陳美璇 ，傅曉華 ，孫名浩

（1.中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004；2. 中南林業(yè)科技大學(xué) 生態(tài)文化與環(huán)境政策研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410004；3.中國(guó)科學(xué)院 亞熱帶農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410125）

河長(zhǎng)制是指由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任本地區(qū)所管轄范圍內(nèi)河流湖泊的“河長(zhǎng)”，[1]對(duì)水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染治理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)管負(fù)責(zé)。河長(zhǎng)制是我國(guó)保護(hù)治理河流湖泊體制的一大創(chuàng)新，但其構(gòu)建與功能發(fā)揮需要完善的配套體系。

一、河長(zhǎng)制在理論上的支撐體現(xiàn)其出臺(tái)的必要性，在實(shí)踐上的有效性體現(xiàn)其出臺(tái)的可行性，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的治水道路和全面依法治國(guó)的有效探索

河長(zhǎng)制及實(shí)踐深度貫徹了十九大所提出的“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”。河長(zhǎng)制由江蘇省無錫市首次提出。2007年4月，太湖爆發(fā)的大規(guī)模藍(lán)藻污染事件，無錫市啟動(dòng)緊急方案的同時(shí)也在環(huán)境司法和執(zhí)法兩方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新，為全國(guó)各地探索河長(zhǎng)制起到了帶頭和示范作用。自無錫市之后，昆明、沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)興等市也陸續(xù)施行河長(zhǎng)制。2016年習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（下簡(jiǎn)稱“《意見》”），標(biāo)志著全國(guó)范圍內(nèi)鋪開河長(zhǎng)制。習(xí)近平在十九大報(bào)告中明確指出要堅(jiān)持人與自然和諧相處，必須踐行綠水青山就是金山銀山的概念，要將生態(tài)文明擺在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的突出位置，其中水利更是重中之重，全面推行河長(zhǎng)制也成為必行之舉。今年元旦習(xí)近平在新春賀詞中更是突出強(qiáng)調(diào)了“每條河流要有河長(zhǎng)了”。河長(zhǎng)制在理論上是必要的，其理論支撐涉及到水文學(xué)、水資源、水環(huán)境、水法律等方面。在實(shí)踐上是可行的，在《意見》出臺(tái)前，就有十六個(gè)省已經(jīng)實(shí)施河長(zhǎng)制并取得明顯的效果。

水循環(huán)和水量平衡等水文學(xué)理論指標(biāo)，表明特定區(qū)域的水資源并非取之不盡，用之不竭的，在水量上既要堅(jiān)持“節(jié)水”方式，也要依靠“開源”手段，在水質(zhì)上要制定完善的水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)恢復(fù)方面的法律法規(guī)，堅(jiān)持依法治水。使水資源以能量轉(zhuǎn)變的方式以達(dá)到可再生可持續(xù)循環(huán)利用，保證人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和水資源長(zhǎng)期利用之間的平衡。水資源學(xué)對(duì)河湖水系在尊重自然規(guī)律以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)化管理，保證湖泊上下游之間以及左右岸的水資源利用的平衡，并保障河流湖海中自然生命的健康繁育與合理配置。以科學(xué)管理協(xié)調(diào)各部門用水矛盾，促進(jìn)水資源的高效利用，實(shí)現(xiàn)效率最大化。水環(huán)境理論在水污染防治和水生態(tài)修復(fù)方面奠定了河長(zhǎng)制的責(zé)權(quán)利對(duì)等原則。水污染防治是指從生態(tài)、法律、經(jīng)濟(jì)等方面用多種不同的手段以所有的污染物為治理對(duì)象，全面多方位的改善水質(zhì)、恢復(fù)受污染的河流湖海的生態(tài)環(huán)境，保證環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從根源上解決河流湖海水污染頻發(fā)的問題。水生態(tài)修復(fù)是為了構(gòu)建自然生態(tài)河流、維護(hù)河湖岸線，而該理論的落實(shí)要遵循“一河一策”的原則，同時(shí)，在資源緊缺的現(xiàn)今，我們急需打破舊制度，以一種嶄新的思維創(chuàng)設(shè)一個(gè)新制度實(shí)施河湖管理。水資源環(huán)境法促進(jìn)河湖資源環(huán)境保護(hù)法制化，河長(zhǎng)制需要確立法治制度以約束河流湖海水污染，并將水資源環(huán)境法作為確立法制制度的基石。河長(zhǎng)制在處理有關(guān)事務(wù)時(shí)，難免在處理的過程中出現(xiàn)水事糾紛，如果沒有相應(yīng)的水事管理法律作為支撐，水事矛盾很難得到有效的解決。災(zāi)害防治則是為了避免和減輕自然災(zāi)害所造成的損失?？梢姡娱L(zhǎng)制的提出有深厚的理論支持，但需要政府、社會(huì)、個(gè)人以及相應(yīng)的高污染企業(yè)共同發(fā)力。政府確立相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為支撐河長(zhǎng)制穩(wěn)步落實(shí)的技術(shù)手段和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。加強(qiáng)行政管理體系的構(gòu)建，將其分為河長(zhǎng)制行政審批機(jī)制、水域岸線管理機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制、行政考核機(jī)制等。法律方面應(yīng)當(dāng)在水環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境用水、涉水生態(tài)補(bǔ)償、水事糾紛、河道管理五方面予以明確。

