劉巧兒

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

2017年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），將生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（以下簡稱“賠償權(quán)利人”）范圍從《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）規(guī)定的國務(wù)院授權(quán)的試點(diǎn)地方省級(jí)政府?dāng)U大至各省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府），開始在全國正式推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。然一貫行使行政權(quán)力的政府獲得賠償權(quán)利人資格后，其身份定位究竟是行政權(quán)力的擁有者與行使者還是普通的民事權(quán)利人？其在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中所依循的是公法規(guī)則的安排還是自由意志的選擇？這在理論中仍有較大爭(zhēng)議。為此，本文擬在構(gòu)建一種契合于賠償權(quán)利人屬性的解釋框架基礎(chǔ)上，嘗試釋明政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的身份地位及相應(yīng)權(quán)責(zé)問題。

一、賠償權(quán)利人的文本解讀

現(xiàn)代生態(tài)文明法律制度的產(chǎn)生的初衷是為工業(yè)文明服務(wù)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念并非始終貫穿于法律制度產(chǎn)生與實(shí)施的始終，因此法律制度及法律實(shí)施在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中難免存在缺位[1]。其缺位表現(xiàn)之一即為當(dāng)前我國環(huán)境行政執(zhí)法僅及于對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為本身的處罰，其效力尚未及于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與救濟(jì)。生態(tài)環(huán)境具有公共性，是社會(huì)公眾的共同財(cái)產(chǎn)，故生態(tài)環(huán)境不宜成為權(quán)利客體，生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，私人無從主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)。但是生態(tài)環(huán)境以自然資源為載體，自然資源屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)，這就為行政機(jī)關(guān)介入生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了正當(dāng)性與合法性，不過憲法與法律并未明確自然資源及其構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，國務(wù)院可采取何種救濟(jì)途徑。上述情形共同決定了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與救濟(jì)的權(quán)利主體長期處于缺位狀態(tài)，此種狀態(tài)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入“企業(yè)污染、政府買單”的困局。因此法律有必要重整制度設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利主體缺位的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的產(chǎn)生正是回應(yīng)了此種現(xiàn)實(shí)需求。

《改革方案》規(guī)定生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，國務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)的賠償權(quán)利人，賠償權(quán)利人可以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的方式要求生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人（以下簡稱“賠償義務(wù)人”）修復(fù)與救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，磋商未達(dá)成一致時(shí)，賠償權(quán)利人可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。“賠償權(quán)利人”的表達(dá)及“磋商”與“訴訟”的制度設(shè)計(jì)為賠償權(quán)利人蒙上了私法面紗，然而政府作為行政權(quán)力的享有者與執(zhí)行者，其行為與行政權(quán)力保有天然親和性，生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與救濟(jì)同時(shí)聚合了私權(quán)利的行使與公權(quán)力運(yùn)行，使得賠償權(quán)利人的法律屬性呈現(xiàn)迷離難辨的狀態(tài)。

二、 賠償權(quán)利人的私法解釋、源流及反思

（一）賠償權(quán)利人私法解釋及源流

理論界認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬民事訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商系民事磋商，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議是平等民事主體間意思表示一致達(dá)成的民事合同[2]。依此解釋路徑，政府作為賠償權(quán)利人時(shí)是“褪去公權(quán)外衣，換上民事便服”的私法主體，即政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，不是行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，而是行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)的民事權(quán)利人。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人同為法律地位平等的民事主體，雙方通過行使民事權(quán)利，履行民事義務(wù)，達(dá)成賠償生態(tài)環(huán)境損害之目的。

理論界對(duì)賠償權(quán)利人的解釋路徑得到了實(shí)務(wù)部門的支持，環(huán)保部認(rèn)為“賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定”[3]。此種觀點(diǎn)在試點(diǎn)省份的生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)實(shí)踐中同樣得到印證，如貴州省貴陽開磷化肥公司息烽大鷹田廢渣傾倒案中，環(huán)保廳系賠償權(quán)利人，化肥公司、勞務(wù)公司系賠償義務(wù)人，雙方作為平等民事主體通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議。

