張利國(guó) 王一濤

(1.大連民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116600；2.浙江樹人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

日本是國(guó)際上私立教育較為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。近年來，受少子化、老齡化的持續(xù)影響，日本私立學(xué)校面臨愈發(fā)嚴(yán)重的生存危機(jī)，一部分已退出高等教育市場(chǎng)或陷入破產(chǎn)。據(jù)2015年日本《學(xué)?；菊{(diào)查》的數(shù)據(jù)顯示，604所私立大學(xué)中已有一半學(xué)校跌破定編，甚至有約80所學(xué)校實(shí)際招生數(shù)僅為定編的30%①。李冬梅：《日本高等教育如何應(yīng)對(duì)“2018年危機(jī)”》，《中國(guó)教育報(bào)》2017年5月26日，第5版。少子化現(xiàn)象并非日本獨(dú)有，據(jù)我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)0～14歲人口為2.2億，約占總?cè)丝跀?shù)的16.6%。依據(jù)人口學(xué)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)社會(huì)0～14歲人口占總?cè)丝跀?shù)的比例處于15%～18%時(shí)，意味著進(jìn)入“嚴(yán)重少子化”，低于15%則為“超少子化”，可見我國(guó)也已邁入少子化時(shí)代②?！吨袊?guó)跨入“少子化”社會(huì) 第二次人口紅利亟須開發(fā)》，2011-06-07，http://politics.people.com.cn/GB/1026/14838139.html。在這種情況下，我國(guó)民辦學(xué)校同樣面臨著生源減少、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈以及生存困難等問題。

2016年11月新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》得以通過(以下簡(jiǎn)稱《修正案》)，之后國(guó)家相繼出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《登記實(shí)施細(xì)則》)以及《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》)等一系列文件，基本構(gòu)建了當(dāng)前我國(guó)民辦教育的主要制度體系，學(xué)界稱之為民辦教育“新政”。新政對(duì)傳統(tǒng)民辦教育格局產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式、混合所有制辦學(xué)模式將大量興起。營(yíng)利性民辦學(xué)校合法性的確認(rèn)及其制度瓶頸的突破，將進(jìn)一步促進(jìn)該類民辦學(xué)校的發(fā)展。它們憑借雄厚的資金基礎(chǔ)、靈活的產(chǎn)權(quán)形式以及優(yōu)質(zhì)多元的教育產(chǎn)品和服務(wù)，將對(duì)傳統(tǒng)民辦學(xué)校產(chǎn)生較大的沖擊。另一方面，新政進(jìn)一步強(qiáng)化了依法管理和規(guī)范辦學(xué)，民辦學(xué)校的辦學(xué)成本將進(jìn)一步提升。如《修正案》規(guī)定要為教職工足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金、安排一定比例資金用于教師培訓(xùn)，應(yīng)將黨建、思政以及群團(tuán)工作等經(jīng)費(fèi)納入學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算等，這可能導(dǎo)致部分民辦學(xué)校面臨更嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)問題。因此，學(xué)習(xí)并借鑒日本私立大學(xué)應(yīng)對(duì)危機(jī)的制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

一、少子化時(shí)代：日本私立大學(xué)面臨生存危機(jī)

日本的少子化問題肇始于20世紀(jì)八九十年代。1992年，日本政府在《國(guó)民生活白皮書》中首次使用“少子化”一詞，標(biāo)志著日本正式步入少子化社會(huì)。此后日本生育率持續(xù)下降，少子化問題愈發(fā)嚴(yán)重，2005年日本人口自然增長(zhǎng)率首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。有學(xué)者認(rèn)為，日本已成為世界上人口高齡化、少子化問題最為嚴(yán)重的國(guó)家之一*梁穎：《日本的少子化原因分析及其對(duì)策的衍變》，《人口學(xué)刊》2014年第2期，第91-103頁。。據(jù)日本國(guó)立社會(huì)保障與人口問題研究所預(yù)測(cè)，日本18歲人口以2018年為拐點(diǎn)持續(xù)下降，預(yù)計(jì)到2031年跌破100萬，僅為1991年(207萬)的一半。急劇減少的高等教育適齡人口，對(duì)日本很多本就經(jīng)營(yíng)困難的私立大學(xué)來說無疑是雪上加霜。有學(xué)者認(rèn)為，2018年日本私立大學(xué)破產(chǎn)量將達(dá)到頂峰*⑤李冬梅：《日本高等教育如何應(yīng)對(duì)“2018年危機(jī)”》，《中國(guó)教育報(bào)》2017年5月26日，第5版。。