河長(zhǎng)制推行實(shí)踐是有效可行的，無錫首先是在環(huán)境司法方面設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，在執(zhí)法方面取得了巨大的成功。自2008年起，江蘇太湖流域圍繞“規(guī)劃、目標(biāo)、項(xiàng)目、資金”四大要點(diǎn)，先后三輪對(duì)15條主要河流實(shí)施了綜合治理方案。并在2015年太湖湖體的水質(zhì)由2007年的Ⅴ類改善為Ⅳ類，太湖流域的富營(yíng)養(yǎng)化程度也由中度改善為輕度，而65個(gè)國(guó)家控制的重點(diǎn)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率高達(dá)61.9%，河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)也得到了極大的改善。上述指標(biāo)均在實(shí)行“河長(zhǎng)制”之后達(dá)到國(guó)家針對(duì)太湖流域所設(shè)定的水環(huán)境綜合治理總體方案的近期目標(biāo)。全國(guó)各地認(rèn)真貫徹習(xí)近平“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針，推行河長(zhǎng)制。浙江省更是在2015年完成了黑臭河治理，錢塘江、浦陽(yáng)江流域的斷面水質(zhì)也同時(shí)達(dá)到了Ⅲ類。2013年南京市政府也印發(fā)了《南京市河道水環(huán)境河長(zhǎng)制管理工作考核辦法（試行）》，確立“河長(zhǎng)制”管理河道，對(duì)管轄范圍內(nèi)的河道逐條確定各個(gè)黨政負(fù)責(zé)人的職責(zé)，明確各個(gè)河流屬地政府的職責(zé)，推動(dòng)開展整治河流污染的工作。按照所引發(fā)的“河長(zhǎng)制”試行辦法，通過清淤、截污等方式基本消除了河流的黑臭現(xiàn)象，其中江寧區(qū)外港河下游段、浦口區(qū)城南河、玄武區(qū)玉帶河等治理效果尤為突出，已由原來的臟亂黑臭變?yōu)楹忧灏稘?。落?shí)十九大報(bào)告，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。

二、河長(zhǎng)制在國(guó)內(nèi)外都是流域治理的創(chuàng)新模式，既沒有現(xiàn)成模式借鑒，也對(duì)未來不確定性缺乏預(yù)估模型，無論在理論上還是實(shí)踐上，還有比較大的完善空間

