仝其憲

（忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州 034000）

近年來(lái)，我國(guó)重大污水事故、重金屬污染事件、污染致癌事件以及嚴(yán)重破壞資源等環(huán)境事件頻發(fā)不斷，這些事故不僅給廣大民眾的生命、健康造成嚴(yán)重危害，而且也嚴(yán)重阻礙和縮減了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，迫切需要運(yùn)用行政手段甚至于刑法手段以遏止環(huán)境違法犯罪的滋生和蔓延，然而作為后盾法、保障法的環(huán)境刑事司法卻似乎“退避三舍”。究其原因，由于環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接嚴(yán)重不暢所致，應(yīng)該認(rèn)真檢討我國(guó)頗具特色的“兩法”銜接雙軌制裁模式，積極探尋環(huán)境安全行政執(zhí)法與刑事司法合力協(xié)作之橋梁，完善“兩法”銜接工作機(jī)制，共同完成打擊環(huán)境違法犯罪活動(dòng)，確保環(huán)境安全之目的。

一、環(huán)境安全“兩法”銜接工作機(jī)制的特點(diǎn)

（一）環(huán)境犯罪的雙重違法性為環(huán)境安全“兩法”銜接形成制裁梯度

環(huán)境犯罪在刑法分則中通常采“空白罪狀”形式表述其構(gòu)成要件，由此可見(jiàn)環(huán)境犯罪屬于行政犯，同時(shí)具有行政不法與刑事不法的雙重屬性，因而環(huán)境違法犯罪的行政法規(guī)范和刑法規(guī)范是環(huán)境安全法律保護(hù)的雙軌規(guī)制模式。雖然規(guī)制環(huán)境違法犯罪的行政法規(guī)范和刑法規(guī)范在各自的保護(hù)法益和調(diào)整對(duì)象上存在差異，但這只是一定量的差異，環(huán)境違法犯罪所具有的社會(huì)危害性程度的不同決定了環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的分野，使得規(guī)制環(huán)境違法犯罪的行政法規(guī)范與刑法規(guī)范在立法目的、規(guī)制方式等方面需要通力合作與有效銜接。司法實(shí)踐中，環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之間緊密相連，當(dāng)環(huán)境行政不法行為達(dá)到一定的社會(huì)危害性程度并觸犯刑律時(shí)，行政不法行為就轉(zhuǎn)換為刑事不法行為，相應(yīng)地行政執(zhí)法便過(guò)渡為刑事司法，這就必然從客觀(guān)上發(fā)生行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問(wèn)題[1]。唯有如此，才能有效地懲治與預(yù)防環(huán)境違法犯罪的發(fā)生。

環(huán)境犯罪所具有的雙重違法屬性預(yù)示著行政不法是刑事不法的前提，而刑事不法是環(huán)境犯罪的法律效果。因此，環(huán)境犯罪首先是違反行政法規(guī)的行政不法行為，具有較強(qiáng)的行政從屬性[2]，這就要求國(guó)家首先運(yùn)用行政手段對(duì)環(huán)境問(wèn)題予以干預(yù)，由行政機(jī)關(guān)以行政處罰法予以打擊；環(huán)境犯罪其次是違反刑事法規(guī)的刑事不法行為。由于我國(guó)刑法所規(guī)定犯罪的成立條件采定性又定量模式，使我國(guó)犯罪行為與違法行為有著較為清晰的界限，具有嚴(yán)重危害性的環(huán)境犯罪行為由刑法予以規(guī)制，而對(duì)于違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)的行政不法行為則納入行政法規(guī)的范疇。當(dāng)行政手段不足以有效制止環(huán)境行政不法行為時(shí)，國(guó)家對(duì)于達(dá)到嚴(yán)重危害環(huán)境的犯罪行為予以追究刑事責(zé)任。那么如何予以追究刑事責(zé)任，一般是在環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為涉嫌犯罪時(shí)移交公安司法機(jī)關(guān)予以刑法規(guī)制，并依法追究該違法行為人的刑事責(zé)任，這種違法與犯罪分流處罰模式必然出現(xiàn)“兩法”銜接的常態(tài)化。因此，環(huán)境安全“兩法”銜接工作機(jī)制的規(guī)制范圍就是違反行政法規(guī)范同時(shí)又觸犯刑法規(guī)范的行政犯罪，行政犯罪的特殊性表明行政違法與刑事犯罪之間具有互聯(lián)互通的關(guān)聯(lián)性。

（二）重視運(yùn)用刑法手段編織更為嚴(yán)密的環(huán)境犯罪法網(wǎng)

