(dāng)前本地生態(tài)發(fā)展的長久規(guī)劃，有可能該采砂點(diǎn)屬于非法作業(yè)。于是干警佯裝成工程公司老板找到采砂老板與其商談購買砂石一事，當(dāng)告知采沙老板需求量較大且可長期合作時(shí)，采砂老板放松了警惕性，開始詳細(xì)介紹他們的采砂情況，其中采沙老板告訴檢察干警他們是合法企業(yè)，有水務(wù)局正常辦理的采砂手續(xù)，否則也不敢如此大量采砂，請檢察干警放心購買，可以按照優(yōu)惠價(jià)建立長期合作關(guān)系。事后，檢察干警以這一線索為突破口，先后到縣國土部門和水務(wù)部門了解情況，并調(diào)取了縣內(nèi)有審批手續(xù)的采砂企業(yè)的相關(guān)資料，經(jīng)仔細(xì)查閱卷宗，并未發(fā)現(xiàn)有此采砂點(diǎn)的任何登記信息，初步判斷該采砂點(diǎn)有非法采砂的可能性。

正在反瀆干警謀劃如何進(jìn)一步開展調(diào)查工作時(shí)，本院控申部門干警向反瀆部門提供了一條重要信息：王莊鎮(zhèn)村民王某承包了15畝果園，與該鎮(zhèn)的沙河相鄰，王某在自己承包的果園內(nèi)建造了一排房屋，這條沙河從去年開始一直在挖沙，今年前段時(shí)間一場暴雨之后，河道排水不暢把王某果樹地里這排平房全部沖毀。事后王某找到采砂點(diǎn)老板，協(xié)商賠償事宜，采砂點(diǎn)老板告訴王某自己有水務(wù)局批準(zhǔn)的正規(guī)手續(xù)，屬于合法企業(yè)正規(guī)生產(chǎn)，天降暴雨是自然災(zāi)害，因而拒絕賠償王某的損失。于是王某找到水務(wù)局，水務(wù)局告知王某并沒有該采砂點(diǎn)的批準(zhǔn)信息，該采砂點(diǎn)屬于非法生產(chǎn)，因而水務(wù)局不承擔(dān)任何責(zé)任。王某遂向信訪局咨詢解決途徑，信訪局告知王某在自己承包地上蓋房的行為沒有任何審批手續(xù)，屬于違法建筑，因而國家機(jī)關(guān)不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，其損失可以通過向法院提起民事訴訟來解決。王某聽后并沒有去法院，而是直接到檢察院控申部門咨詢解決途徑。

得到這一信息后，反瀆干警與控申干警經(jīng)過比對，確認(rèn)王某與之發(fā)生爭議的采砂點(diǎn)正是反瀆干警正在摸排的采砂點(diǎn)，并根據(jù)控申干警提供的信息，基本可以判斷該采砂點(diǎn)為非法采砂。于是，反瀆干警找到水務(wù)局局長了解具體情況，得知該采砂點(diǎn)老板趙某在去年找到水務(wù)局，申請?jiān)诤拥绤^(qū)域內(nèi)采砂同時(shí)對河道進(jìn)行平整，水務(wù)局召開局務(wù)會(huì)，經(jīng)研究同意趙某在辦理完相關(guān)審批手續(xù)之后，可以在這條沙河進(jìn)行采砂，同時(shí)對河道進(jìn)行修整，并責(zé)成主管副局長林某和河道管理辦主任李某制定河道修整及采砂具體方案，對趙某的采砂情況進(jìn)行監(jiān)督。趙某得到消息后認(rèn)為，既然水務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)同意其可以采砂，手續(xù)遲早會(huì)批下來，于是就提前采購設(shè)備，并組織人員在河道內(nèi)開始采砂。水務(wù)局副局長林某和河道管理辦主任李某知道趙某已提前采砂，但是他們也認(rèn)為按常理采砂相關(guān)手續(xù)應(yīng)該能夠正常辦理下來，因此就沒有強(qiáng)行制止。后來，由于審批河道采砂的相關(guān)規(guī)定有所調(diào)整，趙某的采砂手續(xù)一直沒有辦理下來，直到案發(fā)趙某一直處于非法開采狀態(tài)。