2016年底頒布的《意見》雖然是以國(guó)家級(jí)層面發(fā)布的，但根據(jù)法律淵源來看，該意見其實(shí)是屬于規(guī)范性文件，而并沒有達(dá)到法律的層面。因此，在推行法治國(guó)家的現(xiàn)在，《意見》應(yīng)該受到環(huán)境法律規(guī)范的約束。

河長(zhǎng)“職非法定”是河長(zhǎng)制的軟肋。目前只有少數(shù)地方（如昆明）以地方法規(guī)的形式規(guī)定了河長(zhǎng)制，而其他大多數(shù)地區(qū)仍然是以行政命令、外力強(qiáng)迫推動(dòng)河長(zhǎng)制。[2]河長(zhǎng)制的優(yōu)勢(shì)就在于它并不是通過繁瑣的法條而推動(dòng)，從而能夠擺脫法律的繁瑣程序，彌補(bǔ)法律所存在的內(nèi)在歷史局限性以及其滯后性，[3]以達(dá)到一定的高效率和及時(shí)性。但河長(zhǎng)是一個(gè)責(zé)任權(quán)利的主體，如不把河長(zhǎng)制法律化有“人治”之嫌，既不利于河流“法治”也不利于河長(zhǎng)工作。[4]《意見》從宏觀對(duì)河長(zhǎng)予以規(guī)定，也仍然會(huì)給民眾一種錯(cuò)覺，河長(zhǎng)是一個(gè)應(yīng)急性、臨時(shí)性的職位，從而不利于調(diào)動(dòng)民眾的積極性并且很有可能讓相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)心存僥幸而不積極行動(dòng)。

因?yàn)楹娱L(zhǎng)“職非法定”，必然導(dǎo)致河長(zhǎng)人選比較泛化，同時(shí)導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不對(duì)等，損傷河長(zhǎng)制的效率。《意見》雖然提出由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”的職位，但在推行的過程中，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)和村委（社區(qū)）黨政一把手擔(dān)任河長(zhǎng)外，縣級(jí)以上的黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)職位的仍在少數(shù)，在實(shí)際情況中大部分是副職領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)，必然導(dǎo)致在工作手段、資金審批、治理方案和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力等方面缺乏強(qiáng)有力的措施。尤其是在人事和資金這兩個(gè)治理河道方面最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上無法做主，力不從心，致使河長(zhǎng)制無法達(dá)到其設(shè)立的初始效果，并且因此造成了制度和實(shí)踐的過分脫節(jié)。湖南湘江橘子洲大橋到猴子石大橋河流段，按照《意見》中規(guī)定需要設(shè)立的公示牌，市級(jí)和縣級(jí)河長(zhǎng)都是副職，在新聞媒體報(bào)道中，這些副職還是排名靠后的，表明河長(zhǎng)制中存在“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象。