人類(lèi)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)是永恒主題[3]，環(huán)境為人類(lèi)賴(lài)以生存與發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。近幾十年來(lái)，針對(duì)頻發(fā)不斷的環(huán)境安全事件，在行政手段壟斷環(huán)境事務(wù)治理遭遇“局部失靈”的情況下，很多國(guó)家日益重視運(yùn)用刑法手段加大打擊環(huán)境犯罪的力度，以加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。美國(guó)是有效治理環(huán)境犯罪的典型國(guó)家，早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)的環(huán)境立法主要運(yùn)用罰款等行政手段制止違法行為，70年代以后，為破解有效打擊環(huán)境違法行為的難題，開(kāi)始重視發(fā)揮刑法手段在環(huán)境安全中的作用，大量以附屬刑法的形式在《清潔水法》《資源回收法》等一系列環(huán)境法律中以刑事制裁手段處罰環(huán)境污染行為。為發(fā)揮刑事司法的威懾力，保障環(huán)境安全領(lǐng)域的有罪必罰，美國(guó)賦予環(huán)保署刑事調(diào)查權(quán)與刑事起訴建議權(quán)，將破壞環(huán)境安全犯罪由輕罪上升為重罪，采取嚴(yán)格的刑事責(zé)任，使環(huán)境犯罪定罪率每年保持在300件左右的數(shù)量[4]。

如果說(shuō)美國(guó)刑事立法對(duì)環(huán)境保護(hù)的突出特點(diǎn)是“嚴(yán)厲”，那么德國(guó)對(duì)環(huán)境安全的刑事處罰凸顯的是嚴(yán)密。在20世紀(jì)80年代前，德國(guó)主要采附屬刑法的方式在行政法規(guī)中規(guī)定了一些生態(tài)環(huán)境犯罪，并沒(méi)有將其視為重罪看待，其歸責(zé)嚴(yán)厲性不足。但隨著破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象的急劇爆發(fā)，1980年3月，德國(guó)對(duì)《聯(lián)邦刑法典》進(jìn)行重大修改，增設(shè)“危害環(huán)境罪”專(zhuān)章，不僅保留并適當(dāng)修改行政法規(guī)中規(guī)定的環(huán)境犯罪罪名，而且還增加了很多有關(guān)環(huán)境犯罪罪名，幾乎覆蓋了環(huán)境保護(hù)的所有范圍，加大了刑事處罰力度[5]。可見(jiàn)，德國(guó)通過(guò)行政法規(guī)與刑法典之間的合理銜接，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

同樣，日本在20世紀(jì)70年代開(kāi)始重視運(yùn)用刑法手段治理公害犯罪的作用。采取刑法典、特別刑法與附屬刑法相結(jié)合的形式懲治公害犯罪，在立法上，創(chuàng)新危險(xiǎn)犯的處罰、因果關(guān)系推定法、行為人與法人兩罰制；在司法上，加大日本警察機(jī)關(guān)對(duì)公害犯罪的打擊力度，逐年增加對(duì)公害案犯的逮捕率和起訴率。在《公害罪法》《環(huán)境基本法》《空氣污染防治法》《水質(zhì)污染防治法》等十幾部與公害相關(guān)法律共同完成對(duì)公害犯罪的懲治。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)有關(guān)環(huán)境刑事立法起步較晚。1997年《刑法》以“破壞環(huán)境資源罪”專(zhuān)節(jié)規(guī)定了環(huán)境犯罪的具體罪名，隨后二十多年來(lái)，以刑法修正案、司法解釋的形式多次對(duì)有關(guān)環(huán)境犯罪的罪名、構(gòu)成要件等方面進(jìn)行重大修改，冀希以最嚴(yán)厲的刑事手段對(duì)環(huán)境安全起到保駕護(hù)航的作用。尤其是2011年通過(guò)的《刑法修正案（八）》增設(shè)環(huán)境監(jiān)管失職罪，以“污染環(huán)境”取代“重大污染環(huán)境罪”，由結(jié)果犯轉(zhuǎn)換為行為犯，大大降低入罪門(mén)檻，從而提高了刑法威懾力。2013年6月和2016年12月，“兩高”又兩次發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，一定程度上明確了污染環(huán)境犯罪定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密了環(huán)境刑事法網(wǎng)[6]。但實(shí)踐表明，我國(guó)針對(duì)環(huán)境違法犯罪采行政法與刑法雙軌制裁模式，并沒(méi)有遏制住環(huán)境安全危害不斷升級(jí)的態(tài)勢(shì)，刑法手段在保護(hù)環(huán)境安全方面遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。事實(shí)上，我國(guó)絕大部分環(huán)境安全案件都消弭在行政執(zhí)法領(lǐng)域，刑事立案少、有罪判決少現(xiàn)象嚴(yán)重，顯示出我國(guó)環(huán)境安全“兩法”銜接嚴(yán)重不暢，沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制[7]。只有使環(huán)境安全案件從行政執(zhí)法順暢進(jìn)入刑事司法程序，實(shí)現(xiàn)“兩法”有效銜接，環(huán)境違法犯罪才會(huì)得到有效懲治與預(yù)防。