理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)于賠償權(quán)利人單一私法屬性的解釋有其理論成因。第一，《試點(diǎn)方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是修復(fù)與救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的任擇程序，即磋商或訴訟的選擇依賠償權(quán)利人的自由意志決定?！陡母锓桨浮冯m否定了賠償權(quán)利人自由意志的選擇，將磋商規(guī)定為訴訟的前置程序，但《改革方案》依然沿用了《試點(diǎn)方案》中“損害賠償”、“權(quán)利人”、“義務(wù)人”、“生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟”、“生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件”等詞語表達(dá)，并規(guī)定賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人可申請(qǐng)法院依民事調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。上述頗具私法屬性的規(guī)范表達(dá)和制度設(shè)計(jì)，似乎印證了官方對(duì)賠償權(quán)利人等同于民事權(quán)利人的認(rèn)可，加深了理論界對(duì)賠償權(quán)利人法律屬性的誤讀。第二，《環(huán)境保護(hù)法》第64條將“污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成的損害”的救濟(jì)引致向《侵權(quán)責(zé)任法》，然而《環(huán)境保護(hù)法》并未區(qū)分該損害究竟是人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害還是生態(tài)環(huán)境本身的損害，故有論者認(rèn)為侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)模式可以同時(shí)適用于污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害及生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。第三，私法論者認(rèn)為自然資源屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)，自然資源及其構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，國務(wù)院得代表國家主張侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)。國務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)的賠償權(quán)利人，即是委托省級(jí)政府、市地級(jí)政府代為行使其侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)，省級(jí)、市地級(jí)政府指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作，亦屬民事委托。對(duì)自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)的誤判及《侵權(quán)責(zé)任法》第64條的誤讀導(dǎo)致理論界將侵權(quán)責(zé)任適用于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與救濟(jì)，對(duì)侵權(quán)損害賠償?shù)牟划?dāng)引用進(jìn)一步誤導(dǎo)了賠償權(quán)利人法律屬性的解讀。

（二）賠償權(quán)利人私法解釋的理論反思

作為賠償權(quán)利人的政府較一般民事權(quán)利人更具復(fù)雜性，單一的私法解釋論無法揭示賠償權(quán)利人的完整構(gòu)造。私法解釋路徑對(duì)賠償權(quán)利人法律屬性的錯(cuò)誤解讀主要源于對(duì)《改革方案》中詞義表達(dá)的誤讀，以及將賠償權(quán)利人之“損害賠償請(qǐng)求權(quán)”簡單等同于“民事?lián)p害賠償請(qǐng)求權(quán)”而將侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)模式不當(dāng)適用于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與救濟(jì)中。

1.賠償權(quán)利人文義解釋的誤讀

賠償權(quán)利人的私法解釋路徑受到《試點(diǎn)方案》、《改革方案》中頗具私法色彩的文字表述誤導(dǎo)，將作為賠償權(quán)利人的將政府與私法上的侵權(quán)損害賠償權(quán)利人等同視之。環(huán)境行政執(zhí)法的應(yīng)然結(jié)果是預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害，保障生態(tài)環(huán)境處于適宜人類生存繁衍與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生表明政府環(huán)境管理職責(zé)的履行未達(dá)致其應(yīng)有之結(jié)果。此時(shí)政府應(yīng)繼續(xù)履行其未盡之責(zé)，與賠償義務(wù)人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商以實(shí)現(xiàn)修復(fù)與賠償生態(tài)環(huán)境損害之公行政任務(wù)。如該任務(wù)達(dá)成，則生態(tài)環(huán)境損害賠償程序即告終結(jié)；如該任務(wù)未達(dá)成，則政府可作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，訴諸司法手段修復(fù)與救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度系政府履行修復(fù)與救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害之法定職責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求，是政府環(huán)境行政的延伸，賠償權(quán)利人的角色設(shè)計(jì)是政府實(shí)現(xiàn)其法定職責(zé)的手段，而并非賦予政府與民事權(quán)利人相同的侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)主體地位。因此賠償權(quán)利人的私法解釋路徑實(shí)際上將賠償權(quán)利人與環(huán)境行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)徹底割裂，忽略了政府處于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中且行使行政權(quán)力、承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，是“只見手段未見目的”的一葉障目式的解釋論扭曲。