日本私立大學(xué)主要包括大學(xué)、短期大學(xué)及高等專門學(xué)校。大學(xué)主要為四年制學(xué)士學(xué)位教育和三至五年碩博士班教育。短期大學(xué)招收高中以上畢業(yè)生且大部分在校生為女性，主要提供人文、社會(huì)科學(xué)、教師訓(xùn)練及家政服務(wù)等課程，學(xué)生課程修滿后取得副學(xué)士學(xué)位，可申請(qǐng)進(jìn)入大學(xué)繼續(xù)進(jìn)修學(xué)士學(xué)位，并獲得學(xué)分抵免。高等專門學(xué)校類似于專修學(xué)校，招收初中畢業(yè)生，學(xué)生課程修滿后取得副學(xué)士學(xué)位，并可進(jìn)入大學(xué)繼續(xù)進(jìn)修學(xué)士學(xué)位。相比短期大學(xué)，日本高等專門學(xué)校沒有大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)的要求，可根據(jù)時(shí)代變化和社會(huì)需求及時(shí)調(diào)整，比短期大學(xué)更具多樣性、開放性和靈活性*天野郁夫著，陳武元譯：《日本短期大學(xué)的危機(jī)》，《大學(xué)教育科學(xué)》2013年第6期，第30-39頁。。因此，少子化問題導(dǎo)致的私立大學(xué)生存危機(jī)尤以短期大學(xué)為甚。據(jù)日本文部科學(xué)省統(tǒng)計(jì)，日本短期大學(xué)數(shù)量從1990年的593所下降到2012年的372所，新生入學(xué)總?cè)藬?shù)從1990年的235 195人下降到2012年的64 063人，下降幅度分別達(dá)37.3%和72.8%*數(shù)據(jù)出自徐志明的報(bào)告——《少子化趨勢(shì)下私立大專院校轉(zhuǎn)型為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之研究》，臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展委員會(huì)2015年，第108-109頁。。自2008年以來，日本超過一半的大學(xué)不得不開放式招生，形成“大學(xué)全入”的獨(dú)特景象，但這并未從根本上解決生源短缺的問題。有學(xué)者預(yù)測(cè)，從2018年起，日本“跌破定編、面臨破產(chǎn)的大學(xué)數(shù)量或?qū)⑦_(dá)到150所，首當(dāng)其沖的將是私立大學(xué)”⑤。日本少子化問題的成因錯(cuò)綜復(fù)雜，且在短期內(nèi)難以得到根本解決，將持續(xù)成為誘發(fā)私立大學(xué)生存危機(jī)的動(dòng)因。

二、輔導(dǎo)與支持：日本政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施

面對(duì)私立大學(xué)的生存危機(jī)，日本政府積極為其提供法律支持、政策指導(dǎo)和多元化輔導(dǎo)，幫助私立大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。

(一)提供法律支持與政策指導(dǎo)

1.推進(jìn)《教育基本法》《教育振興基本計(jì)劃》革新。少子化、高齡化的持續(xù)壓力，特別是2000年后，日本社會(huì)要求在教育方針上有新突破的呼聲愈來愈高*高階玲治：《教育基本法の改正で教育はどう変わるか》，ぎょうせい 2007年版，第1頁。。2006年，日本審議通過新的《教育基本法》。與舊法相比，新法在第八條專門增設(shè)“私立學(xué)校”條款，規(guī)定“鑒于私立學(xué)校具有公共性質(zhì)和在學(xué)校教育中發(fā)揮著重要作用，國(guó)家和地方公共團(tuán)體必須尊重其自主性，采取扶助及其他適當(dāng)?shù)姆椒?，致力于私立學(xué)校教育的振興?！?張德偉譯：《日本新〈教育基本法〉(全文)》，《外國(guó)教育研究》2009年第3期，第96-99頁。第十七條對(duì)“教育振興基本計(jì)劃”作了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)全面系統(tǒng)地推動(dòng)制定涵蓋基本方針、必要措施和其他必要事項(xiàng)的教育振興計(jì)劃；地方公共團(tuán)體必須結(jié)合本地實(shí)際，制定配合教育振興的推動(dòng)計(jì)劃。2008年，日本政府頒布首期《教育振興基本計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》)，被認(rèn)為是促進(jìn)高等教育轉(zhuǎn)型及創(chuàng)新的長(zhǎng)期策略?！队?jì)劃》提出，大學(xué)教育改革的目標(biāo)是使學(xué)生滿足社會(huì)對(duì)多元化人才的需求，促進(jìn)大學(xué)教育全球化發(fā)展，使大學(xué)在少子化時(shí)期發(fā)展其特色。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《計(jì)劃》提出要開展大學(xué)專業(yè)化人才的教育培訓(xùn)、教育變化要與時(shí)代和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、改變固有人才培養(yǎng)模式、加大教育投資比例等舉措。同時(shí)，根據(jù)各大學(xué)的區(qū)域貢獻(xiàn)程度以及產(chǎn)官學(xué)合作程度，擴(kuò)大各大學(xué)的國(guó)際交流，積極培育大學(xué)特色。