二、環(huán)境安全“兩法”銜接嚴(yán)重不暢之表現(xiàn)

為解決、規(guī)范行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接之問(wèn)題，從中央到地方，陸續(xù)頒布了一系列規(guī)制“兩法”銜接的規(guī)范性文件，這對(duì)于加強(qiáng)指導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督“兩法”銜接工作機(jī)制順暢運(yùn)行起到一定的積極作用。然而，現(xiàn)實(shí)中仍然存在難以回避的“兩法”銜接斷裂的問(wèn)題，究其原因是缺乏具體操作性、證據(jù)轉(zhuǎn)換不暢、行政執(zhí)法懈怠不嚴(yán)、監(jiān)督不力、司法梗阻等多種因素相互作用的結(jié)果。

（一）案件移送率過(guò)低

過(guò)去幾年中，由于片面追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境違法犯罪案件頻發(fā)不斷，環(huán)境安全面臨極大的威脅和挑戰(zhàn)。但是涉嫌環(huán)境犯罪案件移送公安司法機(jī)關(guān)處罰率過(guò)低，許多案件或被放縱或被以罰代刑，有案不移、有案難移、有案不究現(xiàn)象普遍。根據(jù)發(fā)布的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，在2006-2013年期間，我國(guó)作出環(huán)境行政處罰的案件達(dá)854857件，但每年作出環(huán)境犯罪刑事判決的則寥寥幾件，平均每3個(gè)月才可能出現(xiàn)1件；據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2006—2010年期間，全國(guó)發(fā)生環(huán)境污染事故共計(jì)2958件，平均每年發(fā)生591件，但每年的環(huán)境污染刑事判決不到5件[8]。以環(huán)境資源豐富的山西省為例，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)每年查處的環(huán)境違法案件近8千起，但移送公安司法機(jī)關(guān)并最終作出刑事判決的卻屈指可數(shù)。最近幾年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)由于環(huán)境污染而導(dǎo)致的環(huán)境行政處罰案件平均每年近10萬(wàn)件，但被以犯罪刑事處罰的僅10余件。顯然環(huán)境違法犯罪案件的發(fā)案率如此之高，而移送公安司法機(jī)關(guān)被追究刑責(zé)的案件卻少之又少，形成鮮明的高低對(duì)比“瀑布式”落差。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中來(lái)看，主要在于環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)移送意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不到位，執(zhí)法不力，或基于地方保護(hù)主義或部門(mén)利益考慮的羈絆，使得一些環(huán)境執(zhí)法部門(mén)及人員存在“大事化小、小事化了”的消極心態(tài)，對(duì)環(huán)境安全案件大多采“內(nèi)部消化”方式處理，只有當(dāng)行政處罰遭遇阻塞、難以執(zhí)行或無(wú)法執(zhí)行時(shí)，才可能考慮案件移送[9]，行政執(zhí)法行為自我膨脹，壓縮刑事司法空間嚴(yán)重，使得“兩法”銜接難以啟動(dòng)。