考核問責(zé)機(jī)制的實(shí)施是河長(zhǎng)制制度運(yùn)行過程中不可或缺的一部分，其科學(xué)性與實(shí)操性決定著河長(zhǎng)制是否都能夠有效實(shí)行?？己藛栘?zé)機(jī)制過于寬松必然導(dǎo)致河長(zhǎng)制在實(shí)施過程中過于寬縱而使之無法達(dá)到其預(yù)期的目的，考核問責(zé)機(jī)制太過嚴(yán)苛也會(huì)導(dǎo)致各黨政負(fù)責(zé)人的“創(chuàng)新性”和“能動(dòng)性”大幅下滑。《意見》不僅在“總體要求”中規(guī)定要建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，還在“保障措施”的三個(gè)方面規(guī)定了強(qiáng)化考核問責(zé)機(jī)制，有利于賦予河長(zhǎng)制較強(qiáng)的約束力，發(fā)揮其預(yù)期機(jī)制所要達(dá)到的效果。各地在實(shí)行河長(zhǎng)制時(shí)，也高度重視考核問責(zé)機(jī)制，通過出臺(tái)規(guī)范性文件或者簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”，或通過地方立法的形式重視河長(zhǎng)制運(yùn)行過程中的考核問責(zé)機(jī)制。在考核問責(zé)制上，根據(jù)《意見》可知，考核問責(zé)制的依據(jù)來源于對(duì)水資源保護(hù)、水污染治理、水環(huán)境治理等方面的任務(wù)。但《意見》所規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)是否要通過一定的措施，或該措施能否在一定的考核期有所可見的效果，如無法在固定的考核期達(dá)到一定的效果是否就要認(rèn)定當(dāng)?shù)氐狞h政負(fù)責(zé)人沒有很好的履行其本職工作，這些都是亟待解決的問題。如果一味的追求在一定期限內(nèi)達(dá)到一定的目標(biāo)，而不考慮其他因素，該項(xiàng)考核問責(zé)制度很容易致使各地區(qū)的河長(zhǎng)為了達(dá)到目標(biāo)任務(wù)加大資源投入，從而造成資源浪費(fèi)。但是在規(guī)定考核期方面也存在一定的困難，如果將考核期規(guī)定過短，而人為制定的制度不符合治理水污染或者保護(hù)水資源的內(nèi)在科學(xué)規(guī)律，一旦過高的水質(zhì)要求達(dá)不到，很容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人為了在考核期內(nèi)達(dá)到目標(biāo)任務(wù)而降低對(duì)水質(zhì)的要求?？墒牵绻虼硕娱L(zhǎng)考核期，那么也極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)叵萑腩I(lǐng)導(dǎo)人“人走政息”的困境[5]。

《意見》中僅從領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、河長(zhǎng)逐級(jí)考核兩方面作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人綜合考核的重要依據(jù)，并且規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。但這僅是規(guī)定了考核問責(zé)的種類，而并沒有一個(gè)明確的責(zé)任體系以及問責(zé)機(jī)制。例如在《意見》中并沒有明確規(guī)定黨政負(fù)責(zé)人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、間接責(zé)任還是直接責(zé)任等，以及在不同層級(jí)之間、正副領(lǐng)導(dǎo)人之間的責(zé)任如何確定，我們應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)由于權(quán)責(zé)規(guī)定不明而導(dǎo)致的追究責(zé)任時(shí)各部門互相推諉的情況。否則，考核問責(zé)機(jī)制的效果將會(huì)大打折扣[6]。

《意見》中規(guī)定了公眾可以通過在河湖岸邊所設(shè)立的標(biāo)志牌行使自己的監(jiān)督權(quán)，以舉報(bào)他人污染水資源的行為，但是這種參與從實(shí)質(zhì)意義上講只是一種末端參與，而不是一種全程化的參與，在決策、績(jī)效考評(píng)以及責(zé)任追究方面的缺位。從決策方面考慮，現(xiàn)今其大部分決策仍然是利用行政機(jī)關(guān)的渠道予以公布，其機(jī)制更多的是從行政方面的考慮，并沒有吸納公眾對(duì)于該政策的合理意見和看法。如在江西省所舉行的河長(zhǎng)會(huì)議，其出席的人員都是省級(jí)單位主要負(fù)責(zé)人、省級(jí)“河長(zhǎng)”、省河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)人等，并沒有準(zhǔn)予公眾代表出席該會(huì)議。在績(jī)效考核方面，《意見》規(guī)定縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)應(yīng)的河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，從各地根據(jù)該《意見》所出臺(tái)的考核細(xì)則和辦法來看，考核部門一般而言是指河長(zhǎng)辦，這種績(jī)效考核辦法主要是通過上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，其實(shí)是行政內(nèi)部的考核機(jī)構(gòu)。這種自我考核機(jī)構(gòu)很容易造成公眾對(duì)此的不信任，也很容易造成考核機(jī)制的不公平。實(shí)踐也證明了該項(xiàng)考核制度并沒有達(dá)到其應(yīng)有的效果，在地方推行河長(zhǎng)制的近十年間，很少出現(xiàn)不合格的河長(zhǎng)，反而優(yōu)秀的河長(zhǎng)比比皆是。在這種情況下即可知該項(xiàng)考核制度的有效性。而大眾作為社會(huì)資源的直接利害關(guān)系人，更應(yīng)該享有法律賦予的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，更應(yīng)該對(duì)于考核機(jī)制擁有一定的話語(yǔ)權(quán)。在這一方面，私以為以公眾打分的績(jī)效考評(píng)機(jī)制更具有說服力以及影響力。因此，河長(zhǎng)制的考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)通過法律的手段規(guī)定公眾參與和監(jiān)督的程序以及權(quán)利。在河長(zhǎng)責(zé)任追究制方面，河長(zhǎng)不應(yīng)當(dāng)僅僅是對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)。因此，在對(duì)于政府官員的去留方面應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)穆犎∶癖姷囊庖?，?duì)違法懲處的官員其所受懲罰的結(jié)果不僅僅要依法辦事，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)將其公之于眾，讓民眾知曉、讓民眾參與，以達(dá)到民主與法治步調(diào)一致的結(jié)果。