2013年6月，日本政府公布第二期《教育振興基本計(jì)劃》，提出2013—2017年教育發(fā)展的四個(gè)基本方向、八項(xiàng)成果目標(biāo)、五十三項(xiàng)成果指標(biāo)和三十項(xiàng)基本對(duì)策。其中，對(duì)策包括擴(kuò)大留學(xué)、促進(jìn)大學(xué)國(guó)際化、提供高質(zhì)量教育服務(wù)以及加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)界與大學(xué)的合作聯(lián)系等*張婧霞：《日本教育發(fā)展四個(gè)基本方向及共同政策理念研究——解讀日本第二期教育振興基本計(jì)劃》，《當(dāng)代繼續(xù)教育》2016年第3期，第84-88頁。。

2.修定《私立學(xué)校法》《私立學(xué)校振興助成法》。為順應(yīng)少子化趨勢(shì)，日本政府于2007年對(duì)《私立學(xué)校法》*下文涉及的《私立學(xué)校法》均指修訂后的《私立學(xué)校法》。進(jìn)行了大幅修正，其中一些規(guī)定使私立大學(xué)的治理和運(yùn)行機(jī)制更為靈活。如該法增設(shè)第三章“學(xué)校法人”，其中第二十六條明確規(guī)定，學(xué)校法人“為將盈利用于輔助私立學(xué)校辦學(xué)，學(xué)校法人可在不影響所設(shè)私立學(xué)校教學(xué)的情況下，從事以獲得營(yíng)利為目的的事業(yè)，并以其收益作為私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)?！薄扒翱钍聵I(yè)的種類，由管轄者在聽取私立學(xué)校審議會(huì)或大學(xué)設(shè)置與學(xué)校法人審議會(huì)的意見后予以規(guī)定，并公布之。”*毛聰穎：《中國(guó)〈民辦教育促進(jìn)法〉和日本〈私立學(xué)校法〉的比較研究》，四川師范大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第104頁。這表明，盡管日本不承認(rèn)營(yíng)利性私立大學(xué)，但允許私立大學(xué)在不違背教學(xué)的前提下從事營(yíng)利性事業(yè)并將收益最終用于私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)上，這在客觀上拓展了私立大學(xué)的資金來源渠道，緩解了財(cái)務(wù)壓力?；凇端搅W(xué)校法》，文部科學(xué)省也出臺(tái)了許多針對(duì)私立學(xué)校的扶持政策，包括設(shè)立租稅獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)助款以及通過“日本私立學(xué)校振興共濟(jì)事業(yè)團(tuán)”對(duì)私立學(xué)校實(shí)施財(cái)務(wù)紓困方案、行政事務(wù)支援與指導(dǎo)等。

同時(shí)，日本政府積極修正《私立學(xué)校振興助成法》，對(duì)私立學(xué)校提供輔導(dǎo)與幫助。如該法第四條規(guī)定，學(xué)校法人增設(shè)私立高級(jí)職業(yè)學(xué)?；蛩搅⒋髮W(xué)時(shí)，政府應(yīng)補(bǔ)助該新增設(shè)學(xué)校經(jīng)常性研究經(jīng)費(fèi)或教育經(jīng)費(fèi)的半數(shù)，前項(xiàng)補(bǔ)助的范圍、事項(xiàng)及計(jì)算方式應(yīng)以行政命令確定。