一、本案涉及的法律關(guān)系

（一）采砂行為的行政管理關(guān)系

河道是河流長期沖刷形成的自然水路，在河道內(nèi)采砂具有一定的危險(xiǎn)性，主要表現(xiàn)在：一是可能破壞河勢穩(wěn)定。大規(guī)模無秩序的采砂行為可能造成河流在局部水段產(chǎn)生流勢變化，從而影響河勢穩(wěn)定，導(dǎo)致不可預(yù)知的危險(xiǎn)。二是影響防洪。采砂活動(dòng)往往都是靠近防洪梯段實(shí)施，大規(guī)模采砂后岸坡變陡，堤身的相對高度增加，從而嚴(yán)重影響防洪安全。三是影響生態(tài)環(huán)境。大規(guī)模采砂活動(dòng)，有可能會(huì)造成水生物棲息場所的破壞，影響魚類以及各種植被的正常生長，從而使附近的水生態(tài)發(fā)生變化，引發(fā)不可預(yù)測的環(huán)境問題。四是影響河道通航安全。若河道屬于通航水道，大規(guī)模的采砂活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致河道走勢發(fā)生變化，必然會(huì)影響船舶運(yùn)行安全。[1]基于采砂活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生這樣的危險(xiǎn)，因而要對采砂活動(dòng)用行政管理的方式給予控制。根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》第25條的規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；……”由此可見，采砂活動(dòng)要受行政管理法限制，只有經(jīng)過批準(zhǔn)，才能夠形成合法的采砂作業(yè)法律關(guān)系，未經(jīng)批準(zhǔn)的采砂行為，屬于非法采砂，相關(guān)部門有權(quán)予以取締。本案中，趙某并未實(shí)際取得采砂許可，因而屬于非法采砂行為。

（二）先期開工法律關(guān)系的認(rèn)定

根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在河道內(nèi)從事采砂活動(dòng)需要經(jīng)過法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)行為屬于行政許可行為，而按照《行政許可法》的基本要求，行政許可申請人在獲得行政許可之日起，方產(chǎn)生在該領(lǐng)域內(nèi)從事相關(guān)活動(dòng)的資格，在行政許可申請獲得批準(zhǔn)之前，申請人雖然已經(jīng)向行政許可機(jī)關(guān)遞交了申請，但是并不產(chǎn)生從事特定活動(dòng)的法律資格。[2]本案中，趙某雖然向水務(wù)局提出了采砂申請，但是正規(guī)審批手續(xù)并未實(shí)際完成，因而不產(chǎn)生行政許可的法律關(guān)系。在這種情況之下，趙某提前開工生產(chǎn)，屬于無證生產(chǎn)，已經(jīng)構(gòu)成非法開采，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）王某房屋受損的法律關(guān)系

農(nóng)用地涉及糧食安全問題，因而我國對農(nóng)用地的保護(hù)是非常嚴(yán)格的，《土地管理法》第36條第2款規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第77條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！睆姆芍贫纫?guī)定來看，禁止在農(nóng)用地上新建房屋是《土地管理法》的基本思想。本案中，王某在未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的情況之下，私自在承包的果園中建造房屋的行為違反了《土地管理法》的基本規(guī)定，屬于違法建筑，應(yīng)當(dāng)由主管部門限期責(zé)令拆除?？v然是違法建筑，對其拆除也應(yīng)當(dāng)由負(fù)有相關(guān)職權(quán)的部門負(fù)責(zé)實(shí)施，即該項(xiàng)職權(quán)專屬于政府機(jī)關(guān)，在政府相關(guān)部門下達(dá)拆除命令之前，任何個(gè)人不得以任何理由對該房屋實(shí)施破拆處理。若故意或者過失毀損了他人的房屋，依然屬于民法中的侵權(quán)行為，要承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。本案中，雖然王某的房屋屬于違法建筑，但是在政府部門下達(dá)強(qiáng)制破拆命令之前，其他人損壞王某房屋的行為屬于侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，王某可以通過民事訴訟起訴趙某尋求救濟(jì)。endprint