（二）案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明確

基于罪刑法定的制約，只有充足一定的證據(jù)要件，依法涉嫌犯罪的案件，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)才有義務(wù)移送公安司法機(jī)關(guān)，不得有案不移或以罰代刑，這是“兩法”銜接的硬性要求。然而，環(huán)境安全領(lǐng)域中較多罪名都是結(jié)果犯，需要出現(xiàn)一定的嚴(yán)重社會(huì)危害后果才能成立犯罪，即使個(gè)別罪名像污染環(huán)境罪已經(jīng)修改為行為犯，但也需要充足一定的構(gòu)罪要素。即便如此，環(huán)境違法犯罪案件往往呈現(xiàn)出與眾不同的特點(diǎn)：一方面是環(huán)境污染犯罪的危害后果不僅會(huì)對(duì)公民的人身或財(cái)產(chǎn)造成損害，而且會(huì)對(duì)民眾賴(lài)以生存的環(huán)境本身造成損害，但環(huán)境污染危害行為往往是緩慢持續(xù)性推進(jìn)，并非疾風(fēng)暴雨式剎那間襲來(lái)，而是潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲之勢(shì)緩慢侵蝕，當(dāng)然也存在少數(shù)突發(fā)性環(huán)境污染損害；另一方面，環(huán)境污染危害行為與其危害結(jié)果之間的因果關(guān)系往往具有長(zhǎng)期性、潛伏性，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，需要一定的專(zhuān)業(yè)檢測(cè)鑒定才能判定，這就使得環(huán)境安全案件是罪與非罪，是罰或送，難以把控。由于沒(méi)有明確的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中很多原本涉嫌犯罪的案件只不過(guò)給予罰款、沒(méi)收、責(zé)令停業(yè)整頓甚至于警告等行政處罰了結(jié)，打擊力度的孱弱，使違法犯罪分子很快又會(huì)重整旗鼓，卷土重來(lái)，只顧追求個(gè)人或單位私利，而不顧及破壞環(huán)境，殃及社會(huì)之危險(xiǎn)。

（三）證據(jù)轉(zhuǎn)換梗阻

證據(jù)轉(zhuǎn)換是實(shí)現(xiàn)“兩法”有效銜接的關(guān)鍵因素。2012年新修訂的《刑事訴訟法》第52條增加了“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用”的規(guī)定，2017年環(huán)境保護(hù)部會(huì)同公安部、最高人民檢察院通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，這為環(huán)境安全“兩法”銜接提供了一定的程序基礎(chǔ)[10]。雖然在行政訴訟與刑事訴訟中處理案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)基本上均定位為案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，不過(guò)刑事訴訟中更強(qiáng)調(diào)“排除合理懷疑”和證據(jù)與證據(jù)之間形成閉合的證據(jù)鏈條。但是，行政案件在證據(jù)要求、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及證據(jù)收集方式、時(shí)間、地點(diǎn)、程序等方面的規(guī)定遠(yuǎn)沒(méi)有刑事案件嚴(yán)格，行政執(zhí)法部門(mén)在行政執(zhí)法實(shí)踐中大多收集的證據(jù)只滿(mǎn)足于達(dá)到行政處罰的程度，常常因?yàn)槿狈κ占嫦臃缸锏囊庾R(shí)而錯(cuò)失有效收集或固定涉嫌犯罪證據(jù)的機(jī)會(huì)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件移送公安司法機(jī)關(guān)時(shí)，公安司法機(jī)關(guān)再開(kāi)始收集證據(jù)因時(shí)過(guò)境遷而失去最佳取證時(shí)機(jī)，這就直接導(dǎo)致一些刑事案件因證據(jù)證明力不高無(wú)法立案起訴。環(huán)境污染類(lèi)犯罪行為及因果關(guān)系的確定等情形涉及到特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，往往在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以定性，行政執(zhí)法部門(mén)囿于收集證據(jù)的方式、技術(shù)、能力以及人力、物力、財(cái)力所限，造成在實(shí)際調(diào)查取證時(shí)困難重疊，步履維艱。雖然在“兩法”銜接證據(jù)轉(zhuǎn)換中有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件等作出規(guī)定的為數(shù)不少，但大多為原則性、概括性的規(guī)定，訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一，使得環(huán)境安全“兩法”銜接證據(jù)轉(zhuǎn)換梗阻。