河長(zhǎng)制的實(shí)施使河流治理取得了很好的效果，河流斷面水質(zhì)也因此得到明顯的改善，但是河道的分支眾多，相應(yīng)的其信息也相對(duì)繁瑣雜亂，如果以傳統(tǒng)的方式管理河道，其有關(guān)的河道信息很難在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行交互，無法實(shí)現(xiàn)有效的信息溝通，會(huì)造成信息的傳遞滯塞，也會(huì)在一定程度上影響河流風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。因此，地方建立“河長(zhǎng)制”的信息管理平臺(tái)十分必要?！兑庖姟返脑圏c(diǎn)原則中提出“信息共享，公眾監(jiān)督。實(shí)施信息公開，推進(jìn)政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，并邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參與。”但是，除去該原則外再也沒有與之相對(duì)應(yīng)的信息管理制度，在信息公開方面也僅僅可以參考2015年修訂的《信息公開條例》，但是該條例的內(nèi)容對(duì)于河長(zhǎng)制而言其實(shí)過于寬泛，并沒有針對(duì)水資源方面的具體規(guī)定。

三、河長(zhǎng)制是中國(guó)河流治理的特色舉措，明確河長(zhǎng)的法律身份才能厘清河流治理中各主體的責(zé)權(quán)利，完善公眾監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)信息化管理，是河長(zhǎng)制的完善方向

針對(duì)河長(zhǎng)“職非法定”這一問題，應(yīng)當(dāng)盡快將《意見》所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的法律法規(guī)，可以從以下幾點(diǎn)為構(gòu)建河長(zhǎng)制法律機(jī)制提供相應(yīng)的法律依據(jù)。一是落實(shí)習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的“依法治國(guó)”，深化依法治國(guó)實(shí)踐，推進(jìn)科學(xué)立法、依法立法、以良法推進(jìn)河長(zhǎng)制建設(shè)，明確在一些單行法中規(guī)定地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人在防治水資源污染以及水資源保護(hù)方面的法律職責(zé)以及相應(yīng)的懲罰措施，比如可以在我國(guó)《水污染防治法》的修訂過程中，將“地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在履行本職崗位所規(guī)定的職責(zé)外，還要對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的水污染防治負(fù)責(zé)”確定為正式法條。二是重視《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制條款的法律效力，使之成為制定各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)并將其職責(zé)法定化的法律依據(jù)。2017年10月1日浙江省正式施行全國(guó)首部“地方性法規(guī)”《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，從法律層面厘清黨政負(fù)責(zé)人作為河長(zhǎng)的職責(zé)，保證河長(zhǎng)履職權(quán)責(zé)相當(dāng)、有法可依，以落實(shí)十九大提出的全面依法治國(guó)。