（四）水務(wù)管理人員是否構(gòu)成瀆職的法律關(guān)系

本案中，趙某向水務(wù)局申請采砂行政許可，從申請之日到獲批之日這段時(shí)間內(nèi)，根據(jù)法律規(guī)定，水務(wù)局對趙某負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，而實(shí)踐中水務(wù)局也指派了主管副局長林某和河道管理辦主任李某對趙某的行為負(fù)責(zé)監(jiān)管。很顯然，趙某在未取得行政許可的情況之下就開工生產(chǎn)實(shí)施采砂活動(dòng)，并且這一行為一直延續(xù)將近一年之久，林某和李某在發(fā)現(xiàn)了趙某非法采砂行為之后并沒有及時(shí)加以制止，導(dǎo)致趙某主觀認(rèn)為水務(wù)局默許了自己的采砂行為，從而肆無忌憚地開展采砂活動(dòng)，造成了河道的破壞，同時(shí)對河勢穩(wěn)定、河道防洪、生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生了不利影響。造成這些損失與林某和李某的失職行為是密不可分的，至于林某和李某是否涉嫌玩忽職守罪，則要看造成實(shí)際損失的數(shù)量。亦即是否達(dá)到瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的造成公共財(cái)產(chǎn)30萬損失的標(biāo)準(zhǔn)。因此，本案認(rèn)定林某和李某是否涉嫌玩忽職守罪的核心問題是對經(jīng)濟(jì)損失的認(rèn)定。

二、案件辦理過程中形成的不同認(rèn)識

在本案辦理過程中，反瀆干警形成了一些不同認(rèn)識，綜合起來有以下幾種：

（一）共同故意說承擔(dān)共同責(zé)任

該觀點(diǎn)認(rèn)為，林某和李某同為水務(wù)局工作人員，其身份屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，二人在工作中屬于上下級關(guān)系，在業(yè)務(wù)上有著上下級的往來關(guān)系。由于林某和李某都明知趙某在未取得行政許可手續(xù)的情況下實(shí)施了非法開采行為，而不去制止，屬于故意不作為，是濫用手中職權(quán)的一種表現(xiàn)，并且林某和李某在對趙某無證開采都采取了默示的態(tài)度，說明林某和李某對如何處理趙某無證開采的行為是有合意的，至少有類似合意的交流或者暗示。因此，林某和李某應(yīng)當(dāng)按濫用職權(quán)來處理，而且屬于共同犯罪，二人對危害結(jié)果共同承擔(dān)責(zé)任。此種認(rèn)識雖然有一定道理，但是共同故意必須要有行為人共同的謀劃和共同商議，而要構(gòu)成共同不作為的濫用職權(quán)罪，首先是要構(gòu)成不作為的濫用職權(quán)，其次是要符合共同犯罪構(gòu)成要件。而從理論上講，濫用職權(quán)罪雖然可以由不作為方式構(gòu)成，但這種不作為屬于故意的不作為，常常伴有明確的目的指向，即通過手中職權(quán)故意不作為，不希望某種法律結(jié)果出現(xiàn)，或者希望某種法律結(jié)果不出現(xiàn)，這與玩忽職守中由于不負(fù)責(zé)任、不積極履行法定義務(wù)的不作為有本質(zhì)區(qū)別，前者屬于故意范疇，帶有明確的目的指向；而后者屬于過失范疇，沒有目的指向，只是工作上不負(fù)責(zé)任。[3]本案中林某和李某的不作為并沒有相關(guān)證據(jù)可以證明二人有明確的目的性，因而不屬于濫用職權(quán)不作為，相應(yīng)地也就不能成立共同濫用職權(quán)行為。