（四）檢測(cè)鑒定難度大

檢測(cè)鑒定問(wèn)題是妨礙環(huán)境安全“兩法”銜接順暢運(yùn)行的又一重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)將涉嫌犯罪的案件移送公安司法機(jī)關(guān)時(shí)，就必須證明該犯罪嫌疑人所實(shí)施行為與發(fā)生的嚴(yán)重環(huán)境安全事故有直接的因果關(guān)系，這就會(huì)涉及到檢測(cè)鑒定問(wèn)題。如果環(huán)境安全檢測(cè)鑒定問(wèn)題解決不了，就無(wú)法判定犯罪行為的存在，使得該案件難以移送，即使移送也會(huì)因無(wú)法定罪量刑而被擱置。究其原因：一是環(huán)境安全事故的發(fā)生具有極其復(fù)雜性，常常潛伏多年積聚到一定量的程度才可能發(fā)生質(zhì)變，環(huán)境危害行為與其危害結(jié)果并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，往往有一定的時(shí)空隔離；二是涉及環(huán)境安全的檢測(cè)鑒定專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，繁瑣復(fù)雜，尤其是環(huán)境污染類(lèi)鑒定機(jī)構(gòu)少，且檢測(cè)鑒定費(fèi)用高，費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制不明確，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)與公安司法機(jī)關(guān)對(duì)啟動(dòng)鑒定程序互相推諉扯皮，積極性不高。即使案件已經(jīng)移送公安司法機(jī)關(guān)，高昂的檢測(cè)鑒定費(fèi)用常常缺乏財(cái)政支持而鑒定不起只得擱淺。由于沒(méi)有證據(jù)的確證，案件推進(jìn)無(wú)法進(jìn)行下去；三是環(huán)境檢測(cè)鑒定往往時(shí)間過(guò)于漫長(zhǎng)而使行政強(qiáng)制措施超過(guò)法定時(shí)效，導(dǎo)致違法犯罪分子逍遙法外；四是即使環(huán)境檢測(cè)鑒定費(fèi)勁周折出來(lái)，也有可能被擱置，主要原因在于鑒定意見(jiàn)屬于言詞證據(jù)，在“兩法”銜接中的轉(zhuǎn)換使用時(shí)無(wú)論是學(xué)界抑或?qū)崉?wù)界爭(zhēng)議頗多而轉(zhuǎn)化受阻。

（五）網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)不暢通

搭建網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)是“兩法”有效銜接的橋梁和基礎(chǔ)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)、全面通報(bào)，使得環(huán)境違法犯罪案件的移送、公安機(jī)關(guān)的受理和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等重要節(jié)點(diǎn)銜接有序、暢通無(wú)阻，依法快速辦理案件。盡管促進(jìn)“兩法”銜接的網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)在全國(guó)各地進(jìn)行試點(diǎn)多年，并初見(jiàn)成效，但運(yùn)行情況及建設(shè)水平參差不齊，暴露出的問(wèn)題也不少。其一，在實(shí)踐中環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)準(zhǔn)入案件的范圍、內(nèi)容、方式及其準(zhǔn)入人員、時(shí)間等并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，準(zhǔn)入工作的隨意性較普遍，有案不準(zhǔn)入、眾多案件中選擇性準(zhǔn)入、錯(cuò)誤性準(zhǔn)入等現(xiàn)象較為常見(jiàn)，這直接導(dǎo)致行政執(zhí)法部門(mén)案件處理多，公安機(jī)關(guān)案源少，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督難等問(wèn)題；其二，網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)在不同省份之間或同一省份內(nèi)不同地市之間系統(tǒng)建立模式和運(yùn)行模式仍不成熟、不規(guī)范，信息共享只能發(fā)生在狹小的范圍內(nèi)，僅僅起到一定輔助作用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)的信息共享；其三，由于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送案件后的查辦處理信息常常不及時(shí)準(zhǔn)入平臺(tái)，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)該移送案件的立案、偵查、起訴和審判無(wú)從知悉，渴望知曉該移送案件后續(xù)處理情況的沖動(dòng)一旦得不到滿(mǎn)足，以后移送案件的積極性必然會(huì)大打折扣。

三、環(huán)境安全“兩法“銜接工作機(jī)制的完善路徑

環(huán)境安全是關(guān)系到民生、關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)和諧穩(wěn)定的頭等大事，環(huán)境安全和生態(tài)文明多次受到中央領(lǐng)導(dǎo)層的重視和出現(xiàn)在黨的重要文件中，已被納入國(guó)家公共安全體系進(jìn)行全面部署。因而依法有效治理環(huán)境違法犯罪行為，是環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)和公安司法機(jī)關(guān)義不容辭的共同責(zé)任。面對(duì)環(huán)境安全嚴(yán)峻形勢(shì)，破解環(huán)境安全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制中的窘境，有效理順“兩法”銜接工作機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是提升環(huán)境違法犯罪治理實(shí)效的首要任務(wù)。