(二)發(fā)揮專門機(jī)構(gòu)或團(tuán)體作用，推動(dòng)政策實(shí)施

為應(yīng)對(duì)危機(jī)，日本政府不斷健全專門機(jī)構(gòu)或團(tuán)體的功能，推動(dòng)各項(xiàng)政策的實(shí)施。1987年日本成立大學(xué)審議會(huì)，作為主導(dǎo)日本高等教育改革的審議機(jī)構(gòu)，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是為政府高等教育改革及各大學(xué)轉(zhuǎn)型提供行政指導(dǎo)。同年，日本政府成立大學(xué)評(píng)價(jià)與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)，主要對(duì)大學(xué)開展評(píng)價(jià)活動(dòng)，通過評(píng)價(jià)提升大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)精致大學(xué)和特色大學(xué)的發(fā)展。同時(shí)，評(píng)價(jià)也有利于把握公私立大學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r，為加速公私立大學(xué)的整并、重組、轉(zhuǎn)型與退出等進(jìn)程提供信息資源。

2006年，文部科學(xué)省又設(shè)立“日本私立學(xué)?；ブ衽d事業(yè)”機(jī)構(gòu)，為私立學(xué)校提供一般貸款補(bǔ)助和特別補(bǔ)助。其中一般貸款補(bǔ)助系針對(duì)私立大學(xué)固定成本費(fèi)用補(bǔ)助金，目的在于幫助私立學(xué)校繼續(xù)經(jīng)營(yíng)學(xué)校。另外，提供私立學(xué)校教育研究設(shè)備等設(shè)施添購(gòu)補(bǔ)助金、教育研究裝置等設(shè)施整備費(fèi)輔助金，旨在改善私立大學(xué)的教學(xué)研究設(shè)施、維護(hù)硬件設(shè)施以及加強(qiáng)防災(zāi)功能。特別補(bǔ)助主要根據(jù)私立學(xué)校發(fā)展特色所涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域給予補(bǔ)助，包括研究設(shè)備的修繕、添購(gòu)和整備等補(bǔ)助金。該團(tuán)體還提供適用于優(yōu)惠利率的“私立學(xué)校校舍強(qiáng)化推進(jìn)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金”“私立學(xué)校設(shè)施高度化推進(jìn)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金”，以幫助私立學(xué)校改善教學(xué)與研究環(huán)境。日本文部科學(xué)省還鼓勵(lì)設(shè)立私立大學(xué)經(jīng)營(yíng)支援企劃團(tuán)隊(duì)，對(duì)因少子化危機(jī)而陷入經(jīng)營(yíng)困難的私立學(xué)校提供指導(dǎo)和建議。

(三)推進(jìn)私立大學(xué)治理機(jī)構(gòu)建設(shè)

許多經(jīng)營(yíng)困難的私立大學(xué)在校務(wù)治理中往往面臨著教職員大會(huì)、理事會(huì)、信托人及監(jiān)察委員會(huì)等無法充分發(fā)揮作用的局面，為此，日本政府把強(qiáng)化私立大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)作為協(xié)助私立大學(xué)應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)危機(jī)、推動(dòng)大學(xué)發(fā)展的重要工作內(nèi)容。

供試品種為大力士蘇丹草(Sorghum sudanense)作為旱區(qū)高產(chǎn)穩(wěn)收的一年生禾本科優(yōu)質(zhì)牧草，其適應(yīng)性強(qiáng)，飼用價(jià)值高，適用于調(diào)制干草、青飼和青貯等。

1.明確學(xué)校財(cái)團(tuán)法人理事會(huì)權(quán)限?！端搅W(xué)校法》明確了私立學(xué)校理事會(huì)的權(quán)限，指出學(xué)校教師委員會(huì)有權(quán)參與學(xué)校營(yíng)運(yùn)等重要事項(xiàng)。同時(shí)，為避免出現(xiàn)因理事會(huì)與教師委員會(huì)意見相左而導(dǎo)致管理及營(yíng)運(yùn)政策難以確定的現(xiàn)象，該法明確理事會(huì)是學(xué)校法人的最終決策機(jī)構(gòu)，對(duì)外承擔(dān)義務(wù)并負(fù)完全責(zé)任。理事會(huì)不僅要保證經(jīng)營(yíng)決策信息的公開、透明，還要主動(dòng)加強(qiáng)與利益相關(guān)者之間的合作，共同推動(dòng)學(xué)校經(jīng)營(yíng)和教學(xué)管理改革。