（二）分別過失說分別承擔(dān)責(zé)任

該觀點(diǎn)認(rèn)為，就現(xiàn)有證據(jù)來看，難以證明林某和李某之間有主觀故意的意思聯(lián)絡(luò)。雖然林某和李某在職務(wù)上存在交叉關(guān)系，但是林某和李某的各自職責(zé)相應(yīng)地有一定的區(qū)別，在對趙某實(shí)施監(jiān)管時(shí)，二人的職責(zé)范圍也各有不同，如果林某和李某二人有一個(gè)人認(rèn)真負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管行為，那么趙某的無證開采活動(dòng)也不可能繼續(xù)。因此，損害結(jié)果發(fā)生在林某權(quán)限范圍之內(nèi)的，由林某負(fù)責(zé)；發(fā)生在李某權(quán)限范圍之內(nèi)的，由李某負(fù)責(zé)，二人構(gòu)成分別過失，承擔(dān)玩忽職守的法律責(zé)任。該觀點(diǎn)看似有道理，其實(shí)人為割裂了林某和李某的職務(wù)關(guān)系，事實(shí)上，林某和李某同時(shí)對趙某的采砂行為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，而林某和李某的監(jiān)管權(quán)限并沒有明確的劃分，因而不可能計(jì)算出哪些損失是發(fā)生在林某權(quán)限范圍之內(nèi)，而哪些損失是發(fā)生在李某權(quán)限范圍之內(nèi)，所以不可能按照分別過失區(qū)分林某和李某的法律責(zé)任。

（三）失職說承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任

該觀點(diǎn)認(rèn)為，林某和李某雖然在職務(wù)上具有對趙某采砂行為的監(jiān)督和管理的職權(quán)，但是由于趙某采砂的行為并未構(gòu)成犯罪，公安部門也沒有對趙某采取強(qiáng)制措施實(shí)施偵查，因而趙某的非法采砂行為僅屬于行政違法行為。既然趙某的行為屬于行政違法，那么林某和李某的失職行為的過錯(cuò)程度就不大，林某和李某只承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任，建議給林某和李某行政處分即可。此種認(rèn)識很顯然是將違法采砂行為人是否被追究刑事責(zé)任作為認(rèn)定林某和李某是否涉嫌瀆職犯罪的要件，混淆了瀆職犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)，與立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不相符合，因而此種認(rèn)識難以立足。

（四）法定無罪說不必承擔(dān)責(zé)任

該觀點(diǎn)認(rèn)為，趙某向水務(wù)局申請?jiān)诤拥纼?nèi)實(shí)施采砂行為后，水務(wù)局召開局務(wù)會(huì)初步同意趙某的申請，并安排林某和李某對趙某采砂實(shí)施監(jiān)管，這都表明水務(wù)局對趙某的采砂申請持同意態(tài)度，接下來只差辦理相關(guān)手續(xù)。這種情況下，趙某提前購買機(jī)器設(shè)備并施工開采的行為雖然不合法，但是符合傳統(tǒng)慣例，因而主觀惡性并不強(qiáng)烈，此時(shí)趙某采砂的行為就屬于效力待定的行為。如果趙某能夠正常辦理相關(guān)手續(xù)，那么趙某的提前開采行為通常情況不會(huì)認(rèn)為是違法開采行為，最多也就是對趙某罰款而已，此種情況下林某和李某自然也不可能承擔(dān)玩忽職守的刑事責(zé)任。然而由于政策變化，導(dǎo)致趙某的行政許可手續(xù)難以正常辦理，使得趙某提前開采的行為確定屬于違法行為。這是由于政策變化而導(dǎo)致了趙某開采行為法律性質(zhì)的變化，若以政策是否變化來決定林某和李某是否涉嫌玩忽職守罪，顯然是不公正的。水務(wù)局初步同意在前，加之林某和李某的監(jiān)管失職行為也是在傳統(tǒng)做法基礎(chǔ)上形成的，因而不能將政策變化的后果強(qiáng)加給林某和李某來承擔(dān)，因此，應(yīng)當(dāng)將林某和李某按法定無罪處理。此種認(rèn)識雖然有一定道理，但是混淆了傳統(tǒng)習(xí)慣與法律制度的界限，雖然按照傳統(tǒng)習(xí)慣提前開工最終取得審批資格的，對提前開工行為一般不做處理，但這并不能改變提前開工是違法生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)，即在行政許可法領(lǐng)域之內(nèi)不存在申請?jiān)S可期間效力待定之說[4]，因此提前開工就是無證違法開采，林某和李某未加以制止只要造成嚴(yán)重后果，就應(yīng)當(dāng)能夠作為涉嫌玩忽職守罪來處理。

