劉占國｜文

案情概要

2010年4月20日，內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳（以下簡稱“內(nèi)蒙古省廳”）根據(jù)興和縣興隆石墨礦（以下簡稱“興隆石墨礦”）的申請，給其頒發(fā)了興和縣白紅溝鐵礦采礦許可證，采礦權(quán)證號：C1500002010042110061598，有效期限為叁年，自2010年4月20日至2013年4月19日。2011年7月25日，興隆石墨礦的合伙人謝某等人采取欺騙手段，與梁某簽訂了《興和縣興隆石墨礦股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，約定將興隆石墨礦名下的財(cái)產(chǎn)全部轉(zhuǎn)讓給梁某，梁某為此支付轉(zhuǎn)讓金額共計(jì)2900萬元。隨后，梁某得知轉(zhuǎn)讓礦權(quán)屬于被整合礦權(quán)且不能轉(zhuǎn)讓，在追討轉(zhuǎn)讓款項(xiàng)的過程中發(fā)現(xiàn)興隆石墨礦所持有的上述采礦許可證在申請之時(shí)，涉嫌材料造假。就該造假行為，梁某多次向內(nèi)蒙古省廳進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)，并要求撤銷該采礦許可證。同時(shí)，中央電視臺東方時(shí)空欄目對該造假行為進(jìn)行過兩次專題報(bào)道。但是，內(nèi)蒙古省廳一直置之不理，怠于履行法定職責(zé)。2015年9月11日，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂溫克族自治旗人民法院作出刑事判決書，以杜某偽造事業(yè)單位印章罪判處有期徒刑兩年，該判決書在查明事實(shí)部分認(rèn)定杜某私刻公章編造包括《內(nèi)蒙古自治區(qū)興和縣白紅溝礦區(qū)鐵礦詳查報(bào)告》《內(nèi)蒙古自治區(qū)興和縣白紅溝礦區(qū)鐵礦詳查合同書》《內(nèi)蒙古自治區(qū)興和縣白紅溝礦區(qū)鐵礦詳查設(shè)計(jì)書》《興隆石墨礦項(xiàng)目完成報(bào)告》等在內(nèi)的多個(gè)地質(zhì)報(bào)告，該判決書已生效。梁某于2017年1月8日通過申請政府信息公開的方式，得知內(nèi)蒙古省廳于2015年10月14日作出注銷公告，以過期未延續(xù)為由，將興和縣白紅溝鐵礦采礦許可證予以公告注銷。梁某認(rèn)為內(nèi)蒙古省廳的注銷行為涉嫌故意隱瞞違法事實(shí)，程序違法，怠于履行行政監(jiān)督職權(quán)，已經(jīng)嚴(yán)重侵害了梁某的合法權(quán)益。遂就內(nèi)蒙古省廳的注銷行為，向國土資源部提出行政復(fù)議申請。國土資源部于2017年4月14日作出行政復(fù)議決定書，認(rèn)為內(nèi)蒙古省廳于做出的注銷公告，僅從自然狀態(tài)確定該采礦權(quán)廢止，未對其法律狀態(tài)進(jìn)行認(rèn)定，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、適用依據(jù)錯(cuò)誤。遂依據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)第1、2目的規(guī)定，決定：撤銷內(nèi)蒙古省廳2015年10月14日作出的對興和縣白紅溝鐵礦采礦權(quán)注銷公告，在法定期限內(nèi)重新做出行政行為。

分析

本案存在以下三個(gè)爭議焦點(diǎn)：第一，申請人主體資格問題；第二，復(fù)議期限問題；第三，注銷行為的合法性問題。其中前兩項(xiàng)屬于程序性問題，后一項(xiàng)屬于實(shí)體性問題。

1.申請人主體資格問題

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。根據(jù)該條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)依法申請行政復(fù)議”。結(jié)合本案，梁某通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式獲得興和縣白紅溝鐵礦的實(shí)際經(jīng)營權(quán)之后，行政機(jī)關(guān)就該礦采礦許可證的任何行政行為即與梁某之間存在利害關(guān)系。故2015年10月14日，內(nèi)蒙古省廳公告注銷該礦許可證的行為影響到了梁某的合法權(quán)益，梁某有權(quán)作為申請人提出行政復(fù)議申請。