2.強(qiáng)化私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理層的管理創(chuàng)新?！端搅W(xué)校法》強(qiáng)化以理事長(zhǎng)為首的經(jīng)營(yíng)管理層的職能，明確其不僅具有規(guī)劃學(xué)?；臼姑c發(fā)展愿景的權(quán)利，更負(fù)有在治理改革關(guān)鍵期推動(dòng)管理創(chuàng)新的義務(wù)。一方面，該法進(jìn)一步明確了私立學(xué)校各部門的職能，建立并完善協(xié)同系統(tǒng)，促進(jìn)部門間相互了解，增進(jìn)組織成員間的協(xié)力合作，明確規(guī)定私立學(xué)校應(yīng)設(shè)立監(jiān)察人及審計(jì)機(jī)關(guān)(監(jiān)察室)，以增強(qiáng)內(nèi)部控制及系統(tǒng)運(yùn)行的有效性。另一方面，該法進(jìn)一步明確了私立學(xué)校常務(wù)理事的職能，鼓勵(lì)學(xué)校靈活運(yùn)用外部理事制度，發(fā)揮其外部意見和監(jiān)督功能，促進(jìn)私立學(xué)校管理層治理能力的提升。為確保學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理人才不虞匱乏，《私立學(xué)校法》積極導(dǎo)入培訓(xùn)機(jī)制，使更多人員有機(jī)會(huì)參與學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)，設(shè)立能反映家長(zhǎng)、學(xué)生及教職員工等意見的窗口和開放型組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校組織管理和決策開放等目的。

(四)設(shè)立經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)，為經(jīng)營(yíng)困難的私立大學(xué)提供指導(dǎo)

為避免私立大學(xué)陷入破產(chǎn)并損及公眾對(duì)私立大學(xué)的信心，日本文部科學(xué)省、私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)體和私人團(tuán)體等共同為經(jīng)營(yíng)困難的私立大學(xué)提供指導(dǎo)與幫助。

1.設(shè)立經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)。為準(zhǔn)確判斷私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)狀況并對(duì)陷入經(jīng)營(yíng)困難的學(xué)校采取有效的預(yù)防措施，日本通過設(shè)定經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行先期預(yù)警。鑒于學(xué)校法人經(jīng)營(yíng)困難及破產(chǎn)主要源于資金短缺，日本在設(shè)定經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)時(shí)側(cè)重與現(xiàn)金流相關(guān)的指標(biāo)，并依據(jù)教育和研究活動(dòng)中產(chǎn)生的現(xiàn)金流劃分各校的財(cái)團(tuán)法人財(cái)務(wù)健全狀態(tài)*一方面從公司的《資金收支計(jì)劃書》來了解收支狀況及財(cái)務(wù)活動(dòng)等信息；另一方面從教育與研究活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流來分析，如果出現(xiàn)赤字，在幾年內(nèi)能填補(bǔ)，外部借款能否在一定的期限內(nèi)清償。依據(jù)這些信息，對(duì)學(xué)校法人的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)進(jìn)行分類。但是通過這些指標(biāo)也不能很完整地判斷出學(xué)校法人的經(jīng)營(yíng)惡化狀態(tài)，因此要從文部科學(xué)省開始進(jìn)行指導(dǎo)和幫助的時(shí)期開始，綜合分析設(shè)備的狀況、學(xué)生數(shù)的變化等。，以此判斷學(xué)校的經(jīng)營(yíng)狀況及經(jīng)營(yíng)管理困難程度。根據(jù)這一指標(biāo)，學(xué)校教育和研究活動(dòng)的現(xiàn)金流沒有出現(xiàn)赤字、負(fù)債在10年內(nèi)有能力清償且收支狀況差額不大的私立學(xué)校，為經(jīng)營(yíng)正常；教育和研究活動(dòng)的現(xiàn)金流連續(xù)2年出現(xiàn)赤字且負(fù)債過高致10年內(nèi)無清償可能，通過積極改革學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理仍有改善可能的私立學(xué)校，為經(jīng)營(yíng)困難。通過經(jīng)營(yíng)判斷，可確定經(jīng)營(yíng)困難的私立學(xué)校有無再生的可能性。對(duì)于有自主意愿和重建可能的私立大學(xué)，政府對(duì)其再生提供積極的支援；對(duì)于經(jīng)營(yíng)困難不可能再生的私立大學(xué)，政府要求其停止招生，并為可能出現(xiàn)的社會(huì)混亂做好相關(guān)的防范工作。