（五）推定無罪說不用承擔(dān)責(zé)任

該觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)證據(jù)法定原則，要證明林某和李某涉嫌玩忽職守罪，必須要對趙某違法開采所造成的違法后果給予認(rèn)定，而現(xiàn)有證據(jù)并不能直接證明趙某采砂行為造成的經(jīng)濟(jì)損失有多少，也沒有一種法定的方法能夠計(jì)算出趙某挖沙所造成的經(jīng)濟(jì)損失，既然無法計(jì)算，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)證據(jù)法定規(guī)則推定林某和李某不構(gòu)成犯罪，本案應(yīng)當(dāng)作撤案處理。此種認(rèn)識顯然是一種“懶漢”式的思維，雖然對河道毀損的損失結(jié)果計(jì)算有一定困難，但并不能因此就認(rèn)為該案將無法辦理，因而如何計(jì)算河道毀損經(jīng)濟(jì)損失就成為認(rèn)定林某和李某是否涉嫌玩忽職守罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是考驗(yàn)反瀆干警的智慧之處。endprint

三、河道毀損經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算思路及最終認(rèn)定

（一）對本案法律性質(zhì)的認(rèn)定

經(jīng)過激烈的討論，反瀆干警最終達(dá)成共識，林某和李某在各自行使職權(quán)的過程中，都采取了默認(rèn)和放縱的態(tài)度對待趙某無證開采的行為，因而兩人基于各自的放縱行為造成了同一個(gè)損害結(jié)果，兩人的行為都屬于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，因此都構(gòu)成玩忽職守，需要在各自的職責(zé)范圍之內(nèi)承擔(dān)刑事責(zé)任，并確定各自的刑期。要認(rèn)定林某和李某的行為構(gòu)成玩忽職守罪，關(guān)鍵問題是看損害后果的認(rèn)定，由于河道損毀的后果是物質(zhì)形態(tài)的結(jié)果，所以就需要將非法采砂這一物質(zhì)形態(tài)的損害后果，轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)價(jià)值形態(tài)，并計(jì)算出河道毀損經(jīng)濟(jì)損失的總量，如果達(dá)到瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的數(shù)額則構(gòu)成犯罪，否則就不能按犯罪處理。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中礦產(chǎn)資源分類細(xì)目的規(guī)定，砂石屬于非金屬礦產(chǎn)資源，《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”從這些規(guī)定我們可以看出，河道內(nèi)所采的沙石屬于礦產(chǎn)資源，歸國家所有，因此本案中趙某非法采砂的行為應(yīng)定性為盜取國家礦產(chǎn)資源。要追究監(jiān)管人員林某和李某涉嫌玩忽職守罪的法律責(zé)任，其危害后果就應(yīng)當(dāng)以趙某盜取國家礦產(chǎn)資源總量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來認(rèn)定，而計(jì)算方法根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，可以有鑒定法和銷量法等方法。

（二）鑒定法計(jì)算河道采砂量

鑒定法就是通過專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)來確定河道毀損經(jīng)濟(jì)損失的總量，具體步驟如下：一是對非法采砂量進(jìn)行測定，二是對砂石的單位體積價(jià)格進(jìn)行認(rèn)定，三是計(jì)算出非法采砂總的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此種由專業(yè)機(jī)構(gòu)測定并計(jì)算損失的方式，缺點(diǎn)是測定難、工作量大，因?yàn)閷?shí)踐中需要測定的河道范圍很大，專業(yè)機(jī)構(gòu)如果想測定出非法采砂的總量，就需要將采砂的總體積計(jì)算出來，再減去廢棄砂堆的體積，最后才能得出實(shí)際銷售砂石的量。因此工作量大，難度也非常大。優(yōu)點(diǎn)是能夠獲得準(zhǔn)確結(jié)論，其客觀性也較強(qiáng)。