對(duì)于因?yàn)闄?quán)責(zé)不對(duì)等而導(dǎo)致的實(shí)踐和理論的脫節(jié)，可以在某種程度上利用第三方的力量對(duì)河長(zhǎng)制的實(shí)行進(jìn)行一定的監(jiān)督，以保證其實(shí)際的實(shí)施情況與政策的相合。尤其河流作為公共資源，政府干預(yù)是必不可少的環(huán)節(jié)。[7]首先，在地方推行河長(zhǎng)制的過程中，中央可以設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)督小組對(duì)各個(gè)省市地方落實(shí)河長(zhǎng)制的實(shí)際情況進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)在這一方面可以利用信息技術(shù)以實(shí)現(xiàn)全面的檢察，以保證河長(zhǎng)制能夠很好的得到落實(shí)。其次，提升公眾的參與意識(shí)，宣傳河長(zhǎng)制的內(nèi)容確保公眾對(duì)該制度有較深的知悉和理解從而保證在地方實(shí)行河長(zhǎng)制時(shí)，公眾對(duì)此有所認(rèn)識(shí)，以做到全民監(jiān)督，利用公眾的力量保證河長(zhǎng)制能夠有效落實(shí)。同時(shí)，在各個(gè)地方設(shè)立專門的河長(zhǎng)制申訴機(jī)構(gòu)，以確保公眾投訴有門，申訴有道。提高公眾對(duì)河長(zhǎng)制監(jiān)督的積極性。在河長(zhǎng)制的實(shí)踐過程中是否可以真正實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”，制度保障是關(guān)鍵?？梢栽O(shè)立跨區(qū)域的交互監(jiān)察制度，確定一定的年限以及相應(yīng)的考核期，不同區(qū)域的河長(zhǎng)辦相互之間對(duì)其他地域的河長(zhǎng)制實(shí)行情況進(jìn)行考察，并將對(duì)于該河域河長(zhǎng)制實(shí)行情況的考核評(píng)分算入該地方河長(zhǎng)的考核評(píng)分中，以提高各個(gè)地區(qū)河長(zhǎng)對(duì)于其所屬區(qū)域內(nèi)河流的負(fù)責(zé)態(tài)度。