2.對(duì)經(jīng)營(yíng)困難的私立大學(xué)進(jìn)行指導(dǎo)與幫助。其一，對(duì)學(xué)校的《經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃書》(以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃書》)提供指導(dǎo)與建議。對(duì)于經(jīng)營(yíng)困難的學(xué)校，文部科學(xué)省和私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)體應(yīng)在其財(cái)務(wù)狀況分析且確認(rèn)沒有問題之后，要求學(xué)校法人制訂以恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài)為目標(biāo)的《計(jì)劃書》。盡管學(xué)校法人是制訂計(jì)劃書的主體，但通常私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)體和文部科學(xué)省也會(huì)對(duì)私立學(xué)校提供指導(dǎo)和必要的協(xié)助。如根據(jù)經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)，對(duì)該校未來3年內(nèi)教育和研究活動(dòng)現(xiàn)金流保證不出現(xiàn)赤字作明確要求。如果私立學(xué)校無法依《計(jì)劃書》完成經(jīng)營(yíng)改善目標(biāo)，或者經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃成功的希望渺茫，則會(huì)被政府督促停止招生，進(jìn)入重整或破產(chǎn)程序。

其二，在融資方面給予指導(dǎo)與幫助。作為對(duì)經(jīng)營(yíng)困難的學(xué)校提供有效指導(dǎo)的重要手段，文部科學(xué)省將經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃的咨詢指導(dǎo)與融資機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，成立日本私立學(xué)校振興共濟(jì)事業(yè)團(tuán)，協(xié)助私立學(xué)校進(jìn)行融資。同時(shí)，文部科學(xué)省也會(huì)從債權(quán)人管理信貸風(fēng)險(xiǎn)的角度，自覺加強(qiáng)對(duì)私立學(xué)校改善經(jīng)營(yíng)管理的指導(dǎo)、建議和監(jiān)督。

其三，在補(bǔ)助金方面給予指導(dǎo)與幫助。對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況有所改善的私立學(xué)校，文部科學(xué)省會(huì)對(duì)其經(jīng)常性開支提供必要的補(bǔ)助金，以鼓勵(lì)學(xué)校進(jìn)一步改善經(jīng)營(yíng)管理狀況。

其四，設(shè)立營(yíng)運(yùn)管理調(diào)查委員會(huì)，對(duì)經(jīng)營(yíng)困難的學(xué)校給予指導(dǎo)與建議。文部科學(xué)省專門設(shè)立了營(yíng)運(yùn)管理調(diào)查委員會(huì)，其主要功能是對(duì)《計(jì)劃書》的實(shí)施情況、組織活動(dòng)開展情況及財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，以此對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理狀況作出判斷、提供幫助。

其五，為私立學(xué)校重整提供各種支援。對(duì)于經(jīng)營(yíng)困難的私立學(xué)校，文部科學(xué)省在對(duì)其人力、財(cái)力狀況進(jìn)行綜合考量后提供重整的支援措施。一是提供合并、企業(yè)支援型(學(xué)校法人的資助者)、聯(lián)盟(業(yè)務(wù)合作型)以及部分教育事業(yè)終止等多種形式。2005年文部科學(xué)省公布的《經(jīng)營(yíng)困難的學(xué)校法人的對(duì)應(yīng)方針》指出：“在私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)體中，積極推進(jìn)向請(qǐng)求支援人員的學(xué)校法人介紹、協(xié)調(diào)能夠回應(yīng)其請(qǐng)求的支援人員或者為學(xué)校法人合并提供幫助的活動(dòng)。”*巖崎保道：《私立大學(xué)再編の現(xiàn)狀と私立大學(xué)再建のための政策検討——自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大學(xué)評(píng)価·學(xué)位研究》第8號(hào)，平成20年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112頁。二是提供合并等相關(guān)幫助。合并是學(xué)校重整慣用的方法，但往往面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，如不當(dāng)?shù)娜耸绿幚?、以出賣學(xué)校財(cái)產(chǎn)收取中介費(fèi)為目的的不法合并行為等。為避免發(fā)生此類情況，文部科學(xué)省設(shè)立了第三方咨詢機(jī)制(一般依托私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)體開展)，主要負(fù)責(zé)收集合并信息，針對(duì)各校實(shí)際進(jìn)行匹配；有時(shí)也會(huì)將具體的中介任務(wù)委托給專家辦理，由私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)體承擔(dān)中間手續(xù)費(fèi)。運(yùn)用該項(xiàng)機(jī)制，私立學(xué)?？梢皂樌〉煤喜?、專業(yè)重組等相關(guān)信息，提高合并或重整的效率。