（三）銷量法計(jì)算河道采砂量

銷量法就是通過銷售記錄計(jì)算采砂者的銷售總量，來計(jì)算出河道毀損經(jīng)濟(jì)損失的總量。一般來講規(guī)模較大的采砂點(diǎn)都會(huì)有生產(chǎn)或銷售記錄，如果偵查人員能夠調(diào)取這些記錄，經(jīng)過相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定即可確定其非法采砂量。具體步驟如下：一是對生產(chǎn)或銷售量的記錄配合銀行轉(zhuǎn)賬證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，二是對砂石的單位體積價(jià)格進(jìn)行認(rèn)定，三是計(jì)算出非法采砂總的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此種認(rèn)定方式，缺點(diǎn)是調(diào)證難、受干擾大。在調(diào)取相關(guān)生產(chǎn)、銷售記錄過程當(dāng)中，相關(guān)責(zé)任人多會(huì)采取對抗偵查的手段，隱匿證據(jù)材料，難度比較大。其優(yōu)點(diǎn)是，一旦獲取這些生產(chǎn)或銷售記錄、銀行轉(zhuǎn)賬記錄等證據(jù)，經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定后，得出非法采砂量的結(jié)果是比較準(zhǔn)確的。

（四）采砂毀損河道的經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算規(guī)則及法院判決結(jié)果

本案在查辦過程當(dāng)中采用以“鑒定法為主、銷量法為補(bǔ)充”的方式，將反瀆干警兵分兩路，第一路干警聘請相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場測定，但是由于難度大、耗時(shí)比較長，因而測量計(jì)算過程比較艱苦。第二路干警加大偵查力度，負(fù)責(zé)收集趙某的銷售證據(jù)，由于偵查工作隱蔽，沒有受到懷疑，很快就從趙某親戚家里搜到了一個(gè)紙箱，里面藏有該采砂點(diǎn)的銷售記錄。辦案人員又將此銷售記錄交鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定和計(jì)算，張某非法采砂總量為24.6萬立方。這一結(jié)果與第一路干警聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定的數(shù)據(jù)基本吻合。而后，辦案人員又經(jīng)司法價(jià)格鑒定中心對其單位體積價(jià)格進(jìn)行認(rèn)定后，最終計(jì)算出趙某非法采砂總價(jià)值為270.6萬元。于是，檢察機(jī)關(guān)以給國家造成270.6萬元損失的危害后果，以涉嫌玩忽職守罪對犯罪嫌疑人林某、李某立案偵查，最終訴至法院，法院對二人均作了有罪判決。

四、結(jié)語

在采砂人向水務(wù)局申請河道采砂許可后，水務(wù)局在局務(wù)會(huì)上初步同意了采砂人的申請，待正式辦理完手續(xù)后方可采砂。采砂人在未正式獲得批準(zhǔn)之前，就提前購置機(jī)器設(shè)備并進(jìn)行大規(guī)模采砂作業(yè)，造成河道破壞，并成為水毀房屋的一個(gè)重要誘因，損害后果相當(dāng)嚴(yán)重。對采砂活動(dòng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的管理人，認(rèn)為按照通常情況采砂手續(xù)可以得到正常批準(zhǔn)，但此時(shí)政策已改，采砂人不可能獲得采砂許可，其采砂行為一直屬于無證非法開采行為。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的管理人，是否涉嫌玩忽職守罪必須要看非法采砂所造成的損害后果，因而河道毀損經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算就成為本案定罪的關(guān)鍵。實(shí)踐中，對此類案件可以采取以“鑒定法為主、銷量法為補(bǔ)充”的方法來確定河道毀損的經(jīng)濟(jì)損失，可以起到客觀認(rèn)定損害后果的效果，這也將成為對管理人認(rèn)定涉嫌玩忽職守罪的關(guān)鍵。

注釋：

[1]李峻：《論河道采砂與控制的對立統(tǒng)一》，載《中國水利》2006年第6期。

[2]張卿：《行政許可：法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2013年版，第39頁。

[3]邵秋明：《濫用職權(quán)罪的不作為與玩忽職守罪的比較》，載《法商論壇》2012年第3期。

[4]翟翌：《行政特許法律關(guān)系新論》，載《比較法研究》2016年第5期。endprint