習(xí)近平提出，黨政負(fù)責(zé)人是抓改革的關(guān)鍵，在河長(zhǎng)制的實(shí)施過程中，切實(shí)落實(shí)黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任，發(fā)揮黨政負(fù)責(zé)人作為河長(zhǎng)的職責(zé)。明確責(zé)任體系，建立科學(xué)的責(zé)任指標(biāo)?！兑庖姟分须m然規(guī)定實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，但是其并沒有確立一個(gè)明確的考核機(jī)制以及標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)從以下角度予以完善。一是確立明確的責(zé)任體系與劃分機(jī)制?？梢缘胤搅⒎ɑ蛘咄菩邢鄳?yīng)的政策，明確規(guī)定河長(zhǎng)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任是何種責(zé)任，而當(dāng)不同河流存在問題而難以完成相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確這不僅僅是“河長(zhǎng)”的責(zé)任，同時(shí)也是相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。2018年1月11-20日，水利部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合對(duì)全面建設(shè)河長(zhǎng)制進(jìn)行中期評(píng)估，該中期評(píng)估核查是對(duì)全國(guó)各省是否全面建立河長(zhǎng)制的檢驗(yàn)，也是引導(dǎo)河長(zhǎng)制工作由“見河長(zhǎng)”向“見行動(dòng)、見成效”邁進(jìn)。二是建立科學(xué)的考核指標(biāo)。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要綜合考量不同地區(qū)河湖的自然規(guī)律、環(huán)境基準(zhǔn)以及相應(yīng)的政府訴求等其他因素，同時(shí)要注意考核指標(biāo)的確立應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專業(yè)人士予以確立。三是擴(kuò)大考核主體。當(dāng)前《意見》所確立的考核主體主要是縣級(jí)以上河長(zhǎng)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，而在我國(guó)大力推行多元環(huán)境治理和引入環(huán)境治理第三方的大背景下，可以考慮引入專業(yè)機(jī)構(gòu)或者環(huán)境服務(wù)公司作為考核機(jī)構(gòu)，從而擴(kuò)大考核主體的范圍，避免行政機(jī)關(guān)一家獨(dú)大的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)，也有利于這些主體從專業(yè)角度提供水質(zhì)、水環(huán)境改善情況的專業(yè)意見以作為行政考核的依據(jù)。并借鑒《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，讓公眾參與考核，提供相應(yīng)的通道讓公眾表達(dá)對(duì)水質(zhì)、水環(huán)境保護(hù)與改善的態(tài)度。完善社會(huì)監(jiān)督與公眾參與是完善河長(zhǎng)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入貫徹十九大所提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。在決策方面，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，在這一方面可以借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，例如法國(guó)的協(xié)商共治模式，其流域委員會(huì)的成員除了地方政府的官員外，其相關(guān)的專家和民眾代表也占有一定的比例。而法國(guó)的流域委員會(huì)其地位相當(dāng)于我國(guó)現(xiàn)今推行的河長(zhǎng)制，因此，我國(guó)在推行河長(zhǎng)制的同時(shí)可以引進(jìn)專家和民眾代表以參與和監(jiān)督有關(guān)河流治理的重大決策。在績(jī)效考核和責(zé)任追究中引進(jìn)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。一方面可以通過法律法規(guī)確定公眾在考評(píng)和問責(zé)環(huán)節(jié)中實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，另一方面改變僅由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的考核機(jī)制，加入第三平臺(tái)，例如微博等方式提供公眾的評(píng)分環(huán)節(jié)和程序，并加大公眾評(píng)分的權(quán)重。同時(shí)要將最后的考核結(jié)果在媒體平臺(tái)上公布，使之透明化、公開化。同時(shí)，可以效仿湖南省永州市在實(shí)踐操作中的“民間河長(zhǎng)”方式，實(shí)現(xiàn)“民間河長(zhǎng)”與河長(zhǎng)制的無縫對(duì)接。但是應(yīng)當(dāng)注意的是需要在法律中明確“民間河長(zhǎng)”的地位、職責(zé)以及其所享有的權(quán)限范圍，使之成為政府河長(zhǎng)在治理水污染過程中的有力幫手。