2.賠償權(quán)利人“損害賠償請(qǐng)求權(quán)”法律性質(zhì)的誤判

賠償權(quán)利人之生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)與民事權(quán)利人之侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的混同，是賠償權(quán)利人身份誤讀的根源所在。然而，賠償權(quán)利人與民事權(quán)利人所受之損害、產(chǎn)生賠償請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利及其可要求的責(zé)任承擔(dān)方式皆存在本質(zhì)區(qū)別，二者不能等同視之。因此明確賠償權(quán)利人與民事權(quán)利人之損害賠償請(qǐng)求權(quán)之區(qū)別，是反思與檢討賠償權(quán)利人私法解釋的基礎(chǔ)與前提。

第一，賠償權(quán)利人所受損害區(qū)別與民事權(quán)利人所受損害。于民法體系中觀之，有損害既有賠償，無損害既無責(zé)任，損害是否存在及其大小是權(quán)利人之損害賠償請(qǐng)求是否成立的核心要件。作為侵權(quán)損害賠償責(zé)任的前提，損害“系指權(quán)利或利益受損害時(shí)發(fā)生之不利益。易言之，損害發(fā)生前之狀態(tài)，與損害發(fā)生后之情形，而相比較，被害人所受之不利益，即為損害之所在”[4]。民法上主要從利益總量是否減損的角度觀察損害是否存在及其大小，以此視角觀之，受害人所遭受的損害系指“其因某項(xiàng)特定損害事實(shí)的發(fā)生失去了一定的利益，事實(shí)發(fā)生后的利益狀態(tài)與事實(shí)發(fā)生前的利益狀態(tài)的差額，即是受害人所遭受的損害”[5]。以受害人利益總量的減損觀察受害人所受之損害，需先適用一種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將繁雜多樣的利益狀態(tài)進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，在傳統(tǒng)民法上，充當(dāng)這一標(biāo)準(zhǔn)的通常即是貨幣，因此損害既是受害人利益總量的金錢價(jià)值的減損[6]。 然而據(jù)《生態(tài)損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》的規(guī)定，觀察生態(tài)環(huán)境損害是否存在及其大小的量化標(biāo)準(zhǔn)系“生態(tài)環(huán)境基線”，“對(duì)比受損生態(tài)環(huán)境狀況與基線的差異，確定生態(tài)環(huán)境損害的范圍和程度”，換言之，環(huán)境要素、自然資源要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)于生態(tài)環(huán)境基線發(fā)生不利改變及服務(wù)功能退化時(shí)，即為存在生態(tài)環(huán)境損害，此不利改變及功能退化的程度即為損害的大小。“采自然恢復(fù)或者人工恢復(fù)措施，使受損的生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)至基線水平”即為受損生態(tài)環(huán)境基本恢復(fù)。生態(tài)環(huán)境基線系指“污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為未發(fā)生時(shí)，評(píng)估區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的狀態(tài)”，生態(tài)環(huán)境量化統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)民法上的金錢價(jià)值存在較大差別，將生態(tài)損害納入民法所謂之損害的范疇，是否會(huì)引起民法體系的混亂，有待思考。

第二，民事權(quán)利人主張損害賠償所依據(jù)的基礎(chǔ)權(quán)利區(qū)別于賠償權(quán)利人。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私法權(quán)益是侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利，《侵權(quán)責(zé)任法》第2條所述之權(quán)益受到不法侵害時(shí)，被侵權(quán)人得依《侵權(quán)責(zé)任法》向侵權(quán)人主張侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)。生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)，賠償權(quán)利人可向賠償義務(wù)人主張生態(tài)環(huán)境損害賠償，然而生態(tài)環(huán)境具有整體性、非排他性及享有主體不特定性的特征，其上承載的是當(dāng)代人及后代人的公共利益，生態(tài)環(huán)境公益的救濟(jì)不能簡單套用侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)模式。本文認(rèn)為，賠償權(quán)利人的生態(tài)環(huán)境損害賠償主張可從公法規(guī)范中尋求合法性支持。憲法第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，直接產(chǎn)生履行國家義務(wù)的行政職責(zé)，政府此項(xiàng)行政職責(zé)從《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”亦可窺知一二。保障生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)并在生態(tài)環(huán)境受到損害時(shí)將之修復(fù)至良好狀態(tài)系政府的法定職責(zé)，從權(quán)責(zé)對(duì)等的角度出發(fā)，政府即應(yīng)享有將受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至良好狀態(tài)的相應(yīng)行政權(quán)力。因此，修復(fù)與救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害是政府的法定職責(zé)，賠償權(quán)利人主張生態(tài)環(huán)境損害賠償并非政府作為“權(quán)利人”行使其“民事權(quán)利”，而是政府作為“行政機(jī)關(guān)”行使其“環(huán)境與資源管理權(quán)力”，該權(quán)力來源于憲法和法律的授予。