（一）建立考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)案件積極移送

為切實(shí)解決“兩法”銜接中有案難移或不移現(xiàn)象，建議環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部完善獎(jiǎng)懲考評(píng)機(jī)制，將“兩法”銜接工作納入年終目標(biāo)績(jī)效考評(píng)體系，全面落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制，敦促有關(guān)部門(mén)及其工作人員，提升執(zhí)法理念，樹(shù)立底線(xiàn)意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法，增強(qiáng)工作熱情，堅(jiān)決杜絕有案不移、以罰代刑、有案不究的濫用職權(quán)和玩忽職守行為。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持“兩手抓，兩手都要硬”：“一手”是以行政執(zhí)法部門(mén)移送案件的線(xiàn)索為切點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)及時(shí)依法立案、偵查，并將案件查辦情況及時(shí)反饋給移送案件的行政執(zhí)法部門(mén)；“另一手”是公安機(jī)關(guān)在肩負(fù)打擊犯罪的同時(shí)亦擔(dān)當(dāng)起預(yù)防犯罪的重要使命，也就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)不能“坐而等之”，應(yīng)主動(dòng)積極地發(fā)現(xiàn)犯罪案件的線(xiàn)索，及時(shí)與行政執(zhí)法部門(mén)互通案件線(xiàn)索，及時(shí)解決案件應(yīng)該由誰(shuí)管、誰(shuí)先管，從而有效防治公安機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門(mén)之間互相推諉、懈怠現(xiàn)象。

（二）規(guī)范案件移送標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)移送受理率

針對(duì)環(huán)境案件罪與非罪、此罪與彼罪的界限難以拿捏，環(huán)境行政執(zhí)法人員對(duì)刑事法律掌握程度、把握標(biāo)準(zhǔn)不足等問(wèn)題，建議行政執(zhí)法部門(mén)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等職能部門(mén)建立緊密聯(lián)系、互通案情的長(zhǎng)效工作機(jī)制，制定《涉嫌環(huán)境安全犯罪案件移送立案標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境安全刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)，以便環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)參考使用。有了查處環(huán)境違法行為的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不僅大幅促進(jìn)了行政執(zhí)法部門(mén)及人員的工作熱情、工作能力，從而增加了對(duì)違法犯罪的懲治力度，而且提升了行政執(zhí)法部門(mén)與公安司法機(jī)關(guān)之間的案件對(duì)接率，進(jìn)而順暢了“行刑銜接”工作機(jī)制。盡管如此，在司法實(shí)踐中應(yīng)特別注意以下兩種情形：一方面是行政執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法檢查過(guò)程中，依據(jù)環(huán)境安全刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)該案件涉嫌犯罪的，應(yīng)立即向公安機(jī)關(guān)移送，不能待案件事實(shí)進(jìn)一步查清后再移送，這樣可能使公安機(jī)關(guān)失去立案?jìng)刹榈慕^好時(shí)機(jī)，削弱打擊犯罪的實(shí)效。另一方面是公安機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法部門(mén)移送的案件有時(shí)并不積極受理，而是等到行政執(zhí)法部門(mén)收集到充分的證據(jù)或查清案件事實(shí)后再受理，這樣就等于讓行政執(zhí)法部門(mén)代行或變相代行行使調(diào)查取證職責(zé)，公安機(jī)關(guān)只不過(guò)充當(dāng)移送案件的“二傳手”[11]。這兩種不良的工作做法必須杜絕。

（三）明確證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則，提升證據(jù)采信度

證據(jù)是“兩法”有效銜接工作機(jī)制中互聯(lián)互通的關(guān)鍵媒介。首先，各地政府應(yīng)建立執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)基金制度，從人力、物力和財(cái)力上增強(qiáng)執(zhí)法力度，提升行政執(zhí)法部門(mén)收集固定證據(jù)的能力；其次，通過(guò)有步驟、成系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)等形式，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)及人員在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，切實(shí)樹(shù)立證據(jù)意識(shí)，提升鑒別案件性質(zhì)的能力，增強(qiáng)證據(jù)收集、固定和保全的程序意識(shí)；再次，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)及人員應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)責(zé)對(duì)證據(jù)的自我審查，尤其是對(duì)擬移送案件的證據(jù)更為嚴(yán)格審查，重點(diǎn)審查證據(jù)的客觀(guān)性、合法性、程序性以及證據(jù)的證明力和證據(jù)能力，適時(shí)地與公安機(jī)關(guān)保持聯(lián)系，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)證據(jù)有瑕疵，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)正或作出合理性解釋?zhuān)辉俅?，在公安機(jī)關(guān)介入案件中，行政執(zhí)法部門(mén)及人員應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，積極合力于調(diào)查取證，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)發(fā)揮好刑事證據(jù)收集處理優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真引導(dǎo)行政執(zhí)法部門(mén)及人員嚴(yán)格證據(jù)收集、運(yùn)用規(guī)則，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法證據(jù)與刑事證據(jù)的規(guī)范性對(duì)接；最后，行政執(zhí)法部門(mén)與公安機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的通力合作過(guò)程中，應(yīng)以實(shí)踐操作為基礎(chǔ)，努力建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法證據(jù)與刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)換規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“兩法”證據(jù)轉(zhuǎn)換的有效銜接。