（2）加入雙氧水后，COD濃度明顯呈10倍濃度增加，其原因可能是雙氧水將水體中不可溶有機(jī)碳氧化為可溶性有機(jī)碳；

堅(jiān)持十九大提出的新發(fā)展理念，推動(dòng)新型的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。[8]河長(zhǎng)制的信息化管理是“智慧治水”的有效途徑。參考“智慧城市”的建立，對(duì)于“智慧治水”其最重要的一點(diǎn)即要以信息技術(shù)應(yīng)用為主線，以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等為核心和代表?！爸腔壑嗡笔且粋€(gè)復(fù)雜的、交互的信息系統(tǒng)，在“智慧治水”的過程中，因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)和其他資源要素在優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上共同發(fā)生作用，因此致使治水能夠以更加智慧的方式進(jìn)行。如果單從技術(shù)發(fā)展的角度，“智慧治水”的內(nèi)涵其實(shí)是依仗新一代的信息技術(shù)，通過以移動(dòng)技術(shù)為代表的云計(jì)算等新一代信息技術(shù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)全面感知，以用來實(shí)現(xiàn)各個(gè)級(jí)別“河長(zhǎng)辦”的信息交互、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和績(jī)效評(píng)價(jià)等功能，同時(shí)可以對(duì)關(guān)鍵性能指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)管理監(jiān)控，以及對(duì)生產(chǎn)過程中風(fēng)險(xiǎn)事件的預(yù)警和及時(shí)響應(yīng)。在構(gòu)建河長(zhǎng)制推行的基礎(chǔ)信息、管理部門、管理人員、治理措施以及監(jiān)督考核等綜合信息系統(tǒng)，以促使河長(zhǎng)制信息化和透明化?？梢圆捎酶咝录夹g(shù)依托遙感影像對(duì)河湖岸線進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的來臨，公眾對(duì)于政府所公開的信息要求越來越高，在這一方面，政府不僅要公開河長(zhǎng)的基本信息，即該河段由哪個(gè)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)。政府還應(yīng)當(dāng)公開河長(zhǎng)對(duì)于流域治理的政策性行動(dòng)、治理所達(dá)到的效果以及該段流域的環(huán)境數(shù)據(jù)等。而對(duì)于這些信息的公布我們不僅僅利用傳統(tǒng)的信息發(fā)布平臺(tái)，還應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代潮流利用新型信息傳播平臺(tái)，如微博、微信公眾號(hào)等方式。

2018年1月12日，水利部印發(fā)《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)和《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)指南》(以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》）。《指導(dǎo)意見》明確管理信息建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施?！都夹g(shù)指南》重點(diǎn)明確了管理數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)技術(shù)要求、信息安全等內(nèi)容。至2018年2月2日，浙江省率先實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制信息化全覆蓋，輻射至省、市、縣、鄉(xiāng)、村，接入河長(zhǎng)、河道、河流斷面等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)13萬(wàn)條之多，各級(jí)河長(zhǎng)可隨時(shí)查看APP，實(shí)時(shí)查詢河道數(shù)據(jù)、記錄巡河軌跡。省、市、縣分級(jí)建設(shè)信息平臺(tái)，各平臺(tái)之間數(shù)據(jù)相互貫通，有助于打造“智慧河長(zhǎng)”。

“河長(zhǎng)制”的全面推行是時(shí)代的要求，同時(shí)也是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念的最好體現(xiàn)。堅(jiān)定實(shí)施“大生態(tài)”發(fā)展戰(zhàn)略，[9]以河長(zhǎng)制促進(jìn)河長(zhǎng)治。改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)的單方面快速增長(zhǎng)以及當(dāng)時(shí)受思想所限對(duì)環(huán)境的不重視，導(dǎo)致某些地區(qū)的河流湖泊不僅污染嚴(yán)重，其圍湖造田的事例比比皆是。在這種情況下，國(guó)家全面推行“河長(zhǎng)制”適時(shí)的表明21世紀(jì)對(duì)于環(huán)境污染的重視，尤其是對(duì)于水資源的管理和保護(hù)工作的重視。2018年1月4日中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，該意見的印發(fā)意味著在河長(zhǎng)制取得一定成效之后，中央將進(jìn)一步改善湖泊的水質(zhì)污染，貫徹十九大的思想，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化新格局。在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制，進(jìn)一步加強(qiáng)湖泊的管理，改善湖泊管理，減少違法養(yǎng)殖、非法采砂、超標(biāo)排污等問題。并于1月26日將湖長(zhǎng)制的目標(biāo)納入河長(zhǎng)制中，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進(jìn)、有效銜接，建立健全綠色發(fā)展考核機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”責(zé)任制，2018年年底全面確立湖長(zhǎng)制。[10]而在本文中，系統(tǒng)梳理了河長(zhǎng)制提出的背景和其中的優(yōu)缺點(diǎn)以及該制度應(yīng)該再有所改進(jìn)的方面，將推動(dòng)河長(zhǎng)制的各項(xiàng)任務(wù)與措施可以貫徹到實(shí)處，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)河湖健康的目的，促進(jìn)河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)治。

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