其六，介紹重整或再生相關(guān)案例。文部科學(xué)省會(huì)經(jīng)常收集一些由經(jīng)營(yíng)困難狀態(tài)變成正常狀態(tài)的學(xué)校法人重整或再生的典型案例，內(nèi)容涉及執(zhí)行人事凍結(jié)、招生以及恢復(fù)正常狀況所采取的措施等，定期提供給私立學(xué)校法人，為其重整或再生提供有效的借鑒和參考。

3.對(duì)自立再生極度困難的私立學(xué)校的處理。當(dāng)私立學(xué)校的財(cái)務(wù)或經(jīng)營(yíng)狀況陷入極度惡化且憑借自身力量尋求再生極為困難時(shí)，學(xué)校已處于自立再生極端困難狀態(tài)。通常情況下，由于學(xué)校債務(wù)過高，私立學(xué)校以自立手段或民事債務(wù)清理(民事再生)等程序，皆難以解決其經(jīng)營(yíng)惡化的狀況，此時(shí)，學(xué)校應(yīng)進(jìn)入停止招生(停辦)階段，待停辦事由消失后方可繼續(xù)招生。停辦通常由私立學(xué)校自主辦理，政府按照比例原則，采取對(duì)社會(huì)沖擊最小的措施，包括建立學(xué)校停止招生(募集停止)及停辦后的配套措施，并優(yōu)先解決在校生安置問題，確保學(xué)生繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。因此，私立學(xué)校停止招生后，其經(jīng)營(yíng)將持續(xù)至所有在校學(xué)生畢業(yè)，待學(xué)校停辦且債務(wù)整理清算完結(jié)后，學(xué)校財(cái)團(tuán)法人即行解散。

三、借鑒與啟示：提高我國(guó)民辦學(xué)校危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力

新政背景下，制約我國(guó)民辦學(xué)校發(fā)展的瓶頸在短期內(nèi)難以克服，部分民辦學(xué)校可能面臨招生不足、轉(zhuǎn)設(shè)困難以及辦學(xué)成本劇增等多重壓力。因此，我國(guó)政府有必要借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提高民辦高校應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

(一)建立民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)

日本通過設(shè)定經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行先期預(yù)警，為科學(xué)判斷學(xué)校經(jīng)營(yíng)狀況、開展有針對(duì)性的輔導(dǎo)提供了依據(jù)。目前，我國(guó)民辦學(xué)校尚未有專門的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，建議借鑒日本的做法，建立民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。這套指標(biāo)體系應(yīng)結(jié)合新政的具體要求和民辦學(xué)校辦學(xué)的主要風(fēng)險(xiǎn)類型，從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn)等維度出發(fā)，按照“系統(tǒng)性、可比性、可操作性、符合實(shí)際、有法律和政策依據(jù)”的原則，依據(jù)《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)估指標(biāo)體系》《黨建工作意見(試行)》《高等學(xué)校財(cái)務(wù)分析指標(biāo)》《監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》《修正案》及《若干意見》等對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)方面的規(guī)定及要求，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警的一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)?？梢圆扇∫远繛橹鳌⒍ㄐ耘c定量相結(jié)合的指標(biāo)設(shè)定方法，適度增加常態(tài)現(xiàn)金結(jié)余率、設(shè)備更新指數(shù)、減薪指數(shù)以及在校學(xué)生保留率等定量指標(biāo)，同時(shí)考察其辦學(xué)行為規(guī)范性和社會(huì)責(zé)任履行情況等因素，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，作出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)價(jià)。

(二)強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)困難學(xué)校的政府輔導(dǎo)