2.提出復(fù)議申請期限

《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算”。復(fù)議法中對于復(fù)議申請期限的規(guī)定比較籠統(tǒng)，在實(shí)踐中存在很多問題。特別是一些行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，未告知行政相對人法定救濟(jì)途徑的情況下，如何起算復(fù)議申請期限的問題，在復(fù)議法及實(shí)施條例中均未明確。而現(xiàn)實(shí)中行政相對人因?yàn)椴恢婪ǘň葷?jì)途徑而導(dǎo)致喪失訴權(quán)的情況也是大量存在。為了解決這一問題，北京市高級人民法院在《關(guān)于印發(fā)〈北京市高級人民法院關(guān)于行政審判適用法律問題的解答〉的通知》（京高法發(fā)(2006)212號）第12條規(guī)定：“在判斷復(fù)議申請人是否超過復(fù)議申請期限時(shí)，人民法院可以參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、四十二條的規(guī)定，審查當(dāng)事人申請復(fù)議是否超過法定履行復(fù)議期限”。參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條 “行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定”以及第四十二條“公民、法人或者其他織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，復(fù)議申請期限根據(jù)情況不同，已不僅僅是《行政復(fù)議法》規(guī)定自知道該具體行政行為之日起六十日的保護(hù)期限了。

結(jié)合本案情況，雖然內(nèi)蒙古省廳于2015年10月14日在其官網(wǎng)上發(fā)布注銷公告，但是該注銷公告上未告知訴權(quán)及起訴期限，因此應(yīng)當(dāng)參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定，計(jì)算行政復(fù)議申請期限。即梁某于2017年10月14日之前提出行政復(fù)議申請，均未超過法定申請期限。

3.注銷行為合法性問題

解決程序問題后，我們再來分析本案的實(shí)體問題，即內(nèi)蒙古省廳作出注銷公告的行為是否符合法律規(guī)定。本案中，內(nèi)蒙古省廳認(rèn)為白紅溝鐵礦采礦許可證到期后未按規(guī)定申請延續(xù)，故依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第七十條及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第七條之規(guī)定，以已過期為由予以公告注銷。透過表象看本質(zhì)，本案的關(guān)鍵點(diǎn)在于：在內(nèi)蒙古省廳明知白紅溝鐵礦采礦許可證申請材料造假的情況下，以已超期為由作出注銷采礦許可證的公告是否合法？我們認(rèn)為，判斷一個(gè)行政行為的合法性問題，不能僅從其適用的法律法規(guī)依據(jù)以及程序上予以分析。還應(yīng)當(dāng)結(jié)合與該行政行為相關(guān)的事實(shí)進(jìn)行綜合分析判斷。本案中，對于該采礦許可證申請材料造假的問題，梁某自2013年開始就一直向相關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)，包括內(nèi)蒙古省廳，直至造假行為經(jīng)由人民法院生效判決進(jìn)行認(rèn)定。內(nèi)蒙古省廳在明知存在造假行為的情況下，還是以超期為由注銷該采礦許可證，對于該證的合法性問題未進(jìn)行確認(rèn)和行政處理，明顯是在規(guī)避其違法行政的責(zé)任?！凹俨牧限k出真礦證”導(dǎo)致因該造假行為引發(fā)的后續(xù)刑事程序和民事程序均無法進(jìn)展。因此，內(nèi)蒙古省廳作出本案采礦權(quán)注銷公告，僅從自然狀態(tài)確定該采礦權(quán)廢止，未對其法律性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律法規(guī)依據(jù)錯(cuò)誤。

綜上，本案的起因是由于內(nèi)蒙古省廳怠于履行其監(jiān)管職權(quán)，在梁某進(jìn)行舉報(bào)后未能及時(shí)啟動(dòng)行政調(diào)查及處理程序。隨后又在法院認(rèn)定材料造假的情形下，為了規(guī)避自身行政不作為的風(fēng)險(xiǎn)，而徑行作出注銷公告，導(dǎo)致因材料造假而取得的采礦許可證合法性問題未得到真正解決。從而影響了梁某通過民事及刑事程序追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任及獲得賠償?shù)臋?quán)利。通過本案復(fù)議程序，對內(nèi)蒙古省廳的違法行政行為予以糾正，使梁某的后續(xù)維權(quán)程序有理有據(jù)，解決實(shí)際問題。