第三，民事權(quán)利人可主張的損害賠償責(zé)任承擔(dān)方式區(qū)別于賠償權(quán)利人。依《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，民事權(quán)利人可要求侵權(quán)人適用“停止侵害；排除妨礙；消除危險(xiǎn)；返還財(cái)產(chǎn)；恢復(fù)原狀；賠償損失；賠禮道歉；消除影響、恢復(fù)名譽(yù)”等方式填補(bǔ)其所受之損害。依《改革方案》規(guī)定，修復(fù)與賠償生態(tài)環(huán)境損害的方式系賠償權(quán)利人可向賠償義務(wù)人要求生態(tài)環(huán)境損害賠償，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶ā扒宄廴举M(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用?！鄙鲜龊侠碣M(fèi)用的賠償請(qǐng)求顯然不屬于 “停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)”等民事責(zé)任承擔(dān)方式的范疇，其是否屬于“恢復(fù)原狀與賠償損失”的范疇亦有待分析。

民法上的損害賠償首先適用恢復(fù)原狀，被侵權(quán)人財(cái)產(chǎn)無法恢復(fù)原狀時(shí)，才得適用金錢賠償。傳統(tǒng)民法上，恢復(fù)原狀的費(fèi)用請(qǐng)求仍然屬于恢復(fù)原狀的評(píng)價(jià)范疇，此種請(qǐng)求旨在恢復(fù)被侵權(quán)人財(cái)產(chǎn)的原狀，恢復(fù)被侵權(quán)人利益的圓滿狀態(tài)[7]。金錢賠償系財(cái)產(chǎn)無法恢復(fù)原狀時(shí)，用以彌補(bǔ)被侵權(quán)人的法益價(jià)值差額。清除污染、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等費(fèi)用請(qǐng)求旨在修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，而非是在生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)時(shí)彌補(bǔ)賠償權(quán)利人的生態(tài)環(huán)境公共利益的價(jià)值差額，因此與恢復(fù)原狀費(fèi)用請(qǐng)求系恢復(fù)原狀的替代方式相同，清除污染、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等費(fèi)用請(qǐng)求實(shí)際上即為修復(fù)生態(tài)環(huán)境的替代方式?！陡母锓桨浮诽岢龅摹按偈官r償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”、“生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的原則亦是對(duì)此種認(rèn)知解釋的肯定。由于修復(fù)生態(tài)環(huán)境與民法上的恢復(fù)原狀在救濟(jì)對(duì)象、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)方式明顯不同，故清除污染、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等費(fèi)用請(qǐng)求無法歸入恢復(fù)原狀的范疇[8]?！吧鷳B(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”是在生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能無法修復(fù)的情況下對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行的金錢賠償，但生態(tài)環(huán)境損害無法歸入民法謂之的損害，故該賠償是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的貨幣賠償，但亦不屬于民法上的“賠償損失”的范疇。最后，賠償權(quán)利人支出的“生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用”不屬于民法上“損害”的范疇，本文認(rèn)為賠償義務(wù)人賠償“生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用”并非生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)方式，該規(guī)定類似于民事訴訟中由敗訴方負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用的制度設(shè)計(jì)。

至此可以看出，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與民法上的侵權(quán)損害賠償權(quán)利人都使用了“損害賠償權(quán)利人”一詞，但“損害”、“賠償”、“權(quán)利”的真正涵義皆相去甚遠(yuǎn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度下的賠償權(quán)利人不能等同于私法上的賠償權(quán)利人，生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的行使亦不能直接引用民法上侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的框架。賠償權(quán)利人的私法解釋已然不通，能否從公法抑或公私法結(jié)合的角度解釋賠償權(quán)利人的法律屬性，為政府擔(dān)任生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提供合理性與合法性支持是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心問題。