民辦學(xué)校分類管理制度本質(zhì)上是以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。在強(qiáng)化政府對(duì)民辦學(xué)校轉(zhuǎn)型退出和危機(jī)應(yīng)對(duì)的輔導(dǎo)方面，可借鑒日本的做法，建立重整及再生制度，積極引入合并、企業(yè)支援型(學(xué)校法人的資助者)、聯(lián)盟(業(yè)務(wù)合作型)和部分教育事業(yè)終止等多種形式。對(duì)具備重生可能性的學(xué)校，一是幫助其訂立《計(jì)劃書》，可結(jié)合具體情況給予必要的行政指導(dǎo)和協(xié)助。二是積極創(chuàng)造有利于學(xué)校間合并重組的條件，如免除合并學(xué)校的印花稅、契稅及各種規(guī)費(fèi)，減免土地增值稅，縮小營(yíng)業(yè)稅征收范圍等；由教育部門或委托地方民辦教育協(xié)會(huì)定期發(fā)布對(duì)經(jīng)營(yíng)困難或合并重組的學(xué)校轉(zhuǎn)型、退出的典型案例，以供民辦學(xué)校參考。三是積極引入專業(yè)力量。鼓勵(lì)成立第三方咨詢機(jī)構(gòu)，為學(xué)校合并重組提供專業(yè)的咨詢指導(dǎo)；建立經(jīng)營(yíng)顧問派遣制度，吸納相關(guān)領(lǐng)域的律師、會(huì)計(jì)和經(jīng)營(yíng)顧問等專業(yè)人士，組建經(jīng)營(yíng)顧問庫(kù)，為民辦學(xué)校提供專業(yè)指導(dǎo)。

(三)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)政策建設(shè)

新政構(gòu)建了我國(guó)民辦教育的基本法律框架，形成了以鼓勵(lì)支持與規(guī)范發(fā)展并行的法規(guī)政策體系。然而，民辦高校風(fēng)險(xiǎn)管理體系整體滯后，內(nèi)容較為粗糙，一些規(guī)定不具操作性。特別是從目前地方政府落實(shí)《修正案》的情況看，僅遼寧、安徽和甘肅等15個(gè)省(市、區(qū))出臺(tái)了促進(jìn)民辦教育發(fā)展的正式配套實(shí)施意見。因此，科學(xué)制定民辦教育發(fā)展的配套實(shí)施意見并保證政策落實(shí)，是風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)?？山梃b日本的立法經(jīng)驗(yàn)，制定諸如民辦學(xué)校停辦實(shí)施原則、民辦學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展與退出機(jī)制方案等配套性法規(guī)條例，允許和鼓勵(lì)民辦學(xué)校改辦為其他社會(huì)公益事業(yè)。政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，通過政府購(gòu)買、定向委托和立項(xiàng)資助等方式，鼓勵(lì)教育協(xié)會(huì)或其他專業(yè)組織參與民辦學(xué)校的監(jiān)督管理和服務(wù)，如積極構(gòu)建第三方審計(jì)制度、教育評(píng)估制度及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)設(shè)計(jì)等，提高相關(guān)工作的專業(yè)化、規(guī)范化水平。各級(jí)地方政府應(yīng)貫徹落實(shí)民辦教育相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，積極推動(dòng)本地區(qū)民辦教育實(shí)施意見和配套措施的出臺(tái)、落地。條件成熟時(shí)，建議以營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校為基本分析框架，出臺(tái)諸如民辦教育轉(zhuǎn)型輔導(dǎo)與退出的實(shí)施條例，為民辦高校轉(zhuǎn)型及退出提供制度化保障。

堅(jiān)持管控與輔導(dǎo)相結(jié)合，不斷優(yōu)化政府風(fēng)險(xiǎn)防范功能；堅(jiān)持政府與市場(chǎng)相結(jié)合，不斷拓展風(fēng)險(xiǎn)防控主體。從危機(jī)產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理看，民辦學(xué)校自身的辦學(xué)理念、治理機(jī)構(gòu)、辦學(xué)行為、教育教學(xué)質(zhì)量及教師隊(duì)伍建設(shè)等，對(duì)保障學(xué)校健康發(fā)展、有效防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)起著關(guān)鍵作用。因此，民辦學(xué)校要堅(jiān)持輸血與造血相結(jié)合，立足國(guó)情，科學(xué)規(guī)劃辦學(xué)定位，積極培育辦學(xué)特色，自覺加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范辦學(xué)行為，完善法人治理結(jié)構(gòu)并健全內(nèi)部管理制度，不斷提升教育教學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量，增強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范與危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。