具體言之，對(duì)于實(shí)物證據(jù)的轉(zhuǎn)換規(guī)則應(yīng)以“直接轉(zhuǎn)化使用為原則，排除使用為例外”的模式。由于實(shí)物證據(jù)往往具有其他證據(jù)形式無(wú)法比擬的客觀(guān)性和穩(wěn)定性，不會(huì)因證據(jù)收集程序、方式方法和收集主體的不同而改變其基本屬性。故此，對(duì)于行政執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中收集的實(shí)物證據(jù)，公安司法機(jī)關(guān)只需要對(duì)其進(jìn)行合法性審查，補(bǔ)齊其法律手續(xù)即可采納，無(wú)需再勞民傷財(cái)?shù)刂匦率占幌喾?，?duì)于收集到的實(shí)物證據(jù)確有瑕疵且無(wú)法補(bǔ)正或作出合理性解釋時(shí)，該實(shí)物證據(jù)不能直接轉(zhuǎn)化；對(duì)于言詞證據(jù)的轉(zhuǎn)換規(guī)則應(yīng)以重新收集為原則，轉(zhuǎn)換使用為例外的模式。由于言詞證據(jù)缺乏一定的穩(wěn)定性和客觀(guān)性，主觀(guān)性較大，極易受陳述人個(gè)人情況以及收集方式、程序的影響。因此，公安司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法中收集的言詞證據(jù)應(yīng)當(dāng)重新收集，以便進(jìn)一步核實(shí)審查。但并非絕對(duì)如此，一般當(dāng)該言詞證據(jù)基于可靠性保障、必要性和公正性時(shí)可以例外地不被排除，當(dāng)然，不被排除的言詞證據(jù)要與其他證據(jù)相互印證才可以作為刑事證據(jù)使用；對(duì)于鑒定意見(jiàn)的轉(zhuǎn)換規(guī)則應(yīng)以“審查使用為原則，重新鑒定為例外”的模式。由于環(huán)境安全問(wèn)題的檢測(cè)鑒定專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，只要行政執(zhí)法部門(mén)依法委托的鑒定機(jī)關(guān)和鑒定人具有相應(yīng)的資質(zhì)所作出的鑒定意見(jiàn)程序公正，則無(wú)需重新鑒定；如果所作出的鑒定意見(jiàn)有瑕疵足以影響案件公正處理且檢材可以重復(fù)使用的時(shí)候，可以重新鑒定；行政執(zhí)法部門(mén)所作出的現(xiàn)場(chǎng)筆錄證據(jù)視情況而定，對(duì)于實(shí)質(zhì)上屬于實(shí)物證據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄和現(xiàn)場(chǎng)制作的錄音錄像資料原則上可以轉(zhuǎn)換使用，例外情況下無(wú)法排除合理懷疑的不予使用。而對(duì)于實(shí)質(zhì)上屬于言詞證據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)筆錄原則上重新收集，例外情況下經(jīng)審查能夠排除合理懷疑可以使用[12]。

（四）完善檢測(cè)鑒定機(jī)制，增強(qiáng)鑒定意見(jiàn)可采度

環(huán)境檢測(cè)鑒定在“兩法”銜接中往往起著不可或缺的功效：罪與非罪的分水嶺；可以通過(guò)樣材檢測(cè)鑒定發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索，鎖定犯罪嫌疑人；經(jīng)過(guò)質(zhì)證的鑒定意見(jiàn)可以作為刑事訴訟中的證據(jù)予以采信。首先，在辦理案件過(guò)程中，環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)及人員應(yīng)轉(zhuǎn)變工作理念，對(duì)擬檢測(cè)鑒定的樣材不能單純地停留在某項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)或超標(biāo)的水平，而應(yīng)結(jié)合刑法條文及司法解釋中規(guī)定的環(huán)境犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量，增強(qiáng)檢測(cè)鑒定的實(shí)效性；其次，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)環(huán)境安全事件頻發(fā)不斷的現(xiàn)象，應(yīng)盡快建立以司法行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一的環(huán)境安全司法鑒定機(jī)構(gòu)，組建有獨(dú)立法人資格的環(huán)境安全司法鑒定中心，努力建立一支專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的技術(shù)人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“政技分離”、“檢測(cè)與鑒定職能分離”的新型模式，以提升鑒定意見(jiàn)的采信度；再次，進(jìn)一步完善檢測(cè)鑒定的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確檢測(cè)鑒定費(fèi)用，賦予當(dāng)事人對(duì)檢測(cè)鑒定意見(jiàn)的復(fù)議權(quán)、申訴權(quán)，切實(shí)保障鑒定機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和鑒定意見(jiàn)的權(quán)威性。