三、雙階構(gòu)造：賠償權(quán)利人解釋論機(jī)理

如前所述，賠償權(quán)利人的私法解釋是根據(jù)《試點(diǎn)方案》文本表達(dá)進(jìn)行的盲人摸象式的片面解釋，亦是對(duì)侵權(quán)損害賠償?shù)恼`讀。生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要將現(xiàn)存立法成果融構(gòu)于社會(huì)主體、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中,賠償權(quán)利人法律性質(zhì)的復(fù)雜性在于需要理解行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐同時(shí)體現(xiàn)公私主體的法律身份與權(quán)義結(jié)構(gòu)的衡平[9]，即需要明確行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的主導(dǎo)力量行使環(huán)境行政權(quán)力的合法性，同時(shí)又要兼顧行政機(jī)關(guān)作為民事權(quán)利人主張損害賠償請(qǐng)求權(quán)的正當(dāng)性。本文主張的賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造的解釋路徑，立足于環(huán)境保護(hù)行政主管部門之環(huán)境行政權(quán)力與生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)相結(jié)合的分析進(jìn)路，以現(xiàn)代環(huán)境行政執(zhí)法的民主性為背景，以期相對(duì)合理的解釋賠償權(quán)利人的法律機(jī)理。

（一）賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奶厥庑栽谟谄渖婕肮怖妗€(gè)人利益、當(dāng)代人利益、后代人利益等多重利益關(guān)系，在現(xiàn)代環(huán)境法律秩序中，生態(tài)環(huán)境和環(huán)境公共利益的保護(hù)絕非某一個(gè)部門法可以獨(dú)立完成的任務(wù)，單純依靠公法手段或者私法手段救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害皆略顯單薄，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)和環(huán)境公共利益保護(hù)應(yīng)當(dāng)突破公法與私法的藩籬，在復(fù)合視角下尋求法律進(jìn)路。于此，本文擬借鑒現(xiàn)代行政法上雙階理論的法律機(jī)理解釋賠償權(quán)利人的法律構(gòu)造。

1.雙階理論：賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造的理論基礎(chǔ)

雙階理論最早由德國學(xué)者伊普森提出，用以解決政府向私人提供補(bǔ)貼所引發(fā)爭(zhēng)議的法律救濟(jì)問題。在“雙階理論”下，政府向私人提供補(bǔ)貼的過程被割裂為前后兩個(gè)性質(zhì)不同的階段：第一個(gè)階段是決定階段即前階公法階段，于此階段國家決定是否向私人提供補(bǔ)貼，此階段中的政府行為被視為公法行為，受到一般公法原理的約束；第二個(gè)階段是履行階段即后階私法階段，于此階段國家以借貸的形式向私人提供補(bǔ)貼，此階段中政府與被補(bǔ)貼人之間的關(guān)系被視為私法借貸關(guān)系，受到私法約束[10]。雙階理論的產(chǎn)生立足于行政形式選擇自由，行政形式選擇自由包括行政組織形式選擇自由與行政行為形式選擇自由兩種表現(xiàn)形式。行政組織形式選擇自由系指具有工具性格的行政組織的目的是完成行政任務(wù)保障人民的合法權(quán)益，在法律無明文規(guī)定或未禁止的情況下，行政機(jī)關(guān)可以自行決定以公法形式或私法形式組織行政組織完成行政任務(wù)[11]。行政行為形式選擇自由系指行政機(jī)關(guān)為了適當(dāng)?shù)芈男泄姓蝿?wù)，達(dá)成公行政目的，得以選取適當(dāng)之行政行為，甚至也可以在法律所容許之范圍內(nèi)選擇不同法律屬性的法律行為[12]。換言之，行政除了可能選擇單一的（公法或私法）法律行為，完成行政任務(wù)之外，甚至于有可能分別采取不同的行為形式，去形成一個(gè)復(fù)雜而形式上看似多階層的法律關(guān)系。于此背景下，雙階理論得以形成，以嘗試解決同個(gè)法律關(guān)系中公法與私法交錯(cuò)衍生的法律問題。

不過，雙階理論并非同時(shí)提出一個(gè)前階公法+后階私法的公設(shè)（雖然理論提出時(shí)適用的案例如此），前階公法+后階私法的組合只是雙階關(guān)系的一種可能搭配。此外，雙階理論雖名之為雙階，但是其思考模式，運(yùn)用在三階或更多階的法律關(guān)系上，應(yīng)該也是可能的[13]。換言之，雙階理論只是提供了一種思考模式，而非前階公法+后階私法的固定雙階組合，從理論層面上，公法行為+私法行為、公法行為+公法行為，甚或公法行為+私法行為+公法行為等多階構(gòu)造亦屬可能。作為行政形式選擇自由理論典型表現(xiàn)的雙階理論使得政府運(yùn)用多個(gè)不同性質(zhì)的法律行為達(dá)成公行政任務(wù)成為可能，這對(duì)本文解釋賠償權(quán)利人的法律構(gòu)造具有重大借鑒意義。

2.行政機(jī)關(guān)權(quán)利人與監(jiān)管者雙重身份交織：賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造的實(shí)踐基礎(chǔ)

環(huán)境問題在私法秩序下產(chǎn)生即表明私法對(duì)于環(huán)境保護(hù)的無力，因此環(huán)境問題的解決不得不求助于國家公權(quán)力手段。但遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的環(huán)境保護(hù)法又必須限制絕對(duì)所有權(quán)和完全的契約自由、確立環(huán)境保護(hù)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)原則和公平的受害人救濟(jì)原則等傳統(tǒng)公法領(lǐng)域所不應(yīng)涉及的問題，環(huán)境資源法與環(huán)境行政執(zhí)法本身即是公法與私法交錯(cuò)的產(chǎn)物[14]。環(huán)境問題的解決需要正確把握公法與私法的本質(zhì)特征，充分利用各自優(yōu)點(diǎn)并彌補(bǔ)各自不足，構(gòu)建公私法“交互性支持系統(tǒng)”，優(yōu)化法律實(shí)施效果，最大程度實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益。

在公法與私法從對(duì)抗走向合作，環(huán)境行政民主化的背景下，政府于環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域中雙重身份的混同，并非罕見。首先，自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造借鑒了“雙階理論”的法律構(gòu)造，自然資源之上呈現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的交錯(cuò)，一方面國家可依自然資源所有權(quán)在憲法層面的公權(quán)性質(zhì)享有干預(yù)和管理自然資源利用的公權(quán)力，另一方面依自然資源所有權(quán)在私法規(guī)范中的民事權(quán)利屬性而受到私法保護(hù)。因此，國家在自然資源領(lǐng)域時(shí)常呈現(xiàn)管理者與所有人的混同[15]。其次，我國現(xiàn)行環(huán)境資源領(lǐng)域的法律規(guī)范為政府雙重身份混同提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。譬如，《土地管理法》第2條明確了國家作為土地資源所有權(quán)人的民事權(quán)利，該法第5條第1款同時(shí)規(guī)定了國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)所享有的管理與監(jiān)督土地的行政權(quán)力。再如，《海域使用法》第3條與第7條分別確立了國家作為海域資源所有權(quán)人的民法權(quán)利，及國務(wù)院代表國家作為資源管理者享有的行政權(quán)力。由此可見，在環(huán)境資源領(lǐng)域的法律規(guī)范中，公權(quán)力與私權(quán)利的交錯(cuò)并非罕見，國家與政府身兼管理者與所有人的雙重角色亦屬常態(tài)。

（二）賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造的實(shí)現(xiàn)

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商：以“公權(quán)”運(yùn)行達(dá)成“公權(quán)”任務(wù)

現(xiàn)代環(huán)境治理背景下，環(huán)境行政執(zhí)法逐漸突破 “命令-服從”式官權(quán)行政，行政指導(dǎo)、行政合同、協(xié)商行政等體現(xiàn)民主性與非強(qiáng)制性的單純高權(quán)行政得到廣泛運(yùn)用，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商即明顯具有單純高權(quán)行政特征?！按枭獭币辉~帶有平等協(xié)商之色彩，政府于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中改變命令式環(huán)境治理手段，給予賠償義務(wù)人充分話語權(quán)，雙方在公私利益博弈的基礎(chǔ)上達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，以期達(dá)成救濟(jì)與修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害之目標(biāo)。然而，環(huán)境公共利益的不可任意處置性及行政權(quán)力在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中的主導(dǎo)地位決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商區(qū)別于平等主體之間的意思自治，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償線索始得啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，行政機(jī)關(guān)在依托其環(huán)境行政權(quán)力調(diào)查取證、組織鑒定評(píng)估的基礎(chǔ)上開展磋商。行政權(quán)力貫穿生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的全過程，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是行政機(jī)關(guān)及其行政權(quán)力主導(dǎo)下的磋商。于此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種單純高權(quán)行政手段，且屬協(xié)商行政的范疇，即環(huán)境行政主管部門在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，與賠償義務(wù)人、社會(huì)公眾等進(jìn)行信息交流、協(xié)商談判、利益博弈等，并以采取環(huán)境監(jiān)察、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政命令、行政強(qiáng)制等手段為補(bǔ)充，促成環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)與恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的行政目的，履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)[16]。