（五）建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，暢通信息共享

“兩法”銜接是行政執(zhí)法與刑事司法全過(guò)程中的銜接，它貫穿于證據(jù)轉(zhuǎn)換、案件移送、立案?jìng)刹椤⑵鹪V審判等各個(gè)環(huán)節(jié)中的通力合作，建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)可以有效實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法部門(mén)與公安司法機(jī)關(guān)之間的案件移送及備案、案件流程全面跟蹤等信息共享。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，公安司法機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪的案件信息并予以立案受理，同時(shí)行政執(zhí)法部門(mén)亦可以從公安司法機(jī)關(guān)辦理的案件中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法信息，勾勒出雙向互動(dòng)式“兩法”銜接信息共享機(jī)制。但是，網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)的銜接運(yùn)行方式目前僅在少數(shù)省份建立，大部分地區(qū)以案件查詢(xún)、聯(lián)席會(huì)議制度、案件移送書(shū)等形式銜接[13]，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。首先，需要在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)的搭建，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和內(nèi)涵式發(fā)展建設(shè)，逐步使共享平臺(tái)高效有序運(yùn)行；其次，在信息平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)準(zhǔn)入數(shù)據(jù)與違法犯罪實(shí)際發(fā)案率數(shù)量差距較大，究其原因，主要在于信息準(zhǔn)入主體、范圍、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)等并無(wú)統(tǒng)一要求，準(zhǔn)入工作恣意性明顯。因而需要進(jìn)一步規(guī)范信息共享平臺(tái)的準(zhǔn)入主體、準(zhǔn)入范圍、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入時(shí)間，摒棄以往落后的環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)單一準(zhǔn)入義務(wù)模式，切換為由行政執(zhí)法部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的準(zhǔn)入模式，努力做到各部門(mén)通力合作的統(tǒng)一規(guī)范行動(dòng)；再次，各地初顯成效的聯(lián)席會(huì)議制度遠(yuǎn)未形成長(zhǎng)效工作機(jī)制，往往停留在膚淺的工作層面，只有問(wèn)題出現(xiàn)亟需解決時(shí)才倒逼聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)。因而需要進(jìn)一步落實(shí)各部門(mén)通力合作的聯(lián)席會(huì)議制度和信息通報(bào)制度，由明確的牽頭部門(mén)主持大小不等的聯(lián)席會(huì)議，定期或不定期地召集聯(lián)席會(huì)議，對(duì)于重大復(fù)雜或疑難案件必要時(shí)可以隨時(shí)召開(kāi)臨時(shí)聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行問(wèn)題咨詢(xún)，形成打擊合力；進(jìn)一步明確信息通報(bào)內(nèi)容、檢查結(jié)果等，堅(jiān)決避免信息報(bào)假、造假，通報(bào)滯后等行為。最后，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)管理，不斷趨于完善，最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理和網(wǎng)上監(jiān)督的目標(biāo)[14]。由此，掃清“兩法”有效銜接的“攔路虎”，增強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)、公安司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)統(tǒng)一打擊環(huán)境違法犯罪行為的工作效能，切實(shí)保障環(huán)境安全。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建環(huán)境安全“兩法”銜接工作機(jī)制是維護(hù)生態(tài)和諧的必然要求。當(dāng)前環(huán)境違法犯罪活動(dòng)仍然形勢(shì)嚴(yán)峻，不斷引發(fā)廣大民眾的高度關(guān)注，這給行政執(zhí)法部門(mén)和公安司法機(jī)關(guān)帶來(lái)很大的工作壓力。為有效治理環(huán)境違法犯罪活動(dòng)，必須暢通“兩法”銜接工作機(jī)制，這是解決問(wèn)題之基礎(chǔ)。這就要求，行政執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格依法查處違法案件，對(duì)于涉嫌犯罪的案件不折不扣地主動(dòng)移送；公安司法機(jī)關(guān)對(duì)于移送案件嚴(yán)格依法立案?jìng)刹?、起訴、審判，嚴(yán)格依法監(jiān)督；在“兩法”有效銜接的基礎(chǔ)上，各負(fù)其責(zé)，通力合作，全面構(gòu)筑治理環(huán)境違法犯罪，保障環(huán)境安全的堅(jiān)強(qiáng)堤壩。