總體而言，生態(tài)環(huán)境損害磋商雖帶有一定的私法色彩，但實(shí)質(zhì)上仍為政府的公權(quán)力行為，行政機(jī)關(guān)雖名為賠償權(quán)利人，但仍是代表與行使行政權(quán)力的公權(quán)力機(jī)關(guān)，并在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中占主導(dǎo)地位，賠償義務(wù)人雖在一定程度上可表達(dá)其利益訴求并與行政機(jī)關(guān)互有妥協(xié)退讓，但賠償義務(wù)人與賠償權(quán)利人仍處于行政法律關(guān)系中，賠償義務(wù)人始終扮演行政相對(duì)方的角色。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是政府基于其行政形式選擇自由首先選擇以協(xié)商行政實(shí)現(xiàn)其救濟(jì)和修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的行政任務(wù)，于此階段中的磋商行為是公法行為，受到公法原理的約束，為此磋商行為的賠償權(quán)利人是行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，故行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)系賠償權(quán)利人法律構(gòu)造的前階公法構(gòu)造。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：以“私權(quán)”形式達(dá)成“公行政”任務(wù)

如通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商即可達(dá)成救濟(jì)與修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境之公行政任務(wù)，則政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)得以履行，環(huán)境公共利益得以救濟(jì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償程序即告終結(jié)；如通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未能達(dá)成該公行政任務(wù)，則政府即應(yīng)選擇其他行政行為形式救濟(jì)與恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，該其他行政行為形式被認(rèn)定為由政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的產(chǎn)生系政府達(dá)成救濟(jì)與修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害之行政任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，賠償權(quán)利人的角色設(shè)計(jì)是政府達(dá)成其行政任務(wù)的手段。雖然在形式上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是民事訴訟，政府是此民事訴訟中的原告，然實(shí)質(zhì)上生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府在磋商無果的情況下，基于其行政形式選擇自由選擇以提起訴訟的方式達(dá)成救濟(jì)與恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的公行政任務(wù)。于此階段中政府所為的訴訟行為是私法行為，受到私法規(guī)范的約束，為此訴訟行為的行政機(jī)關(guān)是民事訴訟中的原告，故民事權(quán)利人系賠償權(quán)利人法律構(gòu)造的后階私法構(gòu)造。

四、結(jié)語

《改革方案》中頗具私法色彩的詞語表達(dá)的誤導(dǎo)，加之侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)模式的不當(dāng)引用及對(duì)自然資源國家所有權(quán)法律性質(zhì)的誤判，加深了私法論者對(duì)賠償權(quán)利人法律屬性的誤讀。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的產(chǎn)生是政府實(shí)現(xiàn)修復(fù)與救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害之公行政任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)與民事權(quán)利人的侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)之法律屬性存在明顯區(qū)別，處于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的賠償權(quán)利人行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)只是實(shí)現(xiàn)其公行政任務(wù)之手段。以雙階理論的視角分析，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的政府集中體現(xiàn)了“前階公法+后階私法”即“行政機(jī)關(guān)+民事權(quán)利人”的法律構(gòu)造：基于行政形式選擇自由理由，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，政府可以選擇通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達(dá)成其救濟(jì)與修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的公行政任務(wù)，此磋商行為系行政行為，為此行為的行政機(jī)關(guān)系行使行政權(quán)力的公權(quán)力機(jī)關(guān)，此為賠償權(quán)利人的前階公法構(gòu)造。如磋商不成，政府可以選擇提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟達(dá)成其公行政任務(wù)，此賠償訴訟系民事訴訟，為此行為的行政機(jī)關(guān)系行使起訴權(quán)與求償權(quán)的民事主體，此為賠償權(quán)利人的后階私法構(gòu)造?？傊?，無論是以公權(quán)力機(jī)關(guān)的身份提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商抑或以民事主體的身份提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，皆是政府基于其行政形式選擇自由做出的達(dá)成其公行政任務(wù)的選擇，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政目的貫穿于環(huán)境行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的始終，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不過是政府環(huán)境行政執(zhí)法